邵益生

　　隨著社會(huì)文明程度和人民生活水平的不斷提高，人們?cè)絹碓疥P(guān)心身體健康和自己應(yīng)享有的正當(dāng)權(quán)利。水和空氣與每個(gè)人的生活，乃至生命息息相關(guān)，因而其質(zhì)量狀況受到人們的普遍關(guān)注。前幾年北京開始在新聞媒體中發(fā)布空氣質(zhì)量狀況信息，受到了公眾的普遍歡迎，同時(shí)也引起了政府有關(guān)部門的更加重視，幾年來北京空氣質(zhì)量有了明顯改善，目前此制度已逐步在全國(guó)城市推廣。其實(shí)與空氣同等重要的飲用水也引起了社會(huì)各界的關(guān)注。近年來，由于水污染日趨嚴(yán)重，源水水質(zhì)越來越差，人們對(duì)自來水的質(zhì)量心存有疑慮，社會(huì)上各種純凈水、太空水等便乘虛而入，魚目混珠，鬧得人心惶惶。建設(shè)部作為城市供水行業(yè)的主管部門，有責(zé)任督促供水企業(yè)改進(jìn)工藝、加強(qiáng)管理、保證供水質(zhì)量；同時(shí)也有義務(wù)客觀地將供水水質(zhì)狀況向社會(huì)發(fā)布，接受公眾監(jiān)督。為此，建設(shè)部根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《城市供水條例》于1999年1月以67號(hào)部長(zhǎng)令發(fā)布了《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》，該規(guī)定的核心內(nèi)容是還公眾對(duì)供水水質(zhì)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)也賦予了各級(jí)政府城市建設(shè)行政主管部門對(duì)違反規(guī)定者的處罰權(quán)。

1 實(shí)行水質(zhì)公告制度，還公眾水質(zhì)知情權(quán)

　　水是一種特殊商品，人們通過支付水費(fèi)獲得用水權(quán)，同時(shí)也獲得對(duì)用水質(zhì)量狀況的知情權(quán)，這是法律賦予每個(gè)用水消費(fèi)者的合法權(quán)利。過去水被當(dāng)作一種社會(huì)福利產(chǎn)品，完全由政府壟斷經(jīng)營(yíng)，消費(fèi)者對(duì)飲用水的質(zhì)量狀況并不知情。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，在城市供水行業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制推動(dòng)供水企業(yè)實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)已是必然趨勢(shì)，供水者與消費(fèi)者之間的關(guān)系將由原來的服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)中的買賣或交易關(guān)系。增加交易透明度，維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益是政府的重要職能之一，為此，《規(guī)定》要求定期公布全國(guó)城市供水水質(zhì)狀況，還公眾水質(zhì)知情權(quán)?？紤]到社會(huì)公眾和供水企業(yè)對(duì)《規(guī)定》的理解有個(gè)逐步深化的過程，建設(shè)部通過城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)中心匯總水質(zhì)報(bào)表，從1999年5月起每月在《建設(shè)報(bào)》和《中國(guó)市容報(bào)》上定期發(fā)布全國(guó)36個(gè)重點(diǎn)城市（直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市）供水企業(yè)（自來水廠）的出廠水和管網(wǎng)水質(zhì)量狀況。目前只公布濁度、余氯、細(xì)菌總數(shù)和總大腸菌群等四項(xiàng)日常檢測(cè)的簡(jiǎn)分析指標(biāo)，從一年的公布結(jié)果看，每個(gè)城市4項(xiàng)指標(biāo)的綜合合格率都在98.25%以上，符合現(xiàn)行的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》和《城市供水行業(yè)2000年技術(shù)進(jìn)步發(fā)展規(guī)劃》的要求，獲得了良好的社會(huì)反映。但與此同時(shí)，社會(huì)上要求更全面了解供水質(zhì)量狀況的呼聲也日漸高漲。為此，建設(shè)部正在組織專家訂定供水水質(zhì)全分析數(shù)據(jù)的公報(bào)方案，預(yù)計(jì)今年底或明年初將以適當(dāng)?shù)姆绞焦?5項(xiàng)全分析指標(biāo)，屆時(shí)，公眾將了解到更多有關(guān)供水水質(zhì)的信息，不久將來還會(huì)有更多城市的供水水質(zhì)狀況被逐步公布。

2 建立水質(zhì)監(jiān)管體系，代公眾行使監(jiān)督權(quán)

　　用水消費(fèi)者在獲得水質(zhì)知情權(quán)的同時(shí)，也獲得了對(duì)水質(zhì)的監(jiān)督權(quán)，即消費(fèi)者有權(quán)核查自已飲用的水是否符合相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，但作為每個(gè)個(gè)體消費(fèi)者而言，往往因缺乏監(jiān)測(cè)手段而沒有能力去行使這項(xiàng)權(quán)利。因此，公眾的監(jiān)督權(quán)通常由政府機(jī)構(gòu)或政府委托的有關(guān)機(jī)構(gòu)代為行使。根據(jù)《規(guī)定》要求 ，我國(guó)城市供水水質(zhì)管理實(shí)行“企業(yè)自檢、行業(yè)監(jiān)測(cè)和行政監(jiān)督”相結(jié)合的制度。
　?。?）企業(yè)自檢是通過設(shè)在企業(yè)內(nèi)部的水質(zhì)檢驗(yàn)中心或水質(zhì)檢驗(yàn)室或水質(zhì)檢測(cè)科進(jìn)行的，這是供水企業(yè)對(duì)出廠水、管網(wǎng)水和水源水的日常檢測(cè)。
　　（2）行業(yè)監(jiān)測(cè)的工作主要由分布在直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的“國(guó)家城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)”的國(guó)家站來完成，這些國(guó)家站都通過了國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局的計(jì)量認(rèn)證，其監(jiān)測(cè)結(jié)果具有法定效力。作為“國(guó)家網(wǎng)”的牽頭機(jī)構(gòu)，建設(shè)部城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)中心（又稱國(guó)家總站）根據(jù)國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門的委托，行使全國(guó)城市供水水質(zhì)監(jiān)督檢查職能，并定期或隨機(jī)抽檢國(guó)家站所在城市的供水水質(zhì)狀況。其它城市的監(jiān)測(cè)工作主要由“地方城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)”的地方站來完成。兩級(jí)網(wǎng)（國(guó)家網(wǎng)和地方網(wǎng)）、三級(jí)站（國(guó)家總站、國(guó)家站、地方站）組成了我國(guó)城市供水水質(zhì)的行業(yè)監(jiān)測(cè)體系。目前，“國(guó)家網(wǎng)”比較鍵全，已有36個(gè)國(guó)家成員站；地方網(wǎng)正在積極的組建中。
　?。?）行政監(jiān)督按管轄權(quán)限分級(jí)實(shí)施：國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)城市供水質(zhì)管理工作；省、自治區(qū)人民政府建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的城市供水水質(zhì)管理工作；城市人民政府城市建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的城市供水水質(zhì)管理工作；建設(shè)部城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)中心受建設(shè)部委托也承擔(dān)部分行政監(jiān)督職能。此外，衛(wèi)生部門的各級(jí)衛(wèi)生防疫站對(duì)生活飲用水實(shí)行衛(wèi)生監(jiān)督。
　　總之，上述3個(gè)層次的水質(zhì)監(jiān)管體系對(duì)于保證供水安全和改善供水質(zhì)量起到了重要的監(jiān)督作用，這是體現(xiàn)公眾監(jiān)督的重要形式。當(dāng)然，并不排除公眾選擇其它適當(dāng)?shù)姆绞叫惺棺砸训谋O(jiān)督權(quán)利。

3 明確水質(zhì)管理責(zé)任，替公眾行使處罰權(quán)

　　為公眾提供符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的安全用水是供水企業(yè)義不容辭的職責(zé)，客觀、公正、科學(xué)地為公眾提供水質(zhì)狀況監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是各級(jí)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站的神圣使命。這是公眾的期望，也是政府的要求。所以，《規(guī)定》中不僅為與供水有關(guān)的各方明確了水質(zhì)管理責(zé)任，還制定了違規(guī)的處罰條款。
　　對(duì)于供水企業(yè)，若違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由城市建設(shè)行政主管部門或者其委托單位給予警告并處以不同程度的罰款。這些行為主要包括：供水水質(zhì)達(dá)不到國(guó)家或者地方有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的；未按規(guī)定進(jìn)行水質(zhì)檢測(cè)或者委托檢測(cè)的；未按規(guī)定上報(bào)水質(zhì)報(bào)表的；未按規(guī)定對(duì)各類（二次供水）儲(chǔ)水設(shè)施進(jìn)行清洗消毒的；或有危害城市供水水質(zhì)安全的其它行為的。
　　對(duì)于城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)站，若違反本規(guī)定，未按照城市建設(shè)行政主管部門的委托進(jìn)行監(jiān)測(cè)和隨機(jī)抽檢的；或未按照規(guī)定上報(bào)水質(zhì)報(bào)表或者提供虛假水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的，也將受到警告和罰款。對(duì)使用不合格的水質(zhì)檢測(cè)材料、設(shè)備和造成事故的還要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
　　對(duì)于城市建設(shè)行政主管部門或者其委托的水質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的管理人員玩忽職守、濫用職權(quán)、循私舞弊的，《規(guī)定》要求所在單位或者上級(jí)主管部門給予行政外分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。該《規(guī)定》經(jīng)過一年半的施行，總體情況是良好的，某些不完善的地方有待于積累經(jīng)驗(yàn)后予以修訂。

4 提高城市供水質(zhì)量任重道遠(yuǎn)

　　我們講成績(jī)并不是為了掩蓋缺點(diǎn)，而是希望公眾了解，政府、企業(yè)及有關(guān)機(jī)構(gòu)為保障城市供水安全和人民的身體健康做了許多努力。但由于現(xiàn)實(shí)情況離公眾的要求仍有一定距離，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有較大差距，所以政府和企業(yè)仍須繼續(xù)努力，提高供水質(zhì)量的任務(wù)仍很艱巨。從目前情況和發(fā)展趨勢(shì)看，至少有3個(gè)問題特別令人擔(dān)擾，需要引起政府重視。
　　首先是水污染日趨嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，目前已有近90%的城市供水水源受到不同程度的污染，對(duì)供水企業(yè)的凈水工藝造成了很大壓力，保征供水水質(zhì)的難度在加大。預(yù)計(jì)到2030年左右，城市污水排放量將增加一倍多，供水水源將受到更嚴(yán)重污染的威脅。
　　其次是供水管網(wǎng)老化嚴(yán)重。許多老城市的供水管網(wǎng)因年久失修，早已到了“退休年齡”卻仍在“超期服役”，這不僅增加了水量漏失，還可能導(dǎo)致“二次污染”，管道內(nèi)壁腐蝕結(jié)垢極易滋長(zhǎng)細(xì)菌，水流沖刷管道內(nèi)壁銹蝕部分，有可能降低水的質(zhì)量。
　　再次是公眾的要求越來越高。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平的提高，越來越多的公眾希望我國(guó)盡快與發(fā)達(dá)國(guó)家執(zhí)行的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)接軌。估計(jì)在我國(guó)加入WTO之后，要求提高水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的呼聲會(huì)更加高漲。
　　因此，我們面臨的形勢(shì)是嚴(yán)峻的，任務(wù)是艱巨的。公眾的期望可以理解，問題的關(guān)鍵是政府如何引導(dǎo)？如何決策？為此，提出如下幾點(diǎn)建議，權(quán)當(dāng)拋磚引玉。
　?。?）正確引導(dǎo)消費(fèi)，逐步提高標(biāo)準(zhǔn)。政府要正確引導(dǎo)公眾進(jìn)行合理的用水消費(fèi)，不要不切實(shí)際地一味去追求所謂的高標(biāo)準(zhǔn)。要謹(jǐn)防少數(shù)人或少數(shù)企業(yè)為了自已的商業(yè)利益而不擇手段地誤導(dǎo)百姓，使其陷入既不安全又不健康的用水誤區(qū)。事實(shí)上，每個(gè)國(guó)家在不同時(shí)期執(zhí)行的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)通常是與這個(gè)國(guó)家當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和水源狀況相適應(yīng)的。我們要根據(jù)國(guó)情，把絕大多數(shù)普通大眾的根本利益放在首位，但要實(shí)事求是，量力而行，盡快修訂水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高供水質(zhì)量。
　　（2）轉(zhuǎn)移工作重心，加大水質(zhì)投資。近年來，國(guó)家為拉動(dòng)內(nèi)需，加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，城市供水設(shè)施的能力建設(shè)已明顯超前，而用水量卻沒有顯著增長(zhǎng)。1999年的“供需比”（平均日供水能力與最高日需水量之比）已達(dá)到1.6，正常情況是1.2左右。相比之下，污水處理設(shè)施的能力建設(shè)卻嚴(yán)重滯后，用于改善水質(zhì)的投資欠帳太多。如美國(guó)近30年來，雖然供水設(shè)施的能力沒有增加，但供水的投資卻一直在增長(zhǎng)，這些投資主要用于改善和提高水質(zhì)。因此，要提高水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，必須加大在工藝改進(jìn)、管網(wǎng)改造、檢測(cè)監(jiān)測(cè)和水源保護(hù)等方面的投資力度。
　?。?）加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化水質(zhì)監(jiān)管。隨著我國(guó)加入WTO，會(huì)有更多的供水企業(yè)通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)讓等方式交由非公有制企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，原來國(guó)有的自來水公司也將逐步脫離政府部門，實(shí)行企業(yè)化管理，城市供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的這種多元化趨勢(shì)，客觀上要求政府加強(qiáng)對(duì)水質(zhì)管理的法治建設(shè)，因此，要適時(shí)修訂《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》，并在條件成熟時(shí)出臺(tái)《供水水質(zhì)管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步健全水質(zhì)公告制度和水質(zhì)監(jiān)管體系。目前的水質(zhì)監(jiān)督體系由于缺乏財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支持，許多監(jiān)測(cè)站的人、財(cái)、物仍依附于供水企業(yè)，盡管這些監(jiān)測(cè)站儀器設(shè)備、技術(shù)人員和監(jiān)測(cè)水平都是一流的，所提供的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)也得到了國(guó)家技術(shù)監(jiān)督行政主管部門的認(rèn)可，但其公正性也常常受到質(zhì)疑，此問題有待解決。