清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任
傅濤博士

十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定》標(biāo)志著中國的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入第三階段。2003年，國資委正式成立，隨后《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》等一系列有關(guān)產(chǎn)權(quán)的政策陸續(xù)出臺，政府資金在經(jīng)營性領(lǐng)域全面退出，將中國產(chǎn)權(quán)改革的帷幕全面拉開。2004年，中國迎來了企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的高峰。
　　作為城市公用事業(yè)重要組成的城市水業(yè)，面臨同樣的產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)。2002年以來，建設(shè)部、發(fā)改委等有關(guān)部門全面出臺了一系列推進(jìn)水業(yè)市場化的政策。承繼2003年水業(yè)市場化元年之后，城市水業(yè)又迎來產(chǎn)權(quán)多元化的改革浪潮，2004年更成為城市水業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的高峰年。傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、水廠的整體轉(zhuǎn)讓等有關(guān)產(chǎn)權(quán)改革的項(xiàng)目層出不窮。
但是，如何科學(xué)合理處置水業(yè)資產(chǎn)，如何科學(xué)合理處置水業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，是一個(gè)需要認(rèn)真研究和慎重決策的問題。

一、水業(yè)資產(chǎn)的溢價(jià)出售

國有資產(chǎn)溢價(jià)出售是中國市場化改革中慣用的戰(zhàn)略之一。當(dāng)中國城市水業(yè)遭遇市場化的改革浪潮之時(shí)，資產(chǎn)溢價(jià)自然被列為推行改革的戰(zhàn)略之一。
2002年上海浦東自來水公司50%股權(quán)，7億資產(chǎn)，溢價(jià)到20億轉(zhuǎn)讓給法國威立雅；2003年通用首創(chuàng)和威立雅聯(lián)合聯(lián)合出資4億美元，溢價(jià)5.5％獲得深水集團(tuán)45％股權(quán)，期限為50年。2004年凈資產(chǎn)總額2.6億的合肥王小郢污水處理廠，溢價(jià)至4.8億以TOT方式轉(zhuǎn)讓柏林水務(wù)。最近，廈門、杭州又接連傳出水業(yè)企業(yè)股權(quán)可能溢價(jià)轉(zhuǎn)讓的消息。
眾所周知，幾十年來，城市水業(yè)作為政府公益性投資的一部分，長期以國有投資為主體，投資效率低下，建設(shè)大量浪費(fèi)，設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)不良，水業(yè)資產(chǎn)總量大，但實(shí)際的有效資產(chǎn)并不大。但是如此水業(yè)資產(chǎn)怎么忽然變得如此搶手？
目前，水業(yè)資產(chǎn)溢價(jià)在一些城市進(jìn)行市場化操作中成為成功與否的一項(xiàng)重要標(biāo)志。有人稱贊水業(yè)資產(chǎn)的溢價(jià)實(shí)現(xiàn)了政府和企業(yè)的“雙贏”，以上幾個(gè)項(xiàng)目操作得到許多地方政府的仿效。但是這種溢價(jià)的“雙贏”之后，交易中誰是輸家呢？

二、如何看待水業(yè)資產(chǎn)價(jià)值

2004年以來，針對許多國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中的暗箱操作，以及國有資產(chǎn)被侵吞的問題，學(xué)術(shù)界就開始了廣泛而深刻的爭論。國家陸續(xù)完善了防止國有資產(chǎn)流失的政策，社會輿論的導(dǎo)向也都在向國有資產(chǎn)的保值增值上引導(dǎo)。
可以說，正是這樣的政策環(huán)境進(jìn)一步加劇了水業(yè)資產(chǎn)溢價(jià)的導(dǎo)向。筆者完全贊同對國有資產(chǎn)處置的公開而嚴(yán)格的管理，但是必須強(qiáng)調(diào)也必須注意到，水業(yè)資產(chǎn)的特性與競爭性產(chǎn)業(yè)的資產(chǎn)價(jià)值有很大的不同，競爭性行業(yè)的資產(chǎn)處置策略不能完全適用于水業(yè)的改革。
對競爭性行業(yè)而言，其國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后，政府對其只有財(cái)稅和金融等宏觀調(diào)控，不再對其進(jìn)行直接的市場干預(yù)。在競爭性領(lǐng)域，即便保留一定的國有股份，也是由資產(chǎn)部門通過出資人的權(quán)利進(jìn)行管理。競爭性產(chǎn)業(yè)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后，資產(chǎn)完全進(jìn)入市場，其產(chǎn)品參與市場競爭，因此，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的價(jià)值基礎(chǔ)是其凈值。采取的形式，包括招標(biāo)、拍賣等，在市場機(jī)制下，價(jià)越高對國有資產(chǎn)保值增值更有利，溢價(jià)無可非議。
城市水業(yè)則不同，水是生活必需品，其經(jīng)營形式是壟斷經(jīng)營，政府對水業(yè)的管理除了有財(cái)稅和金融等宏觀調(diào)控外，還有市場準(zhǔn)入監(jiān)管、價(jià)格管制、服務(wù)和水質(zhì)監(jiān)管等直接干預(yù)市場的監(jiān)管行為，而且這種監(jiān)管關(guān)系長期存在，政府與企業(yè)之間是一種永遠(yuǎn)的監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。因此政府與企業(yè)之間，即便是資產(chǎn)完全出讓后仍有密切的協(xié)同關(guān)系。
更為重要的是，政府對水價(jià)、水質(zhì)等的管制，所代表的是公眾利益。這些監(jiān)管使水業(yè)資產(chǎn)的價(jià)值不僅取決與資產(chǎn)現(xiàn)值，更取決與資產(chǎn)經(jīng)營的收益。而收益的多少與政府監(jiān)管是否到位直接相關(guān)。

三、誰來代表公眾利益

資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的主導(dǎo)政府部門大都是國資部門，對資產(chǎn)部門而言，保值增值是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的首要環(huán)節(jié)，這本無可厚非。
但是水業(yè)壟斷經(jīng)營的特性，造成水價(jià)不是市場競爭確定的價(jià)格，而是政府的管制價(jià)格，如果一味強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)增值，必然將投資收益轉(zhuǎn)嫁于公眾的額外支付。
十六屆三中全會所強(qiáng)調(diào)的政資分開，在城市水業(yè)中體現(xiàn)的尤為充分和重要。政府部門是作為資產(chǎn)代表還是公眾利益代表，將會產(chǎn)生完全不同的立場。一方面，資產(chǎn)部門希望水業(yè)資產(chǎn)高價(jià)出售，獲得業(yè)績。同時(shí)，政府必然會因?yàn)樗畼I(yè)資產(chǎn)的溢價(jià)出售而面臨高額水價(jià)的壓力，但是這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)由于具有長期性，往往被本屆政府所忽略。另一方面，代表公眾利益的政府監(jiān)管部門，希望能夠控制水價(jià)，減少公眾壓力，從而不主張資產(chǎn)的溢價(jià)轉(zhuǎn)讓。
目前的中國，在城市化迅速發(fā)展，城市建設(shè)急需資金的背景下，城市政府往往忽略公眾利益，或者說我們還沒有真正建立起能夠代表和反映公眾利益的體制和機(jī)制。因此，公眾利益被侵犯則成為必然。
在水業(yè)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓過程中實(shí)際存在三方利益者，一是公眾利益，理應(yīng)由政府來代表，但實(shí)際嚴(yán)重缺位；二是國有資產(chǎn)利益，由于變現(xiàn)的資金可以被市長立即支配，往往處于強(qiáng)勢；三是企業(yè)利益，作為市場化的精明的投資人，其算盤永遠(yuǎn)是最準(zhǔn)確的。
很明顯，如果水業(yè)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓交易在這三方之間進(jìn)行博弈，實(shí)現(xiàn)的只能是“雙贏”，而“雙贏”的輸家就是公眾。具體表現(xiàn)就是，公眾必須為政府水業(yè)資產(chǎn)的溢價(jià)收益支付超額的水費(fèi)，而公眾往往不知情。

四、水業(yè)政府監(jiān)管缺位

公用行業(yè)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓不僅僅是資產(chǎn)部門的事，還需要公眾利益代表部門的參與。但是，目前我國城市水業(yè)政府監(jiān)管體系中能夠代表公眾利益的部門卻嚴(yán)重缺位。
政府監(jiān)管主體的缺位問題，是目前水業(yè)市場化進(jìn)程中面臨的最嚴(yán)峻的問題之一。因?yàn)檎O(jiān)管的有效性不僅直接關(guān)系到公眾利益的維護(hù)，也關(guān)系到水業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后的經(jīng)營收益。
目前在有關(guān)的政策中，對資產(chǎn)處置極為重視，但是公共行業(yè)的特殊性卻一直沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。而最近對于資產(chǎn)保值增值的引導(dǎo)，則進(jìn)一步削弱了公共權(quán)益的保障。
因此，水業(yè)資產(chǎn)的價(jià)格根本取決于政府管制下的資本收益，而非僅是資產(chǎn)原值，原值僅為參考價(jià)格。
以此為依據(jù)，我們認(rèn)為，在政府市場監(jiān)管到位的前提下，即便水業(yè)資產(chǎn)降價(jià)出讓，實(shí)質(zhì)上也是政府讓利于公眾，更何況水業(yè)本身就有社會福利的性質(zhì)；另一方面，如果沒有科學(xué)的監(jiān)管體系，即便是水業(yè)資產(chǎn)溢價(jià)出讓，企業(yè)也可以通過降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，從公眾支付的水費(fèi)中獲得超值收益。
因此，體現(xiàn)公眾利益的政府監(jiān)管體系是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、推進(jìn)市場化最為核心的環(huán)節(jié)，真正是三個(gè)代表中“最廣大的人民群眾利益”的具體體現(xiàn)。

五、水業(yè)資產(chǎn)的公開、公平交易

水業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是三方利益的均衡，我們認(rèn)為，在實(shí)際操作中，不宜侵犯公眾利益，對水業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行溢價(jià)出讓。
當(dāng)然引入競爭機(jī)制，提高水業(yè)的效率和服務(wù)，是水業(yè)市場化的核心目標(biāo)。我們主張，在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的操作中，可依據(jù)資產(chǎn)凈值進(jìn)行平價(jià)出讓，讓投資人在服務(wù)價(jià)格上進(jìn)行公開競爭，將市場化所產(chǎn)生的效率收益，讓利給公眾，讓公眾體會到市場化帶來的好處和實(shí)惠。
以合肥王小郢污水處理項(xiàng)目為例，現(xiàn)在的做法是在基本運(yùn)營費(fèi)用不到0.2元/噸的基礎(chǔ)上，制定了一個(gè)0.75元/噸的高價(jià)，讓投資者在出資總額上進(jìn)行競爭，結(jié)果所有投標(biāo)的報(bào)價(jià)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出資產(chǎn)凈值。科學(xué)的做法應(yīng)該是，鎖定資產(chǎn)按凈值2.6億出讓，讓競標(biāo)人在處理費(fèi)用上競爭。這兩種模式對投資人沒有本質(zhì)的投資回報(bào)區(qū)別，但是對公眾支付卻有天壤之別。
避免國有資產(chǎn)流失自然是市場化改革中的重要問題之一，但是也恰恰是關(guān)注國有資產(chǎn)流失的導(dǎo)向，以及地方政府急于資產(chǎn)高額變現(xiàn)的短期行為，引導(dǎo)了當(dāng)前忽視水業(yè)行業(yè)特性，追求水業(yè)資產(chǎn)溢價(jià)模式的盛行。
在此，我們需要重復(fù)強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，無論那種模式，都必須以政府代表公眾的長期有效的監(jiān)管體系為基礎(chǔ)。

六、溢價(jià)出售的風(fēng)險(xiǎn)因素
目前我們在城市水業(yè)領(lǐng)域推行的是水價(jià)全成本核算體系，公眾需要對制水的投資收益和運(yùn)營成本支付全部費(fèi)用。這是中國特定的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的無奈選擇。該模式已經(jīng)產(chǎn)生很大的公眾壓力，而且壓力還會進(jìn)一步加大。
如果讓水業(yè)資產(chǎn)的過度溢價(jià)進(jìn)一步發(fā)展，本質(zhì)上就是讓公眾不僅要支付制水的投資收益和運(yùn)營成本，還要在水費(fèi)中變相支付政府的其他公共開支，如果監(jiān)管不到位，公眾還將支付企業(yè)的超額利潤。在目前政府投資效率低下，嚴(yán)重浪費(fèi)的背景下，將會進(jìn)一步加大公眾負(fù)擔(dān)，加大貧富差距，影響社會穩(wěn)定。而貧富差距的加大又是目前中國面臨的最為嚴(yán)峻的問題之一，所以應(yīng)從政治上認(rèn)識水業(yè)資產(chǎn)溢價(jià)所造成的社會影響。
另一方面，世界上執(zhí)行水的全成本公眾支付的國家只有少數(shù)，大多數(shù)國家，包括美國和日本，政府在水設(shè)施建設(shè)方面有大量的政府投資補(bǔ)助，公眾大多只對運(yùn)營費(fèi)用進(jìn)行支付。如果僅僅從短期利益出發(fā)，短視地看待溢價(jià)得到的高額資產(chǎn)收益，將使政府面臨嚴(yán)重的公眾壓力。
對企業(yè)而言，愿意進(jìn)行溢價(jià)收購的，要么為了某種戰(zhàn)略目標(biāo)，要么就是別有用心的，要么就是對水業(yè)缺乏認(rèn)識。
我們相信，隨著中國經(jīng)濟(jì)的全球化，中國水業(yè)體制必然越來越大地受到來自美國水業(yè)福利體制的影響。因此溢價(jià)造成的額外水價(jià)，必然加大政府迫于公眾壓力的違約風(fēng)險(xiǎn)，也將加大企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的壓力。而公眾民主意識的逐漸到位又會極大地加大這種風(fēng)險(xiǎn)，因此投資人對水業(yè)溢價(jià)需要慎之又慎。
鑒于城市經(jīng)營的長期性和社會性，關(guān)注公眾，關(guān)注未來將是政府、企業(yè)共同的方向。