劉曉明

　　摘要：在目前水務(wù)領(lǐng)域有關(guān)投資方式法律近乎空白的情況下，各種資本對(duì)水務(wù)的投資已如火如荼地展開。鑒于水務(wù)行業(yè)的步伐已先于其他基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，所以建議水務(wù)主管部門應(yīng)盡快以法律形式對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范。

　　目前許多新建水廠項(xiàng)目（供水和污水處理）都采用了建設(shè)（Build）－運(yùn)營(yíng)(Operate)－移交(Transfer)的方式，通常簡(jiǎn)稱為"BOT"方式，也就是投資者根據(jù)政府事先同意的標(biāo)準(zhǔn)，自行籌資建設(shè)水廠，在運(yùn)營(yíng)一定期限后，將水廠無償交給政府（通常是政府指定的主管部門）。BOT方式下，對(duì)政府與投資者權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定的書面文件，就是"特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議"。那么什么是BOT，什么是特許經(jīng)營(yíng)，BOT與特許經(jīng)營(yíng)二者又是什么關(guān)系呢？

一、BOT和特許經(jīng)營(yíng)
　　概括地說，BOT是指政府運(yùn)用其行政權(quán)力，允許某個(gè)（或幾個(gè)）投資人建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并通過運(yùn)營(yíng)獲取投資回報(bào)、然后移交的方式來獲取城市基礎(chǔ)設(shè)施，而不是用財(cái)政或其他政府可以直接動(dòng)用的資金建設(shè)和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施。從政府的角度出發(fā)，可將BOT稱為一種融資方式。而且這種融資是一種"單個(gè)""項(xiàng)目"融資，采用BOT方式所融來的資金只能用于預(yù)定的項(xiàng)目，不可以挪作他用。與之相對(duì)應(yīng)的，如果從投資人的角度出發(fā)來看，BOT就是一種投資方式。
　　一個(gè)項(xiàng)目是否采用BOT方式，決定權(quán)在政府。投資人只能決定自己是否要參與BOT項(xiàng)目。所以當(dāng)我們討論BOT問題時(shí)，應(yīng)時(shí)時(shí)從政府與投資人這二個(gè)角度出發(fā)，否則可能會(huì)有失偏頗。
　　作為政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的一種融資方式，與政府使用財(cái)政資金或借貸投入相比，BOT有如下特點(diǎn)：1、政府對(duì)資產(chǎn)擁有所有權(quán)期權(quán)，也就是說在項(xiàng)目移交前，政府不是資產(chǎn)的所有者；2、政府不用考慮投資收益（如果投資）或還本付息（如果借貸）這些商業(yè)問題，商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目投資人承擔(dān)；3、必須為項(xiàng)目投資人提供壟斷經(jīng)營(yíng)保證，這也是BOT方式賴以生存的保障，如果項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)可以進(jìn)行自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的話，那BOT就失去了存在的基礎(chǔ)；4、政府對(duì)設(shè)施的處置有決定權(quán)。
　　作為投資者一種投資方式，與對(duì)普通可進(jìn)行自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的投資相比，BOT有如下特點(diǎn)：1、投資者所成立的公司是項(xiàng)目公司，除了該項(xiàng)目，不可以進(jìn)行其他業(yè)務(wù)；不象常規(guī)公司那樣，理論上存在著自由選擇經(jīng)營(yíng)范圍的權(quán)利；2、項(xiàng)目公司的存續(xù)期間明確，不象常規(guī)公司那樣有永久存續(xù)的可能；3、項(xiàng)目公司對(duì)其資產(chǎn)不具有永久的所有權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)期滿必須移交；4、雖然是自己投資形成的資產(chǎn)，但未經(jīng)政府同意，項(xiàng)目公司不能自由處分其財(cái)產(chǎn)；5、項(xiàng)目公司必須取得特別許可，也就是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；6、由于我國(guó)特有的，在公司形式上對(duì)內(nèi)資和外資的區(qū)分、對(duì)國(guó)有和民營(yíng)的區(qū)分，所以根據(jù)投資者的不同，從性質(zhì)上說，BOT項(xiàng)目公司可以是外商獨(dú)資、或中外合資、或純粹的內(nèi)資企業(yè)。
　　根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的定義，BOT是指項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)、籌資和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；經(jīng)所在國(guó)政府特許在一定時(shí)期經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；特許權(quán)到期時(shí)，項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)移交給國(guó)家。
　　可見在BOT方式下，政府必須要給予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是BOT方式賴以存在的基礎(chǔ)。但需要明確的是，特許經(jīng)營(yíng)并不是BOT的代名詞，換句話說，特許經(jīng)營(yíng)不等同于BOT。特許經(jīng)營(yíng)制度是政府對(duì)涉及公共利益的行業(yè)進(jìn)行管理的一種手段，指政府依行政權(quán)力對(duì)某些涉及公共利益和安全的、不適宜過度競(jìng)爭(zhēng)或具自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)，實(shí)行投資準(zhǔn)入制度，并根據(jù)公共利益的需要控制此類行業(yè)的總量規(guī)模，以此在保證投資者獲利穩(wěn)定性的同時(shí)，限制投資者收益的最高水平，目的是使公眾以合理的代價(jià)獲得品質(zhì)優(yōu)良和持續(xù)穩(wěn)定的產(chǎn)品和服務(wù)。
　　特許經(jīng)營(yíng)制度應(yīng)用的范圍是非常廣泛的。比如出租汽車業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)，就是政府要對(duì)總量進(jìn)行控制，以防止行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過度所造成的道路資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。對(duì)供水、燃?xì)獾刃袠I(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，就是要對(duì)這些具有自然壟斷性的行業(yè)進(jìn)行規(guī)范，以使公眾用合理的代價(jià)獲得所需的服務(wù)。這種特許經(jīng)營(yíng)可稱之為行政特許經(jīng)營(yíng)，是行政許可的一種，與連鎖模式下的商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是完全不同的兩回事。
　　過去我國(guó)水業(yè)（供水和污水處理）的資金來源主要是由財(cái)政投入，經(jīng)營(yíng)（嚴(yán)格說不能稱之為經(jīng)營(yíng)，只能是一種管理）也是由政企不分的各地方國(guó)有自來水公司和排水公司進(jìn)行。從這種狀況我們可以看出，其實(shí)我國(guó)水業(yè)存在著二種壟斷，一種是行業(yè)特點(diǎn)所決定的區(qū)域性自然壟斷，這在其他國(guó)家也都存在；另一種就是國(guó)有資本壟斷，也就是說政企不分的國(guó)有資本在該行業(yè)一統(tǒng)天下，其他性質(zhì)的資本（包括那些與水主管部門沒有聯(lián)系的純國(guó)有資本）都無法進(jìn)入。因此，目前各地政府都在強(qiáng)調(diào)水業(yè)要打破壟斷，應(yīng)該說的是要打破政企不分的國(guó)有資本的壟斷，允許那些經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資本、民資和外資等非國(guó)有資本進(jìn)入，但無論多少種類的資本進(jìn)入，水業(yè)的自然壟斷性都是不可能被打破的，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。
　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的深入，政府和公眾都認(rèn)識(shí)到，水是一種商品，但具有某些特殊性，即水的生產(chǎn)原料――自然資源為社會(huì)所共有、但在供應(yīng)上存在自然壟斷特性、而且產(chǎn)品質(zhì)量和持續(xù)穩(wěn)定性又關(guān)乎公眾的日常切身利益，這決定了水業(yè)只能是一種有限經(jīng)營(yíng)的行業(yè)，在允許各種資本進(jìn)入逐利的同時(shí)，政府必須進(jìn)行高度監(jiān)管。由于資本的多樣化，純粹的行政命令式監(jiān)管已不能適應(yīng)現(xiàn)時(shí)的需求，而象特許經(jīng)營(yíng)這樣法制化的手段應(yīng)該是一種符合現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展的方法。
　　如前所述，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度適用的范圍是非常廣泛的，本文只就水廠（自來水廠和污水處理廠）BOT方式的特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行討論，不涉及供水輸配水管網(wǎng)和污水收集及排放管網(wǎng)、也不涉及水廠項(xiàng)目TOT方式及其他對(duì)水業(yè)存量資產(chǎn)進(jìn)行改革而產(chǎn)生的特許經(jīng)營(yíng)問題。

二、目前BOT水廠項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)存在的法律問題

　　特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的載體是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，所謂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是指投資者與政府經(jīng)充分談判確定后，再由投資者成立BOT項(xiàng)目公司，然后以BOT項(xiàng)目公司的名義與政府簽訂的、在一段時(shí)期內(nèi)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)該水廠并向政府收取水處理服務(wù)費(fèi)、在運(yùn)營(yíng)期結(jié)束時(shí)將水廠無償交還給政府的協(xié)議。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的主要內(nèi)容通常包括：特許經(jīng)營(yíng)的目的與原則、特許經(jīng)營(yíng)的范圍、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓及質(zhì)押、政府對(duì)該BOT項(xiàng)目的權(quán)利和義務(wù)、BOT項(xiàng)目公司的權(quán)利和義務(wù)、違約及違約金、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的終止及撤銷、特許經(jīng)營(yíng)期滿的移交、不可抗力及免責(zé)和爭(zhēng)議的解決方式等。從目前所進(jìn)行的水廠BOT項(xiàng)目來看，有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)存在著不少法律問題：

（一） 基準(zhǔn)水價(jià)的調(diào)整原則沒有法律依據(jù)
　　特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中最重要、需要反復(fù)談判的主要內(nèi)容之一就是基準(zhǔn)水價(jià)的確定。所謂基準(zhǔn)水價(jià)是指項(xiàng)目公司向政府收取的水處理費(fèi)的單價(jià)。根據(jù)目前的項(xiàng)目實(shí)踐，初始基準(zhǔn)水價(jià)是根據(jù)項(xiàng)目的綜合指標(biāo)，如投資額、投資回收期、融資費(fèi)用、水處理成本、稅賦水平及應(yīng)攤銷的開辦費(fèi)用和合理的利潤(rùn)等確定，此后應(yīng)根據(jù)可變成本（主要指電價(jià)、工人工資和化學(xué)藥劑價(jià)格）的變動(dòng)情況每年進(jìn)行常規(guī)的調(diào)整。另外，如果發(fā)生項(xiàng)目公司不可能控制卻引起其成本顯著上升的情況，如原水水質(zhì)和價(jià)格、污泥處置方式、處理水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、稅賦水平、土地使用費(fèi)、貸款利率等發(fā)生較大變化，也應(yīng)對(duì)基準(zhǔn)水價(jià)進(jìn)行調(diào)整。這些原則不難理解，取得共識(shí)也并不困難，但關(guān)鍵問題是調(diào)價(jià)的幅度，現(xiàn)在大多數(shù)的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議都規(guī)定，如果需要調(diào)價(jià)由政府與項(xiàng)目公司協(xié)商解決。但是萬一以后在協(xié)商時(shí)政府與項(xiàng)目公司不能就基準(zhǔn)水價(jià)達(dá)成一致時(shí)，那該怎么辦？就此終止項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)、政府收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是政府強(qiáng)制其繼續(xù)經(jīng)營(yíng)、并按以前的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)？無論采取上述哪一種方式解決，后果都是非常復(fù)雜的。如果法律不對(duì)此作出一些強(qiáng)制性的規(guī)定，其結(jié)果很可能是當(dāng)事雙方為了各自的利益互不相讓，嚴(yán)重時(shí)有可能損害公眾的利益。 　　
（二）政府承諾最低購買量是不是給投資者固定回報(bào)
　　BOT水廠項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的另外一個(gè)重要內(nèi)容，就是承諾水量的問題，在合同中稱之為"或取或付"條款。也就是政府承諾提供項(xiàng)目公司一定數(shù)量的原水去處理，如果實(shí)際交付處理的水量少于政府承諾的水平，政府也要以基準(zhǔn)水價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)按承諾的水量向項(xiàng)目公司支付水處理費(fèi)。"或取或付"條款是談判中最難談定的條款，也是執(zhí)行中最容易發(fā)生問題的條款。
　　有很多人反對(duì)在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中規(guī)定"或取或付"條款，認(rèn)為如果政府承諾了最低水量，也就等于承諾了所支付的最低水費(fèi)，這樣一來投資者就有了保底收入，就沒有投資風(fēng)險(xiǎn)了，因此把"或取或付"方式等同于"固定回報(bào)"。
　　其實(shí)，"或取或付"方式不是"固定回報(bào)"，其存在是必須的而且也是合理的。首先，以BOT方式建設(shè)水廠，投資者對(duì)終端用戶收費(fèi)的高低沒有發(fā)言權(quán)，因而不存在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的情況下，可根據(jù)市場(chǎng)供求來調(diào)整產(chǎn)品價(jià)格的可能。而且，在水價(jià)嚴(yán)格受限的情況下，投資者承擔(dān)著成本控制風(fēng)險(xiǎn)，如果投資者不能很好控制成本，就會(huì)有虧本的可能。其次，水廠供水能力的設(shè)計(jì)具有超前性，是政府根據(jù)其發(fā)展規(guī)劃所決定的，不是以市場(chǎng)需要為前提確定的，對(duì)此投資者也沒有選擇權(quán)。通常情況下根據(jù)中長(zhǎng)期目標(biāo)建成的水廠，都有可能導(dǎo)致眼前的處理能力過剩，如果讓投資者獨(dú)立承擔(dān)這種責(zé)任是不公平的，因?yàn)槿绻顿Y者以收益為衡量目標(biāo)的話，可能會(huì)將投資縮小到與短期實(shí)際需要相匹配的規(guī)模，那么一旦實(shí)際需要超過現(xiàn)有水廠的實(shí)際處理能力，政府又需要籌資建廠，這會(huì)造成投資效率低下和土地資源的浪費(fèi)。如果政府又想要符合中長(zhǎng)期發(fā)展的水廠規(guī)模，又不愿意分擔(dān)初期生產(chǎn)能力過剩的責(zé)任，那市場(chǎng)的選擇就是沒有人用BOT方式投資該項(xiàng)目，在這種情況下，政府要么放棄項(xiàng)目，要么采用其他方法融資。第三，盡管政府承諾了"不買即付"，但最終能不能支付或是否會(huì)足額支付的政府信用風(fēng)險(xiǎn)是由投資者承擔(dān)的，如果政府食言，投資者可能會(huì)血本無歸。因此，過于機(jī)械地套用"固定回報(bào)"而將"或取或付"方式一竿子打死是片面的。
　　當(dāng)然"或取或付"也會(huì)產(chǎn)生問題。如果實(shí)際水量少于合同規(guī)定，政府仍然要按承諾水量付費(fèi)，一旦政府支付水處理費(fèi)發(fā)生困難，水廠就面臨生死攸關(guān)的抉擇。這是一個(gè)非常棘手的問題，但當(dāng)事方還必須要去解決。
　?。ㄈ┨卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓
　　還有一個(gè)問題，就是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是不是可以轉(zhuǎn)讓？北京、深圳和濟(jì)南的特許經(jīng)營(yíng)條例都不允許轉(zhuǎn)讓。政府這樣規(guī)定是不是符合客觀規(guī)律？毋庸諱言，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的，但究竟有多大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值還要看從什么角度以及用什么方法去評(píng)價(jià)。政府不允許這樣一件具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，甚至是很大經(jīng)濟(jì)價(jià)值的東西去流通，這究竟是保護(hù)了公眾的利益，還是違背了客觀規(guī)律？很顯然這需要大家從不同的角度去探討。
　?。ㄋ模┨卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)是不是可以質(zhì)押
　　特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不可以轉(zhuǎn)讓，那么可不可以質(zhì)押給銀行進(jìn)行貸款？北京的條例沒說行，也沒說不行，而深圳和濟(jì)南的條例都明令禁止。如果特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不允許質(zhì)押，那么投資者以什么方式擔(dān)保來獲得商業(yè)貸款呢？顯然期待投資者以百分之百的股本金投入項(xiàng)目公司是不現(xiàn)實(shí)的。那么不允許質(zhì)押的規(guī)定，是有利于項(xiàng)目的進(jìn)行呢，還是會(huì)給項(xiàng)目融資造成障礙？
　　（五）其他問題
　　另外還有許多實(shí)質(zhì)性問題，如BOT項(xiàng)目公司資產(chǎn)的所有權(quán)問題，BOT項(xiàng)目公司的債權(quán)人特別是貸款銀行在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議提前終止時(shí)的權(quán)利問題、BOT項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被終止時(shí)是否應(yīng)得到投資補(bǔ)償及/或支付違約金的問題、BOT項(xiàng)目公司是否會(huì)破產(chǎn)的問題、BOT項(xiàng)目公司清算期間由誰來負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的問題等，在目前的法律框架內(nèi)均無法尋求到答案。

三、解決問題的建議

　　就是在這樣法律近乎空白的情況下，各種資本對(duì)水務(wù)的投資已如火如荼地展開。鑒于水務(wù)行業(yè)的步伐已先于其他基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，所以水務(wù)主管部門應(yīng)盡快以法律形式對(duì)BOT項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，為此提出如下立法建議：
（一） 項(xiàng)目公司必須取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方可建設(shè)和運(yùn)營(yíng)
　　政府必須給予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的依據(jù)是政府與項(xiàng)目公司簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。政府可以發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)許可證，但這只應(yīng)作為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的表現(xiàn)形式，有關(guān)政府和項(xiàng)目公司的權(quán)利和義務(wù)均應(yīng)以協(xié)議為準(zhǔn)。因?yàn)?，特許許可證是一種單方文件，無法明確政府所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。
（二） 因項(xiàng)目公司違約造成合同提前終止時(shí)，資產(chǎn)歸政府所有
　　資產(chǎn)的所有權(quán)在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)屬于項(xiàng)目公司所有，但項(xiàng)目公司不得轉(zhuǎn)讓和抵押，也不得以其他方式進(jìn)行實(shí)質(zhì)性處分，運(yùn)營(yíng)期滿或因項(xiàng)目公司未履行其義務(wù)而導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被撤銷時(shí)，資產(chǎn)所有權(quán)屬于政府，任何第三方均對(duì)資產(chǎn)沒有追索權(quán)。
（三） 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)可以質(zhì)押　
　　項(xiàng)目公司可以用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)向銀行質(zhì)押進(jìn)行貸款，但必須明確，因項(xiàng)目公司未履行其義務(wù)而導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被撤銷時(shí)，銀行的質(zhì)押權(quán)即告終結(jié)，因此建議銀行應(yīng)在質(zhì)押之外尋求其他補(bǔ)充擔(dān)保方式。
（四） 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓
　　特許經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但受讓方必須有履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議義務(wù)的能力，同時(shí)政府有權(quán)提高受讓方的準(zhǔn)入門檻及要求受讓方在不提高價(jià)格的前提下，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，這樣既可以保證特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在流動(dòng)中產(chǎn)生更高的商業(yè)價(jià)值，又可以在政府不違約的情況下使公眾得到更高品質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。
（五） 如果項(xiàng)目公司破產(chǎn)，政府有權(quán)立即接管
　　如果項(xiàng)目公司申請(qǐng)破產(chǎn)，政府有權(quán)立刻接管公司。鑒于我國(guó)目前尚沒有破產(chǎn)法，而且項(xiàng)目公司與常規(guī)公司破產(chǎn)還是有重大區(qū)別的，所以應(yīng)對(duì)破產(chǎn)程序及債權(quán)人保護(hù)有所規(guī)定。
（六） 最低水量承諾不是固定回報(bào)
　　政府支付最低服務(wù)費(fèi)的承諾是為了公眾利益而作出的保證，不是固定回報(bào)，因?yàn)檫@并不只是政府與項(xiàng)目公司之間的商業(yè)交易，一切都應(yīng)以保護(hù)公眾利益為原則。
（七） 爭(zhēng)議的解決應(yīng)適用民事訴訟程序而不行政訴訟程序
　　有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的任何爭(zhēng)議，均應(yīng)適用民事訴訟程序，而不是行政訴訟程序，因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)固然是政府給予項(xiàng)目公司的，但二者之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系由受協(xié)議約束的，解決糾紛應(yīng)適用民事程序。
（八） 因政府征用設(shè)施應(yīng)對(duì)投資者補(bǔ)償
　　因政府征用而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)終止，政府應(yīng)補(bǔ)償投資者的投入（投資者所有股本性質(zhì)的投入減去已分得的利潤(rùn)）并承擔(dān)項(xiàng)目公司的債務(wù)，同時(shí)按投資者投資額10%－20%的比例支付給投資者作為對(duì)其可得利益的補(bǔ)償。
（九） 法律變更不應(yīng)成為政府違約的合法依據(jù)
　　因不可抗力導(dǎo)致的協(xié)議提前終止，應(yīng)本著公平的原則協(xié)商解決，如協(xié)商不成可通過仲裁或民事訴訟解決，不適用行政訴訟程序。需要說明的，因法律變更而引起政府機(jī)構(gòu)或職能調(diào)整而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)終止的情況不是不可抗力，政府應(yīng)按征用終止的原則對(duì)投資者進(jìn)行補(bǔ)償。