——也論環(huán)境保護(hù)的制度創(chuàng)新

李仕林
重慶市環(huán)保局

　　“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”是我國(guó)的基本國(guó)策。它既代表先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，又代表先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，更代表了中國(guó)當(dāng)代和子孫后代最廣大人民群眾的根本利益。生態(tài)與環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，直接關(guān)系到我國(guó)城鄉(xiāng)居民每一個(gè)人的生活質(zhì)量，它是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容之一。堅(jiān)決而正確地實(shí)施“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，是貫徹實(shí)施“三個(gè)代表”的需要。正是基于此，環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)成為公眾參與程度很高的一項(xiàng)社會(huì)公益性事業(yè)。
　　二十年以前，當(dāng)我們正在為解決普遍溫飽而奮斗的時(shí)候，公眾很難象今天這樣關(guān)注環(huán)境問題。在已經(jīng)基本建成小康社會(huì)，并向全面建設(shè)小康社會(huì)繼續(xù)前進(jìn)的過程中，隨著城鄉(xiāng)人民生活水平的提高，人民群眾必將越來越關(guān)注環(huán)境問題，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求也會(huì)越來越高。公眾不斷提出的知情要求和參與要求，必然會(huì)成為一種新的社會(huì)傾向。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)不斷地滿足人民群眾的這種要求。環(huán)境權(quán)是繼生存權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)等基本權(quán)利之后，我國(guó)政府向人民群眾提供的另一種重要的權(quán)利。
　　當(dāng)前，我國(guó)公眾已經(jīng)參與了許多環(huán)境保護(hù)工作。例如，普及公眾的環(huán)境保護(hù)知識(shí)，提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，發(fā)表環(huán)境狀況公報(bào)，接受人民群眾的環(huán)境投訴，聽取人民代表對(duì)環(huán)保工作的意見和建議，發(fā)動(dòng)公眾參與“從我做起”的保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)等等。但是，隨著溫飽問題的全面解決，小康質(zhì)量的不斷提高，人們對(duì)政府怎樣解決環(huán)境問題也會(huì)越來越關(guān)心?，F(xiàn)在已有的公眾參與程度和公眾參與方式，已經(jīng)并將越來越不能滿足公眾這一日益增長(zhǎng)的要求。同時(shí)，各級(jí)政府要有效地保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，也離不開公眾更廣泛更深入的參與。我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)如此，世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也如此。從某種意義上說，全世界的環(huán)境保護(hù)工作今天的局面，首先是由公眾推動(dòng)的。如何讓公眾更廣泛、更深入地參與到政府改善環(huán)境質(zhì)量的工作中來，是各級(jí)政府需要考慮的課題。以筆者所見，需要從三個(gè)方面入手。

一、 進(jìn)一步擴(kuò)大公眾對(duì)環(huán)境問題的知情權(quán)

　　公眾有權(quán)知道自己生活環(huán)境的質(zhì)量，了解環(huán)境中存在的問題、解決的途徑、政府當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作步驟、政府階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度等等。公眾的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)是人民群眾最基本的環(huán)境權(quán)益。
　　各級(jí)政府的環(huán)保部門每年發(fā)布的環(huán)境狀況公報(bào)基本滿足了當(dāng)前階段大多數(shù)公眾的知情要求。但關(guān)注環(huán)保問題的專家學(xué)者、知識(shí)界，民間環(huán)保組織，和對(duì)環(huán)境問題特別關(guān)注的一部分公眾，已經(jīng)對(duì)此不滿足了。這部分人民群眾是我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的先頭部隊(duì)，他們的意見、建議在很大程度上能夠表達(dá)人民群眾的要求。他們要求知道更多、更詳細(xì)的情況。
　　例如，單個(gè)企業(yè)的排污情況、對(duì)周邊環(huán)境的影響程度，目前公眾還無(wú)權(quán)知道。公眾現(xiàn)在還只能通過自己的眼、耳、口、鼻等感覺器官對(duì)污染嚴(yán)重的企業(yè)進(jìn)行投訴。即使不涉及任何國(guó)家機(jī)密和企業(yè)秘密的排污監(jiān)測(cè)報(bào)告，公眾也無(wú)從了解。
　　各級(jí)政府環(huán)保部門每年都提交一份當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量報(bào)告書。其中有許多能夠滿足專家學(xué)者需求的內(nèi)容。但在許多地方，這樣的環(huán)境質(zhì)量報(bào)告書仍然列為“機(jī)密”文件，非政府部門的專家學(xué)者是看不到的。筆者建議，能否將這樣的環(huán)境質(zhì)量報(bào)告書出兩個(gè)版本，一個(gè)是機(jī)密版，專供政府內(nèi)部使用。在剔除其中真正機(jī)密的部分后，出公眾版。發(fā)達(dá)國(guó)家任何地方的環(huán)境質(zhì)量報(bào)告書都是公開的。除了公眾版以外，還應(yīng)規(guī)定機(jī)密版的保密期限，過期的，應(yīng)當(dāng)解密。例如，二十年前的報(bào)告書可以公開了吧？但現(xiàn)在仍然是保密的。
　　對(duì)城市空氣和重要水域的監(jiān)測(cè)資料建議在網(wǎng)上公開，供公眾隨時(shí)查詢。由國(guó)家環(huán)?？偩中畔⒅行闹鬓k的中國(guó)環(huán)境保護(hù)網(wǎng)上，現(xiàn)在可以隨時(shí)查詢?nèi)珖?guó)重點(diǎn)城市的空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)，并提供了查詢歷史情況的統(tǒng)計(jì)分析。這種做法非常好，建議能盡快在全國(guó)主要城市推廣。今后還可以對(duì)專家學(xué)者開發(fā)更多的、更詳細(xì)的監(jiān)測(cè)資料，便于專家學(xué)者進(jìn)行研究。隨著我國(guó)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的步伐，建議將可以公開的環(huán)境資料盡可能多地在網(wǎng)上及時(shí)發(fā)布，滿足公眾的需要。目前，雖然許多城市都建立了環(huán)境信息網(wǎng)站，但上面的資料一是少，二是陳舊，不能滿足公眾的要求。
　　將政府的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)一步向公眾開放，不僅可以滿足公眾對(duì)環(huán)保工作的知情要求，而且可以大大改善和提高政府環(huán)保工作的效率，減少可能產(chǎn)生的腐敗，減少政府資源的浪費(fèi)，增加公眾的參與熱情。
　　在發(fā)達(dá)國(guó)家我們看到，任何一個(gè)地方政府環(huán)保部門都辟有公眾閱覽室。它象一個(gè)小型圖書館，有卡片柜，根據(jù)卡片可以找到向公眾開放的資料。任何公民憑身份證件登記后，就可以進(jìn)入閱覽室。這種做法值得我國(guó)借鑒。建議直轄市、重點(diǎn)城市，有條件的可以先做一些嘗試?？梢杂珊?jiǎn)到繁，由易到難，逐步進(jìn)行。

二、 進(jìn)一步拓寬公眾對(duì)環(huán)境問題的建議渠道

　　“知情”，是公眾深入?yún)⑴c環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ)。進(jìn)一步“知情”以后，公眾必然進(jìn)一步參與環(huán)境保護(hù)工作。公眾進(jìn)一步參與的重要方式是向各級(jí)人大和政府提出改善環(huán)境問題的各種建議。
　　在我國(guó)環(huán)境污染最嚴(yán)重的時(shí)期，人民群眾對(duì)環(huán)境的呼聲主要集中在要求解決最突出、最直接的環(huán)境污染上。相對(duì)地，建設(shè)性的建議不占主要部分，對(duì)更廣范圍內(nèi)存在的或具有深遠(yuǎn)影響的環(huán)境問題也不占主要部分。隨著最突出、最直接的環(huán)境污染問題的解決，隨著人民群眾環(huán)境知識(shí)和環(huán)境意識(shí)的大大提高，隨著我國(guó)大規(guī)模環(huán)境建設(shè)的開展，公眾對(duì)環(huán)境問題的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性更為了解，對(duì)更廣泛、更具深遠(yuǎn)影響的環(huán)境問題將更加關(guān)注，必然會(huì)對(duì)政府的環(huán)境決策和環(huán)境投資提出許多有益的建議。這些建議在深度和廣度上都應(yīng)該是過去階段不可比擬的。
　　進(jìn)一步疏通人民群眾的建議渠道，篩選、吸納有益的建議，不僅能滿足人們?nèi)罕姷囊?，更是?shí)施決策的民主化、科學(xué)化所需要的。
　　系統(tǒng)的、有條理的建議可能會(huì)更多地來自知識(shí)分子群體和專家學(xué)者個(gè)人。應(yīng)當(dāng)開辟更廣泛的渠道，讓這些意見和建議得以通達(dá)。

三、 進(jìn)一步保障人民群眾對(duì)各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督權(quán)

　　我國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，各級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。因此，人民群眾有權(quán)對(duì)各級(jí)政府改善環(huán)境質(zhì)量的工作進(jìn)行監(jiān)督。
　　保障人民群眾的環(huán)境權(quán)益，是各級(jí)政府職能的組成部分。人民群眾對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督也會(huì)越來越多。人民群眾的這種要求，與我國(guó)各級(jí)政府始終代表最廣大人民群眾的根本利益的宗旨是一致的。
　　上述原則也許在理論上并沒有什么疑義，但是否能在實(shí)踐上行得通，卻很值得研究。例如，政府對(duì)環(huán)境形勢(shì)、環(huán)境問題判斷的正確性、準(zhǔn)確性，政府環(huán)境決策的科學(xué)性、可行性，政府投資使用的恰當(dāng)性、合理性，政府解決環(huán)境問題的及時(shí)性、有效性，政府環(huán)境監(jiān)測(cè)的真實(shí)性、公正性，如此等等，也許都將成為公眾關(guān)注的問題。這些問題公眾是否都可以了解、評(píng)論、監(jiān)督呢？答案顯然是不確定的。
　　我們正在紀(jì)念中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作開創(chuàng)30周年。如果現(xiàn)在有人說環(huán)境污染是資本主義的產(chǎn)物，與社會(huì)主義中國(guó)無(wú)關(guān)，那定會(huì)貽笑大方。但老一代環(huán)保工作者都會(huì)清楚地記得，這正是當(dāng)年中國(guó)環(huán)保界的主流觀點(diǎn)。這個(gè)觀點(diǎn)即使在改革開放以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，仍然影響著一大批環(huán)保工作者的思維方式。如果當(dāng)年允許對(duì)此進(jìn)行討論，也許中國(guó)環(huán)境保護(hù)走過的路程會(huì)更短一些。
　　其實(shí)今天中國(guó)的環(huán)境問題、生態(tài)形勢(shì)、環(huán)保工作方式，以及環(huán)保工作的方方面面，如果能讓公眾更多地參與，也許我們能在同樣的條件下，做得更多，做得更好。
　　生態(tài)與環(huán)保，需要更多地發(fā)現(xiàn)問題，需要警鐘長(zhǎng)鳴。當(dāng)然也需要肯定成績(jī)，鼓舞信心。如今各地都在提出實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的跨越式發(fā)展。環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為各地領(lǐng)導(dǎo)人十分看重的政績(jī)。與過去環(huán)保只是“紙上劃劃，墻上掛掛”的時(shí)代相比，這當(dāng)然是大進(jìn)步了。但這也帶來另一方面的問題。大家知道，在這種大背景下，特別需要防止操之過急、急于求成等中國(guó)容易出現(xiàn)的問題。有的領(lǐng)導(dǎo)者為了追逐政績(jī)，只準(zhǔn)說成績(jī)，不準(zhǔn)說問題；夸大成績(jī)，縮小問題。有的干脆搞浮夸，說假話。有的地方正在進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的“大躍進(jìn)”。對(duì)于這類負(fù)面情況，上級(jí)的監(jiān)督有時(shí)候是很有效的，但常常掛一漏萬(wàn)。如果公眾不能對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督，一旦出現(xiàn)這些問題，就不容易被發(fā)現(xiàn)。問題嚴(yán)重了再來糾正，損失就大了。如果真讓公眾對(duì)各級(jí)政府的環(huán)保工作進(jìn)行監(jiān)督，能更有效地遏制負(fù)面情況的發(fā)生。
　　當(dāng)然，對(duì)政府環(huán)保工作的監(jiān)督，需要講究方式和效果。除了現(xiàn)有的人民代表、政協(xié)委員的監(jiān)督外，應(yīng)該開辟更多的一般公眾可能參與的渠道，尤其是關(guān)注環(huán)保問題的專家、學(xué)者、大學(xué)生、一般知識(shí)分子、一般公務(wù)人員可能參與的渠道。內(nèi)部研討、內(nèi)部刊物可以更多地鼓勵(lì)“百家爭(zhēng)鳴、百花齊放”。具體業(yè)務(wù)問題，不必都要“統(tǒng)一認(rèn)識(shí)”。
　　如果公眾真正開始關(guān)注這些問題，那只能說明公眾環(huán)境意識(shí)的進(jìn)一步提高，以及“公眾參與”的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。
　　現(xiàn)在看來，“公眾參與”，也與社會(huì)政治制度無(wú)關(guān)。我們應(yīng)該在“三個(gè)代表”重要思想指引下，將“公眾參與”同中國(guó)特色結(jié)合起來，同黨的群眾路線結(jié)合起來，同進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)結(jié)合起來，將其進(jìn)一步引向深入，不斷推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。