常杪、Mushtaq Ahmed Memon、井村秀文

1. 引言

　　在許多亞洲城市中，特別是中國的城市，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，如污水管網(wǎng)、污水處理設(shè)施以及廢物管理設(shè)施不能滿足城市發(fā)展的需求，從而造成了嚴(yán)重的城市環(huán)境污染問題，影響了亞洲國家的可持續(xù)發(fā)展。目前全球有10億人無法飲用清凈水，同時(shí)有24億人生活居所的衛(wèi)生條件惡劣。可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議和聯(lián)合國“千年開發(fā)目標(biāo)”(UN MDGs）已制定出在2015年之前消減一半上述人口的目標(biāo)。在亞洲，目前的供水和污水處理率僅分別為50%和20%，許多國家，特別是人口大國中國實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)面臨很大困難。但是，資金不足是影響城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的主要障礙，短期內(nèi)如何籌集到必要的資金是巨大的挑戰(zhàn)。作者提出引入私人部門參與（PSP：Private Sector Participation）作為融資的一種有效方法，以此來解決資金不足問題，同時(shí)對(duì)制定建立公共部門與私人部門伙伴關(guān)系（PPP：Public-Private Partnerships）的宏觀和微觀的政策以實(shí)現(xiàn)私人部門參與的問題進(jìn)行了討論。
　　環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的必要性在于解決由于環(huán)境污染對(duì)人體健康帶來的危害問題，同時(shí)也減少對(duì)自然環(huán)境的破壞。通常大多數(shù)國家都認(rèn)為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施作為公共物品應(yīng)由公共部門提供。但是，上世紀(jì)九十年代以后，一部分發(fā)達(dá)國家為了重建千瘡百孔的政府財(cái)政、提高政府部門效率、改善公共服務(wù)的質(zhì)量，嘗試以具有創(chuàng)新性與靈活性的模式－PPP代替固有的政府部門建設(shè)運(yùn)營的模式以促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。在發(fā)展中國家，僅靠政府財(cái)政難以滿足快速發(fā)展的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，從而把期待轉(zhuǎn)向私人部門。與此同時(shí)，污染者負(fù)擔(dān)原則的貫徹實(shí)施促進(jìn)了收費(fèi)體系的確立，就可以把環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施界定為準(zhǔn)公共物品，增加了私人部門參與的可能性。另外，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的技術(shù)革新和循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念的發(fā)展， 使垃圾發(fā)電、中水回用、廢棄物回收再利用得以實(shí)現(xiàn)，在各級(jí)政府的政策引導(dǎo)下促使這一領(lǐng)域發(fā)展成為可以獲取一定經(jīng)濟(jì)效益的新興產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)，市民的經(jīng)濟(jì)承受能力及對(duì)生活條件要求的提高，也促使了私人部門介入這一領(lǐng)域。
　　本文首先分析了阻礙亞洲國家發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的頸瓶, 指出私人部門參與對(duì)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展在增加建設(shè)資金和提高效率上的必要性。其次介紹了亞洲各國以及一些發(fā)達(dá)國家開展PPP的情況,并從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目成果與經(jīng)驗(yàn)等方面對(duì)4個(gè)案例進(jìn)行了詳細(xì)分析，明確了PPP機(jī)制及各主要主體的最佳責(zé)任分配，以及在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段開發(fā)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的PPP的類型, 詳述了在快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段建設(shè)與運(yùn)營管理設(shè)施時(shí)有效PPP項(xiàng)目模式。本文還研究了在制度安排、融資手段和管理能力建設(shè)等方面發(fā)展PPP的政策框架。同時(shí)重點(diǎn)討論了促進(jìn)PPP有效實(shí)施的重要政策——定價(jià)規(guī)則和收費(fèi)，和風(fēng)險(xiǎn)管理重要措施——合同安排。這些政策可通過借鑒過去經(jīng)驗(yàn)予以完善。

2. 阻礙城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的頸瓶

　　公共部門在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營管理方面一直面臨眾多問題。這些問題包括建設(shè)資金不足、運(yùn)營管理高成本及低回收所帶來的運(yùn)營效率低下、人力和技術(shù)資源有限以及官僚主義和來自行政體制的影響等。
2.1 政府財(cái)政短缺
　　發(fā)展中國家城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最大的挑戰(zhàn)就是資金不足。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施作為公共事業(yè)，大部分的建設(shè)成本來自政府財(cái)政（稅收）。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初期往往需要巨額投資，并且工程龐大，回收期長，由于政府財(cái)政能力尚低，因此即使項(xiàng)目回報(bào)率合理，很難提供足夠的資金支持這些設(shè)施的建設(shè)以滿足需求。此外，由于污水和垃圾處理收費(fèi)體系還不健全，依靠收費(fèi)制度也難以償還建設(shè)投資成本。在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展期，盡管已有了建設(shè)計(jì)劃，但是由于政府財(cái)政能力尚低，其建設(shè)重點(diǎn)往往還是放在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，環(huán)保工作的重點(diǎn)是工業(yè)污染治理而不是城市生活污染治理。發(fā)行國債是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)常用的融資手段，但是由于項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益較低、資金使用效率低等問題存在難以償還的風(fēng)險(xiǎn)。盡管地方政府面臨巨大的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求, 但是由于他們的財(cái)政能力太低, 同時(shí)在大多情況下沒有自主的融資權(quán)限, 如發(fā)行地方債券，因此很難籌集到足夠的資金。目前大多數(shù)發(fā)展中國家的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍以依靠政府開發(fā)援助項(xiàng)目和國際開發(fā)金融組織為主。在這一背景下，在PPP機(jī)制下引入私人部門投資就成為可行的政策選擇之一。
2.2 公共部門運(yùn)營效率低下
　　第二個(gè)問題是運(yùn)營效率低下。大多數(shù)公共部門設(shè)施運(yùn)營都存在虧損，造成虧損的兩個(gè)主要因素一是單位生產(chǎn)的運(yùn)營和維護(hù)成本較高，這是由于人力或其它資源的效率低、腐敗、技術(shù)落后以及投入-產(chǎn)出比很高等原因造成的。二是成本回收難，其主要原因缺乏應(yīng)用投入產(chǎn)出管理原則的意識(shí)，導(dǎo)致收費(fèi)不到位。從根本上看，運(yùn)營效率低下的關(guān)鍵是缺乏合理的管理體制和市場(chǎng)機(jī)制。引入公共-私人伙伴關(guān)系可以提高運(yùn)營效率，減少成本，改善收費(fèi)狀況。
2.3 有限的人力和資本資源
　　第三個(gè)主要問題是人力和資本資源。與中央和省級(jí)部門相比，市級(jí)部門可利用的資源非常有限。市級(jí)部門中有資格勝任的人員少，技術(shù)能力也比較低。管理像供水和污水處理這樣的復(fù)雜工程時(shí)，常常出現(xiàn)人力資源不足與市政部門職員太多負(fù)擔(dān)過重等問題。
2.4 官僚主義和來自行政體制的影響
　　官僚主義和行政干擾也是一個(gè)重要問題，這引發(fā)了關(guān)于分權(quán)的討論(Shah，1998)。市政部門的官員也可能隸屬省級(jí)和中央政府，因此他們?cè)谑姓块T或其它部門之間的調(diào)動(dòng)可能導(dǎo)致他們的責(zé)任心降低。在大多數(shù)發(fā)展中國家，行政體制變動(dòng)和管理層的變遷往往使得許多項(xiàng)目和計(jì)劃無果而終。PPP可少受來自官僚主義和行政部門的影響。表1從不同投資主體的角度對(duì)不同投資/管理類型的主要問題進(jìn)行了比較。

　　政府或公共部門應(yīng)當(dāng)提供城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，同時(shí)私人部門也有很大的可能來參與這項(xiàng)工作, 問題在于如何合理地安排公共部門和私人部門之間的角色分配以提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)。表2分析了公共部門和私人部門在發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中各自的長處和短處。

資料來源：作者

3. 建立公共部門和私人部門伙伴關(guān)系的必要性

3.1 擴(kuò)大建設(shè)資金, 提高運(yùn)營效率
　　根據(jù)經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展趨勢(shì)，公共部門及私人部門的資金實(shí)力都會(huì)逐步加強(qiáng)得以壯大。為此，政府部門需要預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)制定長期的投融資計(jì)劃。有兩種辦法可以考慮。其一是在公共部門主導(dǎo)下拓寬融資渠道，從長期發(fā)展的角度制定債務(wù)償還計(jì)劃。不只限于依靠現(xiàn)有稅收來投資，建設(shè)投資可來自多種融資渠道，如國債和地方債券、外國政府或國際金融組織貸款和政策性融資，本息的償還必須跟國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相吻合。其二是向私人部門開放市場(chǎng)，讓它們發(fā)揮作用。法國、英國和眾多東南亞及拉丁美洲國家已經(jīng)開展這方面的工作，這種做法一般被稱為公共部門與私人部門的伙伴關(guān)系（PPP）。在這一體系里，政府部門負(fù)責(zé)公共事業(yè)，同時(shí)私人部門也可參與，其融資主要來自于商業(yè)銀行的貸款、股票市場(chǎng)和企業(yè)債券。
　　日本采用了第一種方法，有計(jì)劃地在全國范圍內(nèi)加速城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但是在后期由于公共事業(yè)規(guī)模的無限擴(kuò)大造成了嚴(yán)重的財(cái)政赤字。這種方法的弊病就是容易造成如投資效率不高等“政府失靈”的問題?？紤]到這種政府失靈的不利政策效果，對(duì)于亞洲發(fā)展中國家來說，私人部門參與有可能成為一種更為有效又實(shí)際的辦法。在PPP的框架下，政府通過向建設(shè)設(shè)施的私人部門支付處理費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)長期分期付款，可以確切掌握全項(xiàng)目周期 (建設(shè)，一段時(shí)期的運(yùn)營) 的支出，平均年度支付額度，償還計(jì)劃可根據(jù)政府的財(cái)政能力來制定。政府通過把巨額建設(shè)資金的融資問題交給私人部門來解決從而解決了目前的財(cái)力不足的問題 (圖1)。即使尚處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，財(cái)政能力仍較弱的情況下，也能根據(jù)今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。
　　另外，由于私人部門是以投入產(chǎn)出來計(jì)算其收益，與公共部門相比效率的提高是有望實(shí)現(xiàn)的。為此PPP不僅能解決政府財(cái)政困難的問題，同時(shí)通過引進(jìn)由私人部門帶來的管理和技術(shù)資源可提高運(yùn)營管理效率。在澳門、馬尼拉、上海等一些亞洲城市，私人部門已經(jīng)開始參與城市供水與污水處理領(lǐng)域。通過案例研究可以看到由私人部門的參與所帶來的新技術(shù)和人才使這些項(xiàng)目與低效的公共部門運(yùn)作的項(xiàng)目存在顯著的差異。如私人部門參與的設(shè)施項(xiàng)目引進(jìn)了計(jì)算機(jī)監(jiān)控和數(shù)據(jù)收集(SCADA)系統(tǒng)和高性能的水表，及同時(shí)接受過財(cái)務(wù)管理教育與技術(shù)開發(fā)、改進(jìn)教育的專業(yè)人才。通過PPP的體制可以使私人部門的長處更好地彌補(bǔ)公共部門的短處，有效解決有限的人力和其他資源問題，并通過公平的招投標(biāo)解決官僚主義和政治干擾的問題。

　　簡(jiǎn)言之，PPP旨在減輕政府的負(fù)擔(dān)并把原來由政府部門負(fù)責(zé)的公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營以及融資的責(zé)任轉(zhuǎn)給私人部門，充分考慮到私人部門在項(xiàng)目各階段所要面臨的風(fēng)險(xiǎn)，通過簽訂合同并履行合同里所規(guī)定的義務(wù)，提高政府部門的效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。
3.2 其他政策效果
　　由于收費(fèi)是實(shí)施PPP的重要條件，因此PPP需要在設(shè)施建設(shè)初期就建立完善的收費(fèi)體系。合理的收費(fèi)體系通過價(jià)格機(jī)制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期階段就鼓勵(lì)節(jié)水、減少垃圾廢棄的行為，有效地促進(jìn)有益于環(huán)境的消費(fèi)模式的形成，有利于可持續(xù)發(fā)展。
　　另外，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)需求將會(huì)帶動(dòng)環(huán)保技術(shù)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，成為推動(dòng)亞洲發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)之一。
　　為此，許多國際機(jī)構(gòu)和國際金融組織就PPP有下述論點(diǎn)：　
　　聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)：PPP 是在公共部門和私人部門的合作體制下, 吸取各自的長處，集中建設(shè)與運(yùn)營管理城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)源、經(jīng)驗(yàn)以及專業(yè)知識(shí)的有效手段 (UNDP 2002)。
　　世界銀行(WB)：為了提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的效率、脫貧，PPP在擴(kuò)大面向貧困地區(qū)的服務(wù)，減輕政府部門財(cái)政預(yù)算負(fù)擔(dān)是有效的。公共部門和私人部門的合作伙伴關(guān)系的建立應(yīng)作為重點(diǎn)的援助戰(zhàn)略得以實(shí)施(World Bank 2003)。
　　亞洲開發(fā)銀行(ADB)：PPP是有效利用經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)和改善貧困不可欠缺的手段。同時(shí)也是達(dá)到公共部門和私人部門共同實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)的手段，應(yīng)作為向亞太地區(qū)引進(jìn)更多私人部門投資的方法 (ADB 2002)。
　　經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)：PPP通過充分利用私人部門的商業(yè)和技術(shù)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，可以實(shí)現(xiàn)高效、低價(jià)格的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)，緩解政府部門的財(cái)政緊張(OECD 2000)。

4.城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展公共部門與私人部門伙伴關(guān)系的國際經(jīng)驗(yàn)

　　為了提高環(huán)保設(shè)施服務(wù)領(lǐng)域PPP的實(shí)施效果, 需要制定實(shí)施宏觀和微觀政策。在回顧總結(jié)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展PPP的國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 我們明確了有關(guān)宏觀和微觀政策并提出我們的政策建議。
4.1各國在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展PPP的情況回顧
　　引進(jìn)PPP體制是出自不同的政策目的。發(fā)達(dá)國家像英國、日本是從體制革新、提高設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營效率來減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在東亞的許多國家要建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施，大多數(shù)情況下引進(jìn)PPP是為了利用私人部門參與所帶來的資本。這些國家引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，并進(jìn)一步制定了有關(guān)法規(guī)與政策（表3），但是目前環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的項(xiàng)目還不多, 供水領(lǐng)域的項(xiàng)目要多于污水和垃圾處理項(xiàng)目。

資料來源：常杪、任勇與井村秀文，2001。

　　法國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不足、政府財(cái)政能力較弱的情況下，通過私人部門參與較早就開始建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的例子之一。法國的模式提供了在發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施過程中公共部門與私人部門的各種關(guān)系的演變的例證。對(duì)于發(fā)展中國家在實(shí)施PPP時(shí)，管理職責(zé)、法規(guī)的轉(zhuǎn)變，地方政府能力建設(shè)，定價(jià)，成本回收分析和財(cái)政體系安排等方面具有很好的借鑒意義。
　　各個(gè)發(fā)達(dá)國家在發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的過程中都經(jīng)歷了“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”，最終根據(jù)政府的財(cái)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政潛力，私人部門的技術(shù)水平，銀行系統(tǒng)的融資能力、引進(jìn)外資政策等具體情況選擇了最為可行的模式。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于發(fā)展中國家考慮政府與私人部門的合理的角色安排時(shí)將起到借鑒作用。政府部門主導(dǎo)作用是在全國范圍內(nèi)有計(jì)劃地、協(xié)調(diào)地開展建設(shè)，所以PPP應(yīng)在政府的計(jì)劃下開展, 在設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理中綜合政府部門與私人部門在咨詢、技術(shù)、資金和法規(guī)制度等方面的各自的長處。
4.2 城市水管理中開展PPP項(xiàng)目的國際經(jīng)驗(yàn)
　　這一部分討論了一些國家在城市上水、污水管理領(lǐng)域里開展PPP項(xiàng)目的具體情況，并總結(jié)了這些項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，及對(duì)未來的其它項(xiàng)目的借鑒意義。主要數(shù)據(jù)源于實(shí)地調(diào)查和亞洲發(fā)展銀行、Nickson (2001a)和 Nickson (2001b)的研究。
4.2.1　 菲律賓馬尼拉的城市水管理和污水排放系統(tǒng)（MWSS）
　　（1）背景
　　菲律賓馬尼拉的城市水管理和污水排放系統(tǒng)（MWSS）建于1878年，覆蓋面積近馬尼拉地鐵規(guī)模的3倍，包括馬尼拉地鐵覆蓋的6個(gè)城市和31個(gè)自治市，加上Rizal 和 Cavite 省的一部分，專欄1列示了1995年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

　　水的供給依靠流域和蓄水，人口的快速增長及生活條件的改善使可用的水資源日趨緊張。由于設(shè)施服務(wù)覆蓋范圍小、服務(wù)水平較低、虧損較大、管理不善、缺乏投資、收費(fèi)不足以及分配政策等原因，MWSS正面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的早期，政府改革了水利部門的法律和激勵(lì)機(jī)制，出臺(tái)了兩個(gè)重要的法案：允許私人部門參與到公共活動(dòng)中的BOT 法律 (1993)和為解決供水不斷出現(xiàn)的危機(jī)而頒布的水危機(jī)法案 (1995)，為MWSS和地方水利設(shè)備管理局的私有化做準(zhǔn)備。
　　世行和財(cái)政部通過研究引入PSP(Private Sector Participation)方法來解決困擾供水部門的效率低下問題。在這個(gè)研究基礎(chǔ)上，國家經(jīng)濟(jì)和發(fā)展委員會(huì)于1995年采納了董事會(huì)決議，鼓勵(lì)在地方水行政區(qū)域引入商業(yè)激勵(lì)和私人管理，激勵(lì)地方政府改善水供給，制定水的經(jīng)濟(jì)價(jià)格，水資源實(shí)行經(jīng)濟(jì)配置原則，創(chuàng)新地方供水項(xiàng)目，提高私人部門的參與程度。
　　同年，政府決定開展可行性研究，制定了私有化的形式、內(nèi)容、程序及指南等，分兩個(gè)階段實(shí)施。第一階段歷時(shí)8個(gè)月，形成一個(gè)清晰的私有化計(jì)劃。投標(biāo)的基礎(chǔ)是水的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)書限定了合同義務(wù)，包括服務(wù)覆蓋范圍、水質(zhì)和投資等。第二階段具體實(shí)施私有化。
　　法國政府為私有化程序的研究提供了100萬美元的技術(shù)援助。國際金融公司（IFC）為特許經(jīng)營和資產(chǎn)出售的方案選擇做首席顧問。私有化項(xiàng)目最終的交易成本是580萬美元。咨詢顧問費(fèi)是380萬美元，附加費(fèi)是100萬美元，這個(gè)附加費(fèi)是在私有化完成后由中標(biāo)者支付給IFC。這種財(cái)務(wù)安排意味著MWSS無需從自己的預(yù)算中支付任何資金。這個(gè)案例中附加費(fèi)的存在可能是馬尼拉項(xiàng)目相對(duì)迅速和成功的原因之一。這種激勵(lì)在世行和亞行的技術(shù)援助中是沒有的。這種費(fèi)用的效果是使各方都達(dá)到了預(yù)定目標(biāo)。
　?。?）私有化過程
　　研究建議在供水服務(wù)中實(shí)行完全的私有化。整個(gè)服務(wù)區(qū)域分成東部和西部兩部分，MWSS保持固定資產(chǎn)的所有權(quán)不變，運(yùn)營和管理設(shè)施轉(zhuǎn)移給特許經(jīng)營者。這些特許經(jīng)營者將負(fù)責(zé)未來水資源發(fā)展、處理、分配以及污水排放處理系統(tǒng)設(shè)備的投資。這項(xiàng)研究為每個(gè)合資企業(yè)草擬了25年的特許經(jīng)營協(xié)議，兩個(gè)合資企業(yè)（東部有450萬人口，為其中71%的人口服務(wù)；西部630萬人口，為其中63%的人口服務(wù)）都有權(quán)力使用Angat的水源。協(xié)議中包括下列內(nèi)容：
　　· MWSS服務(wù)區(qū)內(nèi)的人口享受的全部水服務(wù)在10年內(nèi)不能提高水的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)24小時(shí)服務(wù)要達(dá)到WHO標(biāo)準(zhǔn)。
　　· 漏交水費(fèi)比例在第一個(gè)10年中從56%下降到32%。
　　· 三分之一的服務(wù)面積面向最貧困的人群，這些人負(fù)擔(dān)不起自來水。
　　· 在25年特許經(jīng)營期間，污水處理率要達(dá)到80%。
　　· 在25年特許經(jīng)營期間，約75億美元應(yīng)投資到改善供水和污水處理系統(tǒng)。

　　每個(gè)投標(biāo)團(tuán)體必須符合下列規(guī)定：
　　· 菲律賓股權(quán)至少占60%。
　　· 只有當(dāng)?shù)刭澲滩拍軗碛兄辽?0%的股份，其它菲律賓實(shí)體的股份不能超過當(dāng)?shù)刭澲虛碛泄煞莸囊话搿?BR>　　· 10%的股份可由MWSS的雇員持有。
　　· 外國股權(quán)最多占 40%。
　　· 僅有一個(gè)外國運(yùn)營商可以擁有投標(biāo)社團(tuán)20%的股份。

　　特許經(jīng)營者必須是菲律賓的公司，水設(shè)施由菲律賓人管理和運(yùn)營。地方所有權(quán)中最小有60%的比例被分割，10%給雇員，20-30%給主要贊助商，20%給其他地方投資者。外國投資者至少占公司20%的股份。
　　在MWSS內(nèi)設(shè)立一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)用來制定具體的目標(biāo)和和監(jiān)督收費(fèi)的實(shí)施，同時(shí)通過一個(gè)透明的招標(biāo)程序選擇特許經(jīng)營者。研究還建議保護(hù)MWSS雇員防止其失業(yè)。最后，招標(biāo)團(tuán)可以同時(shí)對(duì)兩個(gè)特許經(jīng)營對(duì)象投標(biāo)，但只能中一個(gè)標(biāo)。詳細(xì)的文件在投標(biāo)開始前應(yīng)散發(fā)周知，文件內(nèi)容包括：
　　資產(chǎn)和負(fù)債：長期負(fù)債由MWSS保留，享受服務(wù)者應(yīng)付費(fèi)給MWSS。
　　調(diào)整收費(fèi)：在第一個(gè)10年內(nèi)，特許經(jīng)營者不能調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，除非發(fā)生通貨膨脹。這些調(diào)整必須得到政府的批準(zhǔn)。上游的水廠由特許經(jīng)營者經(jīng)營和融資。
　　在一些特殊情況下，價(jià)格可有一定程度的調(diào)整（如1998年，當(dāng)時(shí)比索貶值，而且由于厄爾尼諾效應(yīng)，批量供水減少了30%）。
　　資本的分配：由于考慮到西部地區(qū)的收費(fèi)可能會(huì)較少，因此90%分配給西部的特許經(jīng)營者。這增加了西部特許經(jīng)營者的外匯風(fēng)險(xiǎn)。
　　私有化的主要階段包括：市場(chǎng)調(diào)查、戰(zhàn)略報(bào)告、信息備忘錄、文件準(zhǔn)備、資格審查、預(yù)談判、投標(biāo)、評(píng)估和授予合同等。從1996年4月開始制定計(jì)劃，1997年2月結(jié)束。但是實(shí)際上到1997年4月才結(jié)束。
　　投標(biāo)過程是根據(jù)密封的技術(shù)和財(cái)務(wù)兩個(gè)建議書進(jìn)行的。技術(shù)建議書在現(xiàn)場(chǎng)打開宣讀，而財(cái)務(wù)建議書在15天后才打開。投標(biāo)包括合同履行保證——西部是12億美元，東部是8000萬美元。投標(biāo)是根據(jù)現(xiàn)有的收費(fèi)每立方米8.78比索為起投價(jià)，最低價(jià)最后由Ayala公司提出——東部為2.32 比索，西部為2.51比索。但是按預(yù)定方案一個(gè)競(jìng)標(biāo)者只能獲得一個(gè)特許經(jīng)營權(quán)，最后Benpres公司獲得了西部地區(qū)的特許經(jīng)營權(quán)。
　?。?） 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
　　有一些好的經(jīng)驗(yàn)，可借鑒用來改善未來的項(xiàng)目：
　　· 私有化過程非常成功。
　　· 由于貨幣貶值50%，投標(biāo)規(guī)則導(dǎo)致了額外費(fèi)用。因此，重新定基數(shù)（每5年在固定日期重新確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)）是重新協(xié)商收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)較好的方法。
　　· 內(nèi)部協(xié)商不是解決問題的好辦法，需要仲裁。
　　· 根據(jù)預(yù)先決定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立適當(dāng)?shù)奶卦S經(jīng)營費(fèi)（每個(gè)最高特許經(jīng)營費(fèi)將獲勝），投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)好的選擇。
　　· 馬尼拉沒有大量的水權(quán)交易；穩(wěn)步解決長期和復(fù)雜的問題比冒進(jìn)和踏步不前要好。
　　· 管理機(jī)構(gòu)必須到位。盡管管理機(jī)構(gòu)沒到位，特許經(jīng)營者和MWSS的效率還是值得表揚(yáng)的。
　　· 可靠的高水平的建議及良好的公共關(guān)系，IFC做得很好，并且有一些有資格的公司投標(biāo)。
　　· 以收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為中標(biāo)的決定性因素有時(shí)并無益于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，因?yàn)樘偷氖召M(fèi)可能對(duì)特許經(jīng)營者在今后的工作中缺乏激勵(lì)作用。
　　4.2.2　 中國澳門的供水特許經(jīng)營 (MWSC)
　?。?）背景
　　中國澳門面積約為21平方公里，人口42.5萬人，1994年人均收入達(dá)到16184美元。作為特別行政區(qū)保留自己的政治和法律制度。從1905年起，澳門的供水就實(shí)行了私人部門參與，從1936年到1982年，供水是由Ho In先生擁有和管理的。但是這個(gè)系統(tǒng)在一定程度上存在著問題：
　　· 水質(zhì)變壞，高度鹽漬化和混濁。原因是從珠江東部支流來的水源水質(zhì)差，僅一個(gè)水廠處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，缺乏科學(xué)管理和技術(shù)的狀態(tài)。
　　· 由于供水緊張，一些地區(qū)只能晚上才能接到水。
　　· 未被計(jì)算的水很多，供水設(shè)施處于虧損運(yùn)行狀態(tài)。
　?。?）特許經(jīng)營權(quán)的授予
　　一家中國香港公司——新世界發(fā)展公司在1982年成為澳門供水公司的運(yùn)營商，通常被稱為Sociedad de Abastecimento de Aguas de Macau (SAAM)。政府允諾收費(fèi)不會(huì)增加。新世界公司通過替換儀表、改善設(shè)備管理和改進(jìn)財(cái)務(wù)制度等增加了收入。虧損從1982年的43.3%下降到1984年的24.5%。1984年政府和新世界公司請(qǐng)?zhí)K伊士利昂水務(wù)集團(tuán)(Lyonnaise des Eaux)幫助改善水質(zhì)。通過談判，于1985年簽署了特許經(jīng)營合同，運(yùn)營期為25年，到2010年結(jié)束。SAAM被重組，85%是由中法合資公司共同擁有，包括蘇伊士利昂水務(wù)集團(tuán)和新世界公司。還有15%的股份由老的供水公司的股東擁有，中法合資公司負(fù)責(zé)運(yùn)營。在這個(gè)25年的合同中，政府和SAAM之間正式的法律關(guān)系如下：
　　· 在總供水收入中每年付給政府租金和銷售稅
　　· 要改善供給的水質(zhì)，達(dá)到歐盟的標(biāo)準(zhǔn)
　　· 供應(yīng)的水量必須滿足一個(gè)確定的水平
　　· 根據(jù)消費(fèi)量統(tǒng)一制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（政府享受一定折扣，消防用水是免費(fèi)的）
　　· 根據(jù)運(yùn)營成本修改收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
　　· 詳細(xì)的規(guī)章規(guī)定設(shè)施與消費(fèi)者之間的關(guān)系，規(guī)章規(guī)定到交費(fèi)期后45天沒有付水費(fèi)將被斷水，重新接水要重新交納一定費(fèi)用。
　　· 政府委派代表作為SAAM的標(biāo)準(zhǔn)制定者
　　· 向政府代表提交年度和5年投資計(jì)劃報(bào)批
　　· 爭(zhēng)議解決程序
　　· 股東資金占凈固定資產(chǎn)的份額有確定的比例
　　· 早期通過調(diào)整收費(fèi)重整SAAM資產(chǎn)
　　· 適用澳門（中國）一般公司稅收法
　　· 禁止SAAM在包括中國再內(nèi)的其它國家投資
　　· 特許合同延續(xù)由雙方協(xié)商決定
　　· 在特許經(jīng)營的終止期，協(xié)議資產(chǎn)過渡轉(zhuǎn)移
　?。?）私有化過程
　　在特許經(jīng)營合同中，投資計(jì)劃要提交給政府。據(jù)此，SAAM公司每年投資約4-5千萬澳元用于擴(kuò)大和改善水的供給。這些投資主要來自于國內(nèi)金融市場(chǎng)的貸款。這個(gè)合同也包括開發(fā)新的水源地，最合適的水源是位于中國大陸西河的一個(gè)河口。但是，由于地理上的限制，公司需要和第三方建立關(guān)系以提供新的水源。于是，成立了澳門供水公司（WSMC），產(chǎn)權(quán)100%歸中國所有，向澳門和附近的珠海供水。SAAM和WSMC通過提供貸款及技術(shù)和管理專家相互建立了緊密的聯(lián)系。兩個(gè)公司的協(xié)議明確規(guī)定，對(duì)未處理水的收費(fèi)只能隨零售水的收費(fèi)增加而增加。除了這些以外，SAAM還進(jìn)行了下面一些投資：
　　· 更新和擴(kuò)大水處理工廠
　　· 更換主要管道
　　· 建設(shè)水庫和后氯化處理站
　　· 滲漏監(jiān)測(cè)和相關(guān)投資
　　· 引進(jìn)計(jì)算機(jī)自動(dòng)監(jiān)控和收集數(shù)據(jù)系統(tǒng)
　　· 引進(jìn)自動(dòng)的水生產(chǎn)控制系統(tǒng)
　　· 更新和更換儀表
　　· 建設(shè)新的總部辦公室、設(shè)備齊全的實(shí)驗(yàn)室
　　（4） 收費(fèi)規(guī)定
　　在澳門，水費(fèi)多年一直沒變，并沒有完全反映供水的成本。因此政府從1980到1985年間兩次提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從1980年的每立方1.80澳元提高到1983年的 2.30澳元，又提高到1985年的2.5澳元。特許經(jīng)營合同規(guī)定對(duì)所有消費(fèi)者實(shí)行統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為控制壟斷價(jià)格和利潤，可以采取許多方法如規(guī)定回報(bào)率、成本加價(jià)等。但是這個(gè)合同沒有規(guī)定最小的回報(bào)率，只是用了一個(gè)成本加價(jià)的方法。根據(jù)原水取水成本、能源、勞動(dòng)力成本以及特定的修理和維護(hù)成本，每年調(diào)整水費(fèi)。然而年度調(diào)整并沒有引起水費(fèi)的全面增長。因此，SAAM實(shí)行的水費(fèi)增長得較慢，在市民的承受范圍之內(nèi)。這樣既獲得了合理的利潤，又維護(hù)了和政府以及消費(fèi)者的良好關(guān)系。
　?。?） 成果
　　對(duì)于各方來說，這是一個(gè)雙贏的局面。在合同簽署3年后水質(zhì)達(dá)到了歐盟標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在每個(gè)人在一天24個(gè)小時(shí)內(nèi)都能享用良好水質(zhì)的飲用水，而且水壓穩(wěn)定正常。在1982年到1998年之間，水的需求增加了兩倍， 處理能力超過最大日需水量的20%。滲漏造成的虧損從1982年的40.3% 下降到了1985年的 20.2% ?，F(xiàn)在滲漏的比例大概在11%到13.8% 之間，經(jīng)營者認(rèn)為，滲漏主要發(fā)生在消費(fèi)者之間的連接處。到1998年5月，SAAM公司已有員工250人。生產(chǎn)率和年度營業(yè)額增長了68%，但是凈利潤從1986年占營業(yè)額的24%下降1996年的14%。因此減少運(yùn)營成本是一個(gè)關(guān)鍵問題。圖2列示了一些成果：

　　資料來源：亞洲發(fā)展銀行(2000)， 發(fā)展最佳模式促進(jìn)私人部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，馬尼拉。

　　（6） 經(jīng)驗(yàn)
　　私有化本身并不能確保事業(yè)的成功，還需要有合格的特許經(jīng)營者、足夠的資本、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)驗(yàn)、高技術(shù)水平和嚴(yán)格的規(guī)章制度，特別是與收費(fèi)制度等結(jié)合起來運(yùn)用才是保證事業(yè)成功的前提。
　　保證特許經(jīng)營合同應(yīng)用中的靈活性是成功的重要因素之一，如有時(shí)對(duì)需求的預(yù)測(cè)很難估計(jì)準(zhǔn)確。
　　以成本為制定收費(fèi)基準(zhǔn)的規(guī)則可能會(huì)忽略由規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來的潛在的成本節(jié)約。對(duì)于所有消費(fèi)者采取單一的收費(fèi)對(duì)于使用資源并不一定是可行的或有效率的。
　　促進(jìn)供水和經(jīng)濟(jì)增長雙贏。
　　高質(zhì)和豐富的水源有助于成功。因此上游的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)增長可能會(huì)破壞資源，其風(fēng)險(xiǎn)可由一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)通過經(jīng)濟(jì)手段來解決。
　　4.2.3　 柔佛州水公司 (JWC), Johor Bahru, 馬來西亞
　?。?） 背景
　　馬來西亞是一個(gè)聯(lián)邦制國家，供水是按照州政府的行政區(qū)域劃分的，但是憲法規(guī)定污水處理是由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。。1994年2月，根據(jù)公司法，供水改為公司管理。Johor Bahru是柔佛州的一個(gè)南部城市，柔佛州水公司（JWC）負(fù)責(zé)供水。州政府擁有公司100%的股權(quán)。公司由董事會(huì)管理，董事會(huì)由州政府官員組成，除三項(xiàng)決策外，具有完全的自主權(quán)。這三項(xiàng)決策是同新加坡的供水合同，Malaaca供水合同以及兩個(gè)為JWC提供處理過的水的供水合同。JWC執(zhí)行這些合同，在沒有得到聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)時(shí)不能隨意更改。JWC作為一個(gè)公司制企業(yè)可以從非政府渠道籌集資金，在公司成立的前5年不能解雇員工。在公司體制下，通常要求提高收費(fèi)?，F(xiàn)在的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是1991年制定的，盡管成本、供給限制、地區(qū)間需求不同，但是這個(gè)收費(fèi)制度統(tǒng)一適用于整個(gè)柔佛州。這些收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)列示于表4中。

　　1995年，Johor Bahru的居民月平均消費(fèi)水量為32.3立方米，一個(gè)家庭月平均水費(fèi)為7.39美元，電費(fèi)平均為15.57美元。馬來西亞年人均GDP為 RM10,570，年人均水費(fèi)為 RM224，約占人均GDP的 2% 。對(duì)水的需求增長主要是由于人口增加和經(jīng)濟(jì)增長。1991年JWC所做的一項(xiàng)研究表明，必須建立大量供水設(shè)施，否則將很快面臨水短缺問題，但是聯(lián)邦政府沒有提供資金進(jìn)行建設(shè)。因此，州和聯(lián)邦政府決定在Johor Bahru的供水上嘗試PSP模式。
　　（2） 私有化過程
　　馬來西亞的法律主要依據(jù)英國法規(guī)體系。外國在馬來西亞的投資需得到州相關(guān)部門的批準(zhǔn)。任何商業(yè)/工業(yè)采購?fù)ǔＲㄟ^馬來西亞的公司進(jìn)行。這家公司員工中馬來西亞的公民比例不得低于70%，其中30%是馬來西亞本土人。購買不動(dòng)產(chǎn)（非工業(yè)產(chǎn)品）還要得到州政府的其它批準(zhǔn)，因?yàn)樵谶@樣的交易中，有關(guān)的州政府部門是作為獨(dú)立實(shí)體來運(yùn)作的。
　　對(duì)Johor Bahru的供水的投標(biāo)文件于1991年8月簽署，3個(gè)由地方和跨國公司組成的投標(biāo)實(shí)體通過了資格預(yù)審。標(biāo)書于1991年12月遞交，到1992年6月底，柔佛州和一個(gè)合資公司簽訂了為期20年的特許經(jīng)營合同。
　　這個(gè)合資公司由Kembangan Dinamik (一個(gè)多元化的本土公司，占49%的股份)和 Pilecon Engineering Berhad (一個(gè)馬來西亞的公共工程和建設(shè)公司和Lyonnaise des Eaux)組成，后兩個(gè)公司占 51%的股份。這個(gè)合資公司負(fù)責(zé)對(duì)Strategi Tegas的運(yùn)行、改造和管理。這個(gè)公司雇用了85個(gè)員工，包括一名外籍總經(jīng)理。BOOT/ROT 合同的目的是確保對(duì)Johor Bahru飲用水的供應(yīng)，具體措施有：
　　· 運(yùn)行和維護(hù)現(xiàn)有的設(shè)備（包括集水區(qū)、水塔入口、處理廠、泵站、管道和水庫）。
　　· 改造現(xiàn)有的設(shè)備，使其現(xiàn)代化。
　　· 對(duì)于新設(shè)備進(jìn)行融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行。
　　· 在合同終止期向柔佛州轉(zhuǎn)交所有資產(chǎn)。
　　· 供水的品質(zhì)應(yīng)達(dá)到世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)。
　　· 批量水的供應(yīng)可在需求曲線上下10%的范圍內(nèi)浮動(dòng)，這個(gè)曲線由JWC的顧問提供。
　　· Johor州政府每周進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測(cè)，檢查是否符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。如果水質(zhì)不符合特定標(biāo)準(zhǔn)則要進(jìn)行處罰。
　　· JWC支付：（1）根據(jù)特許經(jīng)營的固定成本確定的每月固定支付；（2）根據(jù)需求規(guī)模的增加確定的批量供水的可變率。
　　· 修改收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。收費(fèi)每年調(diào)整一次，調(diào)整主要依據(jù)通貨膨脹、耗能、化學(xué)藥劑消耗品和勞工的成本。根據(jù)通貨膨脹率，固定的每月付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)每年進(jìn)行調(diào)整，最低可以增長4%。在特許經(jīng)營的前5年，收費(fèi)增長最大不超過5%，到2001年不超過6%，最后10年不超過7%。
　　· 仲裁條款。
　　· 對(duì)于延期支付的處罰。
　　· 10年后可以重新談判合同條款。
　　（3）融資機(jī)制
　　馬來西亞有良好的金融市場(chǎng)，這可以從合同中反映出來，合同中都是用馬來西亞貨幣單位結(jié)算的。

　　在合同簽訂的3個(gè)月內(nèi)，馬來西亞公共銀行就提供了為期10年包括兩個(gè)階段投資的貸款。Permata Merchant銀行作為保險(xiǎn)商提供了銀行擔(dān)保。專欄3提供了1992年以美元為單位計(jì)算的具體的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。
　　BOOT/ROT合同中批量供水的投資額為2.84億美元，分?jǐn)偟?個(gè)階段實(shí)施；

　　階段1：從1992年中期到1993年：
　　- 擴(kuò)大Sundai Layang 處理廠的規(guī)模，在現(xiàn)有的日處理能力 182000立方米/天的基礎(chǔ)上新增 136000 立方米/天的處理能力。
　　- 建設(shè)一個(gè)新的入口或泵站從Sundai Johor 提取17000立方米/天未經(jīng)處理的水到Layang上游蓄水池。
　　- 在Sundai Johor和 Layang上游蓄水池之間建設(shè)一條25公里的輸送未經(jīng)處理的水的管道
　　- 在泄洪道利用有關(guān)設(shè)備擴(kuò)大Layang上游蓄水池的存貯量。
　　- Sungai Layang 生產(chǎn)設(shè)備與運(yùn)營控制系統(tǒng)的現(xiàn)代化。.

　　階段2：從1994年到1995年
　　- 在Sungai Johor的一個(gè)新的處理廠的第一階段建設(shè)。
　　- 為Sungai Johor 處理廠修建未經(jīng)處理的和處理過的水的輸送管道。
　　- 修建兩個(gè)蓄水池。

　　當(dāng)Johor Bahru 的用水量達(dá)到合同規(guī)定的水平時(shí)，開始實(shí)施項(xiàng)目第三階段：
　　- Sungai Johor 處理廠第二階段建設(shè)。
　　- 修建輔助管道。
　　- 修建 Jengelli大壩，但是要根據(jù)實(shí)際情況重新計(jì)劃。

　?。?） 成果
　　項(xiàng)目實(shí)施之后，Johor Bahru城市的批量水供應(yīng)的質(zhì)量和數(shù)量都有了大幅提高。在合同簽訂后的30個(gè)月內(nèi)，批量水的供應(yīng)能力就提高了75%。這個(gè)能力很好地支持了人口增長的需要和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。盡管供應(yīng)批量水的成本有所增加，但是從1991年至今，JWC沒有增加收費(fèi)。這意味著零售水費(fèi)和批發(fā)水費(fèi)之間的差距正在擴(kuò)大，這個(gè)差額是由JWC支付的。這減少了JWC的利潤，現(xiàn)在JWC授予了第三方一個(gè)效益合同以減少滲漏或未付費(fèi)的水。當(dāng)未付費(fèi)的水削減到不足20%時(shí)才付費(fèi)。1995年這個(gè)比例是21%，而這個(gè)州的其它地區(qū)則是29%。
　　這里沒有與因干旱引起的水短缺有關(guān)的需求問題，因?yàn)榕克墓?yīng)能力足以滿足需求，但是這在未來將是一個(gè)艱巨的任務(wù)。因此應(yīng)該在批發(fā)水費(fèi)和零售水費(fèi)之間建立聯(lián)系。這也可以提高批量水供應(yīng)商從零售消費(fèi)者的角度出發(fā)參與需求管理的潛力。
　　（5） 經(jīng)驗(yàn)
　　可靠的批量水供應(yīng)是支持人口和經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)。由于公共資金有限，BOT/ROT 可能成為好的模式。
　　批量水供應(yīng)的合同比零售或分配更容易達(dá)成，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)更容易識(shí)別而且更低。因此與零售網(wǎng)絡(luò)相比，私人部門能夠較為容易地管理批量水的供應(yīng)系統(tǒng)。
　　應(yīng)該在批量水供應(yīng)和零售水供應(yīng)的稅收之間建立直接的聯(lián)系。否則，可能會(huì)導(dǎo)致公司的破產(chǎn)。因此關(guān)于零售水的低稅收的政治決策應(yīng)該透明而且只適用于短期。
　　零售服務(wù)的私有化能夠?yàn)樘卦S經(jīng)營者提供直接的激勵(lì)使其更減少滲漏而產(chǎn)生的未核算的水。零售特許經(jīng)營者適當(dāng)?shù)亩愂找材軌驗(yàn)橄M(fèi)者節(jié)水提供激勵(lì)。
　　私人部門能夠進(jìn)行需求管理從而使稀缺的資源達(dá)到最優(yōu)配置。

4.2.4　 哥倫比亞喀他納赫的水和衛(wèi)生服務(wù)
　?。?） 背景
　　哥倫比亞是一個(gè)具有三級(jí)政府的中央集權(quán)制國家，包括中央、各部委部門和市政當(dāng)局。從1886年起差不多一個(gè)多世紀(jì)以來，哥倫比亞有32個(gè)部門和1080個(gè)市，最近哥倫比亞正在進(jìn)行分權(quán)改革，嘗試實(shí)行二元體制。1986年，哥倫比亞在市級(jí)政府開始采取市長直接選舉、地方公民投票、加強(qiáng)地方財(cái)政、管理分權(quán)、民眾參與市政事務(wù)等改革措施?？λ占{是玻利瓦爾省最大的城市和首府，沿襲著傳統(tǒng)的政治體制。
　　2000年，喀他赫納市人口大約85萬人，財(cái)政預(yù)算為1.77億美元，人均支出208美元，由于整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化、收入分配極不平等——基尼系數(shù)達(dá)到了0.57（1996）、貧困加劇，喀他赫納市面臨投資匱乏的狀況。貧困和公共部門投資不足導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施條件每況愈下。由于這些基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)交給地方政府負(fù)責(zé)，因此資金實(shí)行分權(quán)制可以使市政當(dāng)局能夠支持自己的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。從1995年開始，中央政府對(duì)水和衛(wèi)生服務(wù)逐漸重視起來，通過改善飲用水水質(zhì)、減少滲漏以及引入環(huán)境保護(hù)措施，耗資14億美元，使供水服務(wù)覆蓋率達(dá)到90%，衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率達(dá)到77%。
　?。?） 私有化過程
　　1991年的憲法強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)高效的重要性，1994年制定了一個(gè)新的法律，明確了提高計(jì)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督效率的準(zhǔn)則。在制度改革過程中，政府引入了市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)私人資本和技術(shù)發(fā)揮重要作用。1994年142號(hào)法令第69款規(guī)定，將水和衛(wèi)生、電力、天然氣和電信部門的法規(guī)管理體制進(jìn)行分離。因此在經(jīng)濟(jì)發(fā)展部下成立一個(gè)半自治的管理機(jī)構(gòu)，通過引入PSP模式以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)投資、阻止壟斷權(quán)力的濫用，從而確保合理的收費(fèi)、良好的水質(zhì)以及足夠的覆蓋率。
　　而且，142號(hào)法令第76款也規(guī)定，設(shè)立公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)（SSP），通過市政權(quán)威部門來監(jiān)督被委托提供基礎(chǔ)服務(wù)的公司的日常運(yùn)營。對(duì)于水和衛(wèi)生服務(wù)而言，它的重要作用在于確保供水與污水處理立法機(jī)構(gòu)（CRA）的決策能夠得到有效的應(yīng)用，檢查公司財(cái)務(wù)的管理，受理消費(fèi)者的投訴。公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)在公司違反合同時(shí)對(duì)其進(jìn)行處罰。
　　私有化工作重點(diǎn)是創(chuàng)立私人和公共部門的合資企業(yè)以實(shí)現(xiàn)既加強(qiáng)政府能力又鼓勵(lì)PSP的雙重政策目標(biāo)。在合資企業(yè)中，爭(zhēng)論的主要問題是市政當(dāng)局應(yīng)該在較為傳統(tǒng)的特許經(jīng)營合同下保留資產(chǎn)的所有權(quán)。作為合資企業(yè)中的主要股東，市政當(dāng)局在經(jīng)營上有動(dòng)機(jī)去提高設(shè)備的運(yùn)營效率。另一方面，對(duì)于政治上爭(zhēng)論的問題是，作為合資企業(yè)中的主要股東，市政當(dāng)局具有優(yōu)勢(shì)去監(jiān)督和控制私人合作者的活動(dòng)。這與傳統(tǒng)的特許經(jīng)營截然不同，傳統(tǒng)的特許經(jīng)營是公共部門完全讓特許經(jīng)營者對(duì)日常的運(yùn)行進(jìn)行控制。而且通過公共和私人部門的這些合資安排，譴責(zé)“完全出售”給私人部門的工會(huì)也無從批評(píng)。
　?。?） PSP模式
　　喀他赫納是在電力和機(jī)場(chǎng)實(shí)行PSP模式的第一個(gè)城市，也是通過合資公司AGUACAR在水和衛(wèi)生服務(wù)中引入公共—私人伙伴關(guān)系的第一個(gè)城市。市政當(dāng)局擁有50%的股份（300000股），Aguas de Barcelona(AGBAR)擁有45.9%的股份（275，478），其他私人投資者擁有4%的股份（24522）。它們之間簽訂了為期26年的特許經(jīng)營合同，運(yùn)營和維護(hù)這些設(shè)施，隨后，AGUACAR和 AGBAR簽署了一個(gè)管理合同。合同最緊迫的目標(biāo)是改善財(cái)務(wù)狀況，通過吸引必要的私人部門的技術(shù)力量來提高效率。
　　但是主要的問題是如何能夠確保從國際金融機(jī)構(gòu)獲取資金對(duì)正在惡化的系統(tǒng)進(jìn)行改建和擴(kuò)建。根據(jù)1995年與AGUACAR簽訂的合同，AGBAR只負(fù)責(zé)對(duì)系統(tǒng)的管理；1998年，市政當(dāng)局又授權(quán)了一個(gè)獨(dú)立的合同，由AGBAR負(fù)責(zé)世行和美洲洲際發(fā)展銀行融資的主要投資計(jì)劃。這是一個(gè)復(fù)雜的合同，其中私人部門不得不履行像法國式特許經(jīng)營合同中的職責(zé)，但是能夠規(guī)避一些內(nèi)在的金融風(fēng)險(xiǎn)。
　　根據(jù)AGUACAR提供的數(shù)據(jù)，供水服務(wù)的覆蓋率從1995年的73%提高到1999年的90%；同時(shí)期，衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率從55%增加到75%。但是世行認(rèn)為仍有三分之一的貧困社區(qū)缺乏日常生活用水和基本的衛(wèi)生服務(wù)。這個(gè)矛盾是由AGUACAR的邊界問題產(chǎn)生的，上述大多數(shù)貧困社區(qū)并不在城市法定的邊界內(nèi)。
　　（4）收費(fèi)體系
　　數(shù)據(jù)清楚地表明，合資公司經(jīng)營績效良好，但是欠款問題日益嚴(yán)重。這是由兩方面原因造成的。一是人們普遍認(rèn)為水是免費(fèi)的；另一個(gè)是收費(fèi)體系的原因。盡管收費(fèi)體系傾向于照顧貧困人口以提高效率和公平，但是會(huì)打擊較富裕的消費(fèi)者付費(fèi)的積極性，他們不得不支付超過經(jīng)濟(jì)成本的費(fèi)用對(duì)貧困社區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼。
　　在理論上，收費(fèi)是為了創(chuàng)造足夠的資金來彌補(bǔ)運(yùn)營和投資成本，另一方面，也應(yīng)該以“共同基金”的形式提供補(bǔ)貼。市政當(dāng)局通過調(diào)查，根據(jù)房屋建筑的性質(zhì)將行政區(qū)內(nèi)的家庭分為6個(gè)等級(jí)。1994年立法規(guī)定，第4級(jí)房屋的所有者應(yīng)該支付經(jīng)濟(jì)成本（彌補(bǔ)運(yùn)營成本和資本成本），4級(jí)以下的消費(fèi)者應(yīng)該得到補(bǔ)貼，而4級(jí)以上的消費(fèi)者應(yīng)該支付得更多用來補(bǔ)貼。
　?。?）成果
　　無論從市政當(dāng)局還是從消費(fèi)者的角度，都對(duì)目前的情況比較滿意。從勞動(dòng)生產(chǎn)率、滲漏率、服務(wù)可靠性、水質(zhì)以及消費(fèi)者的關(guān)注程度看，自1995年以來，系統(tǒng)的效率得到顯著改善。減少市政當(dāng)局的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并達(dá)到了通過PSP改善技術(shù)能力的目標(biāo)。而且，通過國際金融機(jī)構(gòu)的支持來改建和擴(kuò)建現(xiàn)有系統(tǒng)的主要目標(biāo)也實(shí)現(xiàn)了。所有這些都是通過合資公司完成的，并沒有把所有權(quán)轉(zhuǎn)移給私人部門，也避免了工會(huì)的責(zé)難。
　　（6）經(jīng)驗(yàn)
　　從富裕社區(qū)向貧困社區(qū)的交叉補(bǔ)貼可能會(huì)導(dǎo)致逃避付費(fèi)和欠賬。因此交叉補(bǔ)貼可以在其它稅種如收入稅和財(cái)產(chǎn)稅，以透明的方式實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼，可避免效率低下。
　　服務(wù)覆蓋率目標(biāo)應(yīng)分解成短期目標(biāo)，明確規(guī)定以防拖延。
　　從合同的角度看，市政當(dāng)局的邊界不足以覆蓋所有的城市居民，因?yàn)樵S多貧困居民生活在貧民窟中。因此應(yīng)增加合同中的條款從而覆蓋所有的社區(qū)。
　　喀他赫納模式對(duì)于避免政治家和工會(huì)的干擾是很好的策略。但是長期看可能會(huì)有些麻煩，早期的欠費(fèi)不交就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。因此，為了使這些項(xiàng)目更加有效率、可持續(xù)地發(fā)展，應(yīng)逐漸向規(guī)范的特許經(jīng)營合同過渡，使特許經(jīng)營者負(fù)擔(dān)適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，在所有權(quán)和管理方面不受束縛。
4.3 亞洲城市水管理中發(fā)展PPP的前景
　　在亞洲，與電力和交通部門相比，城市水部門中的公共—私人伙伴關(guān)系案例較少。電力部門中已有39個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目，涉及資金275.44億美元；交通部門則有38個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目，涉及資金340.55億美元(Kwak，2002)。在水利部門中有10個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目，涉及資金66.17億美元。這主要由于水是不同于電力和交通的公共物品，因?yàn)樗且环N基本需求，在歷史上被認(rèn)為是天賜之物。但是近期的研究(Altaf et al. 1993, Memon and Matsuoka 2001)表明，人們?cè)敢鉃榭煽康姆?wù)付費(fèi)，這樣的服務(wù)為引入公共—私人伙伴關(guān)系創(chuàng)造了條件，前面提到的三個(gè)亞洲案例研究證明了這一點(diǎn)。
　　除了要解決公共資金短缺及運(yùn)營效率低的基本問題外，建立公共—私人部門的伙伴關(guān)系，也是強(qiáng)有力的國際和一些地方金融市場(chǎng)支持下的產(chǎn)業(yè)全球化的發(fā)展的主要推動(dòng)力。當(dāng)?shù)睾献髡叩墓煞菡谥饾u取代外國合作者的股份，這主要是由于政府政策鼓勵(lì)扶持地方產(chǎn)業(yè)，同時(shí)將國外技術(shù)和投資控制在一定的水平上。在不同領(lǐng)域之間，國際投資的比例是不同的。交通部門中地方的股份最高，因?yàn)榻煌ú块T主要需要地方材料和勞力，而電力部門中國際投資的比例最高，因?yàn)殡娏Σ块T需要技術(shù)含量高的設(shè)備和專家。供水、污水處理部門恰好介于兩者之間，批量水供應(yīng)項(xiàng)目與污水處理項(xiàng)目由于需要高技術(shù)、設(shè)備而傾向于國際投資，配送管道系統(tǒng)由于需要的技術(shù)含量不高而更傾向于地方投資。
　　電力和交通部門中引入PPP相對(duì)較早，而且項(xiàng)目數(shù)量也比較多，因此供水、污水處理部門可以從中學(xué)習(xí)到許多經(jīng)驗(yàn)。Kwak (2002)總結(jié)了如下一些經(jīng)驗(yàn)：
　　第一，由于特許經(jīng)營市場(chǎng)的發(fā)展，澳大利亞和香港的特許經(jīng)營項(xiàng)目開展得比較成功。在澳大利亞，絕大多數(shù)特許經(jīng)營項(xiàng)目是由國內(nèi)公司進(jìn)行合作以及國內(nèi)銀行進(jìn)行資助，這樣可以減少法律上的復(fù)雜性和外匯風(fēng)險(xiǎn)。而在香港，主要是國際合作者、發(fā)展商和銀行家來促進(jìn)特許經(jīng)營項(xiàng)目的發(fā)展，相比其它亞洲國家，香港具有成熟的金融市場(chǎng)，國際資本投資者和借款人更有信心使交易更簡(jiǎn)單、快捷和透明。
　　第二，菲律賓、澳大利亞和香港的特許經(jīng)營是最成功的，英語是成功的關(guān)鍵因素之一，因?yàn)榇蠖鄶?shù)的談判和文件都是通過英文來進(jìn)行的。
　　第三，僅有一個(gè)特許經(jīng)營者的項(xiàng)目失敗情況較多，單個(gè)公司可能沒有足夠的專家和能力來解決這些問題。通過合資進(jìn)行的特許經(jīng)營項(xiàng)目使各方都參加進(jìn)來，這樣能夠有效地減輕風(fēng)險(xiǎn)。
　　導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)問題的風(fēng)險(xiǎn)可以歸結(jié)到9個(gè)領(lǐng)域：政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、金融、立法、經(jīng)營、技術(shù)、環(huán)境和自然。對(duì)于某個(gè)國家或地區(qū)，依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域政治和金融市場(chǎng)等來識(shí)別主要風(fēng)險(xiǎn)是相對(duì)比較容易的。

5. 公共部門與私人部門伙伴關(guān)系的機(jī)制和模式

5.1 PPP機(jī)制的開發(fā)
　　無論是政府主導(dǎo)體制還是PPP體制最后付款人都是來自市民的收費(fèi)和稅金， 所以政府必須對(duì)PPP的作用有正確的認(rèn)識(shí)。建立PPP機(jī)制需要實(shí)施緩和限制、地方分權(quán)等宏觀政策，改革現(xiàn)有的管理、設(shè)施運(yùn)營體制，調(diào)整各主體的責(zé)權(quán)利，開發(fā)新的資金來源、項(xiàng)目融資方法、合同形式，加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理 (表5)。

　　實(shí)施PPP項(xiàng)目具有明確的政策目標(biāo)。為了確保實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，制定一定的標(biāo)準(zhǔn)來衡量政策實(shí)施效果是十分重要的。這里就改善城市環(huán)境，提高生活水準(zhǔn)、改善貧困問題，解決政府財(cái)政困難，提高效率，保證公平性，加強(qiáng)技術(shù)革新，政治體制改革，社會(huì)參與等方面制定定量和定性指標(biāo)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)(表 6)。這一指標(biāo)同時(shí)可用于制定項(xiàng)目目標(biāo)。

　　從上表可以看出PPP體制在改善城市環(huán)境、解決政府財(cái)政困難、提高效率、加快技術(shù)革新、擴(kuò)大社會(huì)參與等方面是有利的, 但是在如何保證公平性上有其弱點(diǎn), 這將是實(shí)施PPP體制時(shí)需注意的重要因素。
5.2 主要主體的最佳責(zé)任分配
　　政府的職責(zé)是制定計(jì)劃、制定環(huán)保法規(guī)并要嚴(yán)格執(zhí)法、開放市場(chǎng)加快私人部門參與進(jìn)程、選擇最佳參與方式及適應(yīng)地方需求的政策、制定價(jià)格使其反應(yīng)真正的價(jià)值，制定行為規(guī)范準(zhǔn)則加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)。政府必須通過了解消費(fèi)者的需求公布準(zhǔn)確信息，共享公開信息、提高公共意識(shí)，開展地方政府的能力建設(shè)，規(guī)定報(bào)告義務(wù)，從現(xiàn)有財(cái)政體系中明確、獨(dú)立補(bǔ)貼功能，改革體制(收費(fèi), 雇用等)，管理政治/政策變更風(fēng)險(xiǎn)(OECD 2000)。
　　私人部門，特別是外資(FDI)是重要的資金來源, 同時(shí)還可以通過引進(jìn)高科技帶動(dòng)環(huán)保技術(shù)革新推動(dòng)國內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過利用其運(yùn)營和管理經(jīng)驗(yàn)改善現(xiàn)有工作方式，促進(jìn)與國際市場(chǎng)接軌，發(fā)揮了重要作用。
　　作為另一個(gè)重要的資金來源，ODA和國際金融組織把投資環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施作為其主要領(lǐng)域，為此支持私人部門參與也成為他們新任務(wù)之一。UNDP、WB和ADB已經(jīng)對(duì)PPP是發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并解決貧困問題的一個(gè)有效方法達(dá)成了共識(shí)，并在90年代中期開始就已經(jīng)開展了在這方面的援助工作。在這些工作中，UNDP的城市環(huán)境設(shè)施的公共—私人伙伴關(guān)系(Public-Private Partnerships for the Urban Environment (PPPUE) ) 是一個(gè)有效的援助機(jī)制，即支持在地方一級(jí)的公共部門和私人部門之間建立新型的伙伴關(guān)系。從上述機(jī)構(gòu)的援助政策來看，今后的重點(diǎn)將放在水和垃圾領(lǐng)域有關(guān)行政財(cái)政體制改革的制度設(shè)計(jì)和相關(guān)宏觀和微觀政策制定，以及在實(shí)施階段對(duì)于被支援國家或地區(qū)的地方政府的能力建設(shè)上。改善項(xiàng)目融資環(huán)境，提供國際經(jīng)驗(yàn)與信息，項(xiàng)目開發(fā)時(shí)的咨詢與指導(dǎo)，開展研討會(huì)和培訓(xùn)班，開展具體示范項(xiàng)目或商業(yè)模式以傳播經(jīng)驗(yàn)將是有效的援助方法。ODA需要由過去單純的項(xiàng)目援助向幫助自立發(fā)展的方向轉(zhuǎn)移，要以受援地區(qū)的政策目標(biāo)為基準(zhǔn), 引導(dǎo)其采取最佳發(fā)展模式， 并提供及時(shí)有效的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)提高援助的效果。
5.3 PPP模式
　　PPP的項(xiàng)目模式在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施未發(fā)展階段，發(fā)展階段和完善階段呈現(xiàn)出不同的項(xiàng)目內(nèi)容和項(xiàng)目特點(diǎn) (Chang et al 2003)。未發(fā)展階段，在社區(qū)范圍內(nèi)有許多小型設(shè)施如分散式的污水處理裝置, 建立和維修垃圾回收系統(tǒng)，堆肥，垃圾循環(huán)再利用，減少垃圾排放等，可作為解決貧困問題的對(duì)策加以實(shí)施。在這一階段的PPP項(xiàng)目不需要大規(guī)模投資, 在地方政府的有限資源內(nèi)就可以實(shí)施。大多情況下依靠于ODA或非政府組織(NGO)和私人部門的捐助，當(dāng)然大部分投資還是來自于地方政府和社區(qū)的自有資金 (OECD 2001)。在發(fā)展階段, 設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營管理是主要工作內(nèi)容,需要大量的投資。公共部門和私人部門的責(zé)任分配，如建設(shè)資金、技術(shù)、設(shè)備和人力資源開發(fā)等因素顯得愈為重要。在完善階段，PPP大多作為提高公共事業(yè)效率的手段得以實(shí)施。本文是以發(fā)展階段的國家和城市為研究對(duì)象的。
　　在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展階段的PPP有多樣的項(xiàng)目模式并在私人部門所負(fù)擔(dān)的責(zé)任、事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和利益上講有不同的項(xiàng)目特征。對(duì)這一領(lǐng)域?qū)嶋H采用的PPP項(xiàng)目的模式以及其特征可以整理如下：
　?。?）服務(wù)合同、管理合同和租賃合同：政府部門對(duì)設(shè)施具有所有權(quán)，負(fù)責(zé)投資建設(shè)設(shè)施，委托私人部門對(duì)現(xiàn)有的設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營和管理。其特征是低風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)私人部門的作用，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓和引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)設(shè)施管理狀況、提高效率；參與這一領(lǐng)域的企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)激烈，但并不能帶來大規(guī)模的私人部門資本的投入；一般的合同是從8年到15年。
　?。?）合資模式：地方政府和一家或幾家企業(yè)成立合資公司，或政府部門出售一部分設(shè)施給私人部門。設(shè)施所有者各自擁有各自的份額，在伙伴關(guān)系和合同的基礎(chǔ)上提供服務(wù)。其特點(diǎn)是將私人部門的優(yōu)勢(shì)，如融資、技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)、高效管理和企業(yè)創(chuàng)業(yè)精神等與政府部門的優(yōu)勢(shì)如社會(huì)責(zé)任、環(huán)保意識(shí)、地方政府的經(jīng)驗(yàn)等結(jié)合起來。公共部門和私人部門合理地分擔(dān)有關(guān)投資和管理的職責(zé)，這樣可以提高投資決策的效率、促進(jìn)革新技術(shù)，易于制定解決問題的方略、提高項(xiàng)目在規(guī)劃階段的創(chuàng)新性和靈活性、減少交易成本等。公共部門和私人部門的早期對(duì)話相比傳統(tǒng)的交涉程序來說可以減少交易成本的產(chǎn)生，當(dāng)然由于在項(xiàng)目初期就已選定了合作對(duì)象, 存在阻礙透明性和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用的問題。
　?。?）特許經(jīng)營合同包括BOT：在某一定時(shí)期內(nèi)，將設(shè)施的管理責(zé)任(包括投資)轉(zhuǎn)移給企業(yè)。由于私人部門為了維持權(quán)利，他們會(huì)盡量提高投資效率，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)。特許經(jīng)營合同(BOT)是引進(jìn)私人部門資本建設(shè)新的設(shè)施和擴(kuò)大已有系統(tǒng)的有效模式。但是，在大多數(shù)的情況下, 只有有限的企業(yè)和跨國集團(tuán)才有足夠的投資實(shí)力和技術(shù)能力在特許經(jīng)營合同中取勝，特許經(jīng)營市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的效果并不明顯。
　　BOT(建設(shè)，運(yùn)營管理，移交)合同：此方式是一種有效的項(xiàng)目融資模式，在發(fā)展中國家有大量新建項(xiàng)目時(shí)經(jīng)常采用。在BOT模式中,私人部門建設(shè)完設(shè)施之后，他們要在一定時(shí)間內(nèi)運(yùn)營管理設(shè)施，然后再移交給公共部門。設(shè)施所有權(quán)歸公共部門，私人部門負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)營管理。BOT與特許經(jīng)營權(quán)一樣在引進(jìn)私人部門資本上是有效的。許多國家都在火力發(fā)電、交通以及供水領(lǐng)域采取這一模式并從中取得了大管理經(jīng)驗(yàn)。BOT或特許經(jīng)營合同大多在20年到30年之間。為了在這一期間穩(wěn)定管理，政府的計(jì)劃和相關(guān)政策不得有大的變化。發(fā)展中國家的政策突變對(duì)于私人部門來說是很大的風(fēng)險(xiǎn)。BOT合同內(nèi)容復(fù)雜會(huì)給制定合同帶來困難。另外，由于需要協(xié)調(diào)地域環(huán)境管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間的關(guān)系，私人部門往往做不到這一點(diǎn)。
　　在(2)和(3)中, 政府部門擁有設(shè)施, 而私人部門負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和運(yùn)營管理。
　　（4）完全民營化：將現(xiàn)有設(shè)施賣給私人部門，或新項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)、建設(shè)、管理都?xì)w私人部門。如果出售對(duì)象限定于國內(nèi)企業(yè)，可以有效地培育國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。但是， 由于對(duì)有關(guān)公共部門和私人部門之間關(guān)系的傳統(tǒng)定位、來自政治和傳統(tǒng)思維對(duì)于法律體系上的限制，在實(shí)施上往往受到限制。
　　從（1）到（4）模式的風(fēng)險(xiǎn)依私人部門對(duì)投資責(zé)任的加大以及公共部門作用的變化（從服務(wù)直接提供者到監(jiān)督管理者）而變大。

6. 促進(jìn)建立政府部門與私人部門伙伴關(guān)系的有關(guān)政策

6.1 促進(jìn)建立PPP的政策框架
　　許多發(fā)展中國家存在缺乏發(fā)揮政府職能來擴(kuò)大私人部門能動(dòng)性的問題。實(shí)質(zhì)問題是由于政府開放市場(chǎng)、改革現(xiàn)有公共部門的行政財(cái)政體系的經(jīng)驗(yàn)和有關(guān)管理能力、實(shí)施機(jī)制等方面難以適應(yīng)新的政策需求，政府沒有發(fā)揮有效的管理功能。為此有必要建立一個(gè)宏觀上的政策框架。這一政策框架有以下3項(xiàng)內(nèi)容：（1） 制定明確目標(biāo)：如可稱為“通過PPP發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”；（2）直接支持地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)發(fā)展PPP，包括加強(qiáng)公共部門在理論與實(shí)踐上的認(rèn)識(shí)與理解，制定有關(guān)法律框架，加強(qiáng)有關(guān)制度建設(shè)及明確有關(guān)技術(shù)要素等；（3）中央政府的政策和來自外部的影響(Kleeberg, Luze 2000)。
　　促進(jìn)PPP的有關(guān)政策可以分為3個(gè)領(lǐng)域：制度建設(shè)、融資環(huán)境開發(fā)和管理能力建設(shè)(表7)。促進(jìn)PPP的第一步就是制定有關(guān)法規(guī)和以其為基準(zhǔn)的政府的明確的政策方針與計(jì)劃。穩(wěn)定的制度保障是使私人部門安心進(jìn)入市場(chǎng)的先決條件。另外，回收投資需要很長的一段時(shí)間，在這一期間需要一定的保證制度。同時(shí)需要對(duì)制度的變更給私人部門帶來的損失及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)賠償做出具體規(guī)定。對(duì)于私人部門的市場(chǎng)開放，地方放權(quán)、行政和財(cái)稅體系改革、以及提高政府部門的專業(yè)知識(shí)和管理能力需配套執(zhí)行。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市改善環(huán)境的必要措施，不同城市的需求是不一樣的，需要根據(jù)城市對(duì)環(huán)境保護(hù)的需求及其財(cái)政承受能力的情況開展建設(shè)，與其放在中央政府的統(tǒng)一管理下，不如更放權(quán)給地方政府。當(dāng)然這也需要中央政府的統(tǒng)籌計(jì)劃。
　　PPP的目的是通過經(jīng)濟(jì)手段有效地改善城市環(huán)境。有敏銳經(jīng)營頭腦的私人部門參與是關(guān)鍵，但是從企業(yè)的角度來看，對(duì)于收益率不高并需長期投資的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的參與是伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的。需要形成確實(shí)能夠保證一定的收益的償還貸款的機(jī)制。這一機(jī)制主要靠來自政府的財(cái)政支援、把收費(fèi)確實(shí)轉(zhuǎn)移給私人部門、記載公共部門和私人部門責(zé)權(quán)利的嚴(yán)密的合同書等方面給予保障。
　　為了推進(jìn)PPP的各項(xiàng)政策實(shí)施，需要成立專有的管理機(jī)構(gòu)。如，菲律賓成立了非營利組織BOT中心。這一組織可支持私人部門在這一領(lǐng)域的活動(dòng)，加強(qiáng)管制與監(jiān)督、減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。另外，在制定合同過程中，熟知雙方責(zé)任與義務(wù)、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策、有關(guān)法規(guī)以及政府政策等方面的專業(yè)中立咨詢企事業(yè)單位是必不可少的。特別是，對(duì)于經(jīng)驗(yàn)不足的地方政府來說，他們的存在是極其重要的。為了保證公共部門與私人部門之間的透明度，來自第三者如市民、非政府組織、項(xiàng)目評(píng)價(jià)咨詢專家的監(jiān)督是非常重要的。向社會(huì)公開信息是關(guān)鍵。
6.2 促進(jìn)PPP有效實(shí)施的重要政策
　　根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，我們總結(jié)出定價(jià)規(guī)則和收費(fèi)政策、風(fēng)險(xiǎn)管理合同安排是最為主要的課題。即使是在完全政府建設(shè)管理的體制里定價(jià)和收費(fèi)都是爭(zhēng)論最大的問題。為此，合理的定價(jià)是應(yīng)用收費(fèi)體系的基礎(chǔ)，作為PPP的主要目標(biāo)是提高公共服務(wù)，要適用于各社會(huì)階層。我們還將涉及法規(guī)的作用和對(duì)于收費(fèi)的統(tǒng)一管理等問題。其次是合同安排，私人部門投資參與與生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)商品不同的公共事業(yè)需要有發(fā)揮其能動(dòng)性的機(jī)制和保證機(jī)制，合理的合同安排將起到重要作用。本部分將討論以上重要問題。

6.2.1定價(jià)規(guī)則和收費(fèi)
　　定價(jià)規(guī)則和適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中提高資金財(cái)務(wù)可持續(xù)性的最重要的問題。這里就如何制定出合理價(jià)格的課題進(jìn)行分析，并就此討論收費(fèi)體系安排和法規(guī)的作用。
　　（1） 定價(jià)
　　在價(jià)格遵循邊際機(jī)會(huì)成本原理定價(jià)的情況下，公共物品的經(jīng)濟(jì)效益可達(dá)到最優(yōu)。Warford指出有關(guān)價(jià)格的3個(gè)要素。其一是邊際生產(chǎn)或私人成本，即提供服務(wù)方的直接成本。其二是開發(fā)非再生資源造成的未來消費(fèi)減少各種不可逆效果下的不可回收成本。其三是邊際環(huán)境成本。由于資本的不可分割性，私人生產(chǎn)成本在實(shí)際應(yīng)用中可以通過計(jì)算平均增加成本來估算∶

　　式中“I_t”是投資成本（通常，投資成本被當(dāng)作是在建設(shè)、安裝的第一階段發(fā)生的初始成本；在設(shè)備的使用壽命過程中還會(huì)發(fā)生一些替換成本或附加安裝成本）。循環(huán)成本或運(yùn)營和維護(hù)成本從零年開始計(jì)算一直到項(xiàng)目結(jié)束（在大多數(shù)項(xiàng)目中，運(yùn)營和維護(hù)成本從生產(chǎn)開始計(jì)算；而固定循環(huán)成本可能從建設(shè)安裝階段就開始計(jì)算了），是R_t-R₀。水或污水的增加量是“Q_t-Q₀”，“i”是利率，“t”是項(xiàng)目年數(shù)。
　　邊際使用成本的估算可能包含不同的不確定性(Warford 1996)。所以簡(jiǎn)便方法是在邊際生產(chǎn)成本中增加一項(xiàng)資源損耗費(fèi)。第三個(gè)邊際環(huán)境成本基本是指的水生產(chǎn)和消費(fèi)中的外部成本，可以用非市場(chǎng)定價(jià)手段計(jì)算這部分成本。
　　掌握水價(jià)定價(jià)的特點(diǎn)可以減少由于定價(jià)不合理所帶來的風(fēng)險(xiǎn)∶(1) 需求價(jià)格彈性(Price elasticity of demand)∶由于水是必需品又沒有替代品，生活用水供水領(lǐng)域一般需求量變動(dòng)的比例要小于價(jià)格(0.3-0.7)，說明需求缺乏彈性。水資源的特殊商品性決定了價(jià)格變動(dòng)對(duì)需求的影響不大(United Nations 1997)；(2) 資本投資和經(jīng)常經(jīng)費(fèi)(Investment and recurrent costs)∶資本投資成本包括管道、泵站、蓄水和處理設(shè)施的設(shè)計(jì)、購置、安裝工程、管理等費(fèi)用。經(jīng)常經(jīng)費(fèi)包括運(yùn)營和維修成本(動(dòng)力費(fèi)、工資福利費(fèi)、藥劑費(fèi)、水費(fèi)、運(yùn)費(fèi)、維護(hù)費(fèi))。小規(guī)模的整修替換屬于經(jīng)常經(jīng)費(fèi)，但是大規(guī)模的整修替換屬于資本投資成本；(3) 固定和可變成本 (Fixed and variable cost)∶固定成本是不隨水的產(chǎn)量變動(dòng)而變動(dòng)的成本。這里指租賃金等。如政府部門與私人部門伙伴關(guān)系(PPP∶Public-Private Partnerships)項(xiàng)目里的TOT(移交－運(yùn)營－移交)里的特序經(jīng)營權(quán)的購買價(jià)格就是固定成本?？勺兂杀臼请S著產(chǎn)量變動(dòng)而變動(dòng)的成本。供水項(xiàng)目只有在供水量發(fā)生變化的情況下，可變成本才有變化；(4) 總成本(Total cost)∶從短期來看, 總成本是可變成本和固定成本之和。許多因素是定量的。從長期來看, 要考慮各種投入如設(shè)施規(guī)模的擴(kuò)大；(5)定價(jià)時(shí)注意需求結(jié)構(gòu)的變化∶單身家庭的變化、不同用水規(guī)模供水件數(shù)的變化、工業(yè)·生活用水量的變化、用水大戶和用水小戶的比例、今后的發(fā)展趨勢(shì)等。
　　（2）收費(fèi)體系設(shè)計(jì)
　　對(duì)于政策制定者而言，這是最關(guān)鍵的一個(gè)方面，因?yàn)檎咧贫ㄕ咭浞挚紤]經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的融合，社會(huì)是一個(gè)富人和窮人共存的群體，公共服務(wù)要提供給所有的人。出于這種考慮，傳統(tǒng)的方法是用交叉補(bǔ)貼來調(diào)節(jié)收費(fèi)。依據(jù)目標(biāo)收入，有多種方法可以計(jì)算這種調(diào)整。但是，水是一種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)品，它并不是免費(fèi)的（Black, 1998）。而且，Kolstad（1999）認(rèn)為如果沒有一個(gè)價(jià)格制度，污染者（消費(fèi)者）不會(huì)“看到”他們排放污染所造成的損失，而且至少在理論上，如果污染者為污染付費(fèi)，那么市場(chǎng)失靈就會(huì)得到糾正。
　　盡管已經(jīng)認(rèn)識(shí)到水不是免費(fèi)物品，而且每個(gè)消費(fèi)者都應(yīng)該付費(fèi)，但問題是應(yīng)該付多少？Kolstad認(rèn)為不需考慮消費(fèi)者的社會(huì)經(jīng)濟(jì)群體特性，對(duì)每個(gè)人的尺度要一樣。但是，這不是一個(gè)市場(chǎng)化產(chǎn)品，而是準(zhǔn)公共物品，應(yīng)該覆蓋到社區(qū)的每個(gè)人。因此源于其它稅收的交叉補(bǔ)貼或間接補(bǔ)貼應(yīng)該使社區(qū)里的每個(gè)人都能負(fù)擔(dān)得起，最少能滿足最小要求。由此就產(chǎn)生了這樣的概念，即對(duì)最小額定消費(fèi)量實(shí)行基本收費(fèi)，而對(duì)超額消費(fèi)實(shí)行累進(jìn)收費(fèi)或累退收費(fèi)。另一個(gè)概念是通過收入稅或房屋或其他生活標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別不同類型的社區(qū)，這樣可以對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。但困難在于不易實(shí)施，而且逃避收費(fèi)可以有許多借口。累進(jìn)收費(fèi)更多是考慮節(jié)省資源，大多用于水資源不豐富的地區(qū)，累退收費(fèi)是鼓勵(lì)消費(fèi)，但是現(xiàn)在的國際潮流如OECD各國都推行累進(jìn)制收費(fèi)。
　　最近的評(píng)估表明，交叉補(bǔ)貼也有一些不利的經(jīng)濟(jì)、資金和其它影響，但這些影響并沒有定量化或被認(rèn)識(shí)到（ Yepes, 1999）。首先，不同的價(jià)格可能給不同的消費(fèi)群體傳遞錯(cuò)誤信號(hào)使他們相應(yīng)調(diào)整消費(fèi)，因此社會(huì)福利并不能達(dá)到最優(yōu)水平。 例如，在圖4中，對(duì)窮人群體的收費(fèi)低產(chǎn)生的虧損可以從對(duì)富人群體高收費(fèi)產(chǎn)生的利潤中進(jìn)行交叉補(bǔ)貼來補(bǔ)償。但是窮人群體可能發(fā)現(xiàn)，供水/污水處理是一個(gè)非常便宜的物品，因而可能會(huì)最大量地使用水，對(duì)于他們沒有任何激勵(lì)來節(jié)約水。另一方面，富人群體可能也會(huì)發(fā)現(xiàn)這種物品非常昂貴從而并不按照符合經(jīng)濟(jì)效率的原則使用水，因此，社會(huì)福利不能達(dá)到最優(yōu)。

　　第二個(gè)問題是預(yù)期和現(xiàn)實(shí)收入的差異。如圖4所示，社會(huì)兩個(gè)群體的預(yù)期收入可能與達(dá)到盈虧平衡點(diǎn)的目標(biāo)收入相吻合。但是支付較高價(jià)格的人或許會(huì)調(diào)整他們的需求，或許會(huì)尋找更加廉價(jià)的資源。因此實(shí)際收入可能會(huì)少于預(yù)期收入，對(duì)運(yùn)營商而言就會(huì)導(dǎo)致虧損。由于這個(gè)原因，私人運(yùn)營商會(huì)要求政府保證最小的生產(chǎn)量（本問題在下一節(jié)討論）。
　　第三個(gè)問題是費(fèi)用征繳。對(duì)于窮人群體，收費(fèi)很低甚至收費(fèi)者都沒有動(dòng)力，有時(shí)候收費(fèi)的間接成本會(huì)超過要征收的費(fèi)用。另一方面，在發(fā)展中國家，對(duì)富人收費(fèi)較高容易帶來腐敗，這是大多數(shù)收費(fèi)部門中最嚴(yán)重的問題。
　　這表明交叉補(bǔ)貼會(huì)損害經(jīng)濟(jì)目標(biāo)卻支持社會(huì)公平。如何處理呢？最好的方法是估計(jì)支付意愿下的需求，比較需求和供給曲線。如果存在虧損，那么政府可以從其它部門來補(bǔ)貼這種虧損。如果社區(qū)中富人和窮人群體之間存在很大差距，那么支付意愿同樣可以幫助不同的需求曲線，相應(yīng)也可以得到基礎(chǔ)的消費(fèi)水平和價(jià)格。在富人群體中不應(yīng)該通過提高價(jià)格的方式來補(bǔ)貼這種虧損。
　　在供水和污水處理部門中有關(guān)收費(fèi)的另外一個(gè)重要問題是政出多門，涉及不同的機(jī)構(gòu)。例如，在泰國，供水和污水處理有幾個(gè)部分頭負(fù)責(zé)，供水的收費(fèi)由內(nèi)政部通過城市或省級(jí)水利部門來負(fù)責(zé)，而污水排放由科技教育部通過污染控制和污水管理部門來收費(fèi)。
　　公共-私人伙伴關(guān)系的收費(fèi)體系設(shè)計(jì)不能由它們自己來完成，因?yàn)樗鼈兙哂凶匀粔艛嘈再|(zhì)。因此，政府應(yīng)該認(rèn)真評(píng)估收費(fèi)以及它們對(duì)社區(qū)承受能力和消費(fèi)水平的影響。
　　(3)最高價(jià)格上限制∶促進(jìn)企業(yè)提高效率擴(kuò)大投資
　　為了擴(kuò)大投資規(guī)模、提高供水項(xiàng)目效率，促進(jìn)私人部門參與水務(wù)市場(chǎng)是國際的新潮流。PPP項(xiàng)目對(duì)于價(jià)格設(shè)計(jì)又有了新的要求，如何促進(jìn)私人部門提高效率同時(shí)擴(kuò)大投資將成為制定價(jià)格的新課題。英國為了促進(jìn)私人部門給消費(fèi)者提供最佳價(jià)值服務(wù)（Best Value for Money），采用了激勵(lì)式最高價(jià)格上限制（Incentive-based Price Cap Regulation）（專欄4）。OFWAT (the Office of Water Services∶在英格蘭和威爾士，負(fù)責(zé)對(duì)水工業(yè)進(jìn)行管制的水務(wù)辦公室) 試圖管理好企業(yè)使其按照標(biāo)準(zhǔn)和政策需要進(jìn)行投資、提供服務(wù)，為企業(yè)提供激勵(lì)措施以提高效率和服務(wù)水平，采取有效和透明的程序進(jìn)行監(jiān)管。這種辦法可以在一定程度上解決現(xiàn)在一般采用的成本加成的方法，避免企業(yè)以成本為計(jì)價(jià)基礎(chǔ)維持較高成本定價(jià)的缺陷。最高價(jià)格上限制的缺點(diǎn)是監(jiān)管成本較高，如建立規(guī)制機(jī)構(gòu)、搜集、分析企業(yè)的有關(guān)信息以及價(jià)格監(jiān)管過程中的協(xié)調(diào)成本與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政開支(發(fā)展研究中心 2003)。

6.2.2 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的重要措施——合同安排
　　邀請(qǐng)私人投資和（或）管理供水和污水處理設(shè)施，需要為私人部門提供具有吸引力的合同。這些合同應(yīng)該可以和私人部門的其它商業(yè)機(jī)會(huì)具有可比性。但是進(jìn)行直接的比較會(huì)很困難，因?yàn)橥顿Y的性質(zhì)不同，而且對(duì)于公共—私人伙伴關(guān)系而言，許多影響因素并沒有被充分認(rèn)識(shí)到。最主要的差異是在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，這種投資數(shù)量大而且支付投資的回收期長。由于這個(gè)原因，資源短缺的公共部門無力投資，而私人部門在沒有政府任何擔(dān)保和優(yōu)惠的條件也不會(huì)投資到這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)中。
　　私人部門的風(fēng)險(xiǎn)是多重的，如收費(fèi)變動(dòng)有時(shí)是一個(gè)政治問題，不能得到足夠的司法支持來恢復(fù)收費(fèi)或終止為社區(qū)提供服務(wù)。在大多數(shù)發(fā)展中國家，通貨膨脹率比支付增加要高得多，因此消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)能力就會(huì)變化從而減少運(yùn)營商的利潤。在匯率較高時(shí)，外國貨幣往往受到青睞，而本國的通貨膨脹率就會(huì)提高，用本國貨幣征繳的費(fèi)用和外國貨幣借款之間的差距就會(huì)擴(kuò)大。
　　通過政府部門提供的激勵(lì)措施可以避免這些風(fēng)險(xiǎn)。政府的激勵(lì)包括為外匯風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置屏障、保證最小生產(chǎn)量、提供司法和政治保護(hù)、激勵(lì)健全收費(fèi)體系、提供土地或其它服務(wù)、降低工會(huì)的影響等。在發(fā)展中國家，來自司法和政治保護(hù)是最重要的因素，因?yàn)檎畏€(wěn)定是對(duì)私人部門投資的全面擔(dān)保，有效的法律制度保證了投資的安全。通過稅收優(yōu)惠，運(yùn)營商可以得到較高的凈利潤，這可以和私人部門其它的投資機(jī)會(huì)進(jìn)行對(duì)比。因此在一個(gè)有吸引力的合同中應(yīng)該包括各種激勵(lì)措施、以及來自政治、司法和制度的保障。
　　PPP可以運(yùn)用多種類型的合同。預(yù)期的政策目標(biāo)可以決定合同形式的選擇。表8比較了不同的合同類型。在管理合同中，有不同的合同類型，因?yàn)樵谝恍┑胤?，私人部門僅被要求負(fù)責(zé)運(yùn)營和維修，政府向運(yùn)營商支付運(yùn)營管理費(fèi)，而公共部門負(fù)責(zé)收費(fèi)。而另外一種情況是，私人運(yùn)營商也會(huì)負(fù)責(zé)一部分收費(fèi)。同樣，租賃合同由私人和公共部門共同負(fù)責(zé)一套完整的設(shè)備。運(yùn)營商運(yùn)行設(shè)備并每年和公共部門進(jìn)行利潤分成。

　　建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO） 或建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）以及特許經(jīng)營合同使私人運(yùn)營商的投資具有一定的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。所有這些合同可能具有不同類型的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要不同的擔(dān)保。當(dāng)運(yùn)營商根據(jù)合同在若干年后轉(zhuǎn)交設(shè)備時(shí)，每種合同中政府的政策優(yōu)先度都不同，包括技術(shù)轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)等。信貸支持主要由第三方提供，第三方可能是國際組織如IFC，因?yàn)榕c私人部門投資其它領(lǐng)域如電信、電力和交通等基礎(chǔ)設(shè)施相比，供水、污水處理、垃圾處理領(lǐng)域的投資風(fēng)險(xiǎn)是比較高的。最后一種合同類型是資產(chǎn)出售，運(yùn)營商不需把設(shè)備歸還給政府。在英國，這種形式的合同已經(jīng)開始出現(xiàn)，但它對(duì)發(fā)展中國家是否有意義還需進(jìn)一步評(píng)估。
　　公共—私人伙伴關(guān)系不僅僅限于一個(gè)投資者，也可以進(jìn)行合資，公共部門也可參與。但是這種合資必須注冊(cè)為獨(dú)立的公司實(shí)體，政府不能施加任何政治影響。在任何一種合同安排中，社區(qū)也可參與?；谏鐓^(qū)的供水和污水管理在一些小的社區(qū)或郊區(qū)越來越流行。

7. 結(jié)論

7.1 結(jié)論與建議
　　在亞洲大中城市里，PPP還大多以BOT或特許經(jīng)營權(quán)的形式應(yīng)用于供水項(xiàng)目中。由于環(huán)境的惡化，上述城市開始探索PPP在污水和垃圾處理領(lǐng)域發(fā)展的可能性。投資以上項(xiàng)目不僅致力于改善環(huán)境也可以發(fā)展經(jīng)濟(jì)。PPP是通過擴(kuò)大投資規(guī)模、提高投資效率、革新技術(shù)改善亞洲發(fā)展中國家城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的有效的融資機(jī)制。PPP對(duì)于早期開始建設(shè)、縮短建設(shè)期間、降低建設(shè)成本是有效的措施，它可以引導(dǎo)亞洲國家實(shí)現(xiàn)WSSD和UN MDGs目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)公共部門和私人部門之間最佳責(zé)任分擔(dān)這一理念是適用于所有發(fā)展中國家的?；锇殛P(guān)系的形式與項(xiàng)目模式與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、項(xiàng)目的政策目標(biāo)有緊密關(guān)系。PPP可以大力推廣應(yīng)用于政府部門融資能力較弱，但是私人部門活動(dòng)活躍，政治與財(cái)政體系穩(wěn)定，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施處于發(fā)展期的國家與城市。對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的城市，中央政府的重要政策應(yīng)放在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上、地方政府應(yīng)為私人部門創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。在貧困地區(qū)，在社區(qū)范圍內(nèi)的小規(guī)模PPP項(xiàng)目是有效的。
　　但是，由于在這一領(lǐng)域私人部門參與的速度往往快于預(yù)期設(shè)想，有關(guān)法規(guī)建設(shè)與實(shí)施機(jī)制往往滯后。其結(jié)果是地方政府對(duì)PPP理念沒有足夠的認(rèn)識(shí)，在沒有充足的經(jīng)驗(yàn)下就盲目啟動(dòng)項(xiàng)目，往往在與項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益和穩(wěn)定性有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理，以及在追求項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益和環(huán)境保護(hù)、提高生活水平等公共目標(biāo)之間會(huì)發(fā)生矛盾。另外，投資者考慮到投資這一領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)不敢投資的現(xiàn)象也很普遍。但是，僅靠中央政府和ODA是難以滿足改善城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，通過PPP加速這一建設(shè)是最可期待的方略。為了實(shí)施更多的PPP項(xiàng)目，重要的是制定周密嚴(yán)謹(jǐn)?shù)腜PP項(xiàng)目計(jì)劃，加強(qiáng)有關(guān)制度建設(shè)、融資和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的具體實(shí)施能力。下面是從PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出的主要可借鑒因素：
　　準(zhǔn)公共物品：污水和垃圾處理設(shè)施是滿足各社區(qū)、團(tuán)體、各階層的基本需要的準(zhǔn)公共物品。可以由公共部門或私人部門來提供。必須明確PPP是通過私人部門提供準(zhǔn)公共物品，而不是通過私人部門提供商業(yè)物品。為此，收費(fèi)和補(bǔ)貼要建立于服務(wù)可接受程度、家庭的規(guī)模、收入分配和環(huán)境資源保護(hù)這些因素上。
　　規(guī)制管理體系：一個(gè)合理的規(guī)制管理體系必須在民營化開始之前建立。法規(guī)必須在保護(hù)消費(fèi)者的同時(shí)還要保護(hù)私人部門的利益。盡可能減少不論在時(shí)間還是在經(jīng)濟(jì)上都會(huì)給社會(huì)帶來損失的糾紛的發(fā)生。由于私人部門投資只建立在盈利和簡(jiǎn)化管理操作上，因此還要監(jiān)督管理PPP全過程與政策目標(biāo)的落實(shí)。對(duì)于貧困地區(qū)或低收入階層的服務(wù)將是實(shí)施PPP的一項(xiàng)艱巨的工作之一。同時(shí)還要加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法擴(kuò)大市場(chǎng)需求。
　　收費(fèi)政策與收費(fèi)體系建設(shè)：累進(jìn)制收費(fèi)被廣泛采用。大多數(shù)發(fā)展中國家的貧困階層家庭成員多，累進(jìn)制收費(fèi)將給貧困階層帶來負(fù)面的影響。但是如中國，家庭成員的構(gòu)成差不大。這在制定收費(fèi)制度時(shí)將起重要作用，累進(jìn)制水費(fèi)定價(jià)(Rising Block Rate)更適合中國。考慮兩個(gè)重要但有時(shí)會(huì)相互沖突的收費(fèi)政策原則，其一是要確保公共物品的價(jià)格是可負(fù)擔(dān)的，其二是具有節(jié)約資源的激勵(lì)作用。如果社會(huì)中各階層的家庭規(guī)模差異很大時(shí)，在政策制定時(shí)就需要尋找在這兩目的之間的妥協(xié)點(diǎn)。促進(jìn)企業(yè)提高效率擴(kuò)大投資, 最高價(jià)格上限制是可以應(yīng)用的有效定價(jià)方法。
　　在一些國家里，不只是存在一個(gè)部門分別管理供水和污水處理收費(fèi)的問題，同時(shí)還存在著市民對(duì)不同公司分別付費(fèi)的問題。這即會(huì)造成管理成本高，同時(shí)還會(huì)給市民帶來不便。統(tǒng)一付賬單可以解決這一問題。在許多國家垃圾費(fèi)是不直接收取的，但它們來自一部分的財(cái)產(chǎn)稅或市稅。如果私人部門收取這部分費(fèi)用，那對(duì)于收費(fèi)的使用是必會(huì)有來自公眾的置疑。為此對(duì)于這些收費(fèi)需建立一個(gè)明確的、可計(jì)算的財(cái)政體系是十分有必要的，同時(shí)可以加強(qiáng)市民對(duì)于垃圾處理費(fèi)交納的積極性。
　　合同的不同模式：PPP的合理模式的采用主要根據(jù)項(xiàng)目的目標(biāo)和其社會(huì)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。完全民營化可適用于更為先進(jìn)的階段，可應(yīng)用于供水與交通等經(jīng)濟(jì)收益好的項(xiàng)目。其他城市可以從管理合同模式開始。在垃圾處理領(lǐng)域，管理合同是出發(fā)點(diǎn)。政策制定者應(yīng)協(xié)同其他有關(guān)部門和專家詳細(xì)分析城市的具體情況，根據(jù)不同的政策需求引入不同合同模式。
　　保證機(jī)制：由于對(duì)于準(zhǔn)公共物品的投資和管理的特性，私人部門需要一定的保證機(jī)制來減少他們的風(fēng)險(xiǎn)。但是同時(shí)這對(duì)于消費(fèi)者、社會(huì)的利益來說也是一個(gè)微妙的問題。私人部門特別是外資在國際有關(guān)組織的支持和其豐富的經(jīng)驗(yàn)下，在交涉保證機(jī)制時(shí)具有優(yōu)勢(shì)。為此，地方政府應(yīng)雇用高水平、專業(yè)隊(duì)伍就風(fēng)險(xiǎn)分配與私人部門進(jìn)行交涉。
　　全國范圍的政策：一個(gè)國家的城市都具有不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。這就造成了在全國范圍內(nèi)不能使用同樣的政策。在中國東部沿海城市的公共物品的價(jià)格要高，而西部地區(qū)，消費(fèi)者不能支付相同的費(fèi)用。為此，政策制定者必須注意PPP模式以及制定收費(fèi)政策時(shí)的地區(qū)差別問題。
　　援助機(jī)構(gòu)：援助機(jī)構(gòu)具有雙重作用，其面向私人部門的窗口可為私人部門提供商業(yè)貸款，面向公共部門的窗口可幫助政府部門建立實(shí)施PPP的環(huán)境。援助機(jī)構(gòu)可以支援政府在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的行政、財(cái)政體制改革、在實(shí)施階段的有關(guān)政策的制定、地方政府的能力建設(shè)、具體的項(xiàng)目融資以及當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的能力建設(shè)、提供國際經(jīng)驗(yàn)、提供項(xiàng)目咨詢等。
7.2 對(duì)于中國的借鑒
　　PPP對(duì)于旨在加速城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中國來說是一個(gè)有效的融資機(jī)制。對(duì)于中國的政策建議可以總結(jié)為以下9點(diǎn)：(1) 引進(jìn)私人部門參與本身并不意味著成功，PPP的成功在于能夠?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量的特許經(jīng)營者的結(jié)合、引進(jìn)足夠的資本、充分發(fā)揮地方經(jīng)驗(yàn)、引進(jìn)最佳技術(shù)與設(shè)備、以及包括收費(fèi)規(guī)定在內(nèi)有關(guān)法規(guī)框架的建設(shè)；(2) 相應(yīng)的法規(guī)建設(shè)應(yīng)先于實(shí)施PPP項(xiàng)目。法規(guī)建設(shè)需要包括制定收費(fèi)、補(bǔ)貼、自有資本與負(fù)債的比例、地方與外國企業(yè)的比例、項(xiàng)目的資金流財(cái)務(wù)管理、總體的管理概念與原則以及規(guī)范市場(chǎng)等重要因素；(3) 融資、技術(shù)和管理等多方面的風(fēng)險(xiǎn)可以通過合資合同的形式得以妥善的解決，中國在合資模式的運(yùn)用上積累了許多經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)合資這一組合方式可以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)移和加強(qiáng)地方企業(yè)實(shí)力；(4)作為共通的風(fēng)險(xiǎn)，政治和法規(guī)上的風(fēng)險(xiǎn)可以通過立法或行政部門規(guī)定得以解決。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)保方面的風(fēng)險(xiǎn)可以在地方一級(jí)就得以解決，同時(shí)最好根據(jù)不同的地區(qū)或社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域因地制宜。優(yōu)惠政策應(yīng)該充分應(yīng)用在相對(duì)經(jīng)濟(jì)條件差的地區(qū)解決私人部門投資能動(dòng)性低的問題。中國的西部地區(qū)應(yīng)該作為特定區(qū)域需要特殊的支援，充分發(fā)揮優(yōu)惠政策的作用來發(fā)展PPP；(5)合同是使各種風(fēng)險(xiǎn)得到最佳形式化解的重要依據(jù)，應(yīng)充分吸收國外項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)、規(guī)范合同是避免風(fēng)險(xiǎn)的有效辦法；(6) 充分利用中國的高儲(chǔ)蓄的特點(diǎn)，利用國內(nèi)金融市場(chǎng)對(duì)新項(xiàng)目融資, 可以有效避免金融風(fēng)險(xiǎn)。這就需要鼓勵(lì)促進(jìn)國有銀行系統(tǒng)和商業(yè)銀行系統(tǒng)在PPP體制建設(shè)中發(fā)揮重要作用；(7)開展示范項(xiàng)目，為PPP項(xiàng)目實(shí)施打好基礎(chǔ)，公開有關(guān)信息與經(jīng)驗(yàn)；(8)建立專門的實(shí)施機(jī)構(gòu)：在有關(guān)行政部門內(nèi)成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行有關(guān)法規(guī)與政策、規(guī)范市場(chǎng)、開展行業(yè)監(jiān)管、評(píng)價(jià)企業(yè)績效、開展能力建設(shè)工作，成立中立的機(jī)構(gòu)和咨詢公司制定、規(guī)范合同。市政府需要雇用高水平的顧問；(9)捆綁供水和污水處理項(xiàng)目，同時(shí)收取供水與污水處理費(fèi)用。

參考文獻(xiàn)

1. ADB, 2002. [http://www.adb.org/Documents/Speeches/2000/ms2000049.asp] (February 15, 2002)
2. Altaf, MA, Whittington, D, Jamal, H, Smith, VK (1993), Rethinking Rural Water Supply Policy in the Punjab, Pakistan, Water Resources Research, 29(7): 1943-1954
3. Asian Development Bank (2000), Developing Best Practices for Promoting Private Sector Investment in Infrastructure: Water Supply, ADB, Manila
4.http://www.adb.org/Documents/Books/Developing_Best_Practices/Water_Supply/default.asp　
5. Black, M (1998), Learning What Works: A 20 Year Retrospective View on International Water and Sanitation Cooperation, UNDP-World Bank Water and Sanitation Program, Washington, DC
6. Bradford S. Gentry, 2000, Report at Workshop on Environmental Financing in China and OECD Countries titled with Approaches to Private Involvement in Urban Water Services, November 21-23, 2000, Beijing.
7. Chang, M., and Imura, H., 2002, Study on International Development, Vol.11, No.1, The Japan society for International Development, pp1-pp19.
8. Chang, M., Ren, Y., and Imura, H., 2001, Financing Urban Environmental Infrastructure in East Asia: Current Situation, Challenges and Strategies, International Review for Environmental Strategies, Vol. 2, No. 1, pp79-105.
9. China Environmental Protection Industry Association, 2001, Study on Chinese Potential Market of Environmental Protection Industry and Its Actualization Policy, pp117.
10. Cointreau-Levine, S (1994), Private Sector Participation in Municipal Solid Waste Services in Developing Countries: Formal Sector, Volume I, Urban Management Program, The World Bank, Washington, DC
11. Dumol, M (2000), The Manila Water Concession: A key Government Official’s Diary of the World’s Largest Water Privatization, The World Bank, Washington, DC
http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDS_IBank_Servlet?pcont=details&eid=000094946_00081906181731　
12. Haarmeyer, D, Mody, A (1998), Tapping the Private Sector, RMC Discussion Paper 122, The World Bank, Washington, DC
13. Hardoy, JE, Mitlin, D, and Satterthwaite, D (2001), Environmental Problems in an Urbanizing World, Earthscan Publications Ltd, London
14. Hitoshi IGUMA, 2000, PFI Practice for Municipalities: From the Field of Project Construction, Gyosei
15. Imura, H, Morishima, A, and Inui, T. (2003), Japan’s Environmental Policy: Financial Mechanisms, unpublished
16. Institute for Development Support, Overseas Economic Cooperation Fund, 2000, Privatization Trend of Water/Wastewater Sector: Experiences of Developing Countries and Developed Countries.
17. Kazuhiko TAKEUCHI, Yoshitsugu HAYASHI, 1998, Global Environment and Metropolises, Iwanami Course Global Environment, Iwanami, pp125.
18. Kleeberg, Lutz, 2000, Asia-Ecobest Work Programme Presents 2001.
19. Kolstad, CD (1999), Environmental Economics, Oxford University Press, New York
20. Kwak, YH (2002), Analyzing Asian Infrastructure Development Privatisation Market, Journal of Construction Engineering and Management, 128(2): 110-116
21. Memon, MA, Matsuoka, S (2001), Validity of Contingent Valuation (CV) Estimates from Developing Countries: Scope Sensitivity Analysis, Journal of Environmental Economics and Policy Studies, 5(1): 39-61
22. Michael Pollitt 2003 http://msl1.mit.edu/CMI/furd_2002_a/TP5Lect62002.pdf 27 November 2003.
23. Pacific Consultants Co., Ltd., 1997, Public Enterprise Systems in Developed Countries, Research Report 1.
24. Rivera, D (1996), Private Sector Participation in the Water Supply and Wastewater Sector: Lessons from Six Developing Countries, The World Bank, Washington, DC
25. Shah, A (1998), Balance, Accountability, and Responsiveness; Lessons about Decentralization, The World Bank, Washington DC
26. United Nations. 1997. Guidelines for Establishment of Pricing Policies and Structures for Urban and Rural Water Supply. Economic and Social Commission for Asia and The Pacific.
27. Tietenberg, T. (1999), Environmental and Natural Resource Economics, 5^th Edition, Addison-Wesley Publishing, New York
28.　 Warford, JJ (1996), Marginal Opportunity Cost Pricing for Municipal Water Supply, EEPSEA: Economy and Environment Program for Southeast Asia, http://www.eepsea.org/ev.php?URL_ID=8478&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201&reload=1058503997
29. Whittington, D (1998), Administrating Contingent Valuation Surveys in Developing Countries, World Development, 26(1): 21-30
30. Yepes, G (1999), Do Cross-Subsidies Help the Poor to Benefit from Water and Wastewater Services? Lessons from Guayaquil, The Working Paper, UNDP-World Bank Water and Sanitation Program, Washington, DC
31. 發(fā)展研究中心。2003。發(fā)展研究中心《參閱報(bào)告》之七：西方自然壟斷行業(yè)規(guī)制理論的新發(fā)展——放松規(guī)制　http://www.waterinfo.com.cn/yanjiufazhan/luntan/200305300018.htm