常杪、Mushtaq Ahmed Memon、井村秀文

1. 引言

　　在許多亞洲城市中，特別是中國的城市，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，如污水管網(wǎng)、污水處理設(shè)施以及廢物管理設(shè)施不能滿足城市發(fā)展的需求，從而造成了嚴重的城市環(huán)境污染問題，影響了亞洲國家的可持續(xù)發(fā)展。目前全球有10億人無法飲用清凈水，同時有24億人生活居所的衛(wèi)生條件惡劣?？沙掷m(xù)發(fā)展世界首腦會議和聯(lián)合國“千年開發(fā)目標”(UN MDGs）已制定出在2015年之前消減一半上述人口的目標。在亞洲，目前的供水和污水處理率僅分別為50%和20%，許多國家，特別是人口大國中國實現(xiàn)這一目標面臨很大困難。但是，資金不足是影響城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的主要障礙，短期內(nèi)如何籌集到必要的資金是巨大的挑戰(zhàn)。作者提出引入私人部門參與（PSP：Private Sector Participation）作為融資的一種有效方法，以此來解決資金不足問題，同時對制定建立公共部門與私人部門伙伴關(guān)系（PPP：Public-Private Partnerships）的宏觀和微觀的政策以實現(xiàn)私人部門參與的問題進行了討論。
　　環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的必要性在于解決由于環(huán)境污染對人體健康帶來的危害問題，同時也減少對自然環(huán)境的破壞。通常大多數(shù)國家都認為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施作為公共物品應(yīng)由公共部門提供。但是，上世紀九十年代以后，一部分發(fā)達國家為了重建千瘡百孔的政府財政、提高政府部門效率、改善公共服務(wù)的質(zhì)量，嘗試以具有創(chuàng)新性與靈活性的模式－PPP代替固有的政府部門建設(shè)運營的模式以促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進一步發(fā)展。在發(fā)展中國家，僅靠政府財政難以滿足快速發(fā)展的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，從而把期待轉(zhuǎn)向私人部門。與此同時，污染者負擔原則的貫徹實施促進了收費體系的確立，就可以把環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施界定為準公共物品，增加了私人部門參與的可能性。另外，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的技術(shù)革新和循環(huán)經(jīng)濟概念的發(fā)展， 使垃圾發(fā)電、中水回用、廢棄物回收再利用得以實現(xiàn)，在各級政府的政策引導(dǎo)下促使這一領(lǐng)域發(fā)展成為可以獲取一定經(jīng)濟效益的新興產(chǎn)業(yè)。同時，在經(jīng)濟快速發(fā)展地區(qū)，市民的經(jīng)濟承受能力及對生活條件要求的提高，也促使了私人部門介入這一領(lǐng)域。
　　本文首先分析了阻礙亞洲國家發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的頸瓶, 指出私人部門參與對城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展在增加建設(shè)資金和提高效率上的必要性。其次介紹了亞洲各國以及一些發(fā)達國家開展PPP的情況,并從項目設(shè)計、項目成果與經(jīng)驗等方面對4個案例進行了詳細分析，明確了PPP機制及各主要主體的最佳責任分配，以及在不同經(jīng)濟發(fā)展階段開發(fā)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的PPP的類型, 詳述了在快速經(jīng)濟發(fā)展階段建設(shè)與運營管理設(shè)施時有效PPP項目模式。本文還研究了在制度安排、融資手段和管理能力建設(shè)等方面發(fā)展PPP的政策框架。同時重點討論了促進PPP有效實施的重要政策——定價規(guī)則和收費，和風(fēng)險管理重要措施——合同安排。這些政策可通過借鑒過去經(jīng)驗予以完善。

2. 阻礙城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的頸瓶

　　公共部門在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管理方面一直面臨眾多問題。這些問題包括建設(shè)資金不足、運營管理高成本及低回收所帶來的運營效率低下、人力和技術(shù)資源有限以及官僚主義和來自行政體制的影響等。
2.1 政府財政短缺
　　發(fā)展中國家城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最大的挑戰(zhàn)就是資金不足。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施作為公共事業(yè)，大部分的建設(shè)成本來自政府財政（稅收）。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初期往往需要巨額投資，并且工程龐大，回收期長，由于政府財政能力尚低，因此即使項目回報率合理，很難提供足夠的資金支持這些設(shè)施的建設(shè)以滿足需求。此外，由于污水和垃圾處理收費體系還不健全，依靠收費制度也難以償還建設(shè)投資成本。在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展期，盡管已有了建設(shè)計劃，但是由于政府財政能力尚低，其建設(shè)重點往往還是放在經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，環(huán)保工作的重點是工業(yè)污染治理而不是城市生活污染治理。發(fā)行國債是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)常用的融資手段，但是由于項目經(jīng)濟效益較低、資金使用效率低等問題存在難以償還的風(fēng)險。盡管地方政府面臨巨大的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求, 但是由于他們的財政能力太低, 同時在大多情況下沒有自主的融資權(quán)限, 如發(fā)行地方債券，因此很難籌集到足夠的資金。目前大多數(shù)發(fā)展中國家的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍以依靠政府開發(fā)援助項目和國際開發(fā)金融組織為主。在這一背景下，在PPP機制下引入私人部門投資就成為可行的政策選擇之一。
2.2 公共部門運營效率低下
　　第二個問題是運營效率低下。大多數(shù)公共部門設(shè)施運營都存在虧損，造成虧損的兩個主要因素一是單位生產(chǎn)的運營和維護成本較高，這是由于人力或其它資源的效率低、腐敗、技術(shù)落后以及投入-產(chǎn)出比很高等原因造成的。二是成本回收難，其主要原因缺乏應(yīng)用投入產(chǎn)出管理原則的意識，導(dǎo)致收費不到位。從根本上看，運營效率低下的關(guān)鍵是缺乏合理的管理體制和市場機制。引入公共-私人伙伴關(guān)系可以提高運營效率，減少成本，改善收費狀況。
2.3 有限的人力和資本資源
　　第三個主要問題是人力和資本資源。與中央和省級部門相比，市級部門可利用的資源非常有限。市級部門中有資格勝任的人員少，技術(shù)能力也比較低。管理像供水和污水處理這樣的復(fù)雜工程時，常常出現(xiàn)人力資源不足與市政部門職員太多負擔過重等問題。
2.4 官僚主義和來自行政體制的影響
　　官僚主義和行政干擾也是一個重要問題，這引發(fā)了關(guān)于分權(quán)的討論(Shah，1998)。市政部門的官員也可能隸屬省級和中央政府，因此他們在市政部門或其它部門之間的調(diào)動可能導(dǎo)致他們的責任心降低。在大多數(shù)發(fā)展中國家，行政體制變動和管理層的變遷往往使得許多項目和計劃無果而終。PPP可少受來自官僚主義和行政部門的影響。表1從不同投資主體的角度對不同投資/管理類型的主要問題進行了比較。

　　政府或公共部門應(yīng)當提供城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，同時私人部門也有很大的可能來參與這項工作, 問題在于如何合理地安排公共部門和私人部門之間的角色分配以提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)。表2分析了公共部門和私人部門在發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中各自的長處和短處。

資料來源：作者

3. 建立公共部門和私人部門伙伴關(guān)系的必要性

3.1 擴大建設(shè)資金, 提高運營效率
　　根據(jù)經(jīng)濟的長期發(fā)展趨勢，公共部門及私人部門的資金實力都會逐步加強得以壯大。為此，政府部門需要預(yù)測經(jīng)濟發(fā)展趨勢制定長期的投融資計劃。有兩種辦法可以考慮。其一是在公共部門主導(dǎo)下拓寬融資渠道，從長期發(fā)展的角度制定債務(wù)償還計劃。不只限于依靠現(xiàn)有稅收來投資，建設(shè)投資可來自多種融資渠道，如國債和地方債券、外國政府或國際金融組織貸款和政策性融資，本息的償還必須跟國家的經(jīng)濟發(fā)展相吻合。其二是向私人部門開放市場，讓它們發(fā)揮作用。法國、英國和眾多東南亞及拉丁美洲國家已經(jīng)開展這方面的工作，這種做法一般被稱為公共部門與私人部門的伙伴關(guān)系（PPP）。在這一體系里，政府部門負責公共事業(yè)，同時私人部門也可參與，其融資主要來自于商業(yè)銀行的貸款、股票市場和企業(yè)債券。
　　日本采用了第一種方法，有計劃地在全國范圍內(nèi)加速城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但是在后期由于公共事業(yè)規(guī)模的無限擴大造成了嚴重的財政赤字。這種方法的弊病就是容易造成如投資效率不高等“政府失靈”的問題?？紤]到這種政府失靈的不利政策效果，對于亞洲發(fā)展中國家來說，私人部門參與有可能成為一種更為有效又實際的辦法。在PPP的框架下，政府通過向建設(shè)設(shè)施的私人部門支付處理費的方式實現(xiàn)長期分期付款，可以確切掌握全項目周期 (建設(shè)，一段時期的運營) 的支出，平均年度支付額度，償還計劃可根據(jù)政府的財政能力來制定。政府通過把巨額建設(shè)資金的融資問題交給私人部門來解決從而解決了目前的財力不足的問題 (圖1)。即使尚處于經(jīng)濟發(fā)展初期，財政能力仍較弱的情況下，也能根據(jù)今后的經(jīng)濟發(fā)展開始建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。
　　另外，由于私人部門是以投入產(chǎn)出來計算其收益，與公共部門相比效率的提高是有望實現(xiàn)的。為此PPP不僅能解決政府財政困難的問題，同時通過引進由私人部門帶來的管理和技術(shù)資源可提高運營管理效率。在澳門、馬尼拉、上海等一些亞洲城市，私人部門已經(jīng)開始參與城市供水與污水處理領(lǐng)域。通過案例研究可以看到由私人部門的參與所帶來的新技術(shù)和人才使這些項目與低效的公共部門運作的項目存在顯著的差異。如私人部門參與的設(shè)施項目引進了計算機監(jiān)控和數(shù)據(jù)收集(SCADA)系統(tǒng)和高性能的水表，及同時接受過財務(wù)管理教育與技術(shù)開發(fā)、改進教育的專業(yè)人才。通過PPP的體制可以使私人部門的長處更好地彌補公共部門的短處，有效解決有限的人力和其他資源問題，并通過公平的招投標解決官僚主義和政治干擾的問題。

　　簡言之，PPP旨在減輕政府的負擔并把原來由政府部門負責的公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)、運營以及融資的責任轉(zhuǎn)給私人部門，充分考慮到私人部門在項目各階段所要面臨的風(fēng)險，通過簽訂合同并履行合同里所規(guī)定的義務(wù)，提高政府部門的效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。
3.2 其他政策效果
　　由于收費是實施PPP的重要條件，因此PPP需要在設(shè)施建設(shè)初期就建立完善的收費體系。合理的收費體系通過價格機制在經(jīng)濟發(fā)展初期階段就鼓勵節(jié)水、減少垃圾廢棄的行為，有效地促進有益于環(huán)境的消費模式的形成，有利于可持續(xù)發(fā)展。
　　另外，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的市場需求將會帶動環(huán)保技術(shù)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，成為推動亞洲發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)之一。
　　為此，許多國際機構(gòu)和國際金融組織就PPP有下述論點：　
　　聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)：PPP 是在公共部門和私人部門的合作體制下, 吸取各自的長處，集中建設(shè)與運營管理城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的財源、經(jīng)驗以及專業(yè)知識的有效手段 (UNDP 2002)。
　　世界銀行(WB)：為了提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的效率、脫貧，PPP在擴大面向貧困地區(qū)的服務(wù)，減輕政府部門財政預(yù)算負擔是有效的。公共部門和私人部門的合作伙伴關(guān)系的建立應(yīng)作為重點的援助戰(zhàn)略得以實施(World Bank 2003)。
　　亞洲開發(fā)銀行(ADB)：PPP是有效利用經(jīng)濟活動的機會和改善貧困不可欠缺的手段。同時也是達到公共部門和私人部門共同實現(xiàn)各自目標的手段，應(yīng)作為向亞太地區(qū)引進更多私人部門投資的方法 (ADB 2002)。
　　經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)：PPP通過充分利用私人部門的商業(yè)和技術(shù)知識與經(jīng)驗，可以實現(xiàn)高效、低價格的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)，緩解政府部門的財政緊張(OECD 2000)。

4.城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展公共部門與私人部門伙伴關(guān)系的國際經(jīng)驗

　　為了提高環(huán)保設(shè)施服務(wù)領(lǐng)域PPP的實施效果, 需要制定實施宏觀和微觀政策。在回顧總結(jié)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展PPP的國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上, 我們明確了有關(guān)宏觀和微觀政策并提出我們的政策建議。
4.1各國在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展PPP的情況回顧
　　引進PPP體制是出自不同的政策目的。發(fā)達國家像英國、日本是從體制革新、提高設(shè)施的建設(shè)和運營效率來減輕政府的財政負擔。在東亞的許多國家要建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施，大多數(shù)情況下引進PPP是為了利用私人部門參與所帶來的資本。這些國家引進市場機制，并進一步制定了有關(guān)法規(guī)與政策（表3），但是目前環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的項目還不多, 供水領(lǐng)域的項目要多于污水和垃圾處理項目。

資料來源：常杪、任勇與井村秀文，2001。

　　法國在經(jīng)濟發(fā)展還不足、政府財政能力較弱的情況下，通過私人部門參與較早就開始建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的例子之一。法國的模式提供了在發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施過程中公共部門與私人部門的各種關(guān)系的演變的例證。對于發(fā)展中國家在實施PPP時，管理職責、法規(guī)的轉(zhuǎn)變，地方政府能力建設(shè)，定價，成本回收分析和財政體系安排等方面具有很好的借鑒意義。
　　各個發(fā)達國家在發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的過程中都經(jīng)歷了“政府失靈”和“市場失靈”，最終根據(jù)政府的財力，經(jīng)濟發(fā)展、財政潛力，私人部門的技術(shù)水平，銀行系統(tǒng)的融資能力、引進外資政策等具體情況選擇了最為可行的模式。發(fā)達國家的經(jīng)驗對于發(fā)展中國家考慮政府與私人部門的合理的角色安排時將起到借鑒作用。政府部門主導(dǎo)作用是在全國范圍內(nèi)有計劃地、協(xié)調(diào)地開展建設(shè)，所以PPP應(yīng)在政府的計劃下開展, 在設(shè)施建設(shè)與運營管理中綜合政府部門與私人部門在咨詢、技術(shù)、資金和法規(guī)制度等方面的各自的長處。
4.2 城市水管理中開展PPP項目的國際經(jīng)驗
　　這一部分討論了一些國家在城市上水、污水管理領(lǐng)域里開展PPP項目的具體情況，并總結(jié)了這些項目的經(jīng)驗，及對未來的其它項目的借鑒意義。主要數(shù)據(jù)源于實地調(diào)查和亞洲發(fā)展銀行、Nickson (2001a)和 Nickson (2001b)的研究。
4.2.1　 菲律賓馬尼拉的城市水管理和污水排放系統(tǒng)（MWSS）
　?。?）背景
　　菲律賓馬尼拉的城市水管理和污水排放系統(tǒng)（MWSS）建于1878年，覆蓋面積近馬尼拉地鐵規(guī)模的3倍，包括馬尼拉地鐵覆蓋的6個城市和31個自治市，加上Rizal 和 Cavite 省的一部分，專欄1列示了1995年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

　　水的供給依靠流域和蓄水，人口的快速增長及生活條件的改善使可用的水資源日趨緊張。由于設(shè)施服務(wù)覆蓋范圍小、服務(wù)水平較低、虧損較大、管理不善、缺乏投資、收費不足以及分配政策等原因，MWSS正面臨嚴峻的考驗。在私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的早期，政府改革了水利部門的法律和激勵機制，出臺了兩個重要的法案：允許私人部門參與到公共活動中的BOT 法律 (1993)和為解決供水不斷出現(xiàn)的危機而頒布的水危機法案 (1995)，為MWSS和地方水利設(shè)備管理局的私有化做準備。
　　世行和財政部通過研究引入PSP(Private Sector Participation)方法來解決困擾供水部門的效率低下問題。在這個研究基礎(chǔ)上，國家經(jīng)濟和發(fā)展委員會于1995年采納了董事會決議，鼓勵在地方水行政區(qū)域引入商業(yè)激勵和私人管理，激勵地方政府改善水供給，制定水的經(jīng)濟價格，水資源實行經(jīng)濟配置原則，創(chuàng)新地方供水項目，提高私人部門的參與程度。
　　同年，政府決定開展可行性研究，制定了私有化的形式、內(nèi)容、程序及指南等，分兩個階段實施。第一階段歷時8個月，形成一個清晰的私有化計劃。投標的基礎(chǔ)是水的收費標準，標書限定了合同義務(wù)，包括服務(wù)覆蓋范圍、水質(zhì)和投資等。第二階段具體實施私有化。
　　法國政府為私有化程序的研究提供了100萬美元的技術(shù)援助。國際金融公司（IFC）為特許經(jīng)營和資產(chǎn)出售的方案選擇做首席顧問。私有化項目最終的交易成本是580萬美元。咨詢顧問費是380萬美元，附加費是100萬美元，這個附加費是在私有化完成后由中標者支付給IFC。這種財務(wù)安排意味著MWSS無需從自己的預(yù)算中支付任何資金。這個案例中附加費的存在可能是馬尼拉項目相對迅速和成功的原因之一。這種激勵在世行和亞行的技術(shù)援助中是沒有的。這種費用的效果是使各方都達到了預(yù)定目標。
　?。?）私有化過程
　　研究建議在供水服務(wù)中實行完全的私有化。整個服務(wù)區(qū)域分成東部和西部兩部分，MWSS保持固定資產(chǎn)的所有權(quán)不變，運營和管理設(shè)施轉(zhuǎn)移給特許經(jīng)營者。這些特許經(jīng)營者將負責未來水資源發(fā)展、處理、分配以及污水排放處理系統(tǒng)設(shè)備的投資。這項研究為每個合資企業(yè)草擬了25年的特許經(jīng)營協(xié)議，兩個合資企業(yè)（東部有450萬人口，為其中71%的人口服務(wù)；西部630萬人口，為其中63%的人口服務(wù)）都有權(quán)力使用Angat的水源。協(xié)議中包括下列內(nèi)容：
　　· MWSS服務(wù)區(qū)內(nèi)的人口享受的全部水服務(wù)在10年內(nèi)不能提高水的收費標準，同時24小時服務(wù)要達到WHO標準。
　　· 漏交水費比例在第一個10年中從56%下降到32%。
　　· 三分之一的服務(wù)面積面向最貧困的人群，這些人負擔不起自來水。
　　· 在25年特許經(jīng)營期間，污水處理率要達到80%。
　　· 在25年特許經(jīng)營期間，約75億美元應(yīng)投資到改善供水和污水處理系統(tǒng)。

　　每個投標團體必須符合下列規(guī)定：
　　· 菲律賓股權(quán)至少占60%。
　　· 只有當?shù)刭澲滩拍軗碛兄辽?0%的股份，其它菲律賓實體的股份不能超過當?shù)刭澲虛碛泄煞莸囊话搿?BR>　　· 10%的股份可由MWSS的雇員持有。
　　· 外國股權(quán)最多占 40%。
　　· 僅有一個外國運營商可以擁有投標社團20%的股份。

　　特許經(jīng)營者必須是菲律賓的公司，水設(shè)施由菲律賓人管理和運營。地方所有權(quán)中最小有60%的比例被分割，10%給雇員，20-30%給主要贊助商，20%給其他地方投資者。外國投資者至少占公司20%的股份。
　　在MWSS內(nèi)設(shè)立一個監(jiān)督機構(gòu)用來制定具體的目標和和監(jiān)督收費的實施，同時通過一個透明的招標程序選擇特許經(jīng)營者。研究還建議保護MWSS雇員防止其失業(yè)。最后，招標團可以同時對兩個特許經(jīng)營對象投標，但只能中一個標。詳細的文件在投標開始前應(yīng)散發(fā)周知，文件內(nèi)容包括：
　　資產(chǎn)和負債：長期負債由MWSS保留，享受服務(wù)者應(yīng)付費給MWSS。
　　調(diào)整收費：在第一個10年內(nèi)，特許經(jīng)營者不能調(diào)整收費標準，除非發(fā)生通貨膨脹。這些調(diào)整必須得到政府的批準。上游的水廠由特許經(jīng)營者經(jīng)營和融資。
　　在一些特殊情況下，價格可有一定程度的調(diào)整（如1998年，當時比索貶值，而且由于厄爾尼諾效應(yīng)，批量供水減少了30%）。
　　資本的分配：由于考慮到西部地區(qū)的收費可能會較少，因此90%分配給西部的特許經(jīng)營者。這增加了西部特許經(jīng)營者的外匯風(fēng)險。
　　私有化的主要階段包括：市場調(diào)查、戰(zhàn)略報告、信息備忘錄、文件準備、資格審查、預(yù)談判、投標、評估和授予合同等。從1996年4月開始制定計劃，1997年2月結(jié)束。但是實際上到1997年4月才結(jié)束。
　　投標過程是根據(jù)密封的技術(shù)和財務(wù)兩個建議書進行的。技術(shù)建議書在現(xiàn)場打開宣讀，而財務(wù)建議書在15天后才打開。投標包括合同履行保證——西部是12億美元，東部是8000萬美元。投標是根據(jù)現(xiàn)有的收費每立方米8.78比索為起投價，最低價最后由Ayala公司提出——東部為2.32 比索，西部為2.51比索。但是按預(yù)定方案一個競標者只能獲得一個特許經(jīng)營權(quán)，最后Benpres公司獲得了西部地區(qū)的特許經(jīng)營權(quán)。
　?。?） 經(jīng)驗教訓(xùn)
　　有一些好的經(jīng)驗，可借鑒用來改善未來的項目：
　　· 私有化過程非常成功。
　　· 由于貨幣貶值50%，投標規(guī)則導(dǎo)致了額外費用。因此，重新定基數(shù)（每5年在固定日期重新確定收費標準）是重新協(xié)商收費標準的一個較好的方法。
　　· 內(nèi)部協(xié)商不是解決問題的好辦法，需要仲裁。
　　· 根據(jù)預(yù)先決定的收費標準設(shè)立適當?shù)奶卦S經(jīng)營費（每個最高特許經(jīng)營費將獲勝），投標標準是一個好的選擇。
　　· 馬尼拉沒有大量的水權(quán)交易；穩(wěn)步解決長期和復(fù)雜的問題比冒進和踏步不前要好。
　　· 管理機構(gòu)必須到位。盡管管理機構(gòu)沒到位，特許經(jīng)營者和MWSS的效率還是值得表揚的。
　　· 可靠的高水平的建議及良好的公共關(guān)系，IFC做得很好，并且有一些有資格的公司投標。
　　· 以收費標準作為中標的決定性因素有時并無益于實現(xiàn)目標，因為太低的收費可能對特許經(jīng)營者在今后的工作中缺乏激勵作用。
　　4.2.2　 中國澳門的供水特許經(jīng)營 (MWSC)
　?。?）背景
　　中國澳門面積約為21平方公里，人口42.5萬人，1994年人均收入達到16184美元。作為特別行政區(qū)保留自己的政治和法律制度。從1905年起，澳門的供水就實行了私人部門參與，從1936年到1982年，供水是由Ho In先生擁有和管理的。但是這個系統(tǒng)在一定程度上存在著問題：
　　· 水質(zhì)變壞，高度鹽漬化和混濁。原因是從珠江東部支流來的水源水質(zhì)差，僅一個水廠處于超負荷運轉(zhuǎn)，缺乏科學(xué)管理和技術(shù)的狀態(tài)。
　　· 由于供水緊張，一些地區(qū)只能晚上才能接到水。
　　· 未被計算的水很多，供水設(shè)施處于虧損運行狀態(tài)。
　?。?）特許經(jīng)營權(quán)的授予
　　一家中國香港公司——新世界發(fā)展公司在1982年成為澳門供水公司的運營商，通常被稱為Sociedad de Abastecimento de Aguas de Macau (SAAM)。政府允諾收費不會增加。新世界公司通過替換儀表、改善設(shè)備管理和改進財務(wù)制度等增加了收入。虧損從1982年的43.3%下降到1984年的24.5%。1984年政府和新世界公司請?zhí)K伊士利昂水務(wù)集團(Lyonnaise des Eaux)幫助改善水質(zhì)。通過談判，于1985年簽署了特許經(jīng)營合同，運營期為25年，到2010年結(jié)束。SAAM被重組，85%是由中法合資公司共同擁有，包括蘇伊士利昂水務(wù)集團和新世界公司。還有15%的股份由老的供水公司的股東擁有，中法合資公司負責運營。在這個25年的合同中，政府和SAAM之間正式的法律關(guān)系如下：
　　· 在總供水收入中每年付給政府租金和銷售稅
　　· 要改善供給的水質(zhì)，達到歐盟的標準
　　· 供應(yīng)的水量必須滿足一個確定的水平
　　· 根據(jù)消費量統(tǒng)一制定收費標準（政府享受一定折扣，消防用水是免費的）
　　· 根據(jù)運營成本修改收費標準
　　· 詳細的規(guī)章規(guī)定設(shè)施與消費者之間的關(guān)系，規(guī)章規(guī)定到交費期后45天沒有付水費將被斷水，重新接水要重新交納一定費用。
　　· 政府委派代表作為SAAM的標準制定者
　　· 向政府代表提交年度和5年投資計劃報批
　　· 爭議解決程序
　　· 股東資金占凈固定資產(chǎn)的份額有確定的比例
　　· 早期通過調(diào)整收費重整SAAM資產(chǎn)
　　· 適用澳門（中國）一般公司稅收法
　　· 禁止SAAM在包括中國再內(nèi)的其它國家投資
　　· 特許合同延續(xù)由雙方協(xié)商決定
　　· 在特許經(jīng)營的終止期，協(xié)議資產(chǎn)過渡轉(zhuǎn)移
　?。?）私有化過程
　　在特許經(jīng)營合同中，投資計劃要提交給政府。據(jù)此，SAAM公司每年投資約4-5千萬澳元用于擴大和改善水的供給。這些投資主要來自于國內(nèi)金融市場的貸款。這個合同也包括開發(fā)新的水源地，最合適的水源是位于中國大陸西河的一個河口。但是，由于地理上的限制，公司需要和第三方建立關(guān)系以提供新的水源。于是，成立了澳門供水公司（WSMC），產(chǎn)權(quán)100%歸中國所有，向澳門和附近的珠海供水。SAAM和WSMC通過提供貸款及技術(shù)和管理專家相互建立了緊密的聯(lián)系。兩個公司的協(xié)議明確規(guī)定，對未處理水的收費只能隨零售水的收費增加而增加。除了這些以外，SAAM還進行了下面一些投資：
　　· 更新和擴大水處理工廠
　　· 更換主要管道
　　· 建設(shè)水庫和后氯化處理站
　　· 滲漏監(jiān)測和相關(guān)投資
　　· 引進計算機自動監(jiān)控和收集數(shù)據(jù)系統(tǒng)
　　· 引進自動的水生產(chǎn)控制系統(tǒng)
　　· 更新和更換儀表
　　· 建設(shè)新的總部辦公室、設(shè)備齊全的實驗室
　?。?） 收費規(guī)定
　　在澳門，水費多年一直沒變，并沒有完全反映供水的成本。因此政府從1980到1985年間兩次提高收費標準，從1980年的每立方1.80澳元提高到1983年的 2.30澳元，又提高到1985年的2.5澳元。特許經(jīng)營合同規(guī)定對所有消費者實行統(tǒng)一的收費標準。為控制壟斷價格和利潤，可以采取許多方法如規(guī)定回報率、成本加價等。但是這個合同沒有規(guī)定最小的回報率，只是用了一個成本加價的方法。根據(jù)原水取水成本、能源、勞動力成本以及特定的修理和維護成本，每年調(diào)整水費。然而年度調(diào)整并沒有引起水費的全面增長。因此，SAAM實行的水費增長得較慢，在市民的承受范圍之內(nèi)。這樣既獲得了合理的利潤，又維護了和政府以及消費者的良好關(guān)系。
　?。?） 成果
　　對于各方來說，這是一個雙贏的局面。在合同簽署3年后水質(zhì)達到了歐盟標準?，F(xiàn)在每個人在一天24個小時內(nèi)都能享用良好水質(zhì)的飲用水，而且水壓穩(wěn)定正常。在1982年到1998年之間，水的需求增加了兩倍， 處理能力超過最大日需水量的20%。滲漏造成的虧損從1982年的40.3% 下降到了1985年的 20.2% ?，F(xiàn)在滲漏的比例大概在11%到13.8% 之間，經(jīng)營者認為，滲漏主要發(fā)生在消費者之間的連接處。到1998年5月，SAAM公司已有員工250人。生產(chǎn)率和年度營業(yè)額增長了68%，但是凈利潤從1986年占營業(yè)額的24%下降1996年的14%。因此減少運營成本是一個關(guān)鍵問題。圖2列示了一些成果：

　　資料來源：亞洲發(fā)展銀行(2000)， 發(fā)展最佳模式促進私人部門對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，馬尼拉。

　　（6） 經(jīng)驗
　　私有化本身并不能確保事業(yè)的成功，還需要有合格的特許經(jīng)營者、足夠的資本、當?shù)氐慕?jīng)驗、高技術(shù)水平和嚴格的規(guī)章制度，特別是與收費制度等結(jié)合起來運用才是保證事業(yè)成功的前提。
　　保證特許經(jīng)營合同應(yīng)用中的靈活性是成功的重要因素之一，如有時對需求的預(yù)測很難估計準確。
　　以成本為制定收費基準的規(guī)則可能會忽略由規(guī)模經(jīng)濟帶來的潛在的成本節(jié)約。對于所有消費者采取單一的收費對于使用資源并不一定是可行的或有效率的。
　　促進供水和經(jīng)濟增長雙贏。
　　高質(zhì)和豐富的水源有助于成功。因此上游的經(jīng)濟活動增長可能會破壞資源，其風(fēng)險可由一個權(quán)威機構(gòu)通過經(jīng)濟手段來解決。
　　4.2.3　 柔佛州水公司 (JWC), Johor Bahru, 馬來西亞
　?。?） 背景
　　馬來西亞是一個聯(lián)邦制國家，供水是按照州政府的行政區(qū)域劃分的，但是憲法規(guī)定污水處理是由聯(lián)邦政府負責。。1994年2月，根據(jù)公司法，供水改為公司管理。Johor Bahru是柔佛州的一個南部城市，柔佛州水公司（JWC）負責供水。州政府擁有公司100%的股權(quán)。公司由董事會管理，董事會由州政府官員組成，除三項決策外，具有完全的自主權(quán)。這三項決策是同新加坡的供水合同，Malaaca供水合同以及兩個為JWC提供處理過的水的供水合同。JWC執(zhí)行這些合同，在沒有得到聯(lián)邦政府的批準時不能隨意更改。JWC作為一個公司制企業(yè)可以從非政府渠道籌集資金，在公司成立的前5年不能解雇員工。在公司體制下，通常要求提高收費?，F(xiàn)在的收費標準是1991年制定的，盡管成本、供給限制、地區(qū)間需求不同，但是這個收費制度統(tǒng)一適用于整個柔佛州。這些收費標準列示于表4中。

　　1995年，Johor Bahru的居民月平均消費水量為32.3立方米，一個家庭月平均水費為7.39美元，電費平均為15.57美元。馬來西亞年人均GDP為 RM10,570，年人均水費為 RM224，約占人均GDP的 2% 。對水的需求增長主要是由于人口增加和經(jīng)濟增長。1991年JWC所做的一項研究表明，必須建立大量供水設(shè)施，否則將很快面臨水短缺問題，但是聯(lián)邦政府沒有提供資金進行建設(shè)。因此，州和聯(lián)邦政府決定在Johor Bahru的供水上嘗試PSP模式。
　　（2） 私有化過程
　　馬來西亞的法律主要依據(jù)英國法規(guī)體系。外國在馬來西亞的投資需得到州相關(guān)部門的批準。任何商業(yè)/工業(yè)采購?fù)ǔＲㄟ^馬來西亞的公司進行。這家公司員工中馬來西亞的公民比例不得低于70%，其中30%是馬來西亞本土人。購買不動產(chǎn)（非工業(yè)產(chǎn)品）還要得到州政府的其它批準，因為在這樣的交易中，有關(guān)的州政府部門是作為獨立實體來運作的。
　　對Johor Bahru的供水的投標文件于1991年8月簽署，3個由地方和跨國公司組成的投標實體通過了資格預(yù)審。標書于1991年12月遞交，到1992年6月底，柔佛州和一個合資公司簽訂了為期20年的特許經(jīng)營合同。
　　這個合資公司由Kembangan Dinamik (一個多元化的本土公司，占49%的股份)和 Pilecon Engineering Berhad (一個馬來西亞的公共工程和建設(shè)公司和Lyonnaise des Eaux)組成，后兩個公司占 51%的股份。這個合資公司負責對Strategi Tegas的運行、改造和管理。這個公司雇用了85個員工，包括一名外籍總經(jīng)理。BOOT/ROT 合同的目的是確保對Johor Bahru飲用水的供應(yīng)，具體措施有：
　　· 運行和維護現(xiàn)有的設(shè)備（包括集水區(qū)、水塔入口、處理廠、泵站、管道和水庫）。
　　· 改造現(xiàn)有的設(shè)備，使其現(xiàn)代化。
　　· 對于新設(shè)備進行融資、設(shè)計、建設(shè)和運行。
　　· 在合同終止期向柔佛州轉(zhuǎn)交所有資產(chǎn)。
　　· 供水的品質(zhì)應(yīng)達到世界衛(wèi)生組織標準。
　　· 批量水的供應(yīng)可在需求曲線上下10%的范圍內(nèi)浮動，這個曲線由JWC的顧問提供。
　　· Johor州政府每周進行水質(zhì)監(jiān)測，檢查是否符合水質(zhì)標準。如果水質(zhì)不符合特定標準則要進行處罰。
　　· JWC支付：（1）根據(jù)特許經(jīng)營的固定成本確定的每月固定支付；（2）根據(jù)需求規(guī)模的增加確定的批量供水的可變率。
　　· 修改收費標準。收費每年調(diào)整一次，調(diào)整主要依據(jù)通貨膨脹、耗能、化學(xué)藥劑消耗品和勞工的成本。根據(jù)通貨膨脹率，固定的每月付費標準每年進行調(diào)整，最低可以增長4%。在特許經(jīng)營的前5年，收費增長最大不超過5%，到2001年不超過6%，最后10年不超過7%。
　　· 仲裁條款。
　　· 對于延期支付的處罰。
　　· 10年后可以重新談判合同條款。
　　（3）融資機制
　　馬來西亞有良好的金融市場，這可以從合同中反映出來，合同中都是用馬來西亞貨幣單位結(jié)算的。

　　在合同簽訂的3個月內(nèi)，馬來西亞公共銀行就提供了為期10年包括兩個階段投資的貸款。Permata Merchant銀行作為保險商提供了銀行擔保。專欄3提供了1992年以美元為單位計算的具體的財務(wù)數(shù)據(jù)。
　　BOOT/ROT合同中批量供水的投資額為2.84億美元，分攤到3個階段實施；

　　階段1：從1992年中期到1993年：
　　- 擴大Sundai Layang 處理廠的規(guī)模，在現(xiàn)有的日處理能力 182000立方米/天的基礎(chǔ)上新增 136000 立方米/天的處理能力。
　　- 建設(shè)一個新的入口或泵站從Sundai Johor 提取17000立方米/天未經(jīng)處理的水到Layang上游蓄水池。
　　- 在Sundai Johor和 Layang上游蓄水池之間建設(shè)一條25公里的輸送未經(jīng)處理的水的管道
　　- 在泄洪道利用有關(guān)設(shè)備擴大Layang上游蓄水池的存貯量。
　　- Sungai Layang 生產(chǎn)設(shè)備與運營控制系統(tǒng)的現(xiàn)代化。.

　　階段2：從1994年到1995年
　　- 在Sungai Johor的一個新的處理廠的第一階段建設(shè)。
　　- 為Sungai Johor 處理廠修建未經(jīng)處理的和處理過的水的輸送管道。
　　- 修建兩個蓄水池。

　　當Johor Bahru 的用水量達到合同規(guī)定的水平時，開始實施項目第三階段：
　　- Sungai Johor 處理廠第二階段建設(shè)。
　　- 修建輔助管道。
　　- 修建 Jengelli大壩，但是要根據(jù)實際情況重新計劃。

　?。?） 成果
　　項目實施之后，Johor Bahru城市的批量水供應(yīng)的質(zhì)量和數(shù)量都有了大幅提高。在合同簽訂后的30個月內(nèi)，批量水的供應(yīng)能力就提高了75%。這個能力很好地支持了人口增長的需要和經(jīng)濟活動。盡管供應(yīng)批量水的成本有所增加，但是從1991年至今，JWC沒有增加收費。這意味著零售水費和批發(fā)水費之間的差距正在擴大，這個差額是由JWC支付的。這減少了JWC的利潤，現(xiàn)在JWC授予了第三方一個效益合同以減少滲漏或未付費的水。當未付費的水削減到不足20%時才付費。1995年這個比例是21%，而這個州的其它地區(qū)則是29%。
　　這里沒有與因干旱引起的水短缺有關(guān)的需求問題，因為批量水的供應(yīng)能力足以滿足需求，但是這在未來將是一個艱巨的任務(wù)。因此應(yīng)該在批發(fā)水費和零售水費之間建立聯(lián)系。這也可以提高批量水供應(yīng)商從零售消費者的角度出發(fā)參與需求管理的潛力。
　　（5） 經(jīng)驗
　　可靠的批量水供應(yīng)是支持人口和經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)。由于公共資金有限，BOT/ROT 可能成為好的模式。
　　批量水供應(yīng)的合同比零售或分配更容易達成，因為風(fēng)險更容易識別而且更低。因此與零售網(wǎng)絡(luò)相比，私人部門能夠較為容易地管理批量水的供應(yīng)系統(tǒng)。
　　應(yīng)該在批量水供應(yīng)和零售水供應(yīng)的稅收之間建立直接的聯(lián)系。否則，可能會導(dǎo)致公司的破產(chǎn)。因此關(guān)于零售水的低稅收的政治決策應(yīng)該透明而且只適用于短期。
　　零售服務(wù)的私有化能夠為特許經(jīng)營者提供直接的激勵使其更減少滲漏而產(chǎn)生的未核算的水。零售特許經(jīng)營者適當?shù)亩愂找材軌驗橄M者節(jié)水提供激勵。
　　私人部門能夠進行需求管理從而使稀缺的資源達到最優(yōu)配置。

4.2.4　 哥倫比亞喀他納赫的水和衛(wèi)生服務(wù)
　　（1） 背景
　　哥倫比亞是一個具有三級政府的中央集權(quán)制國家，包括中央、各部委部門和市政當局。從1886年起差不多一個多世紀以來，哥倫比亞有32個部門和1080個市，最近哥倫比亞正在進行分權(quán)改革，嘗試實行二元體制。1986年，哥倫比亞在市級政府開始采取市長直接選舉、地方公民投票、加強地方財政、管理分權(quán)、民眾參與市政事務(wù)等改革措施。喀他赫納是玻利瓦爾省最大的城市和首府，沿襲著傳統(tǒng)的政治體制。
　　2000年，喀他赫納市人口大約85萬人，財政預(yù)算為1.77億美元，人均支出208美元，由于整個國家經(jīng)濟形勢惡化、收入分配極不平等——基尼系數(shù)達到了0.57（1996）、貧困加劇，喀他赫納市面臨投資匱乏的狀況。貧困和公共部門投資不足導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施條件每況愈下。由于這些基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)交給地方政府負責，因此資金實行分權(quán)制可以使市政當局能夠支持自己的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。從1995年開始，中央政府對水和衛(wèi)生服務(wù)逐漸重視起來，通過改善飲用水水質(zhì)、減少滲漏以及引入環(huán)境保護措施，耗資14億美元，使供水服務(wù)覆蓋率達到90%，衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率達到77%。
　?。?） 私有化過程
　　1991年的憲法強調(diào)了公共服務(wù)高效的重要性，1994年制定了一個新的法律，明確了提高計劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督效率的準則。在制度改革過程中，政府引入了市場機制，鼓勵私人資本和技術(shù)發(fā)揮重要作用。1994年142號法令第69款規(guī)定，將水和衛(wèi)生、電力、天然氣和電信部門的法規(guī)管理體制進行分離。因此在經(jīng)濟發(fā)展部下成立一個半自治的管理機構(gòu)，通過引入PSP模式以促進競爭、鼓勵投資、阻止壟斷權(quán)力的濫用，從而確保合理的收費、良好的水質(zhì)以及足夠的覆蓋率。
　　而且，142號法令第76款也規(guī)定，設(shè)立公共服務(wù)監(jiān)督機構(gòu)（SSP），通過市政權(quán)威部門來監(jiān)督被委托提供基礎(chǔ)服務(wù)的公司的日常運營。對于水和衛(wèi)生服務(wù)而言，它的重要作用在于確保供水與污水處理立法機構(gòu)（CRA）的決策能夠得到有效的應(yīng)用，檢查公司財務(wù)的管理，受理消費者的投訴。公共服務(wù)監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)在公司違反合同時對其進行處罰。
　　私有化工作重點是創(chuàng)立私人和公共部門的合資企業(yè)以實現(xiàn)既加強政府能力又鼓勵PSP的雙重政策目標。在合資企業(yè)中，爭論的主要問題是市政當局應(yīng)該在較為傳統(tǒng)的特許經(jīng)營合同下保留資產(chǎn)的所有權(quán)。作為合資企業(yè)中的主要股東，市政當局在經(jīng)營上有動機去提高設(shè)備的運營效率。另一方面，對于政治上爭論的問題是，作為合資企業(yè)中的主要股東，市政當局具有優(yōu)勢去監(jiān)督和控制私人合作者的活動。這與傳統(tǒng)的特許經(jīng)營截然不同，傳統(tǒng)的特許經(jīng)營是公共部門完全讓特許經(jīng)營者對日常的運行進行控制。而且通過公共和私人部門的這些合資安排，譴責“完全出售”給私人部門的工會也無從批評。
　?。?） PSP模式
　　喀他赫納是在電力和機場實行PSP模式的第一個城市，也是通過合資公司AGUACAR在水和衛(wèi)生服務(wù)中引入公共—私人伙伴關(guān)系的第一個城市。市政當局擁有50%的股份（300000股），Aguas de Barcelona(AGBAR)擁有45.9%的股份（275，478），其他私人投資者擁有4%的股份（24522）。它們之間簽訂了為期26年的特許經(jīng)營合同，運營和維護這些設(shè)施，隨后，AGUACAR和 AGBAR簽署了一個管理合同。合同最緊迫的目標是改善財務(wù)狀況，通過吸引必要的私人部門的技術(shù)力量來提高效率。
　　但是主要的問題是如何能夠確保從國際金融機構(gòu)獲取資金對正在惡化的系統(tǒng)進行改建和擴建。根據(jù)1995年與AGUACAR簽訂的合同，AGBAR只負責對系統(tǒng)的管理；1998年，市政當局又授權(quán)了一個獨立的合同，由AGBAR負責世行和美洲洲際發(fā)展銀行融資的主要投資計劃。這是一個復(fù)雜的合同，其中私人部門不得不履行像法國式特許經(jīng)營合同中的職責，但是能夠規(guī)避一些內(nèi)在的金融風(fēng)險。
　　根據(jù)AGUACAR提供的數(shù)據(jù)，供水服務(wù)的覆蓋率從1995年的73%提高到1999年的90%；同時期，衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率從55%增加到75%。但是世行認為仍有三分之一的貧困社區(qū)缺乏日常生活用水和基本的衛(wèi)生服務(wù)。這個矛盾是由AGUACAR的邊界問題產(chǎn)生的，上述大多數(shù)貧困社區(qū)并不在城市法定的邊界內(nèi)。
　　（4）收費體系
　　數(shù)據(jù)清楚地表明，合資公司經(jīng)營績效良好，但是欠款問題日益嚴重。這是由兩方面原因造成的。一是人們普遍認為水是免費的；另一個是收費體系的原因。盡管收費體系傾向于照顧貧困人口以提高效率和公平，但是會打擊較富裕的消費者付費的積極性，他們不得不支付超過經(jīng)濟成本的費用對貧困社區(qū)進行補貼。
　　在理論上，收費是為了創(chuàng)造足夠的資金來彌補運營和投資成本，另一方面，也應(yīng)該以“共同基金”的形式提供補貼。市政當局通過調(diào)查，根據(jù)房屋建筑的性質(zhì)將行政區(qū)內(nèi)的家庭分為6個等級。1994年立法規(guī)定，第4級房屋的所有者應(yīng)該支付經(jīng)濟成本（彌補運營成本和資本成本），4級以下的消費者應(yīng)該得到補貼，而4級以上的消費者應(yīng)該支付得更多用來補貼。
　　（5）成果
　　無論從市政當局還是從消費者的角度，都對目前的情況比較滿意。從勞動生產(chǎn)率、滲漏率、服務(wù)可靠性、水質(zhì)以及消費者的關(guān)注程度看，自1995年以來，系統(tǒng)的效率得到顯著改善。減少市政當局的財政負擔，并達到了通過PSP改善技術(shù)能力的目標。而且，通過國際金融機構(gòu)的支持來改建和擴建現(xiàn)有系統(tǒng)的主要目標也實現(xiàn)了。所有這些都是通過合資公司完成的，并沒有把所有權(quán)轉(zhuǎn)移給私人部門，也避免了工會的責難。
　?。?）經(jīng)驗
　　從富裕社區(qū)向貧困社區(qū)的交叉補貼可能會導(dǎo)致逃避付費和欠賬。因此交叉補貼可以在其它稅種如收入稅和財產(chǎn)稅，以透明的方式實現(xiàn)補貼，可避免效率低下。
　　服務(wù)覆蓋率目標應(yīng)分解成短期目標，明確規(guī)定以防拖延。
　　從合同的角度看，市政當局的邊界不足以覆蓋所有的城市居民，因為許多貧困居民生活在貧民窟中。因此應(yīng)增加合同中的條款從而覆蓋所有的社區(qū)。
　　喀他赫納模式對于避免政治家和工會的干擾是很好的策略。但是長期看可能會有些麻煩，早期的欠費不交就體現(xiàn)了這一點。因此，為了使這些項目更加有效率、可持續(xù)地發(fā)展，應(yīng)逐漸向規(guī)范的特許經(jīng)營合同過渡，使特許經(jīng)營者負擔適當?shù)娘L(fēng)險，在所有權(quán)和管理方面不受束縛。
4.3 亞洲城市水管理中發(fā)展PPP的前景
　　在亞洲，與電力和交通部門相比，城市水部門中的公共—私人伙伴關(guān)系案例較少。電力部門中已有39個特許經(jīng)營項目，涉及資金275.44億美元；交通部門則有38個特許經(jīng)營項目，涉及資金340.55億美元(Kwak，2002)。在水利部門中有10個特許經(jīng)營項目，涉及資金66.17億美元。這主要由于水是不同于電力和交通的公共物品，因為水是一種基本需求，在歷史上被認為是天賜之物。但是近期的研究(Altaf et al. 1993, Memon and Matsuoka 2001)表明，人們愿意為可靠的服務(wù)付費，這樣的服務(wù)為引入公共—私人伙伴關(guān)系創(chuàng)造了條件，前面提到的三個亞洲案例研究證明了這一點。
　　除了要解決公共資金短缺及運營效率低的基本問題外，建立公共—私人部門的伙伴關(guān)系，也是強有力的國際和一些地方金融市場支持下的產(chǎn)業(yè)全球化的發(fā)展的主要推動力。當?shù)睾献髡叩墓煞菡谥饾u取代外國合作者的股份，這主要是由于政府政策鼓勵扶持地方產(chǎn)業(yè)，同時將國外技術(shù)和投資控制在一定的水平上。在不同領(lǐng)域之間，國際投資的比例是不同的。交通部門中地方的股份最高，因為交通部門主要需要地方材料和勞力，而電力部門中國際投資的比例最高，因為電力部門需要技術(shù)含量高的設(shè)備和專家。供水、污水處理部門恰好介于兩者之間，批量水供應(yīng)項目與污水處理項目由于需要高技術(shù)、設(shè)備而傾向于國際投資，配送管道系統(tǒng)由于需要的技術(shù)含量不高而更傾向于地方投資。
　　電力和交通部門中引入PPP相對較早，而且項目數(shù)量也比較多，因此供水、污水處理部門可以從中學(xué)習(xí)到許多經(jīng)驗。Kwak (2002)總結(jié)了如下一些經(jīng)驗：
　　第一，由于特許經(jīng)營市場的發(fā)展，澳大利亞和香港的特許經(jīng)營項目開展得比較成功。在澳大利亞，絕大多數(shù)特許經(jīng)營項目是由國內(nèi)公司進行合作以及國內(nèi)銀行進行資助，這樣可以減少法律上的復(fù)雜性和外匯風(fēng)險。而在香港，主要是國際合作者、發(fā)展商和銀行家來促進特許經(jīng)營項目的發(fā)展，相比其它亞洲國家，香港具有成熟的金融市場，國際資本投資者和借款人更有信心使交易更簡單、快捷和透明。
　　第二，菲律賓、澳大利亞和香港的特許經(jīng)營是最成功的，英語是成功的關(guān)鍵因素之一，因為大多數(shù)的談判和文件都是通過英文來進行的。
　　第三，僅有一個特許經(jīng)營者的項目失敗情況較多，單個公司可能沒有足夠的專家和能力來解決這些問題。通過合資進行的特許經(jīng)營項目使各方都參加進來，這樣能夠有效地減輕風(fēng)險。
　　導(dǎo)致項目出現(xiàn)問題的風(fēng)險可以歸結(jié)到9個領(lǐng)域：政治、社會、經(jīng)濟、金融、立法、經(jīng)營、技術(shù)、環(huán)境和自然。對于某個國家或地區(qū)，依據(jù)社會經(jīng)濟、區(qū)域政治和金融市場等來識別主要風(fēng)險是相對比較容易的。

5. 公共部門與私人部門伙伴關(guān)系的機制和模式

5.1 PPP機制的開發(fā)
　　無論是政府主導(dǎo)體制還是PPP體制最后付款人都是來自市民的收費和稅金， 所以政府必須對PPP的作用有正確的認識。建立PPP機制需要實施緩和限制、地方分權(quán)等宏觀政策，改革現(xiàn)有的管理、設(shè)施運營體制，調(diào)整各主體的責權(quán)利，開發(fā)新的資金來源、項目融資方法、合同形式，加強項目風(fēng)險管理 (表5)。

　　實施PPP項目具有明確的政策目標。為了確保實現(xiàn)預(yù)定目標，制定一定的標準來衡量政策實施效果是十分重要的。這里就改善城市環(huán)境，提高生活水準、改善貧困問題，解決政府財政困難，提高效率，保證公平性，加強技術(shù)革新，政治體制改革，社會參與等方面制定定量和定性指標對PPP項目進行評價(表 6)。這一指標同時可用于制定項目目標。

　　從上表可以看出PPP體制在改善城市環(huán)境、解決政府財政困難、提高效率、加快技術(shù)革新、擴大社會參與等方面是有利的, 但是在如何保證公平性上有其弱點, 這將是實施PPP體制時需注意的重要因素。
5.2 主要主體的最佳責任分配
　　政府的職責是制定計劃、制定環(huán)保法規(guī)并要嚴格執(zhí)法、開放市場加快私人部門參與進程、選擇最佳參與方式及適應(yīng)地方需求的政策、制定價格使其反應(yīng)真正的價值，制定行為規(guī)范準則加強市場建設(shè)。政府必須通過了解消費者的需求公布準確信息，共享公開信息、提高公共意識，開展地方政府的能力建設(shè)，規(guī)定報告義務(wù)，從現(xiàn)有財政體系中明確、獨立補貼功能，改革體制(收費, 雇用等)，管理政治/政策變更風(fēng)險(OECD 2000)。
　　私人部門，特別是外資(FDI)是重要的資金來源, 同時還可以通過引進高科技帶動環(huán)保技術(shù)革新推動國內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過利用其運營和管理經(jīng)驗改善現(xiàn)有工作方式，促進與國際市場接軌，發(fā)揮了重要作用。
　　作為另一個重要的資金來源，ODA和國際金融組織把投資環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施作為其主要領(lǐng)域，為此支持私人部門參與也成為他們新任務(wù)之一。UNDP、WB和ADB已經(jīng)對PPP是發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并解決貧困問題的一個有效方法達成了共識，并在90年代中期開始就已經(jīng)開展了在這方面的援助工作。在這些工作中，UNDP的城市環(huán)境設(shè)施的公共—私人伙伴關(guān)系(Public-Private Partnerships for the Urban Environment (PPPUE) ) 是一個有效的援助機制，即支持在地方一級的公共部門和私人部門之間建立新型的伙伴關(guān)系。從上述機構(gòu)的援助政策來看，今后的重點將放在水和垃圾領(lǐng)域有關(guān)行政財政體制改革的制度設(shè)計和相關(guān)宏觀和微觀政策制定，以及在實施階段對于被支援國家或地區(qū)的地方政府的能力建設(shè)上。改善項目融資環(huán)境，提供國際經(jīng)驗與信息，項目開發(fā)時的咨詢與指導(dǎo)，開展研討會和培訓(xùn)班，開展具體示范項目或商業(yè)模式以傳播經(jīng)驗將是有效的援助方法。ODA需要由過去單純的項目援助向幫助自立發(fā)展的方向轉(zhuǎn)移，要以受援地區(qū)的政策目標為基準, 引導(dǎo)其采取最佳發(fā)展模式， 并提供及時有效的經(jīng)驗和技術(shù)提高援助的效果。
5.3 PPP模式
　　PPP的項目模式在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施未發(fā)展階段，發(fā)展階段和完善階段呈現(xiàn)出不同的項目內(nèi)容和項目特點 (Chang et al 2003)。未發(fā)展階段，在社區(qū)范圍內(nèi)有許多小型設(shè)施如分散式的污水處理裝置, 建立和維修垃圾回收系統(tǒng)，堆肥，垃圾循環(huán)再利用，減少垃圾排放等，可作為解決貧困問題的對策加以實施。在這一階段的PPP項目不需要大規(guī)模投資, 在地方政府的有限資源內(nèi)就可以實施。大多情況下依靠于ODA或非政府組織(NGO)和私人部門的捐助，當然大部分投資還是來自于地方政府和社區(qū)的自有資金 (OECD 2001)。在發(fā)展階段, 設(shè)施的建設(shè)和運營管理是主要工作內(nèi)容,需要大量的投資。公共部門和私人部門的責任分配，如建設(shè)資金、技術(shù)、設(shè)備和人力資源開發(fā)等因素顯得愈為重要。在完善階段，PPP大多作為提高公共事業(yè)效率的手段得以實施。本文是以發(fā)展階段的國家和城市為研究對象的。
　　在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展階段的PPP有多樣的項目模式并在私人部門所負擔的責任、事業(yè)風(fēng)險和利益上講有不同的項目特征。對這一領(lǐng)域?qū)嶋H采用的PPP項目的模式以及其特征可以整理如下：
　?。?）服務(wù)合同、管理合同和租賃合同：政府部門對設(shè)施具有所有權(quán)，負責投資建設(shè)設(shè)施，委托私人部門對現(xiàn)有的設(shè)施進行運營和管理。其特征是低風(fēng)險，增強私人部門的作用，促進技術(shù)轉(zhuǎn)讓和引進先進的管理經(jīng)驗，改進設(shè)施管理狀況、提高效率；參與這一領(lǐng)域的企業(yè)之間的競爭激烈，但并不能帶來大規(guī)模的私人部門資本的投入；一般的合同是從8年到15年。
　　（2）合資模式：地方政府和一家或幾家企業(yè)成立合資公司，或政府部門出售一部分設(shè)施給私人部門。設(shè)施所有者各自擁有各自的份額，在伙伴關(guān)系和合同的基礎(chǔ)上提供服務(wù)。其特點是將私人部門的優(yōu)勢，如融資、技術(shù)與經(jīng)驗、高效管理和企業(yè)創(chuàng)業(yè)精神等與政府部門的優(yōu)勢如社會責任、環(huán)保意識、地方政府的經(jīng)驗等結(jié)合起來。公共部門和私人部門合理地分擔有關(guān)投資和管理的職責，這樣可以提高投資決策的效率、促進革新技術(shù)，易于制定解決問題的方略、提高項目在規(guī)劃階段的創(chuàng)新性和靈活性、減少交易成本等。公共部門和私人部門的早期對話相比傳統(tǒng)的交涉程序來說可以減少交易成本的產(chǎn)生，當然由于在項目初期就已選定了合作對象, 存在阻礙透明性和競爭機制發(fā)揮作用的問題。
　?。?）特許經(jīng)營合同包括BOT：在某一定時期內(nèi)，將設(shè)施的管理責任(包括投資)轉(zhuǎn)移給企業(yè)。由于私人部門為了維持權(quán)利，他們會盡量提高投資效率，引進先進技術(shù)。特許經(jīng)營合同(BOT)是引進私人部門資本建設(shè)新的設(shè)施和擴大已有系統(tǒng)的有效模式。但是，在大多數(shù)的情況下, 只有有限的企業(yè)和跨國集團才有足夠的投資實力和技術(shù)能力在特許經(jīng)營合同中取勝，特許經(jīng)營市場的競爭機制的效果并不明顯。
　　BOT(建設(shè)，運營管理，移交)合同：此方式是一種有效的項目融資模式，在發(fā)展中國家有大量新建項目時經(jīng)常采用。在BOT模式中,私人部門建設(shè)完設(shè)施之后，他們要在一定時間內(nèi)運營管理設(shè)施，然后再移交給公共部門。設(shè)施所有權(quán)歸公共部門，私人部門負責投資、建設(shè)和運營管理。BOT與特許經(jīng)營權(quán)一樣在引進私人部門資本上是有效的。許多國家都在火力發(fā)電、交通以及供水領(lǐng)域采取這一模式并從中取得了大管理經(jīng)驗。BOT或特許經(jīng)營合同大多在20年到30年之間。為了在這一期間穩(wěn)定管理，政府的計劃和相關(guān)政策不得有大的變化。發(fā)展中國家的政策突變對于私人部門來說是很大的風(fēng)險。BOT合同內(nèi)容復(fù)雜會給制定合同帶來困難。另外，由于需要協(xié)調(diào)地域環(huán)境管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間的關(guān)系，私人部門往往做不到這一點。
　　在(2)和(3)中, 政府部門擁有設(shè)施, 而私人部門負責融資、建設(shè)和運營管理。
　?。?）完全民營化：將現(xiàn)有設(shè)施賣給私人部門，或新項目的產(chǎn)權(quán)、建設(shè)、管理都歸私人部門。如果出售對象限定于國內(nèi)企業(yè)，可以有效地培育國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。但是， 由于對有關(guān)公共部門和私人部門之間關(guān)系的傳統(tǒng)定位、來自政治和傳統(tǒng)思維對于法律體系上的限制，在實施上往往受到限制。
　　從（1）到（4）模式的風(fēng)險依私人部門對投資責任的加大以及公共部門作用的變化（從服務(wù)直接提供者到監(jiān)督管理者）而變大。

6. 促進建立政府部門與私人部門伙伴關(guān)系的有關(guān)政策

6.1 促進建立PPP的政策框架
　　許多發(fā)展中國家存在缺乏發(fā)揮政府職能來擴大私人部門能動性的問題。實質(zhì)問題是由于政府開放市場、改革現(xiàn)有公共部門的行政財政體系的經(jīng)驗和有關(guān)管理能力、實施機制等方面難以適應(yīng)新的政策需求，政府沒有發(fā)揮有效的管理功能。為此有必要建立一個宏觀上的政策框架。這一政策框架有以下3項內(nèi)容：（1） 制定明確目標：如可稱為“通過PPP發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”；（2）直接支持地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域引進發(fā)展PPP，包括加強公共部門在理論與實踐上的認識與理解，制定有關(guān)法律框架，加強有關(guān)制度建設(shè)及明確有關(guān)技術(shù)要素等；（3）中央政府的政策和來自外部的影響(Kleeberg, Luze 2000)。
　　促進PPP的有關(guān)政策可以分為3個領(lǐng)域：制度建設(shè)、融資環(huán)境開發(fā)和管理能力建設(shè)(表7)。促進PPP的第一步就是制定有關(guān)法規(guī)和以其為基準的政府的明確的政策方針與計劃。穩(wěn)定的制度保障是使私人部門安心進入市場的先決條件。另外，回收投資需要很長的一段時間，在這一期間需要一定的保證制度。同時需要對制度的變更給私人部門帶來的損失及相應(yīng)的風(fēng)險賠償做出具體規(guī)定。對于私人部門的市場開放，地方放權(quán)、行政和財稅體系改革、以及提高政府部門的專業(yè)知識和管理能力需配套執(zhí)行。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市改善環(huán)境的必要措施，不同城市的需求是不一樣的，需要根據(jù)城市對環(huán)境保護的需求及其財政承受能力的情況開展建設(shè)，與其放在中央政府的統(tǒng)一管理下，不如更放權(quán)給地方政府。當然這也需要中央政府的統(tǒng)籌計劃。
　　PPP的目的是通過經(jīng)濟手段有效地改善城市環(huán)境。有敏銳經(jīng)營頭腦的私人部門參與是關(guān)鍵，但是從企業(yè)的角度來看，對于收益率不高并需長期投資的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的參與是伴隨著風(fēng)險的。需要形成確實能夠保證一定的收益的償還貸款的機制。這一機制主要靠來自政府的財政支援、把收費確實轉(zhuǎn)移給私人部門、記載公共部門和私人部門責權(quán)利的嚴密的合同書等方面給予保障。
　　為了推進PPP的各項政策實施，需要成立專有的管理機構(gòu)。如，菲律賓成立了非營利組織BOT中心。這一組織可支持私人部門在這一領(lǐng)域的活動，加強管制與監(jiān)督、減少項目風(fēng)險。另外，在制定合同過程中，熟知雙方責任與義務(wù)、財務(wù)管理、風(fēng)險對策、有關(guān)法規(guī)以及政府政策等方面的專業(yè)中立咨詢企事業(yè)單位是必不可少的。特別是，對于經(jīng)驗不足的地方政府來說，他們的存在是極其重要的。為了保證公共部門與私人部門之間的透明度，來自第三者如市民、非政府組織、項目評價咨詢專家的監(jiān)督是非常重要的。向社會公開信息是關(guān)鍵。
6.2 促進PPP有效實施的重要政策
　　根據(jù)國際經(jīng)驗，我們總結(jié)出定價規(guī)則和收費政策、風(fēng)險管理合同安排是最為主要的課題。即使是在完全政府建設(shè)管理的體制里定價和收費都是爭論最大的問題。為此，合理的定價是應(yīng)用收費體系的基礎(chǔ)，作為PPP的主要目標是提高公共服務(wù)，要適用于各社會階層。我們還將涉及法規(guī)的作用和對于收費的統(tǒng)一管理等問題。其次是合同安排，私人部門投資參與與生產(chǎn)經(jīng)濟商品不同的公共事業(yè)需要有發(fā)揮其能動性的機制和保證機制，合理的合同安排將起到重要作用。本部分將討論以上重要問題。

6.2.1定價規(guī)則和收費
　　定價規(guī)則和適當?shù)氖召M是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中提高資金財務(wù)可持續(xù)性的最重要的問題。這里就如何制定出合理價格的課題進行分析，并就此討論收費體系安排和法規(guī)的作用。
　?。?） 定價
　　在價格遵循邊際機會成本原理定價的情況下，公共物品的經(jīng)濟效益可達到最優(yōu)。Warford指出有關(guān)價格的3個要素。其一是邊際生產(chǎn)或私人成本，即提供服務(wù)方的直接成本。其二是開發(fā)非再生資源造成的未來消費減少各種不可逆效果下的不可回收成本。其三是邊際環(huán)境成本。由于資本的不可分割性，私人生產(chǎn)成本在實際應(yīng)用中可以通過計算平均增加成本來估算∶

　　式中“I_t”是投資成本（通常，投資成本被當作是在建設(shè)、安裝的第一階段發(fā)生的初始成本；在設(shè)備的使用壽命過程中還會發(fā)生一些替換成本或附加安裝成本）。循環(huán)成本或運營和維護成本從零年開始計算一直到項目結(jié)束（在大多數(shù)項目中，運營和維護成本從生產(chǎn)開始計算；而固定循環(huán)成本可能從建設(shè)安裝階段就開始計算了），是R_t-R₀。水或污水的增加量是“Q_t-Q₀”，“i”是利率，“t”是項目年數(shù)。
　　邊際使用成本的估算可能包含不同的不確定性(Warford 1996)。所以簡便方法是在邊際生產(chǎn)成本中增加一項資源損耗費。第三個邊際環(huán)境成本基本是指的水生產(chǎn)和消費中的外部成本，可以用非市場定價手段計算這部分成本。
　　掌握水價定價的特點可以減少由于定價不合理所帶來的風(fēng)險∶(1) 需求價格彈性(Price elasticity of demand)∶由于水是必需品又沒有替代品，生活用水供水領(lǐng)域一般需求量變動的比例要小于價格(0.3-0.7)，說明需求缺乏彈性。水資源的特殊商品性決定了價格變動對需求的影響不大(United Nations 1997)；(2) 資本投資和經(jīng)常經(jīng)費(Investment and recurrent costs)∶資本投資成本包括管道、泵站、蓄水和處理設(shè)施的設(shè)計、購置、安裝工程、管理等費用。經(jīng)常經(jīng)費包括運營和維修成本(動力費、工資福利費、藥劑費、水費、運費、維護費)。小規(guī)模的整修替換屬于經(jīng)常經(jīng)費，但是大規(guī)模的整修替換屬于資本投資成本；(3) 固定和可變成本 (Fixed and variable cost)∶固定成本是不隨水的產(chǎn)量變動而變動的成本。這里指租賃金等。如政府部門與私人部門伙伴關(guān)系(PPP∶Public-Private Partnerships)項目里的TOT(移交－運營－移交)里的特序經(jīng)營權(quán)的購買價格就是固定成本?？勺兂杀臼请S著產(chǎn)量變動而變動的成本。供水項目只有在供水量發(fā)生變化的情況下，可變成本才有變化；(4) 總成本(Total cost)∶從短期來看, 總成本是可變成本和固定成本之和。許多因素是定量的。從長期來看, 要考慮各種投入如設(shè)施規(guī)模的擴大；(5)定價時注意需求結(jié)構(gòu)的變化∶單身家庭的變化、不同用水規(guī)模供水件數(shù)的變化、工業(yè)·生活用水量的變化、用水大戶和用水小戶的比例、今后的發(fā)展趨勢等。
　　（2）收費體系設(shè)計
　　對于政策制定者而言，這是最關(guān)鍵的一個方面，因為政策制定者要充分考慮經(jīng)濟和社會的融合，社會是一個富人和窮人共存的群體，公共服務(wù)要提供給所有的人。出于這種考慮，傳統(tǒng)的方法是用交叉補貼來調(diào)節(jié)收費。依據(jù)目標收入，有多種方法可以計算這種調(diào)整。但是，水是一種經(jīng)濟和社會產(chǎn)品，它并不是免費的（Black, 1998）。而且，Kolstad（1999）認為如果沒有一個價格制度，污染者（消費者）不會“看到”他們排放污染所造成的損失，而且至少在理論上，如果污染者為污染付費，那么市場失靈就會得到糾正。
　　盡管已經(jīng)認識到水不是免費物品，而且每個消費者都應(yīng)該付費，但問題是應(yīng)該付多少？Kolstad認為不需考慮消費者的社會經(jīng)濟群體特性，對每個人的尺度要一樣。但是，這不是一個市場化產(chǎn)品，而是準公共物品，應(yīng)該覆蓋到社區(qū)的每個人。因此源于其它稅收的交叉補貼或間接補貼應(yīng)該使社區(qū)里的每個人都能負擔得起，最少能滿足最小要求。由此就產(chǎn)生了這樣的概念，即對最小額定消費量實行基本收費，而對超額消費實行累進收費或累退收費。另一個概念是通過收入稅或房屋或其他生活標準識別不同類型的社區(qū)，這樣可以對收費標準進行分類。但困難在于不易實施，而且逃避收費可以有許多借口。累進收費更多是考慮節(jié)省資源，大多用于水資源不豐富的地區(qū)，累退收費是鼓勵消費，但是現(xiàn)在的國際潮流如OECD各國都推行累進制收費。
　　最近的評估表明，交叉補貼也有一些不利的經(jīng)濟、資金和其它影響，但這些影響并沒有定量化或被認識到（ Yepes, 1999）。首先，不同的價格可能給不同的消費群體傳遞錯誤信號使他們相應(yīng)調(diào)整消費，因此社會福利并不能達到最優(yōu)水平。 例如，在圖4中，對窮人群體的收費低產(chǎn)生的虧損可以從對富人群體高收費產(chǎn)生的利潤中進行交叉補貼來補償。但是窮人群體可能發(fā)現(xiàn)，供水/污水處理是一個非常便宜的物品，因而可能會最大量地使用水，對于他們沒有任何激勵來節(jié)約水。另一方面，富人群體可能也會發(fā)現(xiàn)這種物品非常昂貴從而并不按照符合經(jīng)濟效率的原則使用水，因此，社會福利不能達到最優(yōu)。

　　第二個問題是預(yù)期和現(xiàn)實收入的差異。如圖4所示，社會兩個群體的預(yù)期收入可能與達到盈虧平衡點的目標收入相吻合。但是支付較高價格的人或許會調(diào)整他們的需求，或許會尋找更加廉價的資源。因此實際收入可能會少于預(yù)期收入，對運營商而言就會導(dǎo)致虧損。由于這個原因，私人運營商會要求政府保證最小的生產(chǎn)量（本問題在下一節(jié)討論）。
　　第三個問題是費用征繳。對于窮人群體，收費很低甚至收費者都沒有動力，有時候收費的間接成本會超過要征收的費用。另一方面，在發(fā)展中國家，對富人收費較高容易帶來腐敗，這是大多數(shù)收費部門中最嚴重的問題。
　　這表明交叉補貼會損害經(jīng)濟目標卻支持社會公平。如何處理呢？最好的方法是估計支付意愿下的需求，比較需求和供給曲線。如果存在虧損，那么政府可以從其它部門來補貼這種虧損。如果社區(qū)中富人和窮人群體之間存在很大差距，那么支付意愿同樣可以幫助不同的需求曲線，相應(yīng)也可以得到基礎(chǔ)的消費水平和價格。在富人群體中不應(yīng)該通過提高價格的方式來補貼這種虧損。
　　在供水和污水處理部門中有關(guān)收費的另外一個重要問題是政出多門，涉及不同的機構(gòu)。例如，在泰國，供水和污水處理有幾個部分頭負責，供水的收費由內(nèi)政部通過城市或省級水利部門來負責，而污水排放由科技教育部通過污染控制和污水管理部門來收費。
　　公共-私人伙伴關(guān)系的收費體系設(shè)計不能由它們自己來完成，因為它們具有自然壟斷性質(zhì)。因此，政府應(yīng)該認真評估收費以及它們對社區(qū)承受能力和消費水平的影響。
　　(3)最高價格上限制∶促進企業(yè)提高效率擴大投資
　　為了擴大投資規(guī)模、提高供水項目效率，促進私人部門參與水務(wù)市場是國際的新潮流。PPP項目對于價格設(shè)計又有了新的要求，如何促進私人部門提高效率同時擴大投資將成為制定價格的新課題。英國為了促進私人部門給消費者提供最佳價值服務(wù)（Best Value for Money），采用了激勵式最高價格上限制（Incentive-based Price Cap Regulation）（專欄4）。OFWAT (the Office of Water Services∶在英格蘭和威爾士，負責對水工業(yè)進行管制的水務(wù)辦公室) 試圖管理好企業(yè)使其按照標準和政策需要進行投資、提供服務(wù)，為企業(yè)提供激勵措施以提高效率和服務(wù)水平，采取有效和透明的程序進行監(jiān)管。這種辦法可以在一定程度上解決現(xiàn)在一般采用的成本加成的方法，避免企業(yè)以成本為計價基礎(chǔ)維持較高成本定價的缺陷。最高價格上限制的缺點是監(jiān)管成本較高，如建立規(guī)制機構(gòu)、搜集、分析企業(yè)的有關(guān)信息以及價格監(jiān)管過程中的協(xié)調(diào)成本與監(jiān)管機構(gòu)的行政開支(發(fā)展研究中心 2003)。

6.2.2 項目風(fēng)險管理的重要措施——合同安排
　　邀請私人投資和（或）管理供水和污水處理設(shè)施，需要為私人部門提供具有吸引力的合同。這些合同應(yīng)該可以和私人部門的其它商業(yè)機會具有可比性。但是進行直接的比較會很困難，因為投資的性質(zhì)不同，而且對于公共—私人伙伴關(guān)系而言，許多影響因素并沒有被充分認識到。最主要的差異是在對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，這種投資數(shù)量大而且支付投資的回收期長。由于這個原因，資源短缺的公共部門無力投資，而私人部門在沒有政府任何擔保和優(yōu)惠的條件也不會投資到這個風(fēng)險行業(yè)中。
　　私人部門的風(fēng)險是多重的，如收費變動有時是一個政治問題，不能得到足夠的司法支持來恢復(fù)收費或終止為社區(qū)提供服務(wù)。在大多數(shù)發(fā)展中國家，通貨膨脹率比支付增加要高得多，因此消費者的負擔能力就會變化從而減少運營商的利潤。在匯率較高時，外國貨幣往往受到青睞，而本國的通貨膨脹率就會提高，用本國貨幣征繳的費用和外國貨幣借款之間的差距就會擴大。
　　通過政府部門提供的激勵措施可以避免這些風(fēng)險。政府的激勵包括為外匯風(fēng)險設(shè)置屏障、保證最小生產(chǎn)量、提供司法和政治保護、激勵健全收費體系、提供土地或其它服務(wù)、降低工會的影響等。在發(fā)展中國家，來自司法和政治保護是最重要的因素，因為政治穩(wěn)定是對私人部門投資的全面擔保，有效的法律制度保證了投資的安全。通過稅收優(yōu)惠，運營商可以得到較高的凈利潤，這可以和私人部門其它的投資機會進行對比。因此在一個有吸引力的合同中應(yīng)該包括各種激勵措施、以及來自政治、司法和制度的保障。
　　PPP可以運用多種類型的合同。預(yù)期的政策目標可以決定合同形式的選擇。表8比較了不同的合同類型。在管理合同中，有不同的合同類型，因為在一些地方，私人部門僅被要求負責運營和維修，政府向運營商支付運營管理費，而公共部門負責收費。而另外一種情況是，私人運營商也會負責一部分收費。同樣，租賃合同由私人和公共部門共同負責一套完整的設(shè)備。運營商運行設(shè)備并每年和公共部門進行利潤分成。

　　建設(shè)—擁有—運營（BOO） 或建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓（BOT）以及特許經(jīng)營合同使私人運營商的投資具有一定的商業(yè)風(fēng)險。所有這些合同可能具有不同類型的風(fēng)險，這就需要不同的擔保。當運營商根據(jù)合同在若干年后轉(zhuǎn)交設(shè)備時，每種合同中政府的政策優(yōu)先度都不同，包括技術(shù)轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)等。信貸支持主要由第三方提供，第三方可能是國際組織如IFC，因為與私人部門投資其它領(lǐng)域如電信、電力和交通等基礎(chǔ)設(shè)施相比，供水、污水處理、垃圾處理領(lǐng)域的投資風(fēng)險是比較高的。最后一種合同類型是資產(chǎn)出售，運營商不需把設(shè)備歸還給政府。在英國，這種形式的合同已經(jīng)開始出現(xiàn)，但它對發(fā)展中國家是否有意義還需進一步評估。
　　公共—私人伙伴關(guān)系不僅僅限于一個投資者，也可以進行合資，公共部門也可參與。但是這種合資必須注冊為獨立的公司實體，政府不能施加任何政治影響。在任何一種合同安排中，社區(qū)也可參與?；谏鐓^(qū)的供水和污水管理在一些小的社區(qū)或郊區(qū)越來越流行。

7. 結(jié)論

7.1 結(jié)論與建議
　　在亞洲大中城市里，PPP還大多以BOT或特許經(jīng)營權(quán)的形式應(yīng)用于供水項目中。由于環(huán)境的惡化，上述城市開始探索PPP在污水和垃圾處理領(lǐng)域發(fā)展的可能性。投資以上項目不僅致力于改善環(huán)境也可以發(fā)展經(jīng)濟。PPP是通過擴大投資規(guī)模、提高投資效率、革新技術(shù)改善亞洲發(fā)展中國家城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的有效的融資機制。PPP對于早期開始建設(shè)、縮短建設(shè)期間、降低建設(shè)成本是有效的措施，它可以引導(dǎo)亞洲國家實現(xiàn)WSSD和UN MDGs目標。實現(xiàn)公共部門和私人部門之間最佳責任分擔這一理念是適用于所有發(fā)展中國家的?；锇殛P(guān)系的形式與項目模式與經(jīng)濟發(fā)展階段、項目的政策目標有緊密關(guān)系。PPP可以大力推廣應(yīng)用于政府部門融資能力較弱，但是私人部門活動活躍，政治與財政體系穩(wěn)定，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施處于發(fā)展期的國家與城市。對于經(jīng)濟實力弱的城市，中央政府的重要政策應(yīng)放在財政轉(zhuǎn)移支付上、地方政府應(yīng)為私人部門創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。在貧困地區(qū)，在社區(qū)范圍內(nèi)的小規(guī)模PPP項目是有效的。
　　但是，由于在這一領(lǐng)域私人部門參與的速度往往快于預(yù)期設(shè)想，有關(guān)法規(guī)建設(shè)與實施機制往往滯后。其結(jié)果是地方政府對PPP理念沒有足夠的認識，在沒有充足的經(jīng)驗下就盲目啟動項目，往往在與項目經(jīng)濟收益和穩(wěn)定性有關(guān)的風(fēng)險管理，以及在追求項目經(jīng)濟收益和環(huán)境保護、提高生活水平等公共目標之間會發(fā)生矛盾。另外，投資者考慮到投資這一領(lǐng)域的風(fēng)險不敢投資的現(xiàn)象也很普遍。但是，僅靠中央政府和ODA是難以滿足改善城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，通過PPP加速這一建設(shè)是最可期待的方略。為了實施更多的PPP項目，重要的是制定周密嚴謹?shù)腜PP項目計劃，加強有關(guān)制度建設(shè)、融資和風(fēng)險管理等方面的具體實施能力。下面是從PPP項目的成功經(jīng)驗中總結(jié)出的主要可借鑒因素：
　　準公共物品：污水和垃圾處理設(shè)施是滿足各社區(qū)、團體、各階層的基本需要的準公共物品?？梢杂晒膊块T或私人部門來提供。必須明確PPP是通過私人部門提供準公共物品，而不是通過私人部門提供商業(yè)物品。為此，收費和補貼要建立于服務(wù)可接受程度、家庭的規(guī)模、收入分配和環(huán)境資源保護這些因素上。
　　規(guī)制管理體系：一個合理的規(guī)制管理體系必須在民營化開始之前建立。法規(guī)必須在保護消費者的同時還要保護私人部門的利益。盡可能減少不論在時間還是在經(jīng)濟上都會給社會帶來損失的糾紛的發(fā)生。由于私人部門投資只建立在盈利和簡化管理操作上，因此還要監(jiān)督管理PPP全過程與政策目標的落實。對于貧困地區(qū)或低收入階層的服務(wù)將是實施PPP的一項艱巨的工作之一。同時還要加強環(huán)保執(zhí)法擴大市場需求。
　　收費政策與收費體系建設(shè)：累進制收費被廣泛采用。大多數(shù)發(fā)展中國家的貧困階層家庭成員多，累進制收費將給貧困階層帶來負面的影響。但是如中國，家庭成員的構(gòu)成差不大。這在制定收費制度時將起重要作用，累進制水費定價(Rising Block Rate)更適合中國?？紤]兩個重要但有時會相互沖突的收費政策原則，其一是要確保公共物品的價格是可負擔的，其二是具有節(jié)約資源的激勵作用。如果社會中各階層的家庭規(guī)模差異很大時，在政策制定時就需要尋找在這兩目的之間的妥協(xié)點。促進企業(yè)提高效率擴大投資, 最高價格上限制是可以應(yīng)用的有效定價方法。
　　在一些國家里，不只是存在一個部門分別管理供水和污水處理收費的問題，同時還存在著市民對不同公司分別付費的問題。這即會造成管理成本高，同時還會給市民帶來不便。統(tǒng)一付賬單可以解決這一問題。在許多國家垃圾費是不直接收取的，但它們來自一部分的財產(chǎn)稅或市稅。如果私人部門收取這部分費用，那對于收費的使用是必會有來自公眾的置疑。為此對于這些收費需建立一個明確的、可計算的財政體系是十分有必要的，同時可以加強市民對于垃圾處理費交納的積極性。
　　合同的不同模式：PPP的合理模式的采用主要根據(jù)項目的目標和其社會經(jīng)濟的特點。完全民營化可適用于更為先進的階段，可應(yīng)用于供水與交通等經(jīng)濟收益好的項目。其他城市可以從管理合同模式開始。在垃圾處理領(lǐng)域，管理合同是出發(fā)點。政策制定者應(yīng)協(xié)同其他有關(guān)部門和專家詳細分析城市的具體情況，根據(jù)不同的政策需求引入不同合同模式。
　　保證機制：由于對于準公共物品的投資和管理的特性，私人部門需要一定的保證機制來減少他們的風(fēng)險。但是同時這對于消費者、社會的利益來說也是一個微妙的問題。私人部門特別是外資在國際有關(guān)組織的支持和其豐富的經(jīng)驗下，在交涉保證機制時具有優(yōu)勢。為此，地方政府應(yīng)雇用高水平、專業(yè)隊伍就風(fēng)險分配與私人部門進行交涉。
　　全國范圍的政策：一個國家的城市都具有不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段。這就造成了在全國范圍內(nèi)不能使用同樣的政策。在中國東部沿海城市的公共物品的價格要高，而西部地區(qū)，消費者不能支付相同的費用。為此，政策制定者必須注意PPP模式以及制定收費政策時的地區(qū)差別問題。
　　援助機構(gòu)：援助機構(gòu)具有雙重作用，其面向私人部門的窗口可為私人部門提供商業(yè)貸款，面向公共部門的窗口可幫助政府部門建立實施PPP的環(huán)境。援助機構(gòu)可以支援政府在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的行政、財政體制改革、在實施階段的有關(guān)政策的制定、地方政府的能力建設(shè)、具體的項目融資以及當?shù)亟鹑跈C構(gòu)的能力建設(shè)、提供國際經(jīng)驗、提供項目咨詢等。
7.2 對于中國的借鑒
　　PPP對于旨在加速城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中國來說是一個有效的融資機制。對于中國的政策建議可以總結(jié)為以下9點：(1) 引進私人部門參與本身并不意味著成功，PPP的成功在于能夠?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量的特許經(jīng)營者的結(jié)合、引進足夠的資本、充分發(fā)揮地方經(jīng)驗、引進最佳技術(shù)與設(shè)備、以及包括收費規(guī)定在內(nèi)有關(guān)法規(guī)框架的建設(shè)；(2) 相應(yīng)的法規(guī)建設(shè)應(yīng)先于實施PPP項目。法規(guī)建設(shè)需要包括制定收費、補貼、自有資本與負債的比例、地方與外國企業(yè)的比例、項目的資金流財務(wù)管理、總體的管理概念與原則以及規(guī)范市場等重要因素；(3) 融資、技術(shù)和管理等多方面的風(fēng)險可以通過合資合同的形式得以妥善的解決，中國在合資模式的運用上積累了許多經(jīng)驗。同時合資這一組合方式可以促進實現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)移和加強地方企業(yè)實力；(4)作為共通的風(fēng)險，政治和法規(guī)上的風(fēng)險可以通過立法或行政部門規(guī)定得以解決。社會、經(jīng)濟和環(huán)保方面的風(fēng)險可以在地方一級就得以解決，同時最好根據(jù)不同的地區(qū)或社會經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域因地制宜。優(yōu)惠政策應(yīng)該充分應(yīng)用在相對經(jīng)濟條件差的地區(qū)解決私人部門投資能動性低的問題。中國的西部地區(qū)應(yīng)該作為特定區(qū)域需要特殊的支援，充分發(fā)揮優(yōu)惠政策的作用來發(fā)展PPP；(5)合同是使各種風(fēng)險得到最佳形式化解的重要依據(jù)，應(yīng)充分吸收國外項目的經(jīng)驗、規(guī)范合同是避免風(fēng)險的有效辦法；(6) 充分利用中國的高儲蓄的特點，利用國內(nèi)金融市場對新項目融資, 可以有效避免金融風(fēng)險。這就需要鼓勵促進國有銀行系統(tǒng)和商業(yè)銀行系統(tǒng)在PPP體制建設(shè)中發(fā)揮重要作用；(7)開展示范項目，為PPP項目實施打好基礎(chǔ)，公開有關(guān)信息與經(jīng)驗；(8)建立專門的實施機構(gòu)：在有關(guān)行政部門內(nèi)成立專門的監(jiān)管機構(gòu)制定并執(zhí)行有關(guān)法規(guī)與政策、規(guī)范市場、開展行業(yè)監(jiān)管、評價企業(yè)績效、開展能力建設(shè)工作，成立中立的機構(gòu)和咨詢公司制定、規(guī)范合同。市政府需要雇用高水平的顧問；(9)捆綁供水和污水處理項目，同時收取供水與污水處理費用。

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