傅濤

　　近年來，經(jīng)濟總量的迅速增加使水資源總量日顯稀缺。城市化趨勢和區(qū)域經(jīng)濟的進(jìn)一步集中，更加加大了水資源的局部負(fù)荷。日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，又使這一負(fù)荷進(jìn)一步加劇。環(huán)境污染防治的形勢則同樣嚴(yán)峻，大量的投資收效甚微，中國水問題面臨前所未有的困惑。水資源問題已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平進(jìn)一步提高的瓶頸。水資源繼石油之后成為新的、全球性的戰(zhàn)略資源。同時，嚴(yán)峻的水環(huán)境問題則成為附著于快速發(fā)展的中國經(jīng)濟之上的另一深刻的痛點。

1、水資源總量到底夠不夠？

　　我們需要正視，中國人均水資源是世界平均水平的四分之一，且時空分布不均。但是我們也應(yīng)看到，我國的人均水資源仍是以色列的6倍。僅就人口經(jīng)濟相對集中的北京而言，人均水資源大大超出以色列，還遠(yuǎn)未到真正危及生存的程度。
　　同時，隨著中國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市化水平逐步提高，城市人口比94年增加的50%，但是，自從94年以來，全國城市用水總量一直在總體下降；全國城市用水從94年的488億下降到2003年的466億。下降的原因是城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城市節(jié)水工作的深入開展。以北京為例，萬元產(chǎn)值取水量從1981年的357立方米下降到2003年的14.5立方米。工業(yè)用水重復(fù)利用率由過去的48.57%上升到89%。
　　 另一方面，據(jù)國家氣象總局的資料，北方地區(qū)在經(jīng)歷了1999-2002年的枯水期之后，2003年開始就已進(jìn)入4-5年的相對豐水期，國家氣象總局稱2003年是1961年以來第二個多雨年，北京地區(qū)2003年的降雨量較2002年同期增加了12%。2004年中國總體降雨量也將進(jìn)一步增加，華北北部和西部更是多雨帶，將偏多20-40%，北方主要河流海河和黃河流域水量將激增。
　　 但是水利部門的報告顯示，2003年的降雨沒有有效增加城市水源水庫的水量，北京市大中型水庫蓄水量卻減少了約22%，可利用水資源量比上年減少6.58億立方米，其中密云水庫減少2.5億立方米。2004年的高降雨能否緩解北方的水危機也在未知之?dāng)?shù)。

2、究竟是什么因素加劇了水資源危機？

　　作為一個具有大高差國土特征的大國，中國歷來以治水而立國。建國以來我們發(fā)展了強大的水利能力，我們擁有85000多座水庫，總量是世界第一；而我們的水資源總量僅為全世界的1/17。理論上講，這些大壩和水庫已經(jīng)使我們擁有了世界上最強大的水資源調(diào)蓄能力。
　　 但實際上卻不是這樣，我們的大水庫主要功能是防洪和發(fā)電，小水庫則主要用于農(nóng)業(yè)灌溉。不僅沒有很好地發(fā)揮水資源的調(diào)配作用，而且成為水資源越來越緊張的根源。
　　 20世紀(jì)50年代，為了“根治海河”，在白洋淀流域興建了百余座大小水庫，入淀的河道基本斷流，包括海河在內(nèi)的全部河流成為季節(jié)河。結(jié)果是白洋淀反復(fù)干涸，被“根治”了的海河出現(xiàn)了缺水和無水的危機。
　　 治淮半個世紀(jì)，淮河流域建成大中小水庫5300多座，水資源利用率達(dá)到60%。在5300多座水庫閘壩的控制下，河流的自然水文性質(zhì)被改變，水體稀釋自凈能力急劇下降。河道的干涸和污染，大大降低了水庫間的水量調(diào)配的能力。1994年十年以來國家為治理淮河污染累計投資近600億，卻收效甚微，與水資源過度利用開發(fā)密切相關(guān)。
　　 密云水庫匯水區(qū)內(nèi)建有各類擋水堰、攔河壩約500處，在北京就有200處，這是減少入庫水量的直接原因。
　　 國際公認(rèn)的河流開發(fā)警戒線是40%。在中國很多河流的開發(fā)利用率都超過這一數(shù)值，遼河、淮河、黃河地表水資源利用率分別為62%、60%、56%，海河更是接近90%。
　　 因此，水資源不足問題主要是水資源過度開發(fā)問題，是水資源配置和協(xié)調(diào)管理的問題。
　　 誠然，大壩工程對防災(zāi)減災(zāi)功不可沒，但是由于對大壩工程缺乏以資源和生態(tài)為原則的約束和科學(xué)規(guī)劃，水利工程又成為產(chǎn)生水資源問題的關(guān)鍵原因之一。

3、水資源責(zé)任主體的缺位

　　水資源管理的權(quán)利先行，責(zé)任后置，已經(jīng)在地方造成水資源調(diào)配與工程的利益捆綁。讓水利工程的實施者承擔(dān)水資源的所有權(quán)是原來計劃經(jīng)濟行業(yè)管理的合理延續(xù)，但現(xiàn)在已經(jīng)不能適應(yīng)水資源作為戰(zhàn)略資源的發(fā)展需要。雖然《水法》規(guī)定了水資源的國家屬性，但是我們卻沒有形成真正的資源管理體系，從而造成水資源責(zé)任主體的缺位。
　　 按照國務(wù)院“三定”方案，水利部是國家水資源管理的職能部門，但是水利部同時也是水利工程的實施者的管理者。資源管理屬于國家資源的調(diào)控，管理手段是規(guī)劃和協(xié)調(diào)，而水利工程管理則直接實施工程建設(shè)和投資，與資源管理大相徑庭。
　　 在這樣的管理體制下，我國基本沒有形成到位的水資源的管理者和責(zé)任者。水利工程與水資源的合屬管理體制，必然造成不同程度的政企不分和利益關(guān)聯(lián)。因此，雖然《水法》明確了資源管理的責(zé)任，但是國家水資源管理的職能實際上是長期缺位。由于對水資源管理的忽略，在界定流域和城市之間用水關(guān)系的水資源體系規(guī)劃中，從理論、方法、原則以及操作上都存在不同程度的漏洞和錯誤，助長了城市區(qū)域經(jīng)濟的不平衡膨脹（如：山西萬家寨引水和南水北調(diào)的水量過大），也嚴(yán)重打擊了非傳統(tǒng)水源開發(fā)政策的有效制定。
　　 水利部提出由“工程水利”轉(zhuǎn)為“資源水利”，是順應(yīng)社會發(fā)展變革的趨勢，具有戰(zhàn)略眼光。但由于防洪任務(wù)的艱巨，工程水利必然長期存在，無法根本舍棄；而“水資源管理”根本上是一種資源的宏觀調(diào)控手段，雖有共同的管理對象，但與水利部門長期從事并擅長的工程管理完全南轅北轍，因此，這種轉(zhuǎn)變必然是艱難的，在某種程度上講是難以實現(xiàn)的。
　　 目前體制下的水資源管理者往往注重開源，忽略水資源系統(tǒng)內(nèi)的優(yōu)化。因為開源工程不僅能夠功成名就，而且能夠名利雙收，能出院士，還有工程收益。忽略系統(tǒng)優(yōu)化，將使設(shè)施不能發(fā)揮應(yīng)有的功效。由此不難理解我國空有世界最多的水庫總量，卻不能對水資源進(jìn)行合理有效的調(diào)蓄。
　　 為真正有效地實施水資源管理，代表國家利益的資源管理必須與具體工程實施相分離。建議盡快將水資源管理與水利防洪工程的行業(yè)管理職能相分離。同時，鑒于水資源的戰(zhàn)略地位和關(guān)鍵性，建議在國務(wù)院之下成立獨立的國家水資源規(guī)劃（協(xié)調(diào)）委員會。其主要職責(zé)是完成流域間，以及流域與城市間的水資源系統(tǒng)規(guī)劃和統(tǒng)籌分配工作。工作的形式是水資源規(guī)劃和利益協(xié)商。

4、重視農(nóng)業(yè)的用水浪費

　　水利工程攔截的水資源用在了哪里？
　　 目前中國用水結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重失衡：全國農(nóng)村用水量大約占70%（個別省區(qū)達(dá)到95%）、浪費嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)單位產(chǎn)量耗水量停留在原始階段，與城市化和現(xiàn)代工業(yè)化的集約化生產(chǎn)反差巨大。
　　 《水法》規(guī)定了水資源的國家所有，由于原來供需矛盾不是十分緊張，加之所有者責(zé)任主體長期缺位，水資源實際是屬地占有，誰攔了就歸誰。因此產(chǎn)生了每條河流都存在的成百上千個不同規(guī)模的大壩或圍堰。農(nóng)業(yè)用水的廉價和隨意的占有，根本上導(dǎo)致水資源嚴(yán)重浪費和使用低效。
　　 資料顯示，北京市可利用水資源量為41.33億立方米，城市總用水量約9億立方米。而農(nóng)業(yè)用水的比例約45%左右，且浪費嚴(yán)重，而農(nóng)業(yè)GDP在北京僅占6-7%。因此，相對農(nóng)村用水和水利工程而言，城市用水已經(jīng)走向集約。提高農(nóng)業(yè)用水效率才是北京水問題解決的根本。
　　 如果能從農(nóng)業(yè)用水中節(jié)省哪怕10%的用量，將極大地緩解北京城市用水的困難。但是，由于沒有合理的利益機制和責(zé)任機制，農(nóng)業(yè)用水的管理幾乎成為的盲區(qū)。急需改變以前自然分配、按需供給的農(nóng)業(yè)水源管理體制，將農(nóng)業(yè)用水納入水資源管理的核心工作。以適應(yīng)將水作為重要資源集約使用和分配的經(jīng)濟體制。尤其是在城市化程度高的地區(qū)，如上海、北京、深圳等，應(yīng)該以高效為原則，將農(nóng)業(yè)用水納入以城市為中心的統(tǒng)一管理和調(diào)配。要求城市通過合理補償機制，加強農(nóng)業(yè)用水的優(yōu)化和節(jié)水，以減少跨流域調(diào)水的需求。

5、城市水務(wù)局的合理定位

　　十六大確定了中國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的方向。需要建立國家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用的管理體制。政府經(jīng)濟管理職能的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。市場經(jīng)濟體制下的政府職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。
　　 按照十六屆三中全會的要求，城市水業(yè)改革目前的主導(dǎo)方向是市場化。水業(yè)服務(wù)的提供方式，由以政府為主導(dǎo)的公共福利式逐漸轉(zhuǎn)型為以企業(yè)為主導(dǎo)的投資收益式。這種轉(zhuǎn)性的根本前提是政府管理職能的轉(zhuǎn)變，政府主管部門必須由具體實施者轉(zhuǎn)為調(diào)控者和監(jiān)管者。
　　 城市水業(yè)的自然壟斷性，使水業(yè)與一般競爭性行業(yè)管理有所不同。這種不同表現(xiàn)在：政府不僅要實施宏觀調(diào)控（包括水資源的調(diào)控），也要代表公眾利益實施直接的市場監(jiān)管，市場監(jiān)管的內(nèi)容主要包括，價格、服務(wù)、質(zhì)量。
　　 代表公眾進(jìn)行監(jiān)管的實施主體主要是地方城市政府。
　　 因此，原來的城市水業(yè)管理機構(gòu)，需要進(jìn)行以下方向的改革：一是“退”，政府退出城市水業(yè)具體服務(wù)的提供；二是“轉(zhuǎn)”，政府轉(zhuǎn)為代表公眾利益的市場監(jiān)管。雖然目前大部分地方政府的公眾利益代表角色轉(zhuǎn)型緩慢，存在管理嚴(yán)重錯位問題；雖然支撐水業(yè)市場化的政府監(jiān)管的保障體系還遠(yuǎn)未完善，但是，這一定是城市政府職能變革的根本方向。
　　 代表公眾利益的行業(yè)監(jiān)管將是市場機制下城市水務(wù)管理部門的根本職能。鑒于水資源的流域性，某一城市的水務(wù)局如果具有水資源的職能，主要是資源在一定范圍有效使用的系統(tǒng)優(yōu)化，而不是資源總量的調(diào)配。因為調(diào)配的職能根本上在流域和國家層次，而不在城市。因此，在城市化發(fā)達(dá)的地區(qū)成立水務(wù)局的方向直的肯定，但是根本的職能應(yīng)是執(zhí)行市場監(jiān)管。

6、水管理在不同管理層次上的責(zé)任不同

　　水資源的國家所有屬性和水資源的戰(zhàn)略資源高度，決定了水資源的重要性和高層次性。
　　 水資源管理的主要內(nèi)容是國家對水資源的調(diào)配和體系規(guī)劃，它與國家的發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟總體規(guī)劃直接關(guān)聯(lián)。核心手段是調(diào)控，需要從國家的角度（至少是流域的高度）來統(tǒng)籌考慮。是關(guān)系到國家綜合調(diào)控部門、經(jīng)濟發(fā)展部門、水利部門、建設(shè)部門的綜合性業(yè)務(wù)。因此是在國家層次上的一項十分重要的工作。
　　 城市作為在國家水資源總量的限制性規(guī)劃下的使用單位，資源管理的屬性已經(jīng)極大的弱化，城市角色核心的任務(wù)是在水資源限制的范圍內(nèi)，最為集約而有效地使用有限資源以滿足城市發(fā)展和生活的需要，更要承擔(dān)公眾利益的代表角色。
　　 因此，中央和城市在水管理上有不同的重心。也就是說中央政府在資源管理上必須有明確而有力的職責(zé)，而在市場監(jiān)管上則是指導(dǎo)性的；城市政府在資源管理上是概念性的，而在市場監(jiān)管上卻具有明確的責(zé)任。
　　 進(jìn)一步強調(diào)，城市政府需要有效的實施市場監(jiān)管，但不能以任何方式直接參與具體的市場經(jīng)營，以免造成新的政企不分。
　　 分權(quán)管理的原則需要依據(jù)管理的科學(xué)性而確定。水資源的管理，理論上也可以并入國家資源管理的統(tǒng)一體系，但是目前鑒于水資源的戰(zhàn)略特性，為加強管理和協(xié)調(diào)，水資源從國家到流域的獨立管理可能更為有效。

7、政府在流域水資源管理的責(zé)任缺位

　　《水法》規(guī)定“水資源屬于國家所有”，“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！?；《環(huán)境保護法》規(guī)定“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！?br> 　　水的流域性特征決定了在流域?qū)哟?，必須有一個政府屬性的責(zé)任主體。但是在流域?qū)哟沃袊恢睕]有一級具有政府屬性的管理機構(gòu)。目前的各流域水利委員會是事業(yè)單位屬性不具備資源管理和污染責(zé)任的職能。政府屬性與失業(yè)單位屬性有著本質(zhì)不同，政府屬性決定其機構(gòu)應(yīng)對屬地的公眾負(fù)責(zé)，而事業(yè)單位則是對主管上級負(fù)責(zé)?！　×饔蛞患壵目杖笔沽饔蛭廴疽?guī)劃不能有效實施，跨行政區(qū)域的流域污染治理無法真正落實，使水資源規(guī)劃和調(diào)配成為空話。因此我們認(rèn)為，在組織機構(gòu)上強化流域的責(zé)任和管理是實現(xiàn)水管理體制改革的有效舉措。
　　在水資源日益緊張，污染日趨嚴(yán)重，城市水業(yè)市場化不斷推進(jìn)的背景下，目前現(xiàn)行的水管理和責(zé)任體制已經(jīng)不能很好地支撐現(xiàn)代經(jīng)濟體系的要求，急需進(jìn)行體制的全面改革。而水管理體制改革的方向應(yīng)符合以下原則：資源管理的調(diào)控性原則、市場監(jiān)管的科學(xué)性原則、政企分離原則、精簡原則（同類職能合并）、權(quán)利相互制約原則。