呂明曉
浙江省杭州市物價局

　　隨著改革的深入，公用事業(yè)的市場化日益走向議程和實際操作。然而，就近期的一些動作來看，公用事業(yè)市場化改革往往以提價為特征。伴隨著公用事業(yè)漲價浪潮的是公民對價格主管部門和公用事業(yè)單位的訴訟，直覺表明公用事業(yè)改革并不是那么成功，至少民心不贊成。

提價陷入誤區(qū)

　　公用事業(yè)提價與市場化改革目標(biāo)脫離。公用事業(yè)市場化改革的目標(biāo)是促進公用事業(yè)競爭，通過市場激勵引入資金以改變資金不足的困境，通過企業(yè)機制改革提高效率，進而為社會提供足夠的價格合理的公用產(chǎn)品。公用事業(yè)改革應(yīng)該圍繞改革目標(biāo)尤其是加強管理提高效率來著手，而提價做法僅僅是把政府投入資金的短缺轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，其直接后果是改革成本由政府支付轉(zhuǎn)化為由社會支付。更為嚴重的是，提價使得公用事業(yè)單位陷入停步不前的思維，更加不利于提高效率方面的激勵，社會整體福利無從增加。
　　公用事業(yè)改革中政府的立場至關(guān)重要。從政府管制的角度看，管制過程是管制機構(gòu)、管制對象和消費者之間的三方博弈，在這三方博弈中，管制對象和消費者之間沒有聯(lián)合的可能，而管制機構(gòu)既可以站在管制對象一邊，幫助管制對象從消費者那里獲取利潤；也可以站在消費者一方，限制管制對象攫取過高的利潤而損害社會公眾利益。從這一角度看，管制機構(gòu)最具有調(diào)節(jié)作用，在公用事業(yè)發(fā)展和維護公眾利益之間取得平衡。那么，政府及其管制機構(gòu)如何在公用事業(yè)改革中準(zhǔn)確定位就成了公用事業(yè)改革成敗的關(guān)鍵。
　　其實，國外在公用產(chǎn)品價格管制方面也有類似的經(jīng)歷。在公用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期，公用產(chǎn)品的投資和供給不足使得管制機構(gòu)必須通過價格管制保障產(chǎn)業(yè)投資者獲得一定的回報，以吸引更多的資金投入，進而增加公用產(chǎn)品供給，因此價格管制采取了投資回報率模式。投資回報率價格管制模式的特點是按照資金利潤率來確定產(chǎn)品價格，保證投資者獲得一定利益，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成本和價格問題比公用產(chǎn)品投入和供給不足更加突出，價格管制的政策重心就更關(guān)注于提高效率、穩(wěn)固價格等方面，因此，價格管制采取了最高限價的形式，刺激企業(yè)降低成本以公眾可承受的價位來提供產(chǎn)品。

誤區(qū)起因初探

　　由于改革路徑不同，我國公用事業(yè)改革并沒有按照投資回報率價格管制向最高限價價格管制的轉(zhuǎn)變。本來作為一種后發(fā)優(yōu)勢可以避免少走許多彎路。然而，轉(zhuǎn)軌期間投資秩序的混亂、法律框架的缺失、政企合一的經(jīng)營模式、企業(yè)管理的落后、管制機構(gòu)獨立性不足等原因使得我國的公用事業(yè)改革具有一定的特殊性。在公用事業(yè)改革中引入一般性共適性的改革政策取向，如構(gòu)建法律框架、提高企業(yè)效率、加快政企分離、引入現(xiàn)代管理、對稱管制信息、完善科學(xué)定價等做法外，很重要的一個方面是如何使政府立場更加理性。發(fā)達國家政府兼顧公用事業(yè)和社會利益的做法無法改變目前消費者的弱勢狀態(tài)，要尋求公用事業(yè)發(fā)展和社會公眾利益相互制衡局面。首先要實施矯枉過正，即培育消費者在三方博弈中的力量，而且這一過程盡管可以通過消費者法治意識的增強而能在長期自發(fā)形成，但政府的適當(dāng)引導(dǎo)可以避免許多不必要的成本發(fā)生，并且促成合理制衡力量的早日形成。
　　我國的公用事業(yè)改革進程中，盡管政企關(guān)系與邊界存在不明確的問題，但很難說政府及其管制機構(gòu)被管制產(chǎn)業(yè)所“俘虜”，毋寧說政府在面對管制時無法分清各種糾纏混亂的利益。例如對公用事業(yè)項目的審批和認證上，政府的遲疑態(tài)度具有合理性，一方面，由于管制的專業(yè)化不足、信息不對稱嚴重等原因，政府對公用事業(yè)項目預(yù)期不明確；另一方面，由于項目申請者的持續(xù)游說和消費者因渠道不暢而導(dǎo)致的缺位，使得政府在長時期遲疑后還是不得不按項目申請者的意愿辦事，并且政府在審批過程中對申請者的一系列要求因為可置信不足而被忽略。從這一角度看，就政府而言，并不是不想盡最大努力維護公眾利益，而是外部局限下的無奈使然，進而用社會資本拉關(guān)系、政府官員尋租等才有可乘之機，產(chǎn)生政府被產(chǎn)業(yè)“俘虜”的假象。政府“只緣身在此山中”的利益辨識難題只能通過暢通消費者渠道并培育參與博弈的力量來實現(xiàn)。

走出誤區(qū)的關(guān)鍵

　　公用事業(yè)改革的關(guān)鍵是如何使政府及其管制機構(gòu)采取注重公眾利益而采取的策略，通過政府和公眾的聯(lián)盟來激勵產(chǎn)業(yè)提高效率。然而理論表明，小的利益集團容易影響管制，而大的分散的集團則反而容易在游說中失敗。對我國而言，利益集團也是正在成長和發(fā)育之中，那么政府觀念中為民辦事的傳統(tǒng)和慣性可以被激發(fā)出來，理論界在呼吁政府支持公用產(chǎn)品消費者方面具有重要責(zé)任，也可利用本身優(yōu)勢在立法、政治協(xié)商、決策智囊支持等方面加以影響。同時，在制度建設(shè)中，恰當(dāng)定位社會利益，以便社會公眾暢通渠道表達意見。例如聽證制度在相當(dāng)一段時間內(nèi)是不公開的，而且具有聽證代表不具有代表性等制度缺陷，影響了管制政策的合理性。在這方面，法律也必須界定管制機構(gòu)的行政責(zé)任，因為目前社會公眾法制意識的增強有助于制約和規(guī)范管制機構(gòu)的行為，這不僅是因為我國管制機構(gòu)不是全面管制的，加強獨立性不可取，而且實踐中頻繁發(fā)生的物價局成被告事件說明確實應(yīng)該給社會公眾一個說法的渠道，并且應(yīng)在法律規(guī)范的高度上讓他們有足夠“討得”說法的機會。