中國人民大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士
鄒 驥

摘要
　　作為發(fā)展中國家，中國在其城市化過程中所面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)就是城市水資源短缺問題。這種城市水資源短缺不僅體現(xiàn)在水資源的供給數(shù)量難于適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的要求，而且還表現(xiàn)為水資源質(zhì)量面臨下降乃至惡化的風(fēng)險(xiǎn)。本文從國際城市化指標(biāo)比較、中國多數(shù)城市現(xiàn)存的普遍問題和個(gè)別城市案例分析等不同層面上展開論述，在對(duì)城市水資源供求狀況及其對(duì)城市自身發(fā)展和城市以外天然水體的影響進(jìn)行一般描述的基礎(chǔ)上，從城市人口規(guī)模變化、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)化傾向、水資源相關(guān)成本與價(jià)格、城市給排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在技術(shù)選擇和投融資戰(zhàn)略等方面與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展和改革進(jìn)程的協(xié)調(diào)、水工業(yè)市場(chǎng)化改革及相應(yīng)水管理體制變化趨勢(shì)、用經(jīng)濟(jì)手段管理水資源的可能政策選擇和相應(yīng)影響等方面進(jìn)行了論述。

1.0 導(dǎo)言

　　中國城市化進(jìn)程的一個(gè)特點(diǎn)是：人口在空間上迅速集中（包括常住與流動(dòng)人口），城市人口迅速上升；大量水資源密集型工業(yè)環(huán)繞城市快速增長；大城市規(guī)模還在繼續(xù)擴(kuò)大，中小城市發(fā)展盡管從行政建制上采取了促進(jìn)措施，一大批縣被批準(zhǔn)建市，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任重道遠(yuǎn)，投資制缺口巨大。迅速城市化提出的問題是：城市水資源供給（包括自來水、潔凈水體的保持和與之相聯(lián)系的污水處理）是否足以支持可持續(xù)的城市化進(jìn)程？應(yīng)當(dāng)采取什么政策？存在什么選擇？本文正是帶著對(duì)這些問題的思考展開論述的。首先，在第2部分依據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析從水資源供給數(shù)量短缺、質(zhì)量因污染而面臨惡化風(fēng)險(xiǎn)這兩個(gè)方面對(duì)城市水資源短缺狀況進(jìn)行了描述和評(píng)價(jià)。然后在接下來的第三部分里，在對(duì)基于水循環(huán)的"整體水工業(yè)"概念進(jìn)行闡述之后，通過對(duì)水資源產(chǎn)品與服務(wù)商業(yè)化的討論，識(shí)別出：自來水產(chǎn)品早已達(dá)到較高的商業(yè)化程度，而城市污水處理服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化程度則很低的現(xiàn)象，并進(jìn)而根據(jù)水資源如同糧食、電力等是生產(chǎn)、生活基本必需品的特點(diǎn)，歸納出水資源市場(chǎng)具有市場(chǎng)需求穩(wěn)定、投資風(fēng)險(xiǎn)小但贏利率低、依靠自我積累發(fā)展的能力弱的特點(diǎn)。其后，又對(duì)水資源價(jià)格變動(dòng)趨勢(shì)及其影響、水工業(yè)投資與融資、政府的作用等問題進(jìn)行了討論。

2.0 城市水資源短缺狀況

　　城市水資源短缺不僅體現(xiàn)在水的絕對(duì)數(shù)量相對(duì)于不斷增長的需求日顯不足，而且還體現(xiàn)于水質(zhì)量方面。城市水污染使得安全潔凈水的可得性下降，同樣形成了對(duì)水資源的約束。

2.1 水資源供給數(shù)量短缺

　　基礎(chǔ)水資源。這里所言的基礎(chǔ)水資源是指從自然水體（包括地表與地下水）中可開采利用的水資源。1996年在全國663個(gè)城市中，有300多個(gè)城市缺水，其中100多個(gè)城市供水矛盾突出〔1〕。中國幅員遼闊，南北方城市水資源短缺因地理差異而表現(xiàn)不同。在北方城市地下水資源得到廣泛使用，因此水資源短缺的表現(xiàn)之一就是很多城市地下水位由于超量開采而顯著下降；同時(shí)地表水供給也頻頻出現(xiàn)短缺征候，明證之一就是黃河下游斷流的頻率提高、斷流持續(xù)時(shí)間增長。又比如，首都北京市所在的華北地區(qū)，擁有1.41億人口、43萬平方公里。預(yù)計(jì)至2000年該地區(qū)人口將達(dá)到1.7億。按該地區(qū)常年平均水資源總量523億立方米計(jì)算，人均水資源僅約為370立方米，至2000年則降至310立方米。一般認(rèn)為，人均水資源降至500立方米時(shí)，即達(dá)到"水危機(jī)"的臨界值。據(jù)預(yù)測(cè)：至2020年，該地區(qū)人口與經(jīng)濟(jì)的增長將使總需水量達(dá)到757-816億立方米，是全區(qū)多年平均水資源總量的1.5倍，是偏枯年份的2倍多。而該地區(qū)的水資源過量開采問題也很嚴(yán)重。80年代全區(qū)已建成的3，000余座水庫控制了山區(qū)匯水面積的80%左右，打井量也超過151萬眼。在10年前的1987年，全地區(qū)取水量就已超過該地區(qū)多年平均水資源總量的75%，約是國際上公認(rèn)允許水資源開發(fā)比例的2倍。由于該地區(qū)在過去的10年中人口至少增長了1，000萬，所以上述取水量占水資源總量的比例肯定會(huì)有所上升。據(jù)報(bào)道，該地區(qū)水消耗的程度也達(dá)到"水危機(jī)"臨界值的4倍以上〔2〕?？傊?，無論從人均擁有水資源量、水資源開采比例看，還是從水資源消耗量看，華北地區(qū)都早已深陷"水危機(jī)"之中。南方城市水資源主要來自地表水，盡管從絕對(duì)供水量上看水量尚不稀缺，但由于水污染嚴(yán)重，可得的安全潔凈水資源并不充裕。這一點(diǎn)從下文對(duì)水污染問題的討論中不難看出。

　　城市自來水供給。對(duì)于城市居民和經(jīng)濟(jì)單位而言，自來水的供給具有兩大基本功效。第一，提供水質(zhì)潔凈、使用安全的用水；第二，通過管網(wǎng)輸配提供用水方便。80年代以來，城市自來水供給有所發(fā)展。至1995年全國城市自來水供水量已達(dá)496.6億噸，其中城市人口人均年生活用水達(dá)71.3噸。表1示出了若干年份全國自來水年供水量、人均生活用水和城市自來水人口普及率的有關(guān)數(shù)據(jù)。由表1數(shù)據(jù)可推知：自1990年至1995年，全國自來水供水量增加了約30%，但人均用水則僅增長5%。這說明城市自來水供水量的增長速度低于城市人口的增長速度。用水普及率在此期間則提高了約4個(gè)百分點(diǎn)。
　　表2列出了世界上一些主要地區(qū)的自來水人口普及率數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)主要反映了發(fā)展中國家的情況。將此數(shù)據(jù)與中國自來水普及率相對(duì)比，中國1994年以來的數(shù)據(jù)高于這些地區(qū)的平均水平。應(yīng)當(dāng)指出：由于中國城市化程度還不高，城市人口僅占國民總?cè)丝诘?9%〔4〕，所以盡管此指標(biāo)并不算低，但與發(fā)達(dá)國家相比，自來水服務(wù)在國民總?cè)丝谥械钠占奥室廊缓艿汀?/p> 　　　　　　　　 表1. 全國城市自來水供給情況　 　 項(xiàng)目 1980 1985 1990 1994 1995 自來水年供水量（億噸） 88.3 128 382.3 489.5 496.6 #其中生活用水量 33.9 51.9 100.1 142.2 158.1 平均每人年生活用水（噸） 46.8 55.1 67.9 70.8 71.3 用水人口普及率 （%） 81.4 81 89.2 93 93

　　注：本表1990年以后各項(xiàng)指標(biāo)按全社會(huì)范圍計(jì)算，1985年以前各項(xiàng)指標(biāo)只按城建部門管理的范圍計(jì)算。
　　資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局，1995〔3〕、1996〔4〕。

　　　　　表2. 世界一些主要地區(qū)自來水人口普及率，1994年　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

非洲 亞太地區(qū) 中東地區(qū) 拉丁美洲 自來水人口普及率 （%） 68.9 80.9 71.8 91.4

　　城市污水處理能力。按照一般的分類方法，城市污水處理量是作為城市衛(wèi)生設(shè)施能力的一個(gè)指標(biāo)，而不納入水資源供給分析中。但是，由于考慮到城市排放的污水將對(duì)城市附近自然水體形成污染，從而影響下游地區(qū)水資源供給質(zhì)量；又考慮到污水經(jīng)處理后有可能被循環(huán)使用從而形成另一個(gè)潛在的水資源來源，因此在這里將城市污水處理問題納入水資源供給的討論之中。從某種意義上講，這也符合可持續(xù)城市化的構(gòu)想。 城市污水處理能力同時(shí)取決于污水處理廠的處理能力和下水管網(wǎng)的傳輸能力。從全國城市平均數(shù)據(jù)看，下水道總長度已從1990年的57，787公里增長到1995年的110，293公里，5年中增長了約90%；而每萬人平均擁有下水道長度也從1990年的3.9公里上升到1995年的6.0公里，5年中增長了約54%〔4〕。表3列出了中國一些主要大城市1995年污水處理能力的有關(guān)數(shù)據(jù)。從衡量城市污水傳輸能力的人均下水道指標(biāo)看，深圳市、海口市、拉薩市和天津市分別達(dá)到32.7、13.7、12.5和10.4公里/萬人，在各主要城市中居前列。盡管自來水供水量并不等于應(yīng)處理污水量** ，但由于這一供水量與污水產(chǎn)生量存在一定的正相關(guān)關(guān)系，故以其作為參考所得的指數(shù)（表3中污水年處理能力與自來水年供水量的比值）在一定意義上可以近似反映城市污水處理能力對(duì)污水處理需求的滿足程度。由表3可知：杭州市、天津市和大連市該指標(biāo)值相對(duì)較高，分別達(dá)0.82、0.52和0.51。而所列舉城市該指標(biāo)的平均值僅為0.21。這意味著對(duì)于大多數(shù)城市而言，現(xiàn)有污水處理能力遠(yuǎn)不能滿足污水處理的需要，處理率相對(duì)較低。
　　城市水資源需求的上升趨勢(shì)?？梢灶A(yù)期，在今后數(shù)十年中隨著城市化進(jìn)程的繼續(xù)，在國民總?cè)丝诨鶖?shù)絕對(duì)增加的情況下，城市人口占總?cè)丝诘谋戎赝瑫r(shí)也將上升。這意味著城市人口數(shù)量將持續(xù)上升。與此同時(shí)，從生活用水方面看，隨著收入水平的提高，城市人口人均生活耗水量也將進(jìn)一步提高。圖1根據(jù)近年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)示出了城市人均生活費(fèi)收入與人均生活用水量之間的關(guān)系，它表明。在中國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段，隨著人均收入水平的提高，人均耗水量呈總體上升的趨勢(shì)。這種趨勢(shì)主要出現(xiàn)在從低收入水平向中、高收入水平的過渡階段。在這一階段，隨著城市居民住房條件的改善，洗衣、洗澡等耗水設(shè)備的購置安裝量和使用量上升較快，同時(shí)其他用于沖洗清潔的用水也會(huì)有所增加，這必然造成人均耗水量的提高。城市人口的增加和人均生活耗水量的上升，不僅使得城市居民生活耗水
的絕對(duì)總量呈上升趨勢(shì)，而且還使得生活耗水在城市水消費(fèi)總量中所占的比重有所上升。其中，根據(jù)表1提供的數(shù)據(jù)推算，用于生活的自來水占自來水供應(yīng)總量的比例從1990年的26.2%提高到1995年的31.8%。但是，當(dāng)人均收入達(dá)到某一較高水平后，人均耗水量將會(huì)趨于穩(wěn)定，如果生活方式有所改變或節(jié)水技術(shù)得到更好的應(yīng)用，人均耗水量還可望有所下降。圖2示意的是在不同用水生活方式和不同節(jié)水技術(shù)應(yīng)用程度下人均耗水量可能的變動(dòng)趨勢(shì)。鼓勵(lì)居民接受節(jié)約水資源的生活方式和普及節(jié)水技術(shù)的應(yīng)用，有可能在較高收入水平上降低人均耗水量。如圖2中從點(diǎn)A指向點(diǎn)B的黑色箭頭所示：從狀態(tài)A移動(dòng)到狀態(tài)B意味著伴隨著收入水平從低水平上升到中等水平，如果更多、更有效地采用節(jié)水技術(shù)并接受節(jié)水型生活方式，人均耗水量有可能僅有較少的上升甚至下降。
　　可能影響城市水資源需求的另一個(gè)重要方面是城市工商業(yè)對(duì)水資源的需求。迄今為止，盡管生活用水所占的比例有所上升，但工商業(yè)用水依然占城市水資源消費(fèi)的絕大多數(shù)。1995年用于生產(chǎn)的自來水就占到自來水供應(yīng)量的近70%。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制影響下，由于在財(cái)政體制上的分離和投資體制上缺少對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的真正責(zé)任承擔(dān)者，中國許多城市和地區(qū)存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)化的問題。突出表現(xiàn)就是：不管當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源特點(diǎn)如何、基礎(chǔ)設(shè)施條件如何，都要投資興建附加價(jià)值高、市場(chǎng)行情好、但資源密集程度卻較高的項(xiàng)目，在重化工業(yè)建設(shè)中存在著重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。黑色冶金、石油化工、火力發(fā)電、化工、造紙、釀造等工業(yè)都是水資源密集度高而產(chǎn)品市場(chǎng)前景又較好的產(chǎn)業(yè)，一些水資源并不充裕的城市在地區(qū)經(jīng)濟(jì)分割的局面下以投資擴(kuò)張的形式也在上述產(chǎn)業(yè)中上馬了大量項(xiàng)目，進(jìn)一步加劇了當(dāng)?shù)厮Y源供給短缺的形勢(shì)。
　　　 　　　　表3. 1995年中國36個(gè)主要城市污水處理與傳輸能力

城市 城市非農(nóng)業(yè) 每萬人平均擁有下水道長度（公里） 城市污水日處理能力 （萬噸） 污水年處理能力a與自來水年供水量比值 人口（萬人） 北京 697 5.4 76 0.23 天津 508 10.4 118.1 0.52 石家莊 178 3.2 16 0.09 太原 183 3 35.4 0.35 呼和浩特 79 5 7.5 0.21 沈陽 415 4.3 n.a.b n.a.b 長春 262 4.5 2.2 0.03 哈爾濱 319 3 6.9 0.07 上海 922 3 51.4 0.05 南京 259 3.9 114.9 0.29 杭州 191 4.1 89.5 0.82 合肥 122 5 10.5 0.17 福州 140 4.6 0.8 0.01 南昌 153 1.9 n.a.b n.a.b 濟(jì)南 222 4.5 22 0.2 鄭州 184 4.7 1 0.01 武漢 407 3.2 32 0.09 長沙 160 3.5 20 0.18 廣州 395 3.9 112.6 0.23 南寧 103 3.1 22.4 0.24 ?？? 39 13.7 14.6 0.25 成都 301 3 20.3 0.11 貴陽 115 7.1 1.1 0.01 昆明 156 3.5 25.7 0.34 拉薩 13 12.5 n.a.b n.a.b 西安 256 2.4 29.5 0.25 蘭州 143 3.5 16.6 0.13 西寧 66 2.1 n.a.b n.a.b 銀川 48 2.8 7.5 0.19 烏魯木齊 118 2.4 13.6 0.3 大連 250 3.9 52 0.51 寧波 115 5.9 13 0.14 廈門 53 9.5 13.4 0.24 青島 249 4 8.1 0.11 深圳 75 32.7 n.a. n.a. 重慶 406 2.4 47.7 0.26

　　注：a污水年處理能力按日處理能力乘上300個(gè)有效工作日計(jì); bn.a.=not available（數(shù)據(jù)不詳）.
　　資料來源：本表數(shù)據(jù)是根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒1996》（國家統(tǒng)計(jì)局編，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，1996年）中的數(shù)據(jù)計(jì)算得來。

　　圖1. 城市居民家庭人均收入與人均用水量關(guān)系

注：圖中城市居民家庭年人均生活費(fèi)收入已換算為按1995年價(jià)格計(jì)算的收入。資料來源：根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局所編1990-1996年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》所提供的數(shù)據(jù)計(jì)算整理。

圖2. 人均耗水量隨收入水平的可能變化趨勢(shì)

2.2 水污染使質(zhì)量符合國家標(biāo)準(zhǔn)的水資源供給不足

　　水資源的短缺一方面表現(xiàn)為數(shù)量不足，另一方面則表現(xiàn)為可得的水資源因污染而質(zhì)量低下。在全國七大水系和內(nèi)陸河流例行監(jiān)測(cè)的110個(gè)國控重點(diǎn)河段中，水質(zhì)低于《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅲ類水體的河段已占39%，城市附近水域污染尤為嚴(yán)重〔1〕。圖3示出了自80年代以來全國六大水系污染狀況變化趨勢(shì)。從六大水系平均綜合污染指數(shù)在十多年中的變化情況看，黃河和淮河的污染呈現(xiàn)顯著上升趨勢(shì)，長江、珠江和松花江的污染有所下降，而大遼河的污染趨勢(shì)盡管不明顯，但其相對(duì)污染程度遠(yuǎn)高于其他水系。
　　表4所提供的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示了流經(jīng)城市河流段的污染狀況。由表4可知：在所監(jiān)測(cè)的流經(jīng)城市河流樣本中，出現(xiàn)懸浮物、溶解氧、高錳酸鹽指數(shù)、生化需氧量、氨氮、亞硝酸鹽、揮發(fā)酚、石油類等污染物超標(biāo)樣品的河流數(shù)較多，分別占到所監(jiān)測(cè)河流數(shù)的53.4%至87%；上述主要污染物超標(biāo)率在50%以上的河流段數(shù)也大多在30至70之間；年均值超標(biāo)河流段數(shù)也大體在此數(shù)量范圍。它表明了重污染河段的分布廣泛性。
　　總之，天然水體、特別是流經(jīng)城市河流的污染，使得城市可用水資源或質(zhì)量符合國家標(biāo)準(zhǔn)的水資源數(shù)量下降，對(duì)城市正常水資源的可得性構(gòu)成威脅。 近年來城市水污染的另一個(gè)重要特點(diǎn)是：隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和多年城市工業(yè)污染控制措施的實(shí)施，盡管工業(yè)生產(chǎn)依然是污染物排放的主要來源，但商業(yè)與居民所排放的生活性污水在排污總量中所占的比例迅速上升。這可以從自來水供應(yīng)量的分布數(shù)據(jù)中間接看出。圖4示出了1989年至1995年生活用自來水占自來水供應(yīng)總量比例的變化趨勢(shì)。該比例從1989年的23.6%上升到1995年的31.8%，六年中上升了約8個(gè)百分點(diǎn)。顯然，與此相對(duì)應(yīng)的是居民生活污水排放比例的提高。而且，長期以來對(duì)居民生活污水污染的控制一直比較薄弱，使得生活污水的污染負(fù)荷呈上升態(tài)勢(shì)。城市水污染控制戰(zhàn)略應(yīng)針對(duì)污染源構(gòu)成的這一變化趨勢(shì)作出適當(dāng)調(diào)整。
　　表4. 1993年國控城市河流污染監(jiān)測(cè)結(jié)果匯總

統(tǒng)計(jì)數(shù) 出現(xiàn)超標(biāo)樣 超標(biāo)率＞50% 年均值超標(biāo) 污染物項(xiàng)目 城市數(shù) 河流數(shù) 品河流數(shù) 的河流段 河流段 pH 98 131 47 4 4 懸浮物 95 126 89 35 49 總硬度 93 126 39 23 25 溶解氧 96 129 79 37 31 高錳酸鹽指數(shù) 97 129 90 59 64 生化需氧量 97 130 83 51 59 氨氮 98 131 78 44 42 亞硝酸鹽 98 131 70 15 24 硝酸鹽 96 128 0 0 0 揮發(fā)酚 96 128 77 32 46 總氰化物 96 128 9 1 1 總砷 96 128 21 1 3 總汞 89 119 49 24 29 六價(jià)鉻 97 130 13 0 0 總鉛 92 124 28 7 8 總鎘 91 123 29 8 9 石油類 83 108 94 73 84

資料來源：《中國環(huán)境年鑒》編輯委員會(huì)，1995. 《中國環(huán)境年鑒1995》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社

圖3. 全國六大水系污染狀況：平均綜合污染指數(shù)變化
1981-1993

資料來源：《中國環(huán)境年鑒》編輯委員會(huì)，1995. 《中國環(huán)境年鑒1995》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社

圖4. 生活用水占自來水供應(yīng)總量的比例
1989-1995

資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局所編各年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社。

3.0 擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制作用，發(fā)展水資源產(chǎn)業(yè)
　　前述分析表明，盡管水工業(yè)在過去的數(shù)年中取得了很大發(fā)展，但水資源供給的短缺與對(duì)水資源日益增長的需求將是中國今后城市化過程中長期存在的一個(gè)矛盾。這一矛盾有可能成為制約城市化進(jìn)程的重要瓶頸。如前所述，中國目前城市人口僅占國民總?cè)丝诘?9%，隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，城市人口的比重?zé)o疑將繼續(xù)逐步上升。這就會(huì)帶來更加沉重的城市水資源需求壓力。如果這一問題不能得到很好的解決，城市發(fā)展將不可持續(xù)。對(duì)此可能采取的短期策略包括通過控制而減緩農(nóng)村人口向城市的遷移速度，進(jìn)而減輕水資源需求壓力；長期策略包括通過規(guī)劃促進(jìn)發(fā)展小型城鎮(zhèn)而限制城市規(guī)模、使人口分布相對(duì)分散，并且按照當(dāng)?shù)厮Y源特點(diǎn)確定和調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)布局；普及節(jié)約水資源的技術(shù)和倡導(dǎo)節(jié)水型生活方式。但是，無論采取何種抑制城市水資源需求的策略，都不能回避增加城市水資源供給的艱巨任務(wù)。而城市水資源供給能否迅速得到提高，在很大程度上取決于城市水工業(yè)能否得到迅速發(fā)展。
　　城市水工業(yè)從其向社會(huì)提供的產(chǎn)品和服務(wù)范圍看，主要包括水體資源的保護(hù)、自來水制造與傳輸、污水輸送與處理。按照可持續(xù)發(fā)展的思想，水資源應(yīng)當(dāng)盡可能地得到重復(fù)使用和免受污染。從這個(gè)意義上講，污水處理實(shí)際上也可以被視為是一種對(duì)水資源的再生和保護(hù)，因而也是一種水資源的生產(chǎn)，它是增加城市水資源供給的一條有效途徑。在這里，我們要建立起整體水工業(yè)的概念。
　　長期以來水工業(yè)作為一項(xiàng)公用事業(yè)一直是由政府獨(dú)家操辦。水工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資資金來源也主要是地方政府的財(cái)政支出。改革開放以來，許多地方政府也開始拓展籌集資金的渠道，例如通過雙邊發(fā)展援助渠道和世界銀行或亞洲開發(fā)銀行等多邊國際金融機(jī)構(gòu)的渠道獲得長期優(yōu)惠貸款，用于污水處理設(shè)施的投資。但總體而言，目前所籌集資金的規(guī)模和渠道都還遠(yuǎn)不能滿足城市可持續(xù)發(fā)展對(duì)水工業(yè)發(fā)展的要求。另外，將自來水給水與污水排水統(tǒng)籌在一起的城市水價(jià)雖經(jīng)一再上調(diào)，水工業(yè)的收入從總體上看依然不敷其成本開支（主要是污水處理部分），更無利潤可言。這一方面使得水工業(yè)的建設(shè)投資與營運(yùn)成為政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使財(cái)政上本來就十分緊張的政府無力更多地投資于水工業(yè)；另一方面，由于水工業(yè)利潤率較低，投資規(guī)模大且周期長，不易吸引私人部門投資。這些，都制約了水工業(yè)的迅速發(fā)展。如何促使水工業(yè)的發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展相協(xié)調(diào)，在市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)改革背景中制定正確的水工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和水資源政策，這是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的一個(gè)重要問題。本節(jié)將從水資源產(chǎn)品與服務(wù)商業(yè)化、水價(jià)問題、水工業(yè)發(fā)展融資與投資問題、政府的作用等方面對(duì)上述問題予以討論。

3.1 水資源產(chǎn)品與服務(wù)的商業(yè)化問題
　　如前所述，水工業(yè)提供的水資源產(chǎn)品與服務(wù)主要包括水體資源的保護(hù)、自來水產(chǎn)品和污水處理服務(wù)。幾者之間又是關(guān)聯(lián)的。水體資源（主要指江河、湖泊、水庫、地下水等取
水水源）是城市自來水生產(chǎn)加工的原料，其質(zhì)量影響著自來水的生產(chǎn)成本和產(chǎn)品質(zhì)量；自來水的用途和使用方式又從數(shù)量和水質(zhì)上影響污水處理的負(fù)荷；而污水處理的效果又關(guān)系到排放到水體后是否會(huì)由于污染而破壞水體資源。三者之間的緊密關(guān)聯(lián)構(gòu)成了水工業(yè)的內(nèi)部循環(huán)。限于信息可得性，下文僅就其中的自來水生產(chǎn)供應(yīng)和城市污水處理（事實(shí)上也是水體資源保護(hù)的一個(gè)方面）予以討論。
　　在水工業(yè)所提供的這些不同產(chǎn)品與服務(wù)中，自來水產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化的程度最高。1995年全國有各類自來水生產(chǎn)和供應(yīng)獨(dú)立核算企業(yè)5，147家，當(dāng)年全行業(yè)資產(chǎn)總計(jì)達(dá)734.18億元，產(chǎn)品銷售收入達(dá)177.08億元，利稅總額達(dá)28.44億元。與其他行業(yè)相比較，自來水生產(chǎn)與供應(yīng)業(yè)的工業(yè)增加值率屬較高行列，而百元固定資產(chǎn)原價(jià)實(shí)現(xiàn)的利稅則幾乎排名最后。這一方面說明由于所供應(yīng)的自來水基本上是必需品，居民和企業(yè)收入彈性較低，因此具有比較穩(wěn)定的市場(chǎng)需求，營利風(fēng)險(xiǎn)較?。涣硪环矫嬉脖砻髯鳛樘峁┍匦杵返纳嫌位A(chǔ)產(chǎn)業(yè)，自來水生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)資本利潤率較低，自我積累、自我發(fā)展的能力較弱。 與此相對(duì)照，城市污水處理產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化的程度就顯得很低了。這也是水工業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)。1994年，全國共有污水集中處理廠93家，總投資合計(jì)為19.39億元，年運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)2.55億元，實(shí)際處理廢水量為8.05億噸，約占當(dāng)年自來水供應(yīng)量的1.6%〔3〕、〔6〕?？傮w而言產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，處于發(fā)展的初始階段。一些污水處理廠由于輸水管網(wǎng)不配套或電力供應(yīng)不足等原因而遠(yuǎn)未達(dá)到設(shè)計(jì)處理能力。對(duì)于大多數(shù)業(yè)已建成的污水處理廠，目前在財(cái)務(wù)上的狀況一般是將將能夠通過自來水加價(jià)而補(bǔ)償污水處理運(yùn)行成本，個(gè)別地方的城市污水處理廠甚至連運(yùn)行成本的補(bǔ)償也不能做到，更談不上行業(yè)內(nèi)部自我積累資金用于擴(kuò)大處理能力的投資了。

3.2 水價(jià)問題

3.2.1 水價(jià)變動(dòng)趨勢(shì)

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，針對(duì)不同用戶規(guī)定有多種價(jià)格（例如，城市居民、農(nóng)業(yè)、電廠、工業(yè)、賓館服務(wù)業(yè)等按不同價(jià)格購水）；不同地區(qū)水價(jià)也存在差異。這種多重價(jià)格的特點(diǎn)一直延續(xù)至今，主要體現(xiàn)政府對(duì)居民的保護(hù)和對(duì)農(nóng)業(yè)、電力等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的扶持。
　　過去很長時(shí)期內(nèi)，水價(jià)水平較低，帶有補(bǔ)貼性質(zhì)，不能足額補(bǔ)償污水處理和給水處理費(fèi)用。現(xiàn)在正在逐步減少乃至取消補(bǔ)貼，使水價(jià)反映水產(chǎn)品和水服務(wù)的真實(shí)成本。例如，1995年北京市自來水成本為：

　　地下水源取水：≤0.50元/噸；
　　地表水源取水：≥1.00元/噸。
　　污水處理成本約為：0.25元/噸
　　而自來水價(jià)格則為：
　　居民價(jià)格：0.50元/噸；
　　工廠、賓館：支付比居民價(jià)格更高的水價(jià)格。
　　從1995或1996年開征下水管道有償使用費(fèi)，每噸水征收額為0.12元?，F(xiàn)在正在醞釀在自來水費(fèi)征收中將污水處理費(fèi)加價(jià)征收?？偟姆较蚴侵鸩綔p少補(bǔ)貼，提高水價(jià)，讓用戶來補(bǔ)償水處理成本。

3.2.2 上調(diào)水價(jià)對(duì)居民生活的影響：濟(jì)南案例

　　1995年10月以前，濟(jì)南居民自來水價(jià)格為0.40元/噸，屬補(bǔ)貼性價(jià)格。1995年10月水價(jià)上調(diào)至0.60元/噸。如果按人均年耗水60噸計(jì)算，濟(jì)南城市居民在水價(jià)為0.40元/噸的情況下每年人均水費(fèi)為24元；在水價(jià)上調(diào)至0.60元/噸之后，人年均水費(fèi)36元。這兩種水費(fèi)分別占到1994年濟(jì)南城市家庭人均年工資收入的0.6%和0.9%；占到1994年濟(jì)南城市家庭人均年生活費(fèi)支出的0.7%和1.1%。后來有關(guān)部門考慮提高水價(jià)30%，用所提高的部分補(bǔ)償污水處理廠的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用。按照這樣一個(gè)提價(jià)方案，城市人均水費(fèi)占人均工資收入的比重將上升到1.2%，而占人均生活費(fèi)支出的比例將達(dá)到1.43%。而所提的30%水價(jià)每年可為濟(jì)南市籌集到1，900萬資金，用于部分補(bǔ)償污水處理廠運(yùn)轉(zhuǎn)成本〔7〕。
　　當(dāng)然，在考慮水價(jià)調(diào)整對(duì)居民生活的影響時(shí)，還應(yīng)針對(duì)不同收入層次的居民分別識(shí)別影響，以保證不影響滿足低收入階層居民的基本生活需求。
　　考慮到對(duì)水的消費(fèi)有基本生活消費(fèi)和奢侈性消費(fèi)（如游泳、園藝、頻繁洗澡等）之分，可以采取按照水的消費(fèi)量累進(jìn)加價(jià)的水費(fèi)制度，以此既保證低收入階層最低基本耗水需要，又限制高收入階層過于奢侈的用水需求，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和用水安全的目標(biāo)。

3.3 水工業(yè)投資與融資

　　表5示出了1993-1995這三年中全國在自來水生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)的投資情況。表明該投資總額按1995年價(jià)格計(jì)算從1993年的82.10億元分別上升到1994、1995年的112.70億元和123.07億元。而如前所述，截止至1994年城市集中污水處理廠投資總額僅達(dá)19.39億元。遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市迅速發(fā)展的需要。在對(duì)水價(jià)進(jìn)行改革的基礎(chǔ)上應(yīng)開辟多種籌資渠道。

表5. 自來水生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)投資情況 1993-1995 （億元）

年 基本建設(shè)投資 更新改造投資 總計(jì)（現(xiàn)價(jià)） 總計(jì)（1995年價(jià)格） 1993 55.48 14.74 70.22 82.1 1994 88.11 18.31 106.42 112.7 1995 97.61 25.46 123.07 123.07

　　建立多渠道投資體制，將多種類型的資金組合起來共同用于水工業(yè)的投資。例如，組建水工業(yè)股份公司就是將不同渠道的資金組合起來的一種形式。不同資本可以首先通過一定方式（如股份制、合作經(jīng)營等）結(jié)合成相對(duì)緊密的公司資本金，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)一步通過銀團(tuán)籌集貸款、發(fā)行債券，帶動(dòng)更多的資金。這就有可能實(shí)現(xiàn)資本聯(lián)合，形成足夠的資本規(guī)模來滿足水工業(yè)投資對(duì)資金的巨額需求。城市水工業(yè)重要的資金來源可能包括：
* 政府投資、貼息
* 開發(fā)銀行提供長期貸款
* 法人投資
* 外資（官方發(fā)展援助，外商直接投資，如采用BOT方式，盤活資本存量）
* 國內(nèi)、國際資金市場(chǎng)上籌資：發(fā)行股票、債券，吸引長期間接投資。
　　在這里，有三點(diǎn)需要進(jìn)一步說明。
　　第一，要想吸引多渠道資金投入水工業(yè)，首先至少要使水工業(yè)成為一個(gè)有利可圖的領(lǐng)域。通過向上調(diào)整過低的水價(jià)和在稅收、貸款等方面提供優(yōu)惠條件，有可能在水工業(yè)領(lǐng)域（特別是包括污水處理、循環(huán)利用）創(chuàng)造投資并贏利的機(jī)會(huì)。而且，在水工業(yè)領(lǐng)域投資機(jī)會(huì)的魅力不應(yīng)當(dāng)是短期獲取高額利潤，而應(yīng)當(dāng)在于可以獲得長期安全穩(wěn)定的贏利。這正好適合于那些具有安全偏好的投資者。由于水、糧食和電能等商品具有基本必需品的性質(zhì)，對(duì)它們的需求一般是比較穩(wěn)定持久的。水的這種特殊性質(zhì)就決定了有可能在水工業(yè)領(lǐng)域從總體上形成長期安全穩(wěn)定贏利的投資機(jī)會(huì)。此處，特別需要將污水處理與自來水給水緊密結(jié)合，作為一個(gè)整體來考慮（如通過自來水加價(jià)而補(bǔ)償污水處理費(fèi)用），這樣才可能充分利用水這種商品的特殊性質(zhì)來創(chuàng)造水工業(yè)領(lǐng)域最起碼的投資條件。
　　第二，政府通過公共開支在水工業(yè)領(lǐng)域投資的作用應(yīng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。其一，變單獨(dú)孤立的政府投資為以政府有限資金帶動(dòng)多渠道更多資金聯(lián)合投資。政府有限的財(cái)政資金主要不應(yīng)當(dāng)孤立集中地用于個(gè)別水廠設(shè)施的建設(shè)投資，而是應(yīng)當(dāng)主要用于為吸引更多其他渠道的資金而創(chuàng)造穩(wěn)定、安全、優(yōu)惠的投資條件。如用于水工業(yè)投資貸款貼息、稅收減免補(bǔ)償，或者通過股份合資等方式利用政府有限的資金去聯(lián)合、帶動(dòng)其他渠道更多的資金投向水工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。其二，變補(bǔ)貼用水為補(bǔ)貼水工業(yè)投資。由于水、糧食等都是基本必需品，涉及社會(huì)安全穩(wěn)定，因此對(duì)水工業(yè)的補(bǔ)貼是必要的。但是，補(bǔ)貼作為一種政策手段，在水資源緊缺的情況下，其作用點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)是水的消費(fèi)者，而應(yīng)當(dāng)是水的生產(chǎn)者。這樣才能發(fā)出正確的刺激信號(hào)，使水的消費(fèi)者通過較高水價(jià)（無補(bǔ)貼的水價(jià)）獲知水之寶貴，使水工業(yè)的實(shí)際和潛在投資者知道在水工業(yè)領(lǐng)域投資是有利可圖的，從而刺激他們投資于水工業(yè)，提高水的有效供給。
　　第三，關(guān)于潛在的非政府投資者。其一，國際資本市場(chǎng)上有大量私人游資在尋找投資機(jī)會(huì)。中國政府也鼓勵(lì)外資投向國內(nèi)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。1996年中國協(xié)議利用外資816.09億美元，其中外商直接投資732.76億美元；實(shí)際利用外資548.04億美元，其中外商直接投資417.26億美元，中國已經(jīng)連續(xù)數(shù)年成為發(fā)展中國家引進(jìn)外資最多的國家。經(jīng)過多年積累，外商在華投資的法律環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境已經(jīng)大大改善，只要通過對(duì)現(xiàn)有偏低水資源價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)而使在水工業(yè)領(lǐng)域投資具有合理利潤率，就有可能吸引數(shù)量可觀的外資投向水工業(yè)這一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。吸引外資的方式既可以是外商直接投資，也可以是通過批準(zhǔn)水工業(yè)公司在海內(nèi)外上市或由金融機(jī)構(gòu)承銷證券而為外商的間接投資創(chuàng)造條件。其二，在中國常年保持高儲(chǔ)蓄率和高投資率的經(jīng)濟(jì)背景下，國內(nèi)私人投資的潛力很大。1996年，城鄉(xiāng)居民年底銀行儲(chǔ)蓄存款余額已達(dá)38，520.8億元（US$464 billion），約占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值67，795億元（US$817 billion）的56.8%。如何配置如此龐大的儲(chǔ)蓄總額一直是中國經(jīng)濟(jì)面臨的一個(gè)重要課題。從居民家庭的考慮看，儲(chǔ)蓄的主要?jiǎng)訖C(jī)包括購置房產(chǎn)、子女教育、用于醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老的開支儲(chǔ)備，而在實(shí)際利率低下的情況下銀行儲(chǔ)蓄幾乎無贏利可言。但是，由于中國金融市場(chǎng)還不發(fā)達(dá)，老百姓金融資產(chǎn)選擇余地還不多，大部分居民也只能主要選擇銀行儲(chǔ)蓄這種金融資產(chǎn)形式，證券投資規(guī)模十分有限。既然住房制度改革可以將部分居民儲(chǔ)蓄引導(dǎo)向購置房產(chǎn)，那么是否可以設(shè)想通過發(fā)行債券、股票等形式吸引部分私人資金投向水工業(yè)呢？
3.4 政府的作用

　　上文實(shí)際上已經(jīng)大量涉及政府的作用。在此作一個(gè)簡要的歸納：

　　第一，政府在水工業(yè)領(lǐng)域的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是致力于保護(hù)水工業(yè)投資者和水資源消費(fèi)者的合法與正當(dāng)?shù)臋?quán)益，一方面促進(jìn)水工業(yè)的發(fā)展。另一方面促進(jìn)水資源消費(fèi)過程中的社會(huì)公平目標(biāo)，保證社會(huì)各階層成員對(duì)水資源的基本需求得到安全可靠的滿足。
　　第二，政府實(shí)現(xiàn)其在水工業(yè)領(lǐng)域政策目標(biāo)的手段之一是通過公共開支直接對(duì)水工業(yè)進(jìn)行投資或投資補(bǔ)貼；同時(shí)也通過稅收調(diào)節(jié)來鼓勵(lì)向水工業(yè)的投資。
　　第三，政府可以通過資本控股或?qū)o排水管網(wǎng)的控制來實(shí)現(xiàn)在水工業(yè)資本多元化條件下對(duì)水工業(yè)這一國民經(jīng)濟(jì)要害部門的強(qiáng)控制力。
　　第四，政府應(yīng)當(dāng)在立法、執(zhí)法、規(guī)劃、協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

4、結(jié)論

　　第一，通過對(duì)城市自來水供應(yīng)、污水處理與傳輸能力、水體污染狀況的評(píng)價(jià)，得出如下判斷：即盡管在過去很長時(shí)間內(nèi)城市水工業(yè)得到了很大的發(fā)展，但迅速的城市化進(jìn)程與城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得城市水資源短缺的壓力將長期存在。這種城市水資源短缺既體現(xiàn)為水資源數(shù)量不足，又體現(xiàn)為水資源質(zhì)量惡化。而在對(duì)城市工業(yè)水污染控制已見成效的情況下，市政（生活）水污染對(duì)城市水資源質(zhì)量的威脅正在相對(duì)上升。
　　第二，城市水資源短缺的基本事實(shí)決定了水資源實(shí)際價(jià)格將呈現(xiàn)上升的長期趨勢(shì)。人為限制水價(jià)上調(diào)只能延長城市水資源數(shù)量短缺、質(zhì)量惡化所持續(xù)的時(shí)間，甚至加劇這一局面。過低的水資源定價(jià)既抑制水資源供給，又不利于激勵(lì)水資源消費(fèi)者節(jié)約用水。從長期看，水資源價(jià)格上漲對(duì)企業(yè)的影響將會(huì)相似于石油價(jià)格上漲的情形，既是價(jià)格上漲--生產(chǎn)成本上升--物價(jià)總水平上升（成本推進(jìn)型通貨膨脹）--刺激企業(yè)開發(fā)采用節(jié)約資源技術(shù)、加強(qiáng)管理、減少資源浪費(fèi)--資源短缺緩解--資源價(jià)格回落。另外，初步的案例研究表明：水價(jià)在一定幅度內(nèi)上調(diào)對(duì)居民戶生活的影響極其微小，大部分居民可以承受。
　　第三，水價(jià)的上升既可以刺激消費(fèi)者節(jié)約用水、積極采納節(jié)水型技術(shù)，又可提高水資源供給方的投資贏利性，減少政府虧損補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，從而促進(jìn)水工業(yè)的發(fā)展。
　　第四，減輕水價(jià)扭曲，加之政府通過運(yùn)用直接參與投資、變補(bǔ)貼用水為補(bǔ)貼產(chǎn)水、稅收優(yōu)惠、維護(hù)市場(chǎng)秩序等措施，水工業(yè)投資環(huán)境可望大為改觀，從而具備吸引包括外資和國內(nèi)私人投資在內(nèi)的多渠道資金的條件。
　　第五，在政府資金短缺、居民儲(chǔ)蓄居高不下、國際上存在大量待投資金的情況下，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)在水工業(yè)投資領(lǐng)域資本聯(lián)合，允許外國資本、國內(nèi)私人資本進(jìn)入水工業(yè)領(lǐng)域投資。具體聯(lián)合方式可以是股份制公司、政府特許權(quán)等。在金融改革的背景下，還會(huì)出現(xiàn)更多的融資方式和渠道。
　　第六，政府在水工業(yè)投資多元化的局面下仍可通過控股、經(jīng)營管網(wǎng)等措施而保持對(duì)水工業(yè)這一國民經(jīng)濟(jì)命脈的強(qiáng)有力控制。
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[7] Spofford, Jr., Walter O., X. Ma, J. Zou, and K. Smith, 1996. Assessment of the Regulatory Framework for Water Pollution Control in the Xiaoqing River Basin: a Case Study of Jinan Municipality, final report to the World Bank, Washington, DC: Resources for the Future.