Development of Financial Mechanisms for Water Industry and its International Experience

常杪
清華大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程系

1. 前言

　　各國在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和不同的行政管理水平下，在政府部門與私人部門所占不同市場比例所扮不同角色的情況下、在不同的國內(nèi)資本市場發(fā)育階段和不同的金融中介機(jī)構(gòu)能力下，對(duì)水業(yè)領(lǐng)域^[1]所采取的投融資的模式是不同的。首先我們有必要掌握各種投融資手段與金融工具以及它的運(yùn)用條件與特點(diǎn)，才能設(shè)計(jì)出發(fā)展水業(yè)的最佳投融資機(jī)制。
　　對(duì)水業(yè)的投資規(guī)模雖然與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有直接的關(guān)系，但是處于同樣經(jīng)濟(jì)水平的國家會(huì)由于對(duì)環(huán)保對(duì)策的不重視、體制改革滯后、管理辦法落后、金融手段不足，從而造成可利用社會(huì)資本的閑置和投融資規(guī)模上的差異，水業(yè)發(fā)展遲緩，使設(shè)施處于長期短缺狀態(tài)，嚴(yán)重破壞城市環(huán)境，影響城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。結(jié)合本國國情與水業(yè)領(lǐng)域體制改革及金融領(lǐng)域的改革方針，研究開發(fā)新的金融工具，為大規(guī)模項(xiàng)目建設(shè)提供最佳的融資環(huán)境具有深遠(yuǎn)意義，而且迫在眉睫。
　　我國正處于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化與市場化的進(jìn)程之中，由于企業(yè)的市場參與所帶來的投資主體多元化, 以及國內(nèi)資本市場的不斷發(fā)展、商業(yè)融資手段的不斷完善，為融資手段的多樣化創(chuàng)造了條件。本文結(jié)合我國水業(yè)改革的步伐，旨在創(chuàng)新投融資機(jī)制, 開發(fā)有效金融工具為水業(yè)的加速建設(shè)提供資金上的保障。各國在這一領(lǐng)域也積累了很多經(jīng)驗(yàn)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)是探索適合我國水業(yè)發(fā)展模式與開發(fā)創(chuàng)新投融資機(jī)制的有效方法。本文將結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)分析水業(yè)投融資機(jī)制的設(shè)計(jì)與應(yīng)用。

2.水業(yè)領(lǐng)域投融資機(jī)制的基本原理與設(shè)計(jì)原則

2.1 基本原理
　　根據(jù)經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展趨勢(shì), 公共部門以及私人部門的資金實(shí)力都會(huì)逐步得以加強(qiáng)壯大。為此, 政府部門需要預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定長期的投融資計(jì)劃。有兩種辦法可以考慮∶其一是在政府部門主導(dǎo)下拓寬融資渠道,從長期發(fā)展的角度制定債務(wù)償還計(jì)劃，不限于只依靠現(xiàn)有稅收來投資，建設(shè)投資可來自多種融資渠道,如國債和地方債券、外國政府或國際金融組織貸款和政策性融資,本息的償還需和國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相吻合；其二是向私人部門開放市場，讓它們發(fā)揮作用, 法國、英國和眾多東南亞和拉丁美洲國家已經(jīng)開展了這方面的工作。一般稱為政府部門與私人部門的伙伴關(guān)系(Public-Private Partnership: PPP)。在這一體系里，政府部門負(fù)責(zé)公共事業(yè), 同時(shí)私人部門也可參與, 其融資主要來自于商業(yè)銀行的貸款、股票市場和企業(yè)債券等融資手段(圖1)。發(fā)達(dá)國家主實(shí)施PPP/PFI(Private Finance Initiative)主要是為了提高效率減少財(cái)政負(fù)擔(dān)、消減財(cái)政赤字。而發(fā)展中國家主要是為了融資和引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)提高效率。

　　日本采用了第一種方法，有計(jì)劃地在全國范圍內(nèi)加速了城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),但在后期由于公共事業(yè)規(guī)模的無限擴(kuò)大造成了嚴(yán)重的財(cái)政赤字。這種方法的弊病就是容易造成如投資效率不高等“政府失靈”的問題?？紤]到這種政府失靈所帶來的不利的政策效果, 對(duì)于發(fā)展中國家來說, 私人部門參與有可能成為一種更為有效而又實(shí)際的融資辦法。在PPP的框架下,直接投資主體有地方政府，也有私人部門，所需資金主要由政府、銀行、國際金融組織、私人部門等投資主體通過各種融資手段從資本市場融資，而設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營管理費(fèi)用最終要由市民交納的稅賦和收費(fèi)(水費(fèi)，污水處理費(fèi))來負(fù)擔(dān)，社會(huì)資金的介入只是讓政府和使用者先享受設(shè)施服務(wù)，然后逐步分期償還費(fèi)用。政府通過向建設(shè)設(shè)施的私人部門支付處理費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)長期分期付款, 可以確切掌握全項(xiàng)目周期 (建設(shè),一段時(shí)期的運(yùn)營) 的支出。平均年度支付額度, 償還計(jì)劃可根據(jù)政府的財(cái)政能力來制定。政府通過把需巨額建設(shè)資金的融資問題交給私人部門來解決可有效緩解目前的財(cái)力不足問題 (圖2)。即使尚處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期, 財(cái)政能力仍較弱的情況下, 也能根據(jù)今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。另外,由于私人部門是以投入產(chǎn)出來計(jì)算其收益,與公共部門相比,PPP方式不僅能解決政府財(cái)政困難的問題, 同時(shí)通過引進(jìn)由私人部門帶來的管理和技術(shù)資源可提高其運(yùn)營管理效率。在澳門、馬尼拉、上海等一些亞洲城市,私人部門已經(jīng)開始參與城市供水與污水處理領(lǐng)域，實(shí)例證實(shí)了由于私人部門的參與所帶來的新技術(shù)和人才使這些項(xiàng)目與低效的公共部門運(yùn)作形成顯著的差異,如私人部門在參與的設(shè)施項(xiàng)目中,引進(jìn)了先進(jìn)的設(shè)備、儀器,并且?guī)砹瞬粌H接受過財(cái)務(wù)管理教育同時(shí)還接受過技術(shù)開發(fā)與改進(jìn)教育的專業(yè)人才。通過PPP的體制可利用私人部門的長處更好地彌補(bǔ)公共部門的短處。PPP可有效解決有限的人力和其他資源問題, 而且還可通過公平的招投標(biāo)解決官僚主義和政治干擾問題。簡而言之，PPP旨在減輕政府的負(fù)擔(dān),將原來由政府承擔(dān)，但私人部門同樣能夠做好或做得更好的事情交給私人部門。通過提高效率有望降低建設(shè)成本，減少投資總額。但將政府部門負(fù)責(zé)的公共服務(wù)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營以及融資的責(zé)任轉(zhuǎn)給私人部門，要充分考慮到私人部門在項(xiàng)目各階段所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，通過簽定合同并完成合同里所定的義務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)在短期內(nèi)融到所需建設(shè)資金，加快設(shè)施建設(shè)滿足環(huán)境保護(hù)的要求，同時(shí)讓公眾在較少的負(fù)擔(dān)下享受到長期穩(wěn)定高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。

2.2 水業(yè)投融資機(jī)制的設(shè)計(jì)原則與發(fā)展階段
　　設(shè)計(jì)水業(yè)投融資機(jī)制應(yīng)堅(jiān)持污染者和使用者(受益者)付費(fèi)原則,服務(wù)于環(huán)境保護(hù)目標(biāo),注重資金效率,兼顧公平(貧富差別和地區(qū)差異)。準(zhǔn)確界定和切實(shí)落實(shí)各相關(guān)主體的投資事權(quán)。政府必須發(fā)揮投資主導(dǎo)作用:一是強(qiáng)化環(huán)境法律法規(guī),加大實(shí)施力度,制定明確的建設(shè)計(jì)劃,增加對(duì)水業(yè)投資的實(shí)際需求。二是不斷加大財(cái)政投入力度。三是通過政策引導(dǎo),融通社會(huì)資金((CCICED)環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制課題組 2003)。在引導(dǎo)政策中,關(guān)鍵是切實(shí)落實(shí)向排污者和受益者收費(fèi)政策。在解決政府財(cái)政困難和提高設(shè)施運(yùn)營效率的政策需求下,要特別注意鼓勵(lì)政府和污染者以外的投資者參與投資,建立健全的商業(yè)融資手段。
　　世界銀行的研究指出投融資機(jī)制的發(fā)展隨著國內(nèi)資本市場的發(fā)育以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理能力的提高，主要可以分為以下3個(gè) 階段(World Bank 1994 )。第一階段，僅靠政府稅收或政府起中介作用的機(jī)構(gòu)。根據(jù)世界銀行1994年的報(bào)告統(tǒng)計(jì),發(fā)展中國家90%以上的資金來自政府的稅收或政府起中介作用的機(jī)構(gòu)。這主要是因?yàn)榘l(fā)展中國家市場機(jī)制還很不完善, 很難從長期資金市場上籌資。國際金融組織和政府援助項(xiàng)目(ODA)的貸款往往是發(fā)展中國家初期環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來源之一。第二階段，國內(nèi)資本市場和金融中介機(jī)構(gòu)的能力有所發(fā)展，但尚未完善的國家，如在許多中等收入的發(fā)展中國家，項(xiàng)目融資作為有效融資手段得以運(yùn)用，但是需要較強(qiáng)的管理能力, 這里往往需要來自外界如國際開發(fā)機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持。另外為了提高評(píng)估和擔(dān)保能力, 推動(dòng)國內(nèi)資本市場的發(fā)展，加強(qiáng)政策性融資－基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)融資機(jī)構(gòu)、為借款人建立資信，提供擔(dān)保和貼現(xiàn)貸款的政府資助基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)基金作為提供長期資金支持的一種過渡機(jī)制也常常被采用。這一階段往往處于建設(shè)需求旺盛，政府資金難以滿足市場需求，急需拓寬融資渠道的階段。第三階段，市場機(jī)制完善并有大量長期資本尋求投資領(lǐng)域的情況下, 資本市場運(yùn)作與私有化是投融資的重點(diǎn)發(fā)展方向, 如債券市場、股票市場、信托基金等。理論上一個(gè)國家利用資本市場為水業(yè)設(shè)施融資的發(fā)展層次是這樣的，但決定采用什麼樣的投融資機(jī)制的另一個(gè)主要因素是該國的政治·財(cái)政體系，特別是中央政府與地方政府、公共部門與私人部門在投資建設(shè)水業(yè)設(shè)施時(shí)所扮演的角色將影響投融資的模式。另外，供水與污水處理設(shè)施是滿足各社區(qū)、團(tuán)體、各階層基本需要的準(zhǔn)公共物品,與其它經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施相比具有投資時(shí)間長、收益率低、沉淀性成本高等特性，政府資金的作用就尤為重要，有限的政府資金應(yīng)充分發(fā)揮它的作用，但是這一作用不是一成不變的，應(yīng)隨著政策發(fā)展的需要進(jìn)行調(diào)整。經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)的國家如美國和日本，中央與地方政府的直接投資所占的比例也是很大的。
　　地方政府是供水與污水處理設(shè)施的建設(shè)者和所有者，在設(shè)計(jì)水業(yè)投融資機(jī)制時(shí)要先分析建設(shè)水業(yè)市場的資本供需狀況。需求指投資水業(yè)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理所需資本的預(yù)測(cè)，供給指地方政府財(cái)政能力與融資能力。要考慮并比較每個(gè)項(xiàng)目的各種資金來源的可能性。明確年度支出預(yù)算, 在供需有差距的情況下，確定融資額度。要重點(diǎn)分析從地方資本市場融資的可能性。地方資本市場也存在著供需關(guān)系。需求方指地方政府投資水業(yè)對(duì)于資本市場的需求量和其貸款能力與資信程度，供給方指是否具有有效的融資手段·金融工具∶如地方銀行貸款系統(tǒng)、發(fā)行地方債券等的融資手段及其配套機(jī)構(gòu)，同時(shí)還有閑置長期社會(huì)資本并有中介投資機(jī)構(gòu)融通這部分資金?？梢哉f地方政府投資水業(yè)的資金供需情況決定社會(huì)資本的參與程度，是否能夠融到所需資金,需要設(shè)計(jì)具體融資手段與完善配套金融工具。地方政府需要雇用專業(yè)的財(cái)務(wù)顧問進(jìn)行財(cái)務(wù)分析、設(shè)計(jì)融資機(jī)制、制定融資計(jì)劃。

3.政府資金

3.1 加強(qiáng)政府資金的作用:主要融資主體, 引導(dǎo)投資方向, 提供擔(dān)保
　　政府在水業(yè)建設(shè)中起著主導(dǎo)作用，但是政府所扮演的角色以及它的實(shí)現(xiàn)形式是隨著國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策要求、體制改革等大環(huán)境的變化而變化。比較政府的作用不能以制度不同為標(biāo)準(zhǔn)，比如像日本、韓國等資本主義國家其中央集權(quán)與計(jì)劃性經(jīng)濟(jì)的色彩還是很濃，政府財(cái)政是主要資金來源。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段是影響水業(yè)發(fā)展政策的一個(gè)主要因素，如英國與法國都是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期、政府財(cái)政能力較弱的情況下，通過私人部門參與，早期就開始建設(shè)供水與污水處理設(shè)施的例子。另外政府部門與私人部門的關(guān)系呈現(xiàn)出從私營到國營再到私營的反復(fù)循環(huán)，這是解決“市場失敗”,后又解決“政府失敗”的政策選擇結(jié)果。
　　在水業(yè)領(lǐng)域，政府資金的作用主要可以分為以下6點(diǎn)∶(1) 不同程度被納入政府的財(cái)政職能范圍, 長期以來在眾多國家是水業(yè)建設(shè)的主要資金來源；(2) 在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，可起到拉動(dòng)內(nèi)需的作用；(3) 通過貼息貸款等政策性融資手段, 可引導(dǎo)私人部門投資水業(yè)領(lǐng)域起到政策導(dǎo)向的作用, 同時(shí)通過政府出資的城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)基金等渠道可起到“種子資金”的作用，同時(shí)為借款人建立資信水平、提供必要擔(dān)保；(4)降低融資成本；(5)發(fā)揮平衡地區(qū)差異與縮小貧富差別等社會(huì)責(zé)任的作用；(6)在健全價(jià)格機(jī)制過程中起補(bǔ)貼作用。
3.2 地方政府資金來源
　　對(duì)于地方政府來說,資金來源主要有以下一些渠道。第一,上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付,這主要決定于各國的財(cái)政稅收體系。這種作法可在全國范圍內(nèi),在一定的期間內(nèi)有效加速設(shè)施建設(shè)。在建設(shè)高峰期的10年到20年可運(yùn)用上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的做法,特別對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異大、經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)。但是如果長期不改變這一體制，地方政府也會(huì)過分依賴轉(zhuǎn)移支付，即使建設(shè)需求不大的時(shí)候,也會(huì)繼續(xù)申請(qǐng)使用轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致資金使用目的不明確、效率低下,所以不宜持續(xù)太長，是具有歷史使命的財(cái)政政策。第二,地方稅收。需要保證對(duì)于水業(yè)領(lǐng)域的一定投資。增加稅種往往不受歡迎。可以建立水業(yè)專門帳戶，關(guān)鍵在于保證對(duì)于水業(yè)領(lǐng)域的一定投資規(guī)模。第三, 使用者收費(fèi)。收費(fèi)政策是水業(yè)順利發(fā)展的根本保障,是產(chǎn)業(yè)化與市場化的前提條件,是公用事業(yè)改革工作的核心之一。明確規(guī)定供水成本，利潤率等價(jià)格確定原則與定價(jià)政策。上述是資金的來源，稅收和收費(fèi)的比例在各國是不一樣的，決定于各國對(duì)于費(fèi)用負(fù)擔(dān)的具體規(guī)定?？慷愂针y以進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)投資時(shí)，地方政府還可以自己從銀行貸款或從資本市場通過發(fā)行市政債券融資，或從其它投資主體融資∶第一，來自政府援助(ODA)或國際開發(fā)金融組織的貸款。在發(fā)展初期階段是主要的資金來源,可以起到示范項(xiàng)目的作用。但是隨著建設(shè)需求加大,投資的增加,它所占的比例會(huì)相對(duì)變小。另外隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，援助項(xiàng)目會(huì)越來越少,它的作用會(huì)變小。特別是在水業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?yōu)榭哨A利項(xiàng)目時(shí)，取而代之的將是跨國公司的直接投資(Foreign Direct Investment: FDI)；第二，靠企業(yè)投資，企業(yè)大多也從銀行貸款、或從資本市場通過發(fā)行企業(yè)債券、上市等手段融資。
3.3水業(yè)投融資機(jī)制應(yīng)用案例分析－國際經(jīng)驗(yàn)
　　表1整理了各國在水業(yè)建設(shè)領(lǐng)域投融資機(jī)制的主要運(yùn)作方式。其中日本和美國是典型的政府主導(dǎo)型投融資結(jié)構(gòu)。在這里將做仔細(xì)介紹。PPP模式投融資結(jié)構(gòu)將在第4部分－項(xiàng)目融資里做仔細(xì)介紹。

表1 各國水業(yè)建設(shè)領(lǐng)域投融資機(jī)制的主要運(yùn)作方式 國家 資金來源 美國 聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付 ＋“清潔水州立滾動(dòng)基金” ＋ 市政債券 英國 企業(yè)投資 ＋ 私人機(jī)構(gòu)投資 ＋政府補(bǔ)貼、購買服務(wù) 德國 地方財(cái)政資金 + 州政府專項(xiàng)資金 + 銀行貸款 法國 地方財(cái)政 ＋ 國家撥款 + 銀行貸款 ＋ 企業(yè)投資 ＋ 私人機(jī)構(gòu)投資 ＋ 長期債券 ＋ 保險(xiǎn)公司、老年保險(xiǎn)等基金投資 日本 中央政府轉(zhuǎn)移支付 + 地方債券 中國 地方財(cái)政 ＋ 銀行貸款 + 企業(yè)債券 + 國債 ＋企業(yè)投資 香港 政府財(cái)政(基本工程儲(chǔ)備基金(Capital Works Reserve Fund)) 韓國 中央政府轉(zhuǎn)移支付 + 地方債券 泰國 中央政府財(cái)政 + 地方財(cái)政 + 環(huán)?；?＋ 國際開發(fā)金融機(jī)構(gòu) 馬來西亞 中央政府補(bǔ)貼 ＋ 地方政府財(cái)政 ＋ 企業(yè)投資(自有資本、企業(yè)債券、商業(yè)融資) 印度尼西亞 中央政府轉(zhuǎn)移支付 ＋ 地方財(cái)政 ＋ 企業(yè)投資 捷克 銀行貸款 + 債券 巴西 貸款

(出處∶作者整理)

3.3.1 日本－中央政府轉(zhuǎn)移支付 + 地方債券
　　日本是典型的依靠上級(jí)政府撥款的國家。根據(jù)從1988年到2001年的統(tǒng)計(jì)，公共污水處理設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用主要來自國庫輔助金,占29.2%，地方債券，占57.3%，其它還有受益者負(fù)擔(dān)金，占2.3%、城市規(guī)劃稅，占2.3%、都道府縣輔助金，占0.26%、一般市預(yù)算，占9.1%。日本的地方交付稅制度對(duì)中央與地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)又進(jìn)行了再次調(diào)整。地方交付稅是中央政府向地方政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移的手段，污水處理領(lǐng)域地方交付稅的規(guī)模是還貸的50%。這樣, 建設(shè)總投資的大約57.9%來自于中央政府。在日本，市政債券被稱為地方債券，其在城市生活污水處理設(shè)施建設(shè)方面的投資占相關(guān)設(shè)施建設(shè)總投資的20－40%。
　　中央政府負(fù)擔(dān)比例∶國庫輔助金(29.2%)+還貸(地方債券(57.3%))×50%=57.9%　
　　所以說在日本, 中央政府是污水處理設(shè)施建設(shè)的主要資金來源。運(yùn)營管理費(fèi)用包括運(yùn)營管理和還貸的費(fèi)用，主要來自于使用者收費(fèi)占35.6%、市町村預(yù)算占50.1%、都道府縣預(yù)算占2.7%、其它財(cái)源占11.6%。運(yùn)營管理費(fèi)用的30%也由地方交付稅來負(fù)擔(dān)。
　　日本還采用了特別地方債券制度(也稱國庫輔助金的分期交付),這一制度是為了滿足污水處理設(shè)施的緊急建設(shè)需要, 分期支付項(xiàng)目建設(shè)所需的國庫輔助金,這樣可以減少項(xiàng)目實(shí)施單年度的國庫一次性所需支出,早期使項(xiàng)目成為國庫輔助對(duì)象。這一制度為了不增加地方的負(fù)擔(dān), 允許地方政府把從下一年度開始分期交付的相當(dāng)于國庫輔助金的全額作為「特別地方債券」發(fā)行債券,所需利息也由中央政府全額負(fù)擔(dān)。這一制度是把中央政府的實(shí)質(zhì)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到下一年度以后,在污水處理領(lǐng)域投資快速增長期間,可以提早進(jìn)行建設(shè),是有效的做法。
　　現(xiàn)在，日本的公共事業(yè)（包括水業(yè)）正面臨著改革的風(fēng)波。長年以來，在中央集權(quán)的財(cái)政結(jié)構(gòu)下，地方政府過于依賴中央政府，地方政府經(jīng)常會(huì)申請(qǐng)建設(shè)需要不大、也沒有進(jìn)行費(fèi)用-效益分析的項(xiàng)目，造成極大的浪費(fèi), 加大財(cái)政赤字。上述財(cái)政結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段, 可以有計(jì)劃地、在全國范圍內(nèi)均衡地開展建設(shè)，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段, 基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展健全，建設(shè)需要不大的時(shí)期, 由于中央政府不清楚地方的進(jìn)一步發(fā)展需要, 這一制度就會(huì)阻礙地方政府的發(fā)展。同時(shí)，中央政府的積極財(cái)政并不會(huì)像經(jīng)濟(jì)高速增長期能發(fā)揮同樣的拉動(dòng)內(nèi)需的效果,這時(shí)需要調(diào)整財(cái)政體系, 進(jìn)一步改革公共事業(yè)體制。
3.3.2 美國－聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付 ＋“清潔水州立滾動(dòng)基金” ＋ 市政債券
(參考國合會(huì)(CCICED)環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制課題組報(bào)告)
　　(1) 建設(shè)費(fèi)用
　　聯(lián)邦政府
　　在美國, 地方政府(縣/市/鎮(zhèn))負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營生活污水處理設(shè)施，建設(shè)資金主要來源于各級(jí)政府的公共財(cái)政支出、發(fā)行市政債券，運(yùn)營管理費(fèi)用主要來源于污水處理費(fèi)。美國城市生活污水處理設(shè)施建設(shè)的具體投融資結(jié)構(gòu)為∶以地方政府或地方政府下屬的污水處理公司為項(xiàng)目法人進(jìn)行建設(shè), 以聯(lián)邦和州政府公共財(cái)政支出下的轉(zhuǎn)移支付資金、以及由此衍生出的其它資金機(jī)制為主要資金來源，地方政府公共財(cái)政預(yù)算和地方政府資信擔(dān)保下的市政債券融資為第二資金來源。
　　美國把公共污水處理設(shè)施、下水道和流域水環(huán)境整治統(tǒng)稱為清潔水領(lǐng)域。長期以來，聯(lián)邦政府通過轉(zhuǎn)移支付等手段, 用聯(lián)邦政府的公共財(cái)政預(yù)算向各州和地方政府提供了大量資金，用于清潔水項(xiàng)目的建設(shè)。這種轉(zhuǎn)移支付機(jī)制在1972年美國國會(huì)通過「清潔水法」后得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。聯(lián)邦政府對(duì)清潔水項(xiàng)目的支出都是來自于公共財(cái)政預(yù)算（主要是個(gè)人所得稅），聯(lián)邦政府沒有設(shè)立其它專門的環(huán)境稅收或收費(fèi)手段來籌集所需資金。對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域(包括清潔水項(xiàng)目)的轉(zhuǎn)移支付一般占支付總額的1%到2%之間,其中80年代曾達(dá)到5.87%(1980)。另外美國農(nóng)業(yè)部、住房部、內(nèi)務(wù)部等其它7個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)亦有對(duì)清潔水項(xiàng)目的資金資助計(jì)劃。對(duì)于清潔水項(xiàng)目的投資，不僅來自聯(lián)邦政府當(dāng)年財(cái)政支出的轉(zhuǎn)移支付，還來自聯(lián)邦政府已建立(或協(xié)助建立)的各種滾動(dòng)基金，如環(huán)保局協(xié)助建立的“清潔水州立滾動(dòng)基金”和農(nóng)業(yè)部的滾動(dòng)基金。
　　聯(lián)邦政府對(duì)清潔水項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制從形式上看，可以分貸款和贈(zèng)款。從內(nèi)容上看，分技術(shù)支持(規(guī)劃,設(shè)計(jì))、設(shè)施建設(shè)、系統(tǒng)完善、特殊地區(qū)邦助(印第安人地區(qū)和美墨邊境地區(qū)等)等。從部門看，聯(lián)邦政府環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部、內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦海洋與大氣管理局、美國地址勘察局、商務(wù)部、住房與城市發(fā)展部、衛(wèi)生布等都有援助資金用于清潔水項(xiàng)目。城市污水處理設(shè)施的建設(shè)與改造是重點(diǎn)援助對(duì)象之一。除“清潔水州滾動(dòng)基金”外，絕大多數(shù)資金援助項(xiàng)目由上述聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的某一個(gè)部門，通過設(shè)立資金管理和使用章程、公布申請(qǐng)程序和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)限、實(shí)施項(xiàng)目資金審查監(jiān)管和后評(píng)估程序等進(jìn)行直接管理。“清潔水州滾動(dòng)基金”是根據(jù)「清潔水法」修正案于1987年后逐漸在各州建立起來的一項(xiàng)滾動(dòng)基金，該基金由聯(lián)邦政府和州政府按照4∶1的比例投入資本金，由各州設(shè)立自己的管理機(jī)構(gòu)，并根據(jù)本州的具體情況決定資金使用用途和申請(qǐng)程序等。這些分布在不同聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目，側(cè)重點(diǎn)不同, 相互補(bǔ)充，相互支持， 對(duì)提高美國生活污水處理水平, 增加公共污水處理系統(tǒng)的服務(wù)區(qū)域項(xiàng)目, 改善美國的水環(huán)境質(zhì)量起到了很大的作用。
　　“清潔水州立滾動(dòng)基金”是美國各界公認(rèn)的、最大和最成功的向清潔水項(xiàng)目提供資金的聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。根據(jù)美國環(huán)保局的統(tǒng)計(jì)，從1987年到2001年，這個(gè)基金共向10900個(gè)清潔水項(xiàng)目提供了343億美元的低息貸款，在過去5年內(nèi),平均每年提供34億美元貸款。為了擴(kuò)大資金量，在50個(gè)設(shè)立該滾動(dòng)基金的州中, 由34個(gè)州還通過發(fā)行“平衡債券”(用滾動(dòng)基金中的1美元做擔(dān)保發(fā)行2美元的債券), 使其滾動(dòng)基金的可使用資金共增加了44億美元。目前，這個(gè)基金周轉(zhuǎn)情況良好, 除了每年都有10億美元以上的本金和利息回流外(2000年返還的本金和利息達(dá)到21億美元), 美國國會(huì)還根據(jù)美國環(huán)保局所做的“清潔水需求調(diào)查”等基礎(chǔ)調(diào)查，每年向這個(gè)滾動(dòng)基金增撥約11億美元的聯(lián)邦資金。聯(lián)邦政府(含清潔水州立滾動(dòng)基金)對(duì)全美生活污水處理設(shè)施的建設(shè)投資約在100-110億美元之間, 占這一領(lǐng)域總投資的77-85%。
　　州政府和地方政府
　　美國各州政府對(duì)污水處理的最大投入是根據(jù)1987年「清潔水法」修正案向“清潔水州立滾動(dòng)基金”配套投入的約45億美元(平均每年約3億美元)。此外,各州還根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)立其它的污水處理資助計(jì)劃, 如紐約州為了保護(hù)其北部的大湖地區(qū)水質(zhì), 在不同的地區(qū)和州立政府機(jī)構(gòu)設(shè)立了多種資助計(jì)劃。如果將“清潔水州立滾動(dòng)基金”的衍生擴(kuò)容資金(使用平衡資金發(fā)行市政債券)歸屬聯(lián)邦資金，美國各州政府公共財(cái)政資金每年對(duì)清潔水建設(shè)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付總量平均在7億美元, 約占全美在這一領(lǐng)域投資總量的5%。
　　作為生活污水公共處理設(shè)施的直接投資者和擁有者，地方政府(一般指縣,行政市,鎮(zhèn)政府)在為項(xiàng)目建設(shè)的融資過程中可以考慮使用多種資金, 如聯(lián)邦政府和州政府援助資金、自有財(cái)政資金和資本市場資金(市政債券)等。從案例調(diào)查情況看，地方政府一般只從地方財(cái)政公共預(yù)算中拿出占項(xiàng)目建設(shè)總投資的2-5%作為項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備資金和開工經(jīng)費(fèi)，其余的資金多是使用聯(lián)邦和州政府的轉(zhuǎn)移支付資金(1987年前以贈(zèng)款為主, 1987年以后以貸款為主)和發(fā)行市政債券。在其所發(fā)行的債券中, 有相當(dāng)一部分被“清潔水州立滾動(dòng)基金”所直接或間接購買或擔(dān)保。在美國的清潔水項(xiàng)目(主要是污水處理項(xiàng)目)建設(shè)資金中，直接來自州政府和地方政府公共財(cái)政支出的資金約占其項(xiàng)目投資總需求的7-10%。
　　市政債券
　　在美國的水務(wù)公共事業(yè)領(lǐng)域（含供水、污水管網(wǎng)與處理設(shè)施建設(shè)以及河道疏浚等流域治理等），每年的建設(shè)性投資需求約2300億美元，其中85%來自市政債券投資，政府財(cái)政投資僅占15%。美國市政債券不僅可以直接為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融通社會(huì)資金，而且產(chǎn)生了一定的引導(dǎo)和擠出效應(yīng)，吸引更多的社會(huì)資金用于投資回報(bào)高或回報(bào)不高但利潤穩(wěn)定可靠的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這樣政府可以將節(jié)省出的有限財(cái)政資金用于回報(bào)率較低的城市公益項(xiàng)目。城市污水處理廠建設(shè)領(lǐng)域的市政債券籌資只占總建設(shè)投資的5-16%。近年來, 這一比例有迅速擴(kuò)大的趨勢(shì), 原因有3個(gè)方面∶(1) 發(fā)行市政債券程序越來越簡單成熟, 發(fā)行條件越來越容易被滿足。例如在最重要的擔(dān)保手段上，不僅聯(lián)邦和州政府有相應(yīng)的援助機(jī)制,市場上還有專門的市政債券擔(dān)保公司。在債券發(fā)行上, 聯(lián)邦和州政府的相關(guān)項(xiàng)目也有專門的資金預(yù)算來購買這些債券。(2)越來越多的城市政府不愿申請(qǐng)和使用聯(lián)邦和州政府的資金,因?yàn)樗麄儾辉高^多地受聯(lián)邦和州政府的監(jiān)督和指導(dǎo),希望有更大的自主權(quán)。(3)相對(duì)發(fā)行市政債券來說, 聯(lián)邦和州政府資金申請(qǐng)手續(xù)繁瑣, 約束條件多, 申請(qǐng)周期長。市政債券為環(huán)保及公共設(shè)施融資發(fā)揮的作用還是很大的。目前,美國資本市場上市政債券的債務(wù)余額約為1.6萬億美元, 占美國GDP的17%, 約占美國債券市場(包括國債、企業(yè)債券、市政債券和社會(huì)福利債券)的8%，每年的發(fā)行額度一直保持在2500億美元左右。發(fā)行市政債券可以使地方政府把自己有限的財(cái)政收入用于象污水處理這樣的經(jīng)濟(jì)收益較低或根本沒有經(jīng)濟(jì)收益(經(jīng)濟(jì)收益率主要取決于各地的污水處理收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn))的項(xiàng)目上，而對(duì)供水等項(xiàng)目則主要靠發(fā)行市政債券籌集資金，用項(xiàng)目本身的收益來支付本金和利息給市政債券的購買者。
　　(2) 運(yùn)營管理費(fèi)用
　　在美國, 各城市政府是靠收取生活污水處理費(fèi)來維持公共污水處理廠的運(yùn)營和管理、建設(shè)投資還本付息，設(shè)備的更新改造，不足部分由地方政府從其財(cái)政收入中補(bǔ)貼，聯(lián)邦和州政府在這一方面沒有資金支持。
　　美國環(huán)保局「2000年-2020年美國清潔水/飲水基礎(chǔ)設(shè)施需求分析報(bào)告」中指出在這20年里, 美國還需在市政污水處理領(lǐng)域投資3310-4500億美元, 如果加上融資成本, 則需要4020-7190億美元, 而同期美國還需要4060-5620億美元用于污水處理設(shè)施的運(yùn)營和管理。該報(bào)告指出，在現(xiàn)有投融資體制下，20年中，如果財(cái)政收入增長，在污水處理建設(shè)投資上會(huì)有210億美元的資金缺口，如果財(cái)政收入沒有增長，在污水處理設(shè)施建設(shè)投資上會(huì)有1220億美元的資金缺口。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增加是解決問題的關(guān)鍵。發(fā)行市政債券是解決資金短缺的方法之一。提高現(xiàn)行生活污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也可以考慮。通過鼓勵(lì)私人部門參與提高現(xiàn)有系統(tǒng)的運(yùn)行效率降低生產(chǎn)成本也是可提倡的方法。

4.商業(yè)融資手段的應(yīng)用

4.1各種投融資手段與金融工具的運(yùn)用
　　地方政府和企業(yè)是主要的投資主體，本文重點(diǎn)分析如何形成地方一級(jí)的融資體系、如何利用社會(huì)資本參與供水與污水處理設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營。明確各種投融資手段與金融工具以及它的運(yùn)用條件與特點(diǎn)（表2）。

表2 各種商業(yè)融資手段的應(yīng)用 融資手段 投資者 借款人 適用項(xiàng)目·特點(diǎn) 商業(yè)銀行信貸 商業(yè)銀行 城市基礎(chǔ)設(shè)施綜合開發(fā)部門、項(xiàng)目法人 有政策扶持、還款保障的項(xiàng)目,與其它城建開發(fā)項(xiàng)目一起申請(qǐng)打包貸款、用不同項(xiàng)目的綜合收益還款的項(xiàng)目。對(duì)于長期投資、收益率較低的項(xiàng)目興趣不大，建立新的地方資本市場時(shí)其作用是有限的。

資本市場融資 國債 私人部門、銀行 中央政府 國家重點(diǎn)項(xiàng)目、地方轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。直接受國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響, 同時(shí)資金量有限、項(xiàng)目管理難、效益較低。 市政債券 銀行、長期資本(共同基金、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司(特別是生命保險(xiǎn))、信托部門、個(gè)人投資者) 地方政府以及它們的代理機(jī)構(gòu)和授權(quán)機(jī)構(gòu) 地方城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目: 供水與污水處理設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域廣泛運(yùn)用；為了項(xiàng)目融資可發(fā)行收益?zhèn)?。融資成本較低；保持政府控制；資金運(yùn)用效率高。免繳所得稅、安全性高、流動(dòng)性強(qiáng)、期限靈活。適于長期投資項(xiàng)目。 公司債券 銀行、機(jī)構(gòu)投資者、個(gè)人投資者、外國投資者、保險(xiǎn)公司、共同基金、證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)和自營商 政府出資或聯(lián)合出資方式下供水與污水處理設(shè)施建設(shè)部門或項(xiàng)目成立專門的具有法人資格的公司 地方尚不能發(fā)債的情況下的可利用融資方式。金融體系不完善、債券市場尚處發(fā)展階段時(shí)，可以起到類似市政債券的作用，可降低地方政府發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)。 股票市場 內(nèi)部員工、個(gè)人投資者、外國投資商、 主營城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的上市公司 除融資·再融資功能外，可適用于為提高效率和效益進(jìn)行行業(yè)改革的國有企業(yè)改制項(xiàng)目。沒有固定利息負(fù)擔(dān)、所融資金不必償還、籌資風(fēng)險(xiǎn)小、增加企業(yè)信譽(yù)。可積極利用外資。 信托投資基金 財(cái)政、企業(yè)和城市居民 　 不屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專門的融資渠道;適用于長期項(xiàng)目的融資。由專門的信托投資機(jī)構(gòu)加以管理和運(yùn)用，風(fēng)險(xiǎn)基本取決于所投資或貸款的項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)。

政策性融資 城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)專業(yè)融資機(jī)構(gòu) 商業(yè)銀行,政策性銀行 政府市政部門·國有企業(yè),私人部門 財(cái)政投融資項(xiàng)目用于重點(diǎn)優(yōu)先投資項(xiàng)目(供水與污水設(shè)施建設(shè)經(jīng)常是投資對(duì)象),運(yùn)作長期資金。當(dāng)市場需求達(dá)到一定程度,并有與之相適應(yīng)的技術(shù)和管理能力時(shí)可設(shè)立專業(yè)融資機(jī)構(gòu),這種機(jī)構(gòu)往往帶有歷史使命，隨市場(建設(shè),資金,融資手段)的變化而變化。需要及時(shí)設(shè)立并及時(shí)更改其服務(wù)領(lǐng)域與服務(wù)內(nèi)容。 政府資助城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)基金 私人部門、政府、國際金融組織 地方政府市政部門和私人部門 資本市場尚未發(fā)展完善時(shí)提供長期資金支持的一種過度機(jī)制，適用于提供擔(dān)保和貼現(xiàn)貸款為借款人建立資信水平的項(xiàng)目。由政府財(cái)政主管部門管理,過渡性信貸。滾動(dòng)基金是在市場化資本信用市場引入補(bǔ)貼的做法。

項(xiàng)目融資 銀行貸款∶外國商業(yè)銀行、國內(nèi)商業(yè)銀行、出口信貸中的貸款銀行和擔(dān)保銀行、國際金融組織；發(fā)行項(xiàng)目債券借款:機(jī)構(gòu)投資者 為某一特定項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司 BOT(建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓)、Concession Contract、TOT(移交-運(yùn)營-移交)、BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營）等項(xiàng)目。建設(shè)資金需求量大、政府資金緊張、同時(shí)需要提高工程質(zhì)量、管理水平時(shí)的有效模式。資金來源主要由企業(yè)從商業(yè)銀行、資本市場自籌資金。投資風(fēng)險(xiǎn)可望在政府部門和私人部門的得到合理分配。

(出處:作者整理 )

4.2　 主要融資手段在水業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用
　　運(yùn)用商業(yè)融資手段涉及到兩個(gè)主要問題∶(1) 充分利用國內(nèi)資本市場－社會(huì)資金[2]參與的可能性∶是否有閑置資金正在尋找長期穩(wěn)定收益、風(fēng)險(xiǎn)較低的投資領(lǐng)域。與歐洲、日本和亞洲發(fā)展中國家相比，美國的儲(chǔ)蓄率和投資率都比較低，但由于它擁有世界上效率最高的資本市場，所以能夠資本配置到生產(chǎn)效率最高的程度，從而獲得很高的回報(bào)，也就產(chǎn)生了“一本萬利”的效果。在美國和英國，其保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就占了上市股份的50％，由此證明，這是世界上兩股最成熟、最有效、最有競爭力的金融力量(香伶 2004)。成熟的資本市場為更好地運(yùn)用商業(yè)融資手段的前提條件。(2) 如何開發(fā)多樣化融資手段、更多地運(yùn)用擔(dān)保、抵押、貼息、信托、證券化等商業(yè)融資機(jī)制來運(yùn)作上述社會(huì)資本投資水業(yè)領(lǐng)域。銀行貸款和債券是兩種主要融資手段，需在兩者之間建立良好的競爭關(guān)系。
４.2.1 商業(yè)銀行貸款和政策性銀行貸款
　　銀行貸款是各地建設(shè)水業(yè)時(shí)普遍采取的措施。但由于水業(yè)設(shè)施的效益比較低，周期長，在金融體制改革－規(guī)制緩和的大潮下，銀行貸款大多采用商業(yè)貸款利率，利率太高，水業(yè)設(shè)施的投資回報(bào)難以滿足利率的要求。同時(shí)城市政府負(fù)債率高，資信程度低影響了借貸能力。
　　從水業(yè)的公共事業(yè)的性質(zhì)來看，成立專門的基礎(chǔ)設(shè)施銀行，或者利用現(xiàn)有的政策性銀行作為基礎(chǔ)設(shè)施銀行，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的貸款實(shí)行優(yōu)惠利率是可行的辦法。政策性融資手段(1)可以提供商業(yè)銀行難以提供的長期、穩(wěn)定的資金；(2)以政府信用為背景，可以融到穩(wěn)定、融資成本低的優(yōu)質(zhì)資金，是減少財(cái)政負(fù)擔(dān)的政策手段；(3) 通過利用金融機(jī)構(gòu)的審查和提供信息功能，提高項(xiàng)目可行性，提高政策實(shí)施效果；(4)對(duì)項(xiàng)目可以實(shí)施監(jiān)督管理、可以從項(xiàng)目實(shí)施過程中得到反饋意見、發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)一步完善政策。政策性銀行有支援創(chuàng)新和培育金融、資本市場的作用。PPP/PFI項(xiàng)目是新的融資手段屬于政策性銀行的支援對(duì)象。但是也要注意政策性投融資機(jī)制會(huì)隨著金融·資本市場的自由化、財(cái)政體系改革等經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而發(fā)生變化，容易出現(xiàn)市場與公共理論上的渾淆造成規(guī)則的不明確性、一部分實(shí)施機(jī)關(guān)的運(yùn)營的低效等問題。
　　下面是日本政策投資銀行(ＤＢＪ∶Development Bank of Japan)在水業(yè)建設(shè)領(lǐng)域開展政策性融資的案例。

框圖1 日本政策投資銀行在水業(yè)領(lǐng)域建設(shè)所發(fā)揮的作用

　　日本政府利用郵政儲(chǔ)蓄(30%的國民儲(chǔ)蓄來自郵政儲(chǔ)蓄)和厚生年金等資本投資國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目如供水、污水處理基礎(chǔ)設(shè)施，這部分資金被稱為“第二預(yù)算”，投資項(xiàng)目可以享受國家低息貸款和稅收上的優(yōu)惠，統(tǒng)稱為財(cái)政投融資。日本政策投資銀行(原稱日本開發(fā)銀行)是實(shí)施財(cái)政投融資機(jī)制的機(jī)構(gòu)，60年代開始最早負(fù)責(zé)為地方政府(水業(yè)設(shè)施運(yùn)營公營企業(yè))提供長期、低息貸款建設(shè)水業(yè)設(shè)施。如在1971年環(huán)境省(當(dāng)時(shí)環(huán)境廳)的年度預(yù)算只有33億日?qǐng)A，建設(shè)省為727億日?qǐng)A，財(cái)政投融資的計(jì)劃則是1702億日?qǐng)A，其中由日本開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)運(yùn)作的資金高達(dá)561億日?qǐng)A。后來由于中央政府放松了對(duì)地方債券發(fā)行的約束后它的作用減弱。
　　近年來，DBJ在引進(jìn)私人部門投資(PFI∶Private Finance Initiative)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理的項(xiàng)目中發(fā)揮著重要的作用。如東京都水道局金町水廠內(nèi)為建設(shè)與運(yùn)營自家用發(fā)電設(shè)備，同時(shí)為東京都水道局提供電和蒸汽的項(xiàng)目而成立了合資公司。由石川島播磨重工業(yè)(IHI)、清水建設(shè)以及電源開發(fā)公司出資成立的SPC金町水廠能源服務(wù)公司從2000年10月開始為水廠和東京都水道局提供20年的電和蒸汽，由東京水道局付費(fèi)。這是東京都水道局率先全國開展的第1號(hào)PFI項(xiàng)目。DBJ與第一勸業(yè)銀行(現(xiàn)∶瑞穗銀行)、富士銀行(現(xiàn)∶瑞穗銀行)三家銀行共同出資10億日?qǐng)A進(jìn)行項(xiàng)目融資。項(xiàng)目規(guī)模雖小，但是作為PFI項(xiàng)目的范例其意義深遠(yuǎn)。

(出處∶Development Bank of Japan 2004)

　　在設(shè)計(jì)運(yùn)用投融資機(jī)制時(shí), 還要注意融資結(jié)構(gòu)。如我國的商業(yè)融資(不含國債)是一個(gè)以銀行間接金融為主體的融資結(jié)構(gòu)，如果以企業(yè)為融資主體,按照通過銀行的間接融資和不通過銀行的直接融資兩種方式劃分,二者的比例約為9:1(紀(jì)敏 2003)。這種融資結(jié)構(gòu)就決定了近期內(nèi)銀行還要發(fā)揮主要作用的事實(shí)。銀行信貸是中國金融業(yè)的主體，可以作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的主渠道。但從更宏觀的角度考慮，仍有不少問題。一是金融風(fēng)險(xiǎn)過度集中于銀行。二是從發(fā)展直接融資的角度看，也需要逐漸降低銀行融資的比重，增加直接融資的渠道，從而增加居民的投資渠道。因此，從降低銀行風(fēng)險(xiǎn)與提高直接融資比重的宏觀金融發(fā)展趨勢(shì)看，水業(yè)設(shè)施融資不宜長期過度依賴銀行信貸。這種結(jié)構(gòu)需要調(diào)整。在短時(shí)期內(nèi)難以調(diào)整的情況下，可以進(jìn)行信貸機(jī)制改革(框圖2)。

框圖2　 對(duì)我國商業(yè)銀行信貸機(jī)制改革的建議

在現(xiàn)階段，只要在提高獲取信貸和還貸能力方面進(jìn)行一些機(jī)制改革，商業(yè)銀行信貸可以成為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資的重要手段。機(jī)制改革的具體內(nèi)容包括：
　　·第一，實(shí)行借款人與項(xiàng)目法人分離。選擇城市基礎(chǔ)設(shè)施綜合開發(fā)部門作為借款人，實(shí)行城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目借款人和項(xiàng)目業(yè)主分離。地方政府對(duì)這類借款人在項(xiàng)目綜合開發(fā)、土地批租、財(cái)政貼息和擔(dān)保以及發(fā)債和上市融資等方面給予政策扶持，形成項(xiàng)目還款的保障。
　　·第二，由項(xiàng)目的控股股東對(duì)項(xiàng)目借款人實(shí)施擔(dān)保。在這一方式下，項(xiàng)目借款人仍是項(xiàng)目業(yè)主本身，但要求項(xiàng)目資本金的最大出資人對(duì)借款人實(shí)施擔(dān)保。擔(dān)保人仍選擇能得到當(dāng)?shù)卣龀值某鞘谢A(chǔ)設(shè)施綜合開發(fā)部門。
　　·第三，由地方政府賦予借款人其它項(xiàng)目的開發(fā)權(quán)，并指定其它項(xiàng)目收益作為環(huán)境項(xiàng)目的還款來源。
　　·第四，與其它城建開發(fā)項(xiàng)目一起申請(qǐng)打包貸款。對(duì)不同的城建開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行打包，例如將污水處理項(xiàng)目和城市供水項(xiàng)目捆綁打包申請(qǐng)貸款，用不同項(xiàng)目的綜合收益還款。
　　·第五，利用政府貼息資金、發(fā)債、債券轉(zhuǎn)股權(quán)和邀請(qǐng)貸款銀行充當(dāng)借款人的財(cái)務(wù)顧問等方式，增強(qiáng)借款人的還貸能力。

(出處:CCICED環(huán)保投融資機(jī)制課題組 2003)

4.2.2 市政債券
　　市政債券是以城市政府為發(fā)債主體、或以城市政府下屬部門或機(jī)構(gòu)（如污水處理廠、水務(wù)公司、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理公司等）為發(fā)債主體，向資本市場公開發(fā)行的債券。市政債券主要用于地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益設(shè)施建設(shè)，如道路、橋梁、供水、污水處理、垃圾處理、教育設(shè)施或其他公益設(shè)施等。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施屬于市政公用設(shè)施的一部分，發(fā)行市政債券能夠依靠地方政府的支持獲得多種還款擔(dān)保，并以城建項(xiàng)目開發(fā)的綜合收益彌補(bǔ)環(huán)境項(xiàng)目本身現(xiàn)金流的不足。市政債券在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施融資中具有廣泛的應(yīng)用前景。
　　發(fā)達(dá)國家如美國、日本、歐洲各國通過發(fā)行市政債券籌集城市公用設(shè)施建設(shè)資金的做法，已經(jīng)有數(shù)十年的歷史。大多數(shù)國家對(duì)于發(fā)行市政債券采取了比較開放的政策，同時(shí)運(yùn)用多種市場化的辦法解決市政公共設(shè)施的融資問題。
　　水業(yè)設(shè)施建設(shè)融資期間一般在20年到30年，如何融到長期資本是關(guān)鍵。發(fā)行市政債券雖然不能解決對(duì)于長期資本融資的問題，但是它至少提供一個(gè)渠道去接觸持有長期資本的投資機(jī)構(gòu)或個(gè)人。這里政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于如何制定利用債券融到長期儲(chǔ)蓄資本的戰(zhàn)略。地方政府借款與占資本市場的比例有直接關(guān)系。成功地開發(fā)地方資本市場往往在于地方政府的借款是否能夠在健全的法規(guī)程序、信息公開指南、評(píng)級(jí)系統(tǒng)和長期資本來源等條件下，發(fā)揮引導(dǎo)剩余資本市場的作用。養(yǎng)老基金和保險(xiǎn)基金是投資市政債券的主要資金源。
　　債券評(píng)級(jí)是不同于政府監(jiān)管功能保證有效債券市場的長期運(yùn)作的重要手段。它需要評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)公開地方財(cái)政狀況信息包括地方政府的預(yù)算、地方政府的財(cái)政收支表、地方政府的債務(wù)、各級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付的情況。發(fā)行市政債券的程序是∶(1)制定資本計(jì)劃:綜合考慮資本需求、考慮政策優(yōu)先程度明確投資項(xiàng)目、考慮各種資金渠道、制定每年的預(yù)算支出確定債務(wù)規(guī)模，制定資本計(jì)劃的過程同時(shí)又是提高地方政府財(cái)務(wù)管理能力的過程。這一工作需要在財(cái)務(wù)專家的協(xié)助下完成；(2)確定項(xiàng)目和開發(fā)階段∶從資本市場尋求投資水業(yè)的資金首先要明確項(xiàng)目的商業(yè)性。需要作現(xiàn)狀分析找出服務(wù)范圍服務(wù)水平和資金投入與需求的差距，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的商業(yè)性，計(jì)算項(xiàng)目在收支方面的可行性，然后制定項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、設(shè)計(jì)項(xiàng)目；(3)債券設(shè)計(jì)∶債券種類(一般責(zé)任債券(General Obligation Bond)、收益?zhèn)?Project Revenue Bond))、債券發(fā)行規(guī)模、確定利息、提高債券信用度(如給債券上保險(xiǎn))降低債券利息可以減少成本、確定債券兌現(xiàn)時(shí)間(與發(fā)債方的財(cái)務(wù)狀況、市場狀況、可否用于長期投資、項(xiàng)目類型等有關(guān)，一般與項(xiàng)目周期一致，如30年的項(xiàng)目，兌現(xiàn)時(shí)間可以定為30年內(nèi)的某一個(gè)時(shí)間，時(shí)間過長可以考慮開發(fā)養(yǎng)老金和保險(xiǎn)金等長期資本)；(4) 債券發(fā)行的形式與過程；(5) 制定發(fā)行文件(有關(guān)債券銷售內(nèi)容如利率、地點(diǎn)、時(shí)間等、債券發(fā)行有關(guān)法律文件、信托證書、收費(fèi)/收稅等保證措施、承銷債券協(xié)議等)；(6)上市出售等。水業(yè)領(lǐng)域投資風(fēng)險(xiǎn)較高，發(fā)行市政債券在一定程度上需要政府通過有明確目標(biāo)·對(duì)象的擔(dān)保、第三者委托、各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付、部分補(bǔ)貼等形式邦助提高債券的信用度(PADCO,Inc.2003)。
　　市政債券的風(fēng)險(xiǎn)控制是關(guān)鍵，主要基于以下環(huán)節(jié)，一是發(fā)行主體的良好資信。市政債券由城市政府發(fā)行或擔(dān)保發(fā)行，城市政府既是稅收收入的主體，也承擔(dān)著城市建設(shè)與管理的多項(xiàng)職能，這對(duì)控制債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)起著關(guān)鍵作用。二是資金用途的低風(fēng)險(xiǎn)特性。市政債券不同于無特定用途的普通商業(yè)債券，只能用于市政基礎(chǔ)設(shè)施投資。就一般情況而言，市政基礎(chǔ)設(shè)施只要運(yùn)營和管理得當(dāng)，其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)低于普通的商業(yè)項(xiàng)目。三是發(fā)行人實(shí)際承擔(dān)了市政債券的管理職能。維護(hù)金融穩(wěn)定、降低金融風(fēng)險(xiǎn)，是城市政府的重要職責(zé)之一。從這一角度看，城市政府不僅要承擔(dān)作為債券發(fā)行人的面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)，而且要承擔(dān)作為政府管理者面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，市政債券的風(fēng)險(xiǎn)控制，不僅是一筆債券的具體風(fēng)險(xiǎn)，而且對(duì)社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)的控制，也起著實(shí)際的“標(biāo)尺”作用，城市政府自然會(huì)加倍重視控制和平衡市政債券的發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)。
　　為了保證通過發(fā)行債券融到的資金用于水業(yè)，可以發(fā)行如自來水債券等明確投資領(lǐng)域的項(xiàng)目收益?zhèn)?br> 4.2.3 企業(yè)債券
　　企業(yè)債券在性質(zhì)上與城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品特性有一定沖突。在發(fā)展中國家，債券市場與金融體系尚未健全的情況下，由于融資需求廣泛存在變向的由政府通過組建城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門或項(xiàng)目牽頭公司，專門從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營工作，再向社會(huì)或私人發(fā)行債券，實(shí)現(xiàn)向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。在我國，近年來之所以由企業(yè)而不是政府為市政建設(shè)發(fā)債融資，原因之一是規(guī)避《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)債的規(guī)定。但在實(shí)踐中，雖然名義上由發(fā)債企業(yè)承擔(dān)還債的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際上發(fā)債企業(yè)會(huì)從地方政府得到各種支持和補(bǔ)貼，因此其性質(zhì)并非真正的企業(yè)債券，而是接近用于公共產(chǎn)品投資的市政債券。目前我國企業(yè)債券發(fā)行審批嚴(yán)格，發(fā)行成本較高，數(shù)量很少，難以滿足包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的龐大的市政融資需求。在發(fā)行企業(yè)債券為水業(yè)融資時(shí)應(yīng)注意∶(1)選擇合適的發(fā)債主體。在核準(zhǔn)制下，債券的信用等級(jí)將成為能否發(fā)行以及確定發(fā)行成本的關(guān)鍵，因此發(fā)債主體的選擇十分關(guān)鍵，可考慮由城市綜合開發(fā)企業(yè)而不是直接由項(xiàng)目法人本身發(fā)債，這樣可提高發(fā)債的信用等級(jí)；(2)發(fā)行綜合市政建設(shè)債券。綜合市政建設(shè)債券能夠接住地方政府的支持獲得多種還款擔(dān)保，并以城建項(xiàng)目開發(fā)的綜合收益彌補(bǔ)水業(yè)子項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流的不足。
4.2.4 股市融資·股份構(gòu)成
　　上市融資發(fā)展水業(yè)事業(yè)，有望實(shí)現(xiàn)公眾股東、國有股東和地方經(jīng)濟(jì)三贏的目標(biāo)。政府應(yīng)在股份制企業(yè)中保留一部分股份，這對(duì)于在資本市場不發(fā)達(dá)國家增強(qiáng)投資者的信心尤為重要。政府部門在水業(yè)領(lǐng)域的資本所占比例下降意味著貫徹實(shí)現(xiàn)政府水業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的難度加大。資本構(gòu)成與債務(wù)特性有關(guān),債務(wù)又與風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、提高效率·績效改善管理的能動(dòng)性等有關(guān)系。利用資本特性可以發(fā)揮以下作用:緩解風(fēng)險(xiǎn)，如在財(cái)務(wù)收支平衡表中起到緩沖的作用保護(hù)債權(quán)者免受金融市場的意外沖擊；自行酌定服務(wù)成本∶根據(jù)融資環(huán)境與需求，通過管理減少或保留股息；通過合作管理,激發(fā)管理能動(dòng)性給管理人員施加壓力實(shí)現(xiàn)最大利益；(4) 通過資本占有的交易影響資本市場、加大競爭(Smith,J.,and Hannan, D. 2003)。
　　在股份化過程中可以積極利用外資，而且有些項(xiàng)目對(duì)外資的吸引力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)內(nèi)資的吸引力，主要原因在于發(fā)展中國家的內(nèi)資往往不具備雄厚的資金實(shí)力和融資背景(城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革課題組 2001)。
4.3 私人部門參與∶項(xiàng)目融資
　　私人部門參與水業(yè)建設(shè)與運(yùn)營管理可以起到兩個(gè)作用∶(1)企業(yè)通過自有資金、銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券、股市融資、企業(yè)收購合并(M&A) 等手段為水業(yè)設(shè)施建設(shè)融資；(2)通過引進(jìn)競爭機(jī)制提高資金使用效率、提高運(yùn)營管理效率減少項(xiàng)目成本，從而減少政府部門財(cái)政支出，這也相當(dāng)于發(fā)揮了與融資同等的作用。PPP可以運(yùn)用多種類型的合同。預(yù)期的政策目標(biāo)可以決定合同形式的選擇。表4比較了不同的合同類型。BOT和Concession合同(包括管網(wǎng)建設(shè))模式都是典型的項(xiàng)目融資模式。另外，TOT(指政府對(duì)其所建成的設(shè)施在資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，通過公開招標(biāo)向社會(huì)投資者出讓資產(chǎn)和特許經(jīng)營權(quán),投資者在購得設(shè)施并取得特許經(jīng)營權(quán)后，組成項(xiàng)目公司在協(xié)議期內(nèi)擁有、運(yùn)營和維護(hù)該設(shè)施，通過收取服務(wù)費(fèi)回收投資并取得合理的利潤；協(xié)議期滿，投資者將運(yùn)行良好的設(shè)施無償?shù)匾平唤o政府)，從本質(zhì)上看就是將全部設(shè)備出讓,一次性支付的金額是交納的租金。對(duì)于項(xiàng)目公司來說，建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)完全不用承擔(dān)，盡管投資回報(bào)率略低于BOT模式,仍會(huì)引起項(xiàng)目公司的興趣。TOT模式的關(guān)鍵是要處理好市民的承受力與投資者合理回報(bào)的關(guān)系，以及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與國有資產(chǎn)正確估價(jià)的問題(裴曉菲等 2002)。最后一種合同類型是資產(chǎn)出售，運(yùn)營商不需把設(shè)備歸還給政府。在英國，這種形式的合同已經(jīng)開始出現(xiàn)，但它對(duì)發(fā)展中國家是否有意義還需進(jìn)一步評(píng)估。管理合同(Management Contract)和服務(wù)合同（Service Contract）有減少生產(chǎn)成本的功能，并沒有融資的功能。

表4　 公共-私人伙伴關(guān)系下的合同安排 　 管理合同 租賃合同 建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOT） 全部設(shè)備出讓 全部資產(chǎn)出售 所有權(quán) 公共 公共 公共 公共 私人 投資 公共 公共 私人 私人 私人 運(yùn)營 私人 私人 私人 私人 私人 稅收征繳 公共/私人 私人 私人 私人 私人 時(shí)間長度 8-15年 10 年 10 – 25 年 20 – 30 年 永久 消費(fèi)者 政府 零售消費(fèi)者 政府 零售消費(fèi)者 零售消費(fèi)者 現(xiàn)金流 固定費(fèi)用 根據(jù)風(fēng)險(xiǎn) 建成后根據(jù)合同支付 根據(jù)市場風(fēng)險(xiǎn) 根據(jù)市場風(fēng)險(xiǎn) 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn) 無 無 高 低 非常低 管制風(fēng)險(xiǎn) 無 中等 低 高 非常高 資料來源：Haarmeyer, D, Mody, A (1998), 作者整理。

　　項(xiàng)目融資的發(fā)展還受強(qiáng)有力的國際和一些地方金融市場支持下的產(chǎn)業(yè)全球化發(fā)展的影響。水業(yè)投資需要雄厚的資金、技術(shù)實(shí)力與管理能力。企業(yè)的規(guī)模發(fā)展尤為重要，從融資到設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營管理一體化的綜合企業(yè)在投標(biāo)時(shí)是有力的。從占領(lǐng)市場的戰(zhàn)略考慮出發(fā)，在政府部門與私人部門的合作下成立大型企業(yè)提供多領(lǐng)域的公共服務(wù)是國際發(fā)展潮流，同時(shí)跨國公司為了擴(kuò)大事業(yè)領(lǐng)域與范圍也在積極開展企業(yè)購買合并(圖3)。美國、亞洲的水務(wù)市場是跨國企業(yè)的主要投資對(duì)象之一。由于水業(yè)的自然壟斷性，各國在允許外資企業(yè)的參與程度上有不同的規(guī)定(表5)。有一些地區(qū)，當(dāng)?shù)睾献髡叩墓煞菡谥饾u取代外國合作者的股份，這主要是由于政府政策鼓勵(lì)扶持地方產(chǎn)業(yè)，同時(shí)將國外技術(shù)和投資控制在一定的水平上。在不同領(lǐng)域之間，國際投資的比例是不同的。交通部門地方的股份最高，因?yàn)榻煌ú块T主要需要地方材料和勞力，而電力部門中國際投資的比例最高，因?yàn)殡娏Σ块T需要技術(shù)含量高的設(shè)備和專家。供水、污水處理部門恰好介于兩者之間，批量水供應(yīng)項(xiàng)目與污水處理項(xiàng)目由于需要高技術(shù)、設(shè)備而傾向于國際投資，配送管道系統(tǒng)由于需要的技術(shù)含量不高而更傾向于地方投資。

表5 水業(yè)項(xiàng)目外企直接投資所占比例 Metro Water Works and Sanitation (MWSS), Manila (Philippines) 菲律賓:最少占 60% (雇員10%, 地方30%, 其它20% ) ；外資: 最高占 40% Macau Water Supply Concession (MWSC), Macau (China) Sino-French JV(Lyonnaise des Eaux and New World)占 85%；原供水公司占15%。外資最高占到85% (包括香港資本) Johor Bahru Johor Water Company (JWC), Johor Bahru, Malaysia 與地方政府的合資公司。地方政府占70%；外資占30%

(出處∶作者整理)

　　隨著PPP項(xiàng)目的增加，與其發(fā)展速度相符的融資渠道也急需開發(fā)。企業(yè)債券、股市是項(xiàng)目融資的主要渠道。但并不能滿足項(xiàng)目的資金需要。在建設(shè)高峰期，應(yīng)使具有公益性的PPP項(xiàng)目也更多成為政策性融資和國際開發(fā)金融組織/政府開發(fā)援助貸款的對(duì)象，把貼息政策作為吸引私人部門投資水業(yè)、特別是污水處理領(lǐng)域的措施之一。傳統(tǒng)的政府部門對(duì)于私人部門的支持是“基于投入”的補(bǔ)貼(“Input-Based” public co-financing)，主要有2種形式∶(1)對(duì)于特定的公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目成本進(jìn)行補(bǔ)貼；(2)減少運(yùn)營者的風(fēng)險(xiǎn)(與政府部門分擔(dān))(World Bank 2003)。但是由于這一機(jī)制是自動(dòng)轉(zhuǎn)移用戶收入進(jìn)行補(bǔ)貼,會(huì)產(chǎn)生阻礙運(yùn)營者發(fā)揮能動(dòng)性的反面效果,難以根據(jù)績效·產(chǎn)出進(jìn)行生產(chǎn),缺乏投資決策靈活性,同時(shí)可能會(huì)陷入投資“私人部門收益”的怪圈。如何正確發(fā)揮政府部門對(duì)私人部門參與水業(yè)建設(shè)的支持作用關(guān)鍵在于是否能夠設(shè)計(jì)出“基于產(chǎn)出”的補(bǔ)貼機(jī)制(“Output-Based-Aid”subsidy scheme)。這一機(jī)制設(shè)計(jì)必須著眼于提供服務(wù)的擴(kuò)展情況(特別是經(jīng)濟(jì)條件差的地區(qū))、對(duì)于服務(wù)質(zhì)量或特定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)情況，貫徹基于管理·解決風(fēng)險(xiǎn)、基于市民利益的支付原則。
4.4 利用地方資本市場進(jìn)行水業(yè)投融資的成功案例
　　發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在發(fā)展地方資本市場為水業(yè)領(lǐng)域融資方面都有一些經(jīng)驗(yàn)。為了避免匯率風(fēng)險(xiǎn)，國內(nèi)地方資本市場的開發(fā)就尤為重要。圖4是印度東南部的一個(gè)大州-Tamil Nadu利用地方資本市場進(jìn)行水業(yè)投融資的案例。
　　自從1988年開始，Tamil Nadu政府就在IDA(International Development Agency)和世界銀行的資助下,實(shí)施了Tamil Nadu城市開發(fā)項(xiàng)目(the Tamil Nadu Urban Development Project: TNUDP),在這個(gè)項(xiàng)目下設(shè)立了地方城市開發(fā)基金(Municipal Urban Development Fund: MUDF)。這一基金主要為市政府的示范項(xiàng)目提供貸款。由于MUDF的成功的運(yùn)作,州政府為了吸引更多的私人部門資金、促進(jìn)地方政府運(yùn)用資本市場決定把基金部分私有化。1996年州政府邀請(qǐng)了3大地方金融機(jī)構(gòu)∶ICICI銀行、Housing Development Finance Corporation、Infrastructure Leasing & Financial Services Limited購買了51%的MUDF，成立了信托基金-TNUDF，由私人基金管理者運(yùn)作。
　　為了加強(qiáng)中小城市在資本市場融資的能力，供水和污水處理共同基金(Water and Sanitation Pooled Fund: WSPF)按照純粹的負(fù)債基金來運(yùn)作。WSPF運(yùn)作州政府公積金發(fā)揮債券銀行作用。通過發(fā)行債券擴(kuò)充基金,并按照貸款方式支付給地方政府。成立了資產(chǎn)管理公司(Tamil Nadu Urban Development Infrastructure Financial Ltd.),51%是私人部門投資,49%是州政府來共同管理這一信托基金。

（出處:Planning and Development Collaborative, Inc. 2003）

5. 總結(jié)與建議∶ 開發(fā)有效投融資機(jī)制、建立競爭資本市場戰(zhàn)略

　　建立有效水業(yè)投融資機(jī)制加大對(duì)于供水、污水處理領(lǐng)域的投資規(guī)模的戰(zhàn)略思路可以總結(jié)為以下8點(diǎn)∶
　　(1)加大政府投資規(guī)模,發(fā)揮政府主要投資主體的作用，同時(shí)還要發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)、擔(dān)保的特殊作用。中央政府應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付或加強(qiáng)稅制地方自治，積極促進(jìn)地方政府在水業(yè)領(lǐng)域的投資、保證地方資本市場的健全發(fā)展。設(shè)立投資水業(yè)領(lǐng)域的專項(xiàng)滾動(dòng)基金是有效的手段。
　　但是資本市場的投資者不會(huì)與政府低息貸款項(xiàng)目來競爭的，這往往會(huì)失去他們的投資積極性。為此，政府補(bǔ)貼必須是立足于公共政策，補(bǔ)貼政策必須要有明確補(bǔ)貼對(duì)象(落實(shí)到項(xiàng)目層次)與補(bǔ)貼目標(biāo)，如加快建設(shè)擴(kuò)張服務(wù)范圍、過度實(shí)現(xiàn)全成本回收等。并且這一過程是基于明確的標(biāo)準(zhǔn)、公之于眾的。需要改進(jìn)傳統(tǒng)的“基于投入”的補(bǔ)貼機(jī)制,實(shí)現(xiàn)“基于產(chǎn)出”的補(bǔ)貼。由于私人部門資本的參與，政府部門要盡快研究如何創(chuàng)新機(jī)制運(yùn)用好政府部門的資金和補(bǔ)貼功能。只有財(cái)務(wù)收支平衡、收益好的項(xiàng)目才能吸引私人/私人部門投資，為此要徹底進(jìn)行對(duì)投資項(xiàng)目的投入產(chǎn)出分析，提高項(xiàng)目的商業(yè)運(yùn)作可能性；
　　(2)完善相關(guān)政策，充分利用銀行信貸、債券、信托投資基金和多方委托銀行貸款等多渠道的商業(yè)融資手段，籌集資金(CCICED　2003)。
　　在現(xiàn)有多渠道的商業(yè)融資手段中，要通過改革和完善相關(guān)政策，重點(diǎn)利用好銀行信貸和企業(yè)債券。
　　應(yīng)積極創(chuàng)造條件利用銀行信貸為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，將國家支持環(huán)保事業(yè)發(fā)展的政策與銀行信貸的風(fēng)險(xiǎn)管理要求相結(jié)合：①試行環(huán)保項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款制度，降低環(huán)保項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)；②將污水和垃圾處理等環(huán)保項(xiàng)目納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體規(guī)劃，選擇合適的借款人，推行城市開發(fā)綜合貸款制度，發(fā)揮銀行信貸的組合優(yōu)勢(shì)；③結(jié)合國家投融資體制改革，在推行項(xiàng)目業(yè)主制和項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的基礎(chǔ)上，落實(shí)環(huán)保項(xiàng)目融資的資本金制度，增強(qiáng)環(huán)保項(xiàng)目對(duì)銀行信貸資金的吸引力；④適當(dāng)加大城市分支行的授信權(quán)限；⑤將更多的環(huán)保項(xiàng)目納入國家開發(fā)銀行的城市綜合開發(fā)貸款項(xiàng)目；⑥發(fā)揮財(cái)政投入對(duì)銀行信貸的引導(dǎo)作用，運(yùn)用貼息和資本金補(bǔ)助等方式，將一部分財(cái)政投入與銀行信貸捆綁使用，增強(qiáng)環(huán)保項(xiàng)目向銀行融資的能力。
　　發(fā)行企業(yè)債券符合中國金融改革方向。配合《企業(yè)債券條例》的修改，制定相關(guān)配套政策，使企業(yè)債券融資能用于包括環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的市政項(xiàng)目的綜合開發(fā)：①將環(huán)保項(xiàng)目納入城市綜合開發(fā)發(fā)債計(jì)劃，選擇資信高、還貸能力強(qiáng)的城市建設(shè)企業(yè)作為發(fā)債主體；②由城市政府賦予發(fā)債企業(yè)市政項(xiàng)目的綜合開發(fā)權(quán)和收費(fèi)權(quán)，并優(yōu)先保證項(xiàng)目開發(fā)用地的批租；③城市政府用預(yù)算外收入對(duì)債券利率中超過國債利率的部分給予補(bǔ)貼；④為市政建設(shè)性質(zhì)企業(yè)債券的流通轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造必要條件。
　　(3) 在充分利用現(xiàn)有商業(yè)融資渠道的同時(shí)，中國應(yīng)將發(fā)行市政債券作為新的重要融資渠道?。–CICED　2003）。
　　金融系統(tǒng)放松管制會(huì)進(jìn)一步排除來自政府的影響如授意地方銀行向水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施提供低成本的長期資本。為此市政債券的作用將變得更加重要。市政債券是市場化成熟階段的一種參與方式，并且同樣能夠?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施籌集大量的建設(shè)資金。發(fā)行市政債券是中國財(cái)政金融體制改革和投融資體制改革的一項(xiàng)重要舉措，它涉及到中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的重新劃分，涉及到法律的修訂和政策的調(diào)整，需要全面建立地方政府信用評(píng)估體系和市政債券的管理體系及監(jiān)督機(jī)制。要加強(qiáng)稅收和收費(fèi)以保證地方政府收入水準(zhǔn)，樹立好的發(fā)債資信。明確并減少信用風(fēng)險(xiǎn)極為重要，要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、審計(jì)、公開地方政府財(cái)政狀況。建議國務(wù)院責(zé)成有關(guān)部門組織專門力量全面系統(tǒng)地研究制定發(fā)行市政債券的實(shí)施方案，該方案主要應(yīng)包括以下幾方面：
　?、偈姓l(fā)行的配套政策。一是稅收鼓勵(lì)，實(shí)行市政債券投資收益的減免稅政策，以吸引機(jī)構(gòu)與個(gè)人投資者投資。二是向商業(yè)銀行開放市政債券市場，在政策上允許商業(yè)銀行投資市政債券。三是上市交易。允許市政債券在全國性證券市場交易，并創(chuàng)造條件開辦市政債券的場外交易，通過場內(nèi)與場外交易，提高市政債券的流動(dòng)性，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。四是建立有效的市政債券的發(fā)行與擔(dān)保機(jī)制。推進(jìn)市政債券的市場化發(fā)行，確定合適的發(fā)行與承銷主體以及發(fā)行方式。運(yùn)用合理的擔(dān)保結(jié)構(gòu)，落實(shí)擔(dān)保及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。
　　②保障市政債券優(yōu)先用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)制。為避免收益性相對(duì)較好的交通、供水等項(xiàng)目大量擠占債券資金，收益性較差的環(huán)保項(xiàng)目仍解決不了融資瓶頸問題。必須綜合運(yùn)用政府的調(diào)控手段和市場機(jī)制保障城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。例如設(shè)立政府環(huán)保專門預(yù)算用于回購債券，提供優(yōu)惠擔(dān)保政策等。
　?、厶岢鲂薷摹额A(yù)算法》中關(guān)于地方政府不得發(fā)行地方政府債券的規(guī)定的修正案，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后報(bào)請(qǐng)全國人大審議。
　?、茉谥袊?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)選擇一些重點(diǎn)城市進(jìn)行發(fā)行市政債券的試點(diǎn)，嚴(yán)格審批發(fā)行額度，嚴(yán)格限定市政債券用途。例如，北京奧運(yùn)會(huì)和上海世博會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為發(fā)行市政債券的試點(diǎn)提供了很好的機(jī)遇。
　　(4)完善養(yǎng)老金、保險(xiǎn)金等體系，健全長期資本市場。如何合理利用個(gè)人資金投資水業(yè)領(lǐng)域是一個(gè)難題。個(gè)人一般只能通過中介機(jī)構(gòu)或投資于與城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的金融產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)對(duì)水業(yè)建設(shè)的參與，例如通過組成投資基金或直接購買企業(yè)債券、市政債券。發(fā)行債券是水業(yè)融資的重要手段，它的運(yùn)用前提就是要完善長期資本市場與長期資本運(yùn)作中介投資機(jī)構(gòu)；
　　(5) 加強(qiáng)有關(guān)機(jī)構(gòu)的建設(shè)∶成立獨(dú)立于中央、地方政府/行政管理部門的基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)/公司是有必要的。這種水務(wù)公司可以發(fā)行公司債券、吸引外資投資、資產(chǎn)重組，這種水業(yè)領(lǐng)域整體發(fā)展策略可以優(yōu)先融資工作給予先行發(fā)展。專業(yè)投資機(jī)構(gòu)是指專門通過投資金融產(chǎn)品或進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資獲取收益的機(jī)構(gòu)。專業(yè)投資機(jī)構(gòu)吸收了各部門的資金集合在一起，并依照一定的投資策略由專業(yè)人員進(jìn)行投資。由于投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有收益的長期性和穩(wěn)定性，因而無論在國內(nèi)還是在國外都是專業(yè)投資機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)投資方向。專業(yè)投資機(jī)構(gòu)的資金實(shí)力是極其雄厚的。如果能夠充分地利用專業(yè)投資機(jī)構(gòu)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)，將會(huì)對(duì)其長期穩(wěn)定發(fā)展提供更大的保證(張?jiān)蕦挼? 2002)；
　　(6)外資投資所占市場比例與吸引外資政策的導(dǎo)向有直接的關(guān)系，引進(jìn)資金和吸取技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)是兩個(gè)主要目的。目的不同需要外資參與的形式也是不同的。在地方資本市場有融資能力的情況下，可以減少對(duì)外貸款或外資在投資方面的參與這樣可以避免外匯風(fēng)險(xiǎn)(FOREX)。這在經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生時(shí)菲律賓、阿根廷等國都有教訓(xùn)?？梢园阎攸c(diǎn)放在引進(jìn)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)提高系統(tǒng)效率降低成本；
　　(7)水業(yè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目(如BOT、Concession Contract)發(fā)展越來越多。在這里爭論的論點(diǎn)不是由政府部門還是私人部門來建設(shè)、提供服務(wù)，而是如何提高水業(yè)績效為市民特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)提供高質(zhì)量低成本的服務(wù)。對(duì)于這些項(xiàng)目的融資渠道并不順通。項(xiàng)目雖然有私人部門參與，但是服務(wù)領(lǐng)域?qū)儆诠彩聵I(yè)領(lǐng)域，市政債券－項(xiàng)目收益?zhèn)⒄咝匀谫Y也應(yīng)可以提供給PPP項(xiàng)目支持其融資；
　　(8)國際金融組織/政府開發(fā)援助機(jī)關(guān)具有雙重作用，其面向私人部門的窗口可為私人部門提供商業(yè)貸款，面向公共部門的窗口可幫助政府部門建立實(shí)施PPP的環(huán)境。援助機(jī)關(guān)可以支援政府在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的行政、財(cái)政體制改革、在實(shí)施階段的有關(guān)政策的制定、地方政府的能力建設(shè)、具體的項(xiàng)目融資以及當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的能力建設(shè)、提供國際經(jīng)驗(yàn)、提供項(xiàng)目咨詢等。來自國際金融組織/政府開發(fā)援助也可以發(fā)揮與政府資金同樣的作用，可以作為滾動(dòng)基金的種子資金吸引其它社會(huì)資本的投資,發(fā)揮政策性融資的作用，輔助建立與運(yùn)用專項(xiàng)基金,同時(shí)還可為地方環(huán)?；鹪黾淤Y信提供擔(dān)保。
　　各個(gè)國家與地區(qū)都面臨著開發(fā)一個(gè)有競爭力、高信用、健全的水業(yè)投融資資本市場，使水業(yè)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理項(xiàng)目可以獲得穩(wěn)定的資金，并有能力可以償還貸款保證其財(cái)政上的可持續(xù)性。政府信用和好的投資項(xiàng)目是吸引私人部門投資的根本，只有地方政府提高收入水平并保證一定的投資規(guī)模，地方政府部門有良好的守信記錄時(shí)，才能吸引投資者。在制定戰(zhàn)略時(shí)需要考慮所有可能的融資手段，比較并明確在短期和中期里最為有效、最為可行的融資手段。這一戰(zhàn)略要考慮與中長期體制改革的相關(guān)性，與體制改革同步進(jìn)行。各級(jí)政府可以通過各種各樣的案例吸取國際經(jīng)驗(yàn)，采納其中可以為我所用的有效投融資手段或工具，建立完善在市場機(jī)制下的水業(yè)投融資機(jī)制。

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[1] 本文中的水業(yè)領(lǐng)域主要是指供水與污水處理設(shè)施建設(shè)。
[2] 社會(huì)資金主要包括國有企業(yè)、混合所有制企業(yè)、私營企業(yè)、個(gè)人投資者和專業(yè)機(jī)構(gòu)投資者。