傅濤

　　投資體制一直是水業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中長久的痛，水業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程正面臨資本的困境：
　　單一國有撥款投資的低效和腐敗，屏蔽了水業(yè)大比例的有效市場(chǎng)；來源于政府資金投資體系的層層審批制度，使水業(yè)社會(huì)投資表現(xiàn)出太多的不適應(yīng)與無奈；投資主體和責(zé)任主體的長期錯(cuò)位，妨礙了政府投資決策的科學(xué)性和民主性；國有投資與社會(huì)的投資的無序交織與混雜，則進(jìn)一步擾亂了市場(chǎng)競爭；政府對(duì)社會(huì)資本投資不科學(xué)的越權(quán)管理，又極大地降低了社會(huì)投資的效率；死板的審批體制束縛，使企業(yè)不能成為真正的責(zé)任主體；投融資體制的保守規(guī)定，使企業(yè)無法合理獲得合理融資的空間；……
　　十六屆三中全會(huì)確定了的投資體制改革的方向，2004年7月25日終于在將近一年后由國務(wù)院做出《關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），雖然《決定》的內(nèi)容并不新奇，其精神大多都已在2003年9月的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出，但是，此次國務(wù)院發(fā)布《決定》仍然意義重大。它標(biāo)志著投資體制改革由"精神"正走向具體實(shí)施。
　　《決定》是規(guī)范整個(gè)投資領(lǐng)域的大事，就作為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的城市水業(yè)而言，受到的影響將是全方位的。其指導(dǎo)思想的全面和高度，其"誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)" 的基本原則的強(qiáng)調(diào)，其改革目標(biāo)的明確，這里不再祥述。下面結(jié)合城市水業(yè)的特點(diǎn)和具體情況做幾點(diǎn)討論。
　　1、項(xiàng)目審批制度的改革
　　《決定》指出："徹底改革現(xiàn)行不分投資主體、不分資金來源、不分項(xiàng)目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級(jí)政府及有關(guān)部門審批的企業(yè)投資管理辦法。對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。"城市水業(yè)因?yàn)楣芾砉娎?，是限制類?xiàng)目，政府將從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)。對(duì)于企業(yè)使用政府補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸、貼息投資建設(shè)的項(xiàng)目，政府只審批資金申請(qǐng)報(bào)告。
　　決定同時(shí)發(fā)布了新的 《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》(以下簡稱《目錄》)，目錄中列入了城市供水項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)限："跨省(區(qū)、市)日調(diào)水50萬噸及以上項(xiàng)目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其他城市供水項(xiàng)目由地方政府投資主管部門核準(zhǔn)"。按照規(guī)定由企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的水業(yè)項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的程序。大大簡化了程序，業(yè)將改進(jìn)以往不合理的建設(shè)程序。以前由政府審批項(xiàng)目需要先制定"可行性研究報(bào)告"等技術(shù)性文件，立項(xiàng)后再進(jìn)行法人招標(biāo)，大大妨礙了投資項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性和工藝優(yōu)化的可行性，《決定》使這一不合理程序?qū)⒌靡愿倪M(jìn)。
　　但是，污水項(xiàng)目沒有列入核準(zhǔn)目錄，將意味著完全開放，這一點(diǎn)需要完善。而且，項(xiàng)目沒有區(qū)管網(wǎng)和水廠的不同，沒有區(qū)分水業(yè)中壟斷性業(yè)務(wù)和非壟斷性業(yè)務(wù)的不同，也需要在行業(yè)的投資體制規(guī)定中補(bǔ)充細(xì)化。
　　2、鼓勵(lì)社會(huì)投資進(jìn)入
　　《決定》在三中全會(huì)精神的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，"允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域"，城市水業(yè)當(dāng)然在其中。同時(shí)明確了進(jìn)入的方式，將通過注入資本金、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、項(xiàng)目融資等方式進(jìn)入。并且確定了公共項(xiàng)目向社會(huì)公開實(shí)行項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)。這為目前水業(yè)盛行的BOT等市場(chǎng)化項(xiàng)目招標(biāo)形式提供了保障。
　　3、企業(yè)投資項(xiàng)目的融資渠道得以拓寬
　　允許各類企業(yè)以股權(quán)融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補(bǔ)充的多層次資本市場(chǎng)。并且，將選擇一些收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，通過公開發(fā)行股票、可轉(zhuǎn)換債券等方式籌集建設(shè)資金。在嚴(yán)格防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，改革企業(yè)債券發(fā)行管理制度，擴(kuò)大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，增加企業(yè)債券品種。按照市場(chǎng)化原則改進(jìn)和完善銀行的固定資產(chǎn)貸款審批和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，運(yùn)用銀團(tuán)貸款、融資租賃、項(xiàng)目融資、財(cái)務(wù)顧問等多種業(yè)務(wù)方式，支持項(xiàng)目建設(shè)。這些政策為企業(yè)融資提供了保障。
　　4、界定了政府投資范圍
　　決定提出："政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化"。這一點(diǎn)肯定了政府投資在城市水業(yè)中的不然存在。
　　但是決定對(duì)政府投資界定在水業(yè)中的合理性存在一定問題，決定提出："能夠由社會(huì)投資建設(shè)的項(xiàng)目，盡可能利用社會(huì)資金建設(shè)"。這一點(diǎn)可能會(huì)使水業(yè)投資收益完全依靠水價(jià)支付，進(jìn)而成為城市政府推卸投資義務(wù)的誤導(dǎo)和借口，不十分恰當(dāng)。
　　5、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，推行"代建制"
　　上海水業(yè)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)證明，對(duì)城市水業(yè)這種非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目推行"代建制"，十分必要。"代建制"即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。"代建制"能夠有效地杜絕政府濫用職權(quán)。
　　6、筆者認(rèn)為，對(duì)城市水業(yè)而言，《決定》最為重要的一點(diǎn)是認(rèn)可了利用市場(chǎng)機(jī)制來發(fā)揮政府投資的效益
　　政府投資在城市水業(yè)不可缺少和政府投資使用的低效是一對(duì)長期困擾水業(yè)投資的矛盾。無數(shù)地方城市政府在兩個(gè)極端中徘徊，要么逃脫投資責(zé)任，對(duì)城市水業(yè)投資"摔包袱"，要么濫用各級(jí)政府資金（包括國債），造成浪費(fèi)和低效，甚至腐敗。一年來，我們一再呼吁做好市場(chǎng)機(jī)制與政府投資的有效銜接，終于在此《決定》得到體現(xiàn)?！稕Q定》提出利用特許經(jīng)營和投資補(bǔ)助等多種方式，吸引社會(huì)資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。
　　特許經(jīng)營制度在首次在國務(wù)院的《決定》中得到肯定，要求對(duì)于具有壟斷性的項(xiàng)目，試行特許經(jīng)營，進(jìn)行業(yè)主招標(biāo)制度。對(duì)已經(jīng)建成的政府投資項(xiàng)目，可以依法轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以回收的資金滾動(dòng)投資于社會(huì)公益等各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這一規(guī)定為水業(yè)整體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及TOT的項(xiàng)目形式鋪平了道路。
　　但是有一點(diǎn)值得擔(dān)心。城市水業(yè)的市場(chǎng)化在許多地方已經(jīng)被曲解和作用被擴(kuò)大了，政府一賣了之的傾向日趨嚴(yán)重。此決定的出臺(tái)必將進(jìn)一步加速市場(chǎng)化的進(jìn)程。作為市場(chǎng)化重要保證的政府市場(chǎng)監(jiān)管體系如果不能及時(shí)建立，市場(chǎng)化可能立即面臨過熱和混亂。