——我國(guó)城市污水處理的現(xiàn)狀分析和對(duì)策建議

張悅

　　近年來(lái)，我國(guó)城市污水處理正處于高速發(fā)展時(shí)期。2000年，國(guó)務(wù)院召開“全國(guó)城市供水節(jié)水與水污染防治工作會(huì)議”，并下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》，有力推進(jìn)了城市污水處理的發(fā)展；國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，對(duì)城市污水處理設(shè)施建設(shè)給予重點(diǎn)支持；各地政府尤其是重點(diǎn)流域城市政府，進(jìn)一步明確責(zé)任目標(biāo)，不斷加大以污水處理為重點(diǎn)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投入，建設(shè)進(jìn)度加快；城市污水處理收費(fèi)制度從無(wú)到有，征收率不斷提高，有些城市已經(jīng)達(dá)到保本微利水平；不少城市積極推行污水處理特許經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化得到快速發(fā)展。
　　數(shù)據(jù)表明，與2000年相比，2003年底，我國(guó)660個(gè)城市污水處理能力增長(zhǎng)了97％，其中二級(jí)生化處理能力增長(zhǎng)114％，而同期污水排放量增長(zhǎng)了5.2％。初步估算，3年內(nèi)我國(guó)城市污水處理設(shè)施的增長(zhǎng)相當(dāng)于建國(guó)50多年的建設(shè)總量。目前，我國(guó)城市污水處理率達(dá)到42％，預(yù)計(jì)2004底達(dá)到45％左右。
　　面對(duì)城市污水處理的高速發(fā)展，一方面，我們應(yīng)當(dāng)以實(shí)事求是的態(tài)度對(duì)取得的成績(jī)給予充分肯定；另一方面，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，冷靜分析高速發(fā)展過(guò)程中凸現(xiàn)的問(wèn)題，積極引導(dǎo)其健康發(fā)展。
　　目前存在的突出問(wèn)題，一是管網(wǎng)收集系統(tǒng)建設(shè)滯后，污水處理設(shè)施難以充分發(fā)揮效益。與2000年比較，2003年全國(guó)城市排水管道增長(zhǎng)約40％，低于污水處理能力的增長(zhǎng)幅度。污水處理廠的平均負(fù)荷率多年來(lái)一直徘徊在61％左右。二是污水處理收費(fèi)不到位，難以形成良性循環(huán)。大部分城市污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，企業(yè)（特別是使用自備水源的企業(yè)）欠交拒交的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，有些地區(qū)交費(fèi)率不足10％。三是運(yùn)行管理政企不分，效率低下的局面亟待改進(jìn)。由于權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任界定不清，有些城市政府默許污水處理設(shè)施不運(yùn)行或減量運(yùn)行，更談不上有效監(jiān)管。四是一些企業(yè)排入下水道的污水嚴(yán)重超標(biāo)，致使城市污水處理廠不能正常運(yùn)行，甚至全系統(tǒng)癱瘓，前一段時(shí)間發(fā)生在四川的沱江污染事故就是典型一例。
　　切實(shí)提高城鎮(zhèn)污水處理建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，關(guān)鍵是機(jī)制創(chuàng)新和制度建設(shè)。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，針對(duì)目前存在的突出問(wèn)題，我們提出以下五方面的建議：

一、穩(wěn)步推行市場(chǎng)化改革，加強(qiáng)政府監(jiān)管職責(zé)。

　　全面實(shí)行城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營(yíng)制度，通過(guò)招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)者。
　　按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和相關(guān)合同，相關(guān)市場(chǎng)主體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，履行污水處理義務(wù)，享有經(jīng)營(yíng)管理和獲得污水處理費(fèi)用的權(quán)利。
　　政府部門嚴(yán)格履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議規(guī)定的政府職責(zé)，著重市場(chǎng)監(jiān)管和建設(shè)運(yùn)行的全過(guò)程監(jiān)督，對(duì)違規(guī)違約者嚴(yán)格懲處，直至取消運(yùn)營(yíng)資格。同時(shí)，加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)，做好管網(wǎng)建設(shè)和污水處理費(fèi)征收等工作。

二、調(diào)整國(guó)債投入的方向，確保配套管網(wǎng)建設(shè)。

　　加大中央和地方財(cái)政投入，充分利用商業(yè)融資以及BOT、TOT等市場(chǎng)化方式多渠道籌集資金。
　　國(guó)債和其他財(cái)政性資金主要投入污水管網(wǎng)建設(shè)，重點(diǎn)保障主干管和截流管道的配套。加強(qiáng)適用年限和預(yù)測(cè)水量的審查，防止過(guò)分超前。
　　在遵守基本建設(shè)程序、保障工程質(zhì)量的前提下，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體對(duì)污水處理廠處理規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工藝設(shè)備等進(jìn)行設(shè)計(jì)施工優(yōu)化。

三、強(qiáng)化污水處理費(fèi)征收，重點(diǎn)解決企業(yè)拖欠。

　　近期城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，居民應(yīng)當(dāng)不低于0.5元/噸（按供水量計(jì)），工業(yè)和服務(wù)業(yè)適當(dāng)提高。
　　公共供水企業(yè)或水資源部門代收的污水處理費(fèi)，可以試行銀行直接劃撥方式。收費(fèi)率不得低于主費(fèi)的收費(fèi)率，適當(dāng)提高代收手續(xù)費(fèi)。
　　自備水源用戶的污水處理費(fèi)征收，建議由政府部門或委托的單位按計(jì)量水量或核定的水量，通過(guò)協(xié)議方式由銀行劃撥污水處理費(fèi)。

四、建立污染者付費(fèi)機(jī)制，點(diǎn)源治理社會(huì)化運(yùn)作。

　　從現(xiàn)實(shí)情況看，工業(yè)點(diǎn)源治理完全依賴“貓看耗子”方式不解決問(wèn)題，必須有機(jī)制的突破。應(yīng)當(dāng)參照城市污水處理的改革思路，按照“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，實(shí)行“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的機(jī)制，推行工業(yè)污染治理或預(yù)處理的社會(huì)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作。通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式，選擇工業(yè)廢水處理設(shè)施的運(yùn)行者。嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)處理不達(dá)標(biāo)或偷排偷放者，加大處罰力度，直至取消運(yùn)營(yíng)資格，逐出市場(chǎng)。
　　根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格，政府部門可試行銀行直接劃撥的方式，收取企業(yè)的污水處理費(fèi)；在嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，由政府部門或中介機(jī)構(gòu)向治污企業(yè)核撥污水處理的費(fèi)用。

五、建立財(cái)政性資金渠道，形成長(zhǎng)效投入機(jī)制

　　城市污水處理設(shè)施，尤其是管網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)，各級(jí)政府的財(cái)政投入是必要的。目前國(guó)債資金的投入，帶有臨時(shí)性、一次性色彩，似乎“過(guò)了這一村，就沒(méi)這一店”。地方政府從上到下心口一致，全力爭(zhēng)投資。建設(shè)規(guī)模偏大、標(biāo)準(zhǔn)偏高的問(wèn)題普遍，“一步到位”的心態(tài)相當(dāng)嚴(yán)重。這種現(xiàn)象完全靠項(xiàng)目審批很難杜絕。
　　要充分認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)污水設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)期性、綜合性和艱巨性，尊重科學(xué)，遵守基本建設(shè)程序，不能搞運(yùn)動(dòng)式、大躍進(jìn)。中央政府和地方政府財(cái)政資金的投入要制度化，形成嚴(yán)格考核和有效激勵(lì)的長(zhǎng)效機(jī)制，按照城市建設(shè)的客觀要求，持續(xù)支持城市污水處理設(shè)施分期建設(shè)和管網(wǎng)系統(tǒng)的不斷完善，防止不切實(shí)際地?cái)U(kuò)大規(guī)模，過(guò)分超前，造成新的浪費(fèi)。