傅濤　 王希希

　　產(chǎn)業(yè)化、市場化已經(jīng)成為城市水業(yè)改革與發(fā)展的主要方向。繼國家有關部門相繼頒布了《關于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》、《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》、《市政公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等相關政策以來，各地相繼投入了城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化改革的探索與實踐，“產(chǎn)業(yè)化”、“市場化”成為城市水業(yè)改革中涉及和討論最多的概念。但是各地政府在實際的改革推進過程中，對于產(chǎn)業(yè)化和市場化的具體概念、內(nèi)涵、手段以及相互關系不能清晰的區(qū)分與把握，普遍了混淆產(chǎn)業(yè)化與市場化的內(nèi)涵。對于產(chǎn)業(yè)化和市場化概念及其關系的誤解和偏離，不利于把握城市水業(yè)發(fā)展的正確方向、選擇有效的改革方式與途徑，最終可能會偏離城市水業(yè)改革的目標。

1 產(chǎn)業(yè)化、市場化內(nèi)涵

　　對政府而言，城市水業(yè)改革與發(fā)展的核心目標是要提高效率和效益，即通過提高行業(yè)運行效率，確保公眾利益、社會效益。而產(chǎn)業(yè)化和市場化都是實現(xiàn)目標的中間手段。
　　所謂產(chǎn)業(yè)化，又稱工業(yè)化，是指形成一個產(chǎn)業(yè)的過程，其核心內(nèi)涵是生產(chǎn)的連續(xù)性、產(chǎn)品的標準化、生產(chǎn)過程的集成化。對城市水業(yè)而言，其產(chǎn)業(yè)化改革就是要建立清晰的資產(chǎn)權(quán)屬結(jié)構(gòu)、需要建立相對健全的產(chǎn)業(yè)鏈、需要有高層次的產(chǎn)業(yè)主體和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、各產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)間需要合理的投資收益保障，并以明確的價值核算來串聯(lián)。
　　市場化就是利用市場機制代替原有的政府計劃和行政干預來調(diào)節(jié)、分配行業(yè)資源（包括資本、人才、市場等在內(nèi)的廣義資源）。市場化以提高行業(yè)運行效率為目標，以競爭為手段，以價格機制為基礎，需要建立適應行業(yè)特點的競爭機制和政府監(jiān)管機制。雖然國際上對于城市水業(yè)改革存在是否必須私有化的爭議，但是都一致認同提高效率的目標。市場化就是要利用市場機制，建立符合城市水業(yè)特征的有限而有效的競爭機制，降低行業(yè)運行成本，提高運行效率。
　　城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和市場化發(fā)展不是孤立的，而是相互關聯(lián)的。產(chǎn)業(yè)化是市場化的基礎，市場化必須建立在良好的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀基礎之上；而良好的市場機制又能引導和促進產(chǎn)業(yè)化良性、高效地發(fā)展。產(chǎn)業(yè)化是市場化的基礎，沒有良好的產(chǎn)業(yè)基礎，市場機制就無從談起。以產(chǎn)業(yè)主體為例，如果沒有成熟、優(yōu)秀的企業(yè)主體就無法形成有效的競爭，即使存在競爭也會產(chǎn)生相互壓價等低水平、低效率的惡性競爭。如果沒有良好的產(chǎn)業(yè)化基礎就進行市場化，那么政府無從監(jiān)管，企業(yè)經(jīng)營風險激增，最終會損害公眾利益和社會利益。另一方面，產(chǎn)業(yè)化的核心是改變了原來的投資、建設和運營體系，但如果不能引入市場化的機制和手段，產(chǎn)業(yè)化不能從根本上保障行業(yè)的高效率運行。所以我國城市水業(yè)改革要創(chuàng)建符合市場經(jīng)濟規(guī)律的產(chǎn)業(yè)化改革體系。

2 我國城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與問題

　　要想合理地部署我國城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化的改革發(fā)展進程，首先必須對我國城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進行客觀且全面的分析與評價。
　　目前我國城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)狀主要存在以下幾方面的問題：
　　一是水業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。我國城市水業(yè)整體分散，城市局部形成壟斷。1000多家傳統(tǒng)運營企業(yè)（或事業(yè)單位）分布于600多個城市，基本是市域范圍內(nèi)的封閉經(jīng)營。產(chǎn)業(yè)分散、信息封閉、相對壟斷、各自為政，最大的企業(yè)市場份額不足3%。因此水業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)育受到雙重束縛，既有壟斷而產(chǎn)生的低效，更有規(guī)模不足的制約。在目前進行市場化的改革中，產(chǎn)業(yè)發(fā)育的規(guī)模制約，比壟斷的制約更大。因為，對于城市水業(yè)這種資本高沉淀性的行業(yè)，只有形成一定的企業(yè)規(guī)模和品牌，才能夠在人才、金融、采購、服務、成本控制和信息等領域進行優(yōu)化，形成良性的市場化競爭。
　　二是競爭主體問題。城市水業(yè)具有經(jīng)營形式的自然壟斷性、投資的低回報性、經(jīng)營合同的長期性、政策的高風險性、經(jīng)營回報的高穩(wěn)定性、資本的高沉淀性等特征。這些特征決定了與之相適合的企業(yè)主體需要具有從業(yè)的長期性，具有穩(wěn)定的、低成本、大容量的金融通道，具有一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和服務品牌。但是受地域經(jīng)濟及其他條件的制約，我國城市水業(yè)恰恰缺乏這樣的企業(yè)主體。城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的投資、運營等核心環(huán)節(jié)，現(xiàn)有的競爭主體都不夠強大，市場份額小，應對市場風險的能力較弱，沒有形成自己良好的品牌和聲譽。因此在市場競爭中仍然存在很大的風險和不確定性，無法形成良好的市場競爭。
　　三是產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)總體發(fā)育不良。城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈所涉及的投資、建設、管理、技術(shù)設備、服務等方面存在不同的發(fā)育差距：投資環(huán)節(jié)未激活，投資主體多元化改革仍處于摸索階段；運營環(huán)節(jié)低效和零散；配套環(huán)節(jié)的數(shù)萬家設備、技術(shù)企業(yè)則混亂而無序；服務環(huán)節(jié)未得到重視和發(fā)展。
　　四是水業(yè)資產(chǎn)界定模糊。水業(yè)投資在政府公益性和市場收益性之間徘徊，對于水業(yè)資產(chǎn)究竟是公益性資產(chǎn)還是收益性資產(chǎn)，或水業(yè)資產(chǎn)中哪部分是公益性資產(chǎn)、哪部分是收益性資產(chǎn)沒有得到明確的區(qū)分。資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的模糊又導致投資結(jié)構(gòu)的模糊。
　　可見，我國城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平總體上還不能適應城市水業(yè)市場化的需求。只有當我國城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)化解決了諸方面的問題，才能建立相對完善的市場化運作體系，在此之前只能選擇性地進行市場化嘗試。當然制約市場化發(fā)展的除產(chǎn)業(yè)化基礎外，還有政府角色轉(zhuǎn)變、公眾參與機制，以及投融資體制等方面的因素，本文不做詳述。

3 市場化手段必須與產(chǎn)業(yè)背景相適應

　　以BOT（建設-運行-移交）為代表的項目融資方式，是國際通行的市場化的項目運作模式之一，在許多經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家中達到廣泛應用，近年來在我國更是如火如荼。在實際運作過程中，許多人將BOT視為產(chǎn)業(yè)化操作手段，事實上BOT是一種市場化手段。BOT模式之所以在我國流行，與我國城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平極其相關。我國大部分城市的水業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎差，產(chǎn)權(quán)關系模糊，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公眾支付能力無法支撐或很難支撐產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的整體市場化，只能將單一水廠項目（新建或已建）從水業(yè)系統(tǒng)予以割裂，因為單一水廠項目比較容易明確產(chǎn)權(quán)和收益，進行市場化運作。但是，另一方面，水廠單元與城市水系統(tǒng)的人為割裂，使市場機制無法面向最終消費者，產(chǎn)生了“固定回報”的質(zhì)疑隱患，更使其成為以后實現(xiàn)水系統(tǒng)整體市場化運做的障礙。
　　城市水業(yè)的整體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是更為深入的市場化模式，也是更加適應城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)特征的模式，但是，產(chǎn)權(quán)整體轉(zhuǎn)讓模式的采用更需以產(chǎn)業(yè)化程度為基礎。目前，我國城市水業(yè)采用整體股權(quán)出讓的成功案例基本都發(fā)生于產(chǎn)業(yè)基礎較好、產(chǎn)權(quán)關系明確的地區(qū)。2002年，國際集團威立雅收購了上海浦東自來水公司50%的產(chǎn)權(quán)，是連同管網(wǎng)和服務在內(nèi)的整體收購，項目成功的一個重要原因是浦東屬城市新區(qū)，沒有歷史遺留的問題，產(chǎn)權(quán)和業(yè)務的界定均較清楚，容易實行市場化操作。2002年重慶江北自來水公司向中法水務出讓60%股權(quán)的整體產(chǎn)權(quán)交易能夠順利實施，有一個同樣的主因，江北自來水公司地處新區(qū)，產(chǎn)權(quán)界定清楚。2003年深圳水務集團股權(quán)的出讓之所以成功，也是由于深圳是新建特區(qū)，具有較好的產(chǎn)業(yè)化基礎，相對于其他城市其市場化機制較健全，所以能進行水業(yè)整體的市場化。

4 結(jié)語

　　城市水業(yè)的市場化推進必須是個漸進過程，要根據(jù)各地的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平采取不同的形式逐步進行。在推進市場化的同時，政府需充分認識促進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要性，產(chǎn)業(yè)化是實現(xiàn)市場化的基礎和保障。英國在實現(xiàn)民營化、私有化之前，花費了16年時間，通過產(chǎn)業(yè)整合，進行了深入而細致的產(chǎn)業(yè)化準備。城市政府可以結(jié)合目前中央提出的政企分開、政資分開的要求，通過傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革、城市水業(yè)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、投資結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)水業(yè)的產(chǎn)業(yè)整合、產(chǎn)業(yè)主體的扶持，奠定水業(yè)的產(chǎn)業(yè)化基礎，從而為城市水業(yè)市場化運做提供條件。