張軍

　　市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制是國(guó)家為管理、規(guī)范某些特殊經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而設(shè)立的一種制度，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)制度授于某些經(jīng)濟(jì)實(shí)體的一種經(jīng)營(yíng)權(quán)利，二者是即有聯(lián)系又有區(qū)別。只有深刻認(rèn)識(shí)二者關(guān)系，才能抓住特許經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題實(shí)質(zhì)，運(yùn)用好供水行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)供水事業(yè)的改革和發(fā)展。
　　特性經(jīng)營(yíng)權(quán)隨特許經(jīng)營(yíng)制度的變化而變化。
　　從過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡是一系列經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、法律體制的創(chuàng)新過(guò)程。對(duì)政府的要求是由集行政職能和經(jīng)濟(jì)職能于一身的無(wú)限權(quán)力主體，轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)為主的有限的權(quán)力主體。對(duì)企業(yè)的要求是由沒(méi)有獨(dú)立權(quán)利的、權(quán)責(zé)分開(kāi)的計(jì)劃生產(chǎn)車間，轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)、責(zé)、利緊密結(jié)合的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體。調(diào)整這些新的生產(chǎn)關(guān)系的政治制度和法律制度必須經(jīng)過(guò)重建過(guò)程。這一重建過(guò)程是一系列的磨合、探索、調(diào)整過(guò)程。特別是政府如何對(duì)公用事業(yè)的實(shí)現(xiàn)干預(yù)不參預(yù)、管理不經(jīng)營(yíng)、協(xié)調(diào)不限制的界限問(wèn)題、力度問(wèn)題，不可能一次就認(rèn)識(shí)清楚，一次就調(diào)整完備。特性經(jīng)營(yíng)制度的不斷建立和不斷完善是必然的、客觀存在的。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理的變化也是正常的。
　　第一，制度是社會(huì)上大多數(shù)人承認(rèn)并要求確立的行為規(guī)范，如果只是少數(shù)人認(rèn)可并要求的只能是行為準(zhǔn)則，如果只是個(gè)別人認(rèn)可并要求的只能是思潮。但是隨著對(duì)市場(chǎng)規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，從思潮--準(zhǔn)則--制度是也是變化的。特別是在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，制度創(chuàng)新比技術(shù)創(chuàng)新具有更重要的意義。
　　第二，制度會(huì)產(chǎn)生交易費(fèi)用，只有在一種制度形成的交易費(fèi)用低于制度帶來(lái)收益時(shí)，制度才是可行的。如果特許經(jīng)營(yíng)制度只給投資者帶來(lái)利潤(rùn)，沒(méi)有給群眾帶來(lái)福利和收益，群眾就不會(huì)支持改革，這時(shí)制度就要改進(jìn)。由于制度的改進(jìn)和變化，從而特許經(jīng)營(yíng)權(quán)也要改進(jìn)和變化。因此供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在可以預(yù)見(jiàn)的期限內(nèi)是有效。如果可預(yù)見(jiàn)的期限內(nèi)各種利益矛盾較大，或者對(duì)客觀條件要求較高，而客觀條件不確定的因素較多時(shí)，則應(yīng)適當(dāng)改變特性經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)期，可采取"長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)分次授權(quán)"的方式，或"長(zhǎng)期授權(quán)分次改進(jìn)"的方式，在事前約定特性經(jīng)營(yíng)授權(quán)的內(nèi)容是可變的。
　　特許經(jīng)營(yíng)制在對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范管理的同時(shí)，必須對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法權(quán)益給以必要的保護(hù)。
　　城市供水資產(chǎn)的專用性和沉淀性，使該種資產(chǎn)不能隨時(shí)變現(xiàn)，專用性越強(qiáng)變現(xiàn)難度越大，沉淀時(shí)間越長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)越大。在市場(chǎng)條件下政府和企業(yè)的理性博弈中，要保證雙方的理性行為，首先是有政府的理性行為，才有企業(yè)的理性行為。只要企業(yè)是理性經(jīng)營(yíng)，才會(huì)有社會(huì)福利最大化。如果政府理性招商引資，不是"先招商后卡扣"，不是"先引資后瓜分"，那么就必須建立一套對(duì)企業(yè)合法權(quán)利的具體保護(hù)制度。在公用事業(yè)的投資談判和授權(quán)中，雖然有些條款可以在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中給以明確，但是這種僅僅是合同明確是不夠的。只是在授權(quán)方和被授權(quán)方之間的范圍內(nèi)知道，往往廣大第三方并不知道，執(zhí)行起來(lái)也就困難，而公共事業(yè)一定是廣大群眾的事情，群眾有知情權(quán)和咨詢權(quán)，公告于天下之事才能得到天下之支持。其次在日常的經(jīng)營(yíng)工作中，政府人員會(huì)涉及到有關(guān)具體管理問(wèn)題，制度不明確可能給有關(guān)人員帶來(lái)尋租的機(jī)會(huì)。而作為一種公共制度實(shí)行公開(kāi)化、明確化，有利于公平操作。目前可以用各地城市供水實(shí)施細(xì)則的方式來(lái)明確。
　　特許經(jīng)營(yíng)制度對(duì)政府行使的權(quán)利要進(jìn)行規(guī)范要求。
　　政府主管部門是執(zhí)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，其對(duì)特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)督檢查是十分必要的。但對(duì)其自己的監(jiān)督約束也是必要的。在某些政府部門具有行政管理和經(jīng)濟(jì)管理兩項(xiàng)職能的條件下，不但尋租的機(jī)會(huì)多，而且對(duì)個(gè)別人的"不作為"、"亂作為"難以確認(rèn)。雖然建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的第十三條進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)現(xiàn)具體操作還有許多方面的要深入研究、詳細(xì)規(guī)定?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的出臺(tái)是市政公用事業(yè)特性經(jīng)營(yíng)制走向制度化、規(guī)范化的重要表現(xiàn)，隨著改革開(kāi)放實(shí)踐的檢驗(yàn)，會(huì)不斷豐富和發(fā)展這一門管理科學(xué)，并促進(jìn)城市供水事業(yè)的發(fā)展。