張三立
中國國際工程咨詢公司

　　近期，中咨公司對福州市東區(qū)洋里污水處理廠、秦皇島市北戴河西區(qū)污水處理廠、包頭市污水處理工程、杭州市四堡污水處理項(xiàng)目等4個國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目作了重點(diǎn)調(diào)查和研究，這批項(xiàng)目都是在1996年以后開工建設(shè)，現(xiàn)已建成投運(yùn)，并且均經(jīng)過中咨公司的項(xiàng)目評估。
　　項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)論是，這些項(xiàng)目的工程均提前或按工期計(jì)劃完成；投資控制比較好；工程質(zhì)量優(yōu)良；4個項(xiàng)目均實(shí)現(xiàn)工程建成。這些污水處理廠所采用的二級生化處理技術(shù)成熟，裝備可靠，運(yùn)行基本正常，適合項(xiàng)目實(shí)際；4個項(xiàng)目基本實(shí)現(xiàn)了技術(shù)和能力的建成。由于項(xiàng)目投資主要是由政府財(cái)政和國債的公共投入，對項(xiàng)目無法進(jìn)行真正意義上的項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價(jià)；效益評價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)是環(huán)境和社會的效益和影響。項(xiàng)目的社會和環(huán)境效益明顯。
　　項(xiàng)目績效評價(jià)認(rèn)為，這4個項(xiàng)目的直接目的基本實(shí)現(xiàn)，社會和環(huán)境影響初步形成，項(xiàng)目是基本成功的。

存在問題

　　(1)污水處理廠項(xiàng)目前期可研、設(shè)計(jì)階段的污水水質(zhì)測算不準(zhǔn)，影響了建設(shè)規(guī)模和處理效率。例如，福州洋里項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)水水質(zhì)主要污染物含量只有實(shí)際值的一半，而包頭北郊項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)水水質(zhì)主要污染物含量卻高于設(shè)計(jì)值一倍。
　　(2)污泥沒有妥善處理和安全處置，容易造成二次污染。4個項(xiàng)目中只有杭州四堡實(shí)現(xiàn)了污泥消化處理，其余3家基本沒有處理，脫水后外送；北戴河西區(qū)污泥經(jīng)檢測后農(nóng)用，其他3家均送垃圾場堆埋，污泥沒有得到安全處置。污泥處理已經(jīng)成為一個嚴(yán)重問題。解決污泥處置需要更多的投資，污水處理費(fèi)用也將明顯增加。
　　(3)污水處理成本高。項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行成本、經(jīng)營成本大幅度高于可研評估，而實(shí)際污水收費(fèi)比前期預(yù)測有大幅度下降。通過污水收費(fèi)只能維持污水廠的簡單經(jīng)營，無法進(jìn)行大修維護(hù)，更不可能償還項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資債務(wù)。如果考慮污泥處理的投資和成本、配套管網(wǎng)的運(yùn)行成本，污水處理的經(jīng)營成本還將大幅度提高。另一方面，如果按照完全成本來確定污水處理收費(fèi)，居民的負(fù)擔(dān)將增加1～4倍，現(xiàn)階段是難以實(shí)現(xiàn)的，特別是欠發(fā)達(dá)城市的貧困群體將更加困難。
　　(4)現(xiàn)行體制下，污水處理廠產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分，責(zé)權(quán)利不清，管理層次、管理人員過多，加大了運(yùn)營成本，企業(yè)法人無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度，污水處理廠的可持續(xù)能力很差。

主要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　(1)城市污水處理廠的建成運(yùn)營對改善城市環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量具有重要的意義，應(yīng)該加快城市污水處理廠的建設(shè)。作為公共事業(yè)，政府是城市污水處理廠的投資主體，財(cái)政預(yù)算和國債姿金是建設(shè)污水處理廠的主要資金來源。
　　(2)項(xiàng)目前期對污水水量和水質(zhì)的估測對污水處理廠建設(shè)規(guī)模和處理工藝的決策十分重要。鍘如福州洋里項(xiàng)目和北戴河西區(qū)項(xiàng)目，可研提出的建設(shè)規(guī)模偏大，項(xiàng)目評估根據(jù)實(shí)際調(diào)查，把規(guī)模分別壓縮了三分之一和30％，節(jié)約了投資，提高了效益。
　　(3)城市污水管網(wǎng)建設(shè)是污水處理廠項(xiàng)目決策評估應(yīng)該重視的一個重要條件。例如在福州洋里項(xiàng)目評估和設(shè)計(jì)時，由于認(rèn)識到管網(wǎng)的重要性，增加了配套管網(wǎng)建設(shè)投資，保證了污水處理廠的污水進(jìn)水。而杭州四堡項(xiàng)目則是在污水管網(wǎng)建成后立的項(xiàng)，項(xiàng)目建成投運(yùn)后處理能力很快達(dá)到并超過設(shè)計(jì)能力。配套污水管網(wǎng)建設(shè)先于污水處理廠立項(xiàng)應(yīng)該成為決策的先決條件。
　　(4)污泥處理應(yīng)該成為污水處理廠項(xiàng)目的一個不可分割的重要組成部分同時投資、同步建設(shè)。積極開展合理的污泥處理適用技術(shù)的研究和開發(fā)，因地制宜，切實(shí)解決已建城市污水處理廠的污泥處理問題，防止二次污染。
　　(5)4個項(xiàng)目可研評估經(jīng)濟(jì)分析的運(yùn)行成本和經(jīng)營成本的測算過低，誤差普遍偏大，抬高了項(xiàng)目的財(cái)務(wù)效益，值得總結(jié)。此外，福州洋里項(xiàng)目由于評估建設(shè)規(guī)模縮小，但總投資估算基本沒減，誤差較大。應(yīng)改進(jìn)可研評估工作，經(jīng)濟(jì)測算要更加細(xì)致。對于公共投資項(xiàng)目，要增強(qiáng)社會評價(jià)力度，提高前期咨詢質(zhì)量。

若干政策思考

　　1．城市水資源管理的戰(zhàn)略
　　水環(huán)境保護(hù)必須遵循合理開發(fā)、節(jié)約使用和防治污染三者平行的原則，把水質(zhì)和水量統(tǒng)一考慮。
　　飲用水源是城市的命脈，是治水的重點(diǎn)，也是水污染防治工作的首要目標(biāo)。消除城市中各水系的污染，改善城市水環(huán)境質(zhì)量，是治水的第二個重點(diǎn)。
　　2．城市污水處理建設(shè)的規(guī)劃
　　城市污水處理建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括收集污水的污水管網(wǎng)和污水泵站以及污水處理廠、污水回用系統(tǒng)和污泥綜合利用，并涉及工業(yè)廢水的排放管理、污水受納水體的環(huán)境容量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、城市規(guī)劃道路及地下管線綜合、城市河湖規(guī)劃及防洪規(guī)劃、以及城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃水體的水域功能分類和環(huán)境保護(hù)等要求。城市排水工程規(guī)劃是城市污水建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的根本依據(jù)。
　　3.污水處理行業(yè)的發(fā)展背景
　　城市污水處理與城市供水構(gòu)成城市水業(yè)。以效率為目標(biāo)的市場化已成為國際水業(yè)發(fā)展的主流趨勢，但是也不能忽視世界上包括美國在內(nèi)的多數(shù)發(fā)達(dá)國家，在水業(yè)建設(shè)和經(jīng)營上仍由公共機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)主角的現(xiàn)狀。近期國家有關(guān)部門和部分省市出臺了一系列推進(jìn)水業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化的文件，沒有形成法律層次的保障，中國水業(yè)市場化在實(shí)施層次進(jìn)入了一個政策模糊期。污水處理設(shè)施缺乏問題更加凸現(xiàn)，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施重要組成的水業(yè)設(shè)施的建設(shè)和更新需求巨大的投資。我國水業(yè)投資的主體是城市政府，而城市政府在水業(yè)建設(shè)方面沒有足夠的資金渠道，缺口巨大；同時大量社會資金卻沒有可靠的進(jìn)入水業(yè)的投資渠道。傳統(tǒng)的水業(yè)企業(yè)在城市范圍內(nèi)形成相對壟斷經(jīng)營，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上總體呈現(xiàn)規(guī)模不足，體制和機(jī)制致使其管理落后，市場經(jīng)驗(yàn)缺乏。
　　4.市場化與政府在水業(yè)的投資主體地位
　　水業(yè)市場化要求按照市場化規(guī)律去核定水業(yè)的成本和收益，通過規(guī)則，改變原來政企不分的經(jīng)營管理關(guān)系，明確政府、企業(yè)和消費(fèi)者三方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系?；谒畼I(yè)的固有特征，有相當(dāng)一部分投資，如水源保護(hù)、管網(wǎng)建設(shè)與維護(hù)等投資很難納入計(jì)量范圍，屬非經(jīng)營性資產(chǎn)，需要政府以財(cái)政形式支付，體現(xiàn)社會效益；另一方面，出于節(jié)水和技術(shù)引導(dǎo)等戰(zhàn)略需要，即使是可以清晰核定成本和收益的領(lǐng)域，政府也需要提供部分引導(dǎo)性資金。以上兩部分的政府投資不應(yīng)納入投資回報(bào)的基數(shù)之中。此外，有些項(xiàng)目的實(shí)施，如管網(wǎng)系統(tǒng)，關(guān)聯(lián)面很寬，是資源統(tǒng)籌配置特征的項(xiàng)目，必須要政府來投資和實(shí)施，發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)特長，提高效率。
　　城市水業(yè)往往其外部收益大于所創(chuàng)造的內(nèi)部收益。作為重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，城市水業(yè)的健全和完善將使城市發(fā)展條件和投資環(huán)境得到明顯改善，城市政府可以在土地增值等方面得到其外部效益。市場化要求投資多元化，但水業(yè)的收益結(jié)構(gòu)特征決定了政府不可能從水業(yè)市場化的投資主體中退出。政府是水業(yè)公益性、引導(dǎo)性、補(bǔ)貼性投資的主體，不能將其責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給公眾。
　　5．政府的責(zé)任
　　污水處理業(yè)市場化不是一般意義上的招商引資，而是對投資、建設(shè)、運(yùn)營、服務(wù)等行業(yè)全過程的監(jiān)管責(zé)任。市場化是水業(yè)改革的手段，其根本目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)公眾利益和社會利益，簡單講是通過市場化手段來提高水業(yè)的運(yùn)行效率，讓公眾在少量支付下得到優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，同時滿足環(huán)境保護(hù)的要求。許多城市政府把引入資金當(dāng)作水業(yè)市場化的首要或唯一目的，其定位偏離了水業(yè)改革的根本目標(biāo)。政府行業(yè)管理不僅需要關(guān)注項(xiàng)目的投資和建設(shè)這一階段目標(biāo)，更應(yīng)該關(guān)注于穩(wěn)定安全和高效率的運(yùn)營。水業(yè)市場化的開放不僅局限于投資市場，更應(yīng)包括高效成熟的運(yùn)營商的引入。市場化非但不是城市政府甩掉了水業(yè)投資的包袱，而是背上更加嚴(yán)格監(jiān)管的責(zé)任。
　　城市水業(yè)的成本與收益，無論是通過稅收支付還是通過水費(fèi)支付，事實(shí)上都是公眾支付的。但是受水業(yè)相對壟斷經(jīng)營方式的制約，作為費(fèi)用支付方的消費(fèi)者無法通過競爭性選擇，來監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)，更無法有效控制成本與收益；對污水處理的付費(fèi)實(shí)際上更是一種連產(chǎn)品都不能見到的消費(fèi)支付。水業(yè)的這種公眾無力有效監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)形式，決定了政府作為公眾代表，肩負(fù)著重大的監(jiān)管責(zé)任，政府需要對公眾支付費(fèi)用的有效性負(fù)責(zé)。

對策建議

　　(1)城市污水治理應(yīng)與城市供水、節(jié)約用水等，突破行業(yè)、行政界限，統(tǒng)籌規(guī)劃。污水治理應(yīng)按流域或地區(qū)，制訂水資源戰(zhàn)略，在區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下確定城市污水治理的政策法規(guī)。
　　(2)城市污水處理是政府是向納稅人提供的公益性公共服務(wù)，政府對城市污水處理的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、服務(wù)負(fù)主要監(jiān)管責(zé)任。政府是污水處理行業(yè)公益性、引導(dǎo)性、補(bǔ)貼性投資的主體。在投資多元化的進(jìn)程中，政府仍然是城市污水處理廠建設(shè)的投資主體，并通過收費(fèi)來支付污水處理廠的運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用。
　　(3)在確立城市污水業(yè)的最高公共利益目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)化、市場化方向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，明晰城市污水處理廠的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在明確污水處理廠為市民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和保護(hù)環(huán)境的公共責(zé)任，實(shí)行特許經(jīng)營權(quán)制度，吸引高效成熟的污水處理廠運(yùn)營商，實(shí)現(xiàn)企業(yè)化管理，推行現(xiàn)代企業(yè)制度。政府要加強(qiáng)監(jiān)管力度，切實(shí)維護(hù)廣大市民的利益。
　　(4)當(dāng)前城市污水處理收費(fèi)還不宜把項(xiàng)目建設(shè)的固定資產(chǎn)投資計(jì)入運(yùn)營成本，特別是新建項(xiàng)目投資較多，一般市民難以承受。所收處理費(fèi)價(jià)格應(yīng)以維持污水處理廠日常運(yùn)行、檢修和管理為基礎(chǔ)，保本微利為標(biāo)準(zhǔn)來制訂。同時，對于城市貧困群體必須采取政府補(bǔ)貼的辦法。
　　(5)城市污水處理的建設(shè)規(guī)劃應(yīng)十分重視外部條件，要與城市建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城市供排水工程規(guī)劃、工業(yè)污染控制規(guī)劃等相結(jié)合，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展和自然環(huán)境條件，確定規(guī)劃目標(biāo)，制訂發(fā)展戰(zhàn)略，建立備選項(xiàng)目庫。
　　(6)城市污水處理廠項(xiàng)目的策劃階段要依據(jù)規(guī)劃和政策，認(rèn)真進(jìn)行排水現(xiàn)狀調(diào)查，準(zhǔn)確預(yù)測水質(zhì)水量，實(shí)地考察配套管網(wǎng)，進(jìn)行工藝技術(shù)的多方案比較，因地制宜，不要強(qiáng)行規(guī)定所有項(xiàng)目都必須采用二級生化處理技術(shù)，研究并解決污泥處理和處置，根據(jù)條件考慮水回用計(jì)劃等，提高和改善投資決策水平。