呂明曉
浙江省杭州市物價(jià)局

　　隨著改革的深入，公用事業(yè)的市場化日益走向議程和實(shí)際操作。然而，就近期的一些動(dòng)作來看，公用事業(yè)市場化改革往往以提價(jià)為特征。伴隨著公用事業(yè)漲價(jià)浪潮的是公民對價(jià)格主管部門和公用事業(yè)單位的訴訟，直覺表明公用事業(yè)改革并不是那么成功，至少民心不贊成。

提價(jià)陷入誤區(qū)

　　公用事業(yè)提價(jià)與市場化改革目標(biāo)脫離。公用事業(yè)市場化改革的目標(biāo)是促進(jìn)公用事業(yè)競爭，通過市場激勵(lì)引入資金以改變資金不足的困境，通過企業(yè)機(jī)制改革提高效率，進(jìn)而為社會(huì)提供足夠的價(jià)格合理的公用產(chǎn)品。公用事業(yè)改革應(yīng)該圍繞改革目標(biāo)尤其是加強(qiáng)管理提高效率來著手，而提價(jià)做法僅僅是把政府投入資金的短缺轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，其直接后果是改革成本由政府支付轉(zhuǎn)化為由社會(huì)支付。更為嚴(yán)重的是，提價(jià)使得公用事業(yè)單位陷入停步不前的思維，更加不利于提高效率方面的激勵(lì)，社會(huì)整體福利無從增加。
　　公用事業(yè)改革中政府的立場至關(guān)重要。從政府管制的角度看，管制過程是管制機(jī)構(gòu)、管制對象和消費(fèi)者之間的三方博弈，在這三方博弈中，管制對象和消費(fèi)者之間沒有聯(lián)合的可能，而管制機(jī)構(gòu)既可以站在管制對象一邊，幫助管制對象從消費(fèi)者那里獲取利潤；也可以站在消費(fèi)者一方，限制管制對象攫取過高的利潤而損害社會(huì)公眾利益。從這一角度看，管制機(jī)構(gòu)最具有調(diào)節(jié)作用，在公用事業(yè)發(fā)展和維護(hù)公眾利益之間取得平衡。那么，政府及其管制機(jī)構(gòu)如何在公用事業(yè)改革中準(zhǔn)確定位就成了公用事業(yè)改革成敗的關(guān)鍵。
　　其實(shí)，國外在公用產(chǎn)品價(jià)格管制方面也有類似的經(jīng)歷。在公用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期，公用產(chǎn)品的投資和供給不足使得管制機(jī)構(gòu)必須通過價(jià)格管制保障產(chǎn)業(yè)投資者獲得一定的回報(bào)，以吸引更多的資金投入，進(jìn)而增加公用產(chǎn)品供給，因此價(jià)格管制采取了投資回報(bào)率模式。投資回報(bào)率價(jià)格管制模式的特點(diǎn)是按照資金利潤率來確定產(chǎn)品價(jià)格，保證投資者獲得一定利益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成本和價(jià)格問題比公用產(chǎn)品投入和供給不足更加突出，價(jià)格管制的政策重心就更關(guān)注于提高效率、穩(wěn)固價(jià)格等方面，因此，價(jià)格管制采取了最高限價(jià)的形式，刺激企業(yè)降低成本以公眾可承受的價(jià)位來提供產(chǎn)品。

誤區(qū)起因初探

　　由于改革路徑不同，我國公用事業(yè)改革并沒有按照投資回報(bào)率價(jià)格管制向最高限價(jià)價(jià)格管制的轉(zhuǎn)變。本來作為一種后發(fā)優(yōu)勢可以避免少走許多彎路。然而，轉(zhuǎn)軌期間投資秩序的混亂、法律框架的缺失、政企合一的經(jīng)營模式、企業(yè)管理的落后、管制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足等原因使得我國的公用事業(yè)改革具有一定的特殊性。在公用事業(yè)改革中引入一般性共適性的改革政策取向，如構(gòu)建法律框架、提高企業(yè)效率、加快政企分離、引入現(xiàn)代管理、對稱管制信息、完善科學(xué)定價(jià)等做法外，很重要的一個(gè)方面是如何使政府立場更加理性。發(fā)達(dá)國家政府兼顧公用事業(yè)和社會(huì)利益的做法無法改變目前消費(fèi)者的弱勢狀態(tài)，要尋求公用事業(yè)發(fā)展和社會(huì)公眾利益相互制衡局面。首先要實(shí)施矯枉過正，即培育消費(fèi)者在三方博弈中的力量，而且這一過程盡管可以通過消費(fèi)者法治意識(shí)的增強(qiáng)而能在長期自發(fā)形成，但政府的適當(dāng)引導(dǎo)可以避免許多不必要的成本發(fā)生，并且促成合理制衡力量的早日形成。
　　我國的公用事業(yè)改革進(jìn)程中，盡管政企關(guān)系與邊界存在不明確的問題，但很難說政府及其管制機(jī)構(gòu)被管制產(chǎn)業(yè)所“俘虜”，毋寧說政府在面對管制時(shí)無法分清各種糾纏混亂的利益。例如對公用事業(yè)項(xiàng)目的審批和認(rèn)證上，政府的遲疑態(tài)度具有合理性，一方面，由于管制的專業(yè)化不足、信息不對稱嚴(yán)重等原因，政府對公用事業(yè)項(xiàng)目預(yù)期不明確；另一方面，由于項(xiàng)目申請者的持續(xù)游說和消費(fèi)者因渠道不暢而導(dǎo)致的缺位，使得政府在長時(shí)期遲疑后還是不得不按項(xiàng)目申請者的意愿辦事，并且政府在審批過程中對申請者的一系列要求因?yàn)榭芍眯挪蛔愣缓雎?。從這一角度看，就政府而言，并不是不想盡最大努力維護(hù)公眾利益，而是外部局限下的無奈使然，進(jìn)而用社會(huì)資本拉關(guān)系、政府官員尋租等才有可乘之機(jī)，產(chǎn)生政府被產(chǎn)業(yè)“俘虜”的假象。政府“只緣身在此山中”的利益辨識(shí)難題只能通過暢通消費(fèi)者渠道并培育參與博弈的力量來實(shí)現(xiàn)。

走出誤區(qū)的關(guān)鍵

　　公用事業(yè)改革的關(guān)鍵是如何使政府及其管制機(jī)構(gòu)采取注重公眾利益而采取的策略，通過政府和公眾的聯(lián)盟來激勵(lì)產(chǎn)業(yè)提高效率。然而理論表明，小的利益集團(tuán)容易影響管制，而大的分散的集團(tuán)則反而容易在游說中失敗。對我國而言，利益集團(tuán)也是正在成長和發(fā)育之中，那么政府觀念中為民辦事的傳統(tǒng)和慣性可以被激發(fā)出來，理論界在呼吁政府支持公用產(chǎn)品消費(fèi)者方面具有重要責(zé)任，也可利用本身優(yōu)勢在立法、政治協(xié)商、決策智囊支持等方面加以影響。同時(shí)，在制度建設(shè)中，恰當(dāng)定位社會(huì)利益，以便社會(huì)公眾暢通渠道表達(dá)意見。例如聽證制度在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)是不公開的，而且具有聽證代表不具有代表性等制度缺陷，影響了管制政策的合理性。在這方面，法律也必須界定管制機(jī)構(gòu)的行政責(zé)任，因?yàn)槟壳吧鐣?huì)公眾法制意識(shí)的增強(qiáng)有助于制約和規(guī)范管制機(jī)構(gòu)的行為，這不僅是因?yàn)槲覈苤茩C(jī)構(gòu)不是全面管制的，加強(qiáng)獨(dú)立性不可取，而且實(shí)踐中頻繁發(fā)生的物價(jià)局成被告事件說明確實(shí)應(yīng)該給社會(huì)公眾一個(gè)說法的渠道，并且應(yīng)在法律規(guī)范的高度上讓他們有足夠“討得”說法的機(jī)會(huì)。