傅濤　 王希希

　　產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化已經(jīng)成為城市水業(yè)改革與發(fā)展的主要方向。繼國(guó)家有關(guān)部門(mén)相繼頒布了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》、《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》、《市政公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等相關(guān)政策以來(lái)，各地相繼投入了城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化改革的探索與實(shí)踐，“產(chǎn)業(yè)化”、“市場(chǎng)化”成為城市水業(yè)改革中涉及和討論最多的概念。但是各地政府在實(shí)際的改革推進(jìn)過(guò)程中，對(duì)于產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的具體概念、內(nèi)涵、手段以及相互關(guān)系不能清晰的區(qū)分與把握，普遍了混淆產(chǎn)業(yè)化與市場(chǎng)化的內(nèi)涵。對(duì)于產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化概念及其關(guān)系的誤解和偏離，不利于把握城市水業(yè)發(fā)展的正確方向、選擇有效的改革方式與途徑，最終可能會(huì)偏離城市水業(yè)改革的目標(biāo)。

1 產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化內(nèi)涵

　　對(duì)政府而言，城市水業(yè)改革與發(fā)展的核心目標(biāo)是要提高效率和效益，即通過(guò)提高行業(yè)運(yùn)行效率，確保公眾利益、社會(huì)效益。而產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化都是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的中間手段。
　　所謂產(chǎn)業(yè)化，又稱工業(yè)化，是指形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)的過(guò)程，其核心內(nèi)涵是生產(chǎn)的連續(xù)性、產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化、生產(chǎn)過(guò)程的集成化。對(duì)城市水業(yè)而言，其產(chǎn)業(yè)化改革就是要建立清晰的資產(chǎn)權(quán)屬結(jié)構(gòu)、需要建立相對(duì)健全的產(chǎn)業(yè)鏈、需要有高層次的產(chǎn)業(yè)主體和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、各產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)間需要合理的投資收益保障，并以明確的價(jià)值核算來(lái)串聯(lián)。
　　市場(chǎng)化就是利用市場(chǎng)機(jī)制代替原有的政府計(jì)劃和行政干預(yù)來(lái)調(diào)節(jié)、分配行業(yè)資源（包括資本、人才、市場(chǎng)等在內(nèi)的廣義資源）。市場(chǎng)化以提高行業(yè)運(yùn)行效率為目標(biāo)，以競(jìng)爭(zhēng)為手段，以價(jià)格機(jī)制為基礎(chǔ)，需要建立適應(yīng)行業(yè)特點(diǎn)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和政府監(jiān)管機(jī)制。雖然國(guó)際上對(duì)于城市水業(yè)改革存在是否必須私有化的爭(zhēng)議，但是都一致認(rèn)同提高效率的目標(biāo)。市場(chǎng)化就是要利用市場(chǎng)機(jī)制，建立符合城市水業(yè)特征的有限而有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低行業(yè)運(yùn)行成本，提高運(yùn)行效率。
　　城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化發(fā)展不是孤立的，而是相互關(guān)聯(lián)的。產(chǎn)業(yè)化是市場(chǎng)化的基礎(chǔ)，市場(chǎng)化必須建立在良好的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀基礎(chǔ)之上；而良好的市場(chǎng)機(jī)制又能引導(dǎo)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化良性、高效地發(fā)展。產(chǎn)業(yè)化是市場(chǎng)化的基礎(chǔ)，沒(méi)有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，市場(chǎng)機(jī)制就無(wú)從談起。以產(chǎn)業(yè)主體為例，如果沒(méi)有成熟、優(yōu)秀的企業(yè)主體就無(wú)法形成有效的競(jìng)爭(zhēng)，即使存在競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)產(chǎn)生相互壓價(jià)等低水平、低效率的惡性競(jìng)爭(zhēng)。如果沒(méi)有良好的產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)就進(jìn)行市場(chǎng)化，那么政府無(wú)從監(jiān)管，企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)激增，最終會(huì)損害公眾利益和社會(huì)利益。另一方面，產(chǎn)業(yè)化的核心是改變了原來(lái)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)體系，但如果不能引入市場(chǎng)化的機(jī)制和手段，產(chǎn)業(yè)化不能從根本上保障行業(yè)的高效率運(yùn)行。所以我國(guó)城市水業(yè)改革要?jiǎng)?chuàng)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的產(chǎn)業(yè)化改革體系。

2 我國(guó)城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題

　　要想合理地部署我國(guó)城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的改革發(fā)展進(jìn)程，首先必須對(duì)我國(guó)城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行客觀且全面的分析與評(píng)價(jià)。
　　目前我國(guó)城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)狀主要存在以下幾方面的問(wèn)題：
　　一是水業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。我國(guó)城市水業(yè)整體分散，城市局部形成壟斷。1000多家傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)（或事業(yè)單位）分布于600多個(gè)城市，基本是市域范圍內(nèi)的封閉經(jīng)營(yíng)。產(chǎn)業(yè)分散、信息封閉、相對(duì)壟斷、各自為政，最大的企業(yè)市場(chǎng)份額不足3%。因此水業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)育受到雙重束縛，既有壟斷而產(chǎn)生的低效，更有規(guī)模不足的制約。在目前進(jìn)行市場(chǎng)化的改革中，產(chǎn)業(yè)發(fā)育的規(guī)模制約，比壟斷的制約更大。因?yàn)?，?duì)于城市水業(yè)這種資本高沉淀性的行業(yè)，只有形成一定的企業(yè)規(guī)模和品牌，才能夠在人才、金融、采購(gòu)、服務(wù)、成本控制和信息等領(lǐng)域進(jìn)行優(yōu)化，形成良性的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。
　　二是競(jìng)爭(zhēng)主體問(wèn)題。城市水業(yè)具有經(jīng)營(yíng)形式的自然壟斷性、投資的低回報(bào)性、經(jīng)營(yíng)合同的長(zhǎng)期性、政策的高風(fēng)險(xiǎn)性、經(jīng)營(yíng)回報(bào)的高穩(wěn)定性、資本的高沉淀性等特征。這些特征決定了與之相適合的企業(yè)主體需要具有從業(yè)的長(zhǎng)期性，具有穩(wěn)定的、低成本、大容量的金融通道，具有一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和服務(wù)品牌。但是受地域經(jīng)濟(jì)及其他條件的制約，我國(guó)城市水業(yè)恰恰缺乏這樣的企業(yè)主體。城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的投資、運(yùn)營(yíng)等核心環(huán)節(jié)，現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)主體都不夠強(qiáng)大，市場(chǎng)份額小，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，沒(méi)有形成自己良好的品牌和聲譽(yù)。因此在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中仍然存在很大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，無(wú)法形成良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
　　三是產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)總體發(fā)育不良。城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈所涉及的投資、建設(shè)、管理、技術(shù)設(shè)備、服務(wù)等方面存在不同的發(fā)育差距：投資環(huán)節(jié)未激活，投資主體多元化改革仍處于摸索階段；運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)低效和零散；配套環(huán)節(jié)的數(shù)萬(wàn)家設(shè)備、技術(shù)企業(yè)則混亂而無(wú)序；服務(wù)環(huán)節(jié)未得到重視和發(fā)展。
　　四是水業(yè)資產(chǎn)界定模糊。水業(yè)投資在政府公益性和市場(chǎng)收益性之間徘徊，對(duì)于水業(yè)資產(chǎn)究竟是公益性資產(chǎn)還是收益性資產(chǎn)，或水業(yè)資產(chǎn)中哪部分是公益性資產(chǎn)、哪部分是收益性資產(chǎn)沒(méi)有得到明確的區(qū)分。資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的模糊又導(dǎo)致投資結(jié)構(gòu)的模糊。
　　可見(jiàn)，我國(guó)城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平總體上還不能適應(yīng)城市水業(yè)市場(chǎng)化的需求。只有當(dāng)我國(guó)城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)化解決了諸方面的問(wèn)題，才能建立相對(duì)完善的市場(chǎng)化運(yùn)作體系，在此之前只能選擇性地進(jìn)行市場(chǎng)化嘗試。當(dāng)然制約市場(chǎng)化發(fā)展的除產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)外，還有政府角色轉(zhuǎn)變、公眾參與機(jī)制，以及投融資體制等方面的因素，本文不做詳述。

3 市場(chǎng)化手段必須與產(chǎn)業(yè)背景相適應(yīng)

　　以BOT（建設(shè)-運(yùn)行-移交）為代表的項(xiàng)目融資方式，是國(guó)際通行的市場(chǎng)化的項(xiàng)目運(yùn)作模式之一，在許多經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家中達(dá)到廣泛應(yīng)用，近年來(lái)在我國(guó)更是如火如荼。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，許多人將BOT視為產(chǎn)業(yè)化操作手段，事實(shí)上BOT是一種市場(chǎng)化手段。BOT模式之所以在我國(guó)流行，與我國(guó)城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平極其相關(guān)。我國(guó)大部分城市的水業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公眾支付能力無(wú)法支撐或很難支撐產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的整體市場(chǎng)化，只能將單一水廠項(xiàng)目（新建或已建）從水業(yè)系統(tǒng)予以割裂，因?yàn)閱我凰畯S項(xiàng)目比較容易明確產(chǎn)權(quán)和收益，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。但是，另一方面，水廠單元與城市水系統(tǒng)的人為割裂，使市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法面向最終消費(fèi)者，產(chǎn)生了“固定回報(bào)”的質(zhì)疑隱患，更使其成為以后實(shí)現(xiàn)水系統(tǒng)整體市場(chǎng)化運(yùn)做的障礙。
　　城市水業(yè)的整體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是更為深入的市場(chǎng)化模式，也是更加適應(yīng)城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)特征的模式，但是，產(chǎn)權(quán)整體轉(zhuǎn)讓模式的采用更需以產(chǎn)業(yè)化程度為基礎(chǔ)。目前，我國(guó)城市水業(yè)采用整體股權(quán)出讓的成功案例基本都發(fā)生于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的地區(qū)。2002年，國(guó)際集團(tuán)威立雅收購(gòu)了上海浦東自來(lái)水公司50%的產(chǎn)權(quán)，是連同管網(wǎng)和服務(wù)在內(nèi)的整體收購(gòu)，項(xiàng)目成功的一個(gè)重要原因是浦東屬城市新區(qū)，沒(méi)有歷史遺留的問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)和業(yè)務(wù)的界定均較清楚，容易實(shí)行市場(chǎng)化操作。2002年重慶江北自來(lái)水公司向中法水務(wù)出讓60%股權(quán)的整體產(chǎn)權(quán)交易能夠順利實(shí)施，有一個(gè)同樣的主因，江北自來(lái)水公司地處新區(qū)，產(chǎn)權(quán)界定清楚。2003年深圳水務(wù)集團(tuán)股權(quán)的出讓之所以成功，也是由于深圳是新建特區(qū)，具有較好的產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)，相對(duì)于其他城市其市場(chǎng)化機(jī)制較健全，所以能進(jìn)行水業(yè)整體的市場(chǎng)化。

4 結(jié)語(yǔ)

　　城市水業(yè)的市場(chǎng)化推進(jìn)必須是個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，要根據(jù)各地的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平采取不同的形式逐步進(jìn)行。在推進(jìn)市場(chǎng)化的同時(shí)，政府需充分認(rèn)識(shí)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要性，產(chǎn)業(yè)化是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的基礎(chǔ)和保障。英國(guó)在實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化、私有化之前，花費(fèi)了16年時(shí)間，通過(guò)產(chǎn)業(yè)整合，進(jìn)行了深入而細(xì)致的產(chǎn)業(yè)化準(zhǔn)備。城市政府可以結(jié)合目前中央提出的政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的要求，通過(guò)傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革、城市水業(yè)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、投資結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)水業(yè)的產(chǎn)業(yè)整合、產(chǎn)業(yè)主體的扶持，奠定水業(yè)的產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)，從而為城市水業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)做提供條件。