王會峰 王長征
上海濟邦投資咨詢有限公司

特許項目招商的性質(zhì)

　　我們知道，建設(shè)部規(guī)定實行特許經(jīng)營制度的城市供水、供氣、供熱、公交、污水處理、垃圾處理等，都屬于壟斷性行業(yè)及關(guān)涉社會公共利益的項目。壟斷性行業(yè)很難像競爭性行業(yè)那樣通過產(chǎn)出品或服務(wù)的市場競爭影響供需水平。換句話說，競爭性行業(yè)可以借助產(chǎn)出物市場競爭實現(xiàn)資源配置的目的，而壟斷性行業(yè)由于不存在產(chǎn)出物市場的競爭，提高資源配置效率的一種常見方法是政府強制性把競爭提前，在壟斷行業(yè)的進入環(huán)節(jié)讓可能的經(jīng)營者開展競爭。
　　因此，特許經(jīng)營項目招商從性質(zhì)上分析，是一種競爭性遴選機制，用以解決這類壟斷行業(yè)的后道市場競爭失靈問題。
　　從另外一個視角看，特許經(jīng)營項目的監(jiān)管有準(zhǔn)入監(jiān)管和運營監(jiān)管兩大主要內(nèi)容，政府實施準(zhǔn)入監(jiān)管的抓手就是項目投資者招商。

此招標(biāo)非彼招標(biāo)

　　目前，各地在特許經(jīng)營項目的市場化運作過程中，大多數(shù)用“招標(biāo)”的提法，且基本照搬工程招投標(biāo)那套做法來開展特許經(jīng)營項目投資者的選擇工作，我們認為有所不妥，其理由可以歸納如下：
　　（一）相關(guān)法律和行政規(guī)章尚不完善。
　　通過公開招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者的規(guī)定最早見于建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城[2002]272號文），后在126號令中進一步明確。但是126號令第八條對招標(biāo)程序的描述比較簡略，這可能與126號令本身并不是一個有關(guān)特許經(jīng)營權(quán)招商程序的細則性文件有關(guān)。一些地方，操作層面就依照《招標(biāo)投標(biāo)法》中的規(guī)定執(zhí)行。2002年9月的《北京市政府項目法人招標(biāo)投標(biāo)程序規(guī)定（試行）》（京政辦發(fā)[2002]42號文）提出了項目法人招標(biāo)的概念，并有詳細的操作流程規(guī)定，可以看出，該處項目法人招標(biāo)非通常的工程招標(biāo)或設(shè)備材料采購招標(biāo)。
　　（二）特許經(jīng)營項目的投資者招商與工程招標(biāo)存在很大差異。
　　《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條“在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標(biāo)”，實際上揭示了該法所稱“招標(biāo)”是針對工程建設(shè)中的勞務(wù)和服務(wù)以及設(shè)備材料的采購的競爭性選擇程序（以下統(tǒng)稱“工程招標(biāo)”），與特許經(jīng)營制度中選擇項目投資者的程序性質(zhì)不同。工程招標(biāo)選擇的是一個合格的承包商或供貨商，達成的是短期合同（一般3~5年以內(nèi)）；而投資者招商選擇的是一個合格的特許經(jīng)營項目投資者，達成的特許協(xié)議往往長達20年以上。特許權(quán)項目招商中有大量工作是考慮長期性風(fēng)險如何在招商方和投資者之間合理、公平地分配。因此，雖然投資者招商和工程招標(biāo)都屬于競爭性選擇程序，但兩者還是存在很大差異，簡單說“招標(biāo)”選擇特許經(jīng)營者并不合適。
　　事實上，投資者招商的程序應(yīng)該有更多的靈活性，以適應(yīng)不同特許經(jīng)營項目的特點，譬如供水企業(yè)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓和垃圾處理BOT項目在招商程序上有較大不同。2003年的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》對獲得特許經(jīng)營權(quán)的程序規(guī)定就比較靈活，“授權(quán)主體可以采取招標(biāo)、招募或法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他方式，公平、公正地將某項公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)授予符合條件的申請者”。
　　總體而言，特許經(jīng)營項目的招商工作更類似于投資銀行業(yè)務(wù)。從這一點也可以理解深圳水務(wù)集團在轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)時其財務(wù)顧問采用“有限招標(biāo)+策略私募”的稱謂來定義投資者遴選程序的原因了。
　　（三）現(xiàn)階段工程招標(biāo)的弊端可能波及到特許經(jīng)營權(quán)招商工作。
　　目前特許經(jīng)營項目操作實務(wù)中已經(jīng)出現(xiàn)過去工程招標(biāo)的一些弊?。哼^分強調(diào)商務(wù)價格，以最低價中標(biāo)，投資者進入后再與招商方協(xié)商調(diào)整價格，達到內(nèi)外勾結(jié)，黑箱操作的效果。
　　如果不強調(diào)綜合評審，不看中投資者對特許經(jīng)營行業(yè)和項目的技術(shù)實力和運營經(jīng)驗，不考慮投資者企業(yè)文化與特定項目內(nèi)容的匹配，以工程招標(biāo)的程序簡單化處理特許經(jīng)營權(quán)招商，無疑將與政府的市場化方向南轅北轍。
　　這也是我們主張使用含義更廣泛的“招商”來代替“招標(biāo)”的原因。

中介服務(wù)機構(gòu)應(yīng)該注意的問題

　　市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營制度和特許經(jīng)營權(quán)招商是國內(nèi)最近幾年的新生事物，過去只有少數(shù)幾家專業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施咨詢公司提供招商顧問的中介服務(wù)。近一年隨著126號令的實施，有越來越多原來從事工程招標(biāo)業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理公司介入。他們的參與帶來了過去積累的招標(biāo)程序的豐富經(jīng)驗，有利于特許經(jīng)營制度的盡快發(fā)展，但同時出現(xiàn)的某些跡象值得關(guān)注。
　　部分招標(biāo)公司對特許經(jīng)營項目理解不深，一味照搬工程招標(biāo)的程序和法律文本；或者為了提高競爭力，服務(wù)費報價很低，結(jié)果形成“一個本本（招商文件或招標(biāo)文件）包打天下”，看似操作速度很快，但忽視招商方案和項目結(jié)構(gòu)設(shè)計的嚴重后果在特許經(jīng)營協(xié)議執(zhí)行幾年后必將出現(xiàn)。
　　因此，原來從事工程招標(biāo)代理的公司參與特許權(quán)招商服務(wù)是一個好現(xiàn)象，然而投資者招商和工程招標(biāo)的區(qū)別應(yīng)該是他們亟待認清的關(guān)鍵問題。政府和招商單位也應(yīng)該警惕那種以極低報價進行惡性競爭的中介機構(gòu)，須知這很可能是未來一系列麻煩的開始。

中介服務(wù)的主要內(nèi)容

　　在規(guī)范的特許項目投資者招商中，中介機構(gòu)的咨詢服務(wù)應(yīng)該包括兩大部分內(nèi)容，一個是招商方案設(shè)計，另一個即為招商實施。
　　招商方案著重于項目的結(jié)構(gòu)設(shè)計和邊界條件的分析、確定，往往需要中介機構(gòu)在詳盡的現(xiàn)狀調(diào)查基礎(chǔ)上，根據(jù)項目的實際情況設(shè)計最合適的交易結(jié)構(gòu)、投融資結(jié)構(gòu)和合同結(jié)構(gòu)；各類招商邊界條件需要與招商方和其他相關(guān)政府部門會商確定。
　　招商實施則是在已獲批準(zhǔn)的招商方案基礎(chǔ)上，結(jié)合項目特點采用公開招標(biāo)、招募或競爭性談判等方法進行投資者/經(jīng)營者的遴選。其中涉及資格審查、招商文件編制、現(xiàn)場考察和答疑、綜合評審、澄清談判等工作環(huán)節(jié)。