南昌大學(xué)管理系02級(jí)碩士生　　武鳴

一、國(guó)外自來(lái)水業(yè)經(jīng)營(yíng)形式

　　世界各國(guó)自來(lái)水業(yè)的經(jīng)營(yíng)仍以公營(yíng)為主。類似英國(guó)將自來(lái)水業(yè)一次出售予私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)的案例，在全世界為僅見(jiàn)的案例。[1]
　　絕大部分國(guó)家的自來(lái)水業(yè)由市政當(dāng)局（municipalities）經(jīng)營(yíng)，少部分由省（州）或國(guó)家經(jīng)營(yíng)。雖然組織型態(tài)各有不同，但公有部門(mén)一般都擁有百分之百的股權(quán)。根據(jù)1999 年的調(diào)查，全球各地區(qū)公營(yíng)自來(lái)水業(yè)供給人口比例均在95﹪以上（表1）。[2]

表1 ：全球各地區(qū)公營(yíng)自來(lái)水業(yè)供水人口比例

　　資料來(lái)源：World Water Forum,“The way forward：public sector water and sanitation,”http://www.world-psi.org, Mar, 2000.

　　在歐盟國(guó)家當(dāng)中，英國(guó)及法國(guó)是自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化程度最高的國(guó)家，分別有88﹪及75﹪的自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化。自1992 年至1999 年間，除西班牙外幾乎沒(méi)有民營(yíng)化案例。 歐盟各國(guó)自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化程度如表2所示，顯示英國(guó)自來(lái)水業(yè)在民營(yíng)化十幾年來(lái)，尚未在歐盟各國(guó)中引起共鳴。

表2 ：歐盟各國(guó)自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化程度

　　資料來(lái)源：World Water Forum,“The way forward：public sector water and sanitation,” http://www.world-psi.org, Mar, 2000.

　　在北美洲國(guó)家，美國(guó)（1986）46﹪的自來(lái)水業(yè)為公有，28﹪ 為民營(yíng)，其余26﹪為學(xué)校、醫(yī)院、旅館等的附屬設(shè)備（ancillary system），以自營(yíng)方式經(jīng)營(yíng)。加拿大則幾乎全部公營(yíng)。亞洲國(guó)家方面，日本全部國(guó)營(yíng)；香港自1960年起自來(lái)水購(gòu)自中國(guó)，全部由政府經(jīng)營(yíng)；馬來(lái)西亞依其聯(lián)邦憲法，自來(lái)水業(yè)由各州自行制訂法律經(jīng)營(yíng)，少數(shù)國(guó)營(yíng)水廠已全部或部分民營(yíng)。[3]
　　有些國(guó)家如巴拿馬、波蘭及加拿大，均曾發(fā)生選舉期間提案自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化的候選人落選或撤回提案的案例。Hall 曾統(tǒng)計(jì)部分國(guó)家或城市提議自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化遭否決，或結(jié)束民營(yíng)化回歸公營(yíng)的案例，顯示民眾對(duì)私有部門(mén)負(fù)責(zé)自來(lái)水供應(yīng)仍有許多疑慮（表3）。[4]

表3： 部分國(guó)家提議或?qū)嵤┳詠?lái)水業(yè)民營(yíng)化后最終結(jié)果

　　資料來(lái)源：David Hall,“Secret Report and Public Concerns,”http：//www.psiru.org, Aug, 2002.

　　自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化自1990 至1997 年間有逐年增加趨勢(shì)，但主要集中在東亞、太平洋地區(qū)、拉丁美洲與加勒比海地區(qū)。在總數(shù)97個(gè)當(dāng)中，該區(qū)域即占73﹪，主要代表國(guó)家為臺(tái)灣、馬來(lái)西亞、墨西哥、巴西及阿根廷。 [5] 在亞洲方面，自1985 至1998 年間，共有10 件總值61億美元的自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化案例，分別為臺(tái)灣4個(gè)，馬來(lái)西亞、菲律賓及越南各2個(gè)。遠(yuǎn)低于能源及交通部門(mén)，總計(jì)總值610億美元的規(guī)模，自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化案例仍極有限。 [6]

二、自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化方式及其影響因素

　　一般經(jīng)常采用的自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化方式有服務(wù)合同、管理合同、出租、特許經(jīng)營(yíng)、BOT及資產(chǎn)出售等幾類。每一種方式具體特征如下表所示。 [7]

表4： 自來(lái)水事業(yè)常見(jiàn)的各種民營(yíng)化方式

　　資料來(lái)源：Judith A.Rees,“Regulation and Private Participation in the　Water and Sanitation Sector,”http://www.gwpforum.org, Jul, 1998.

　　在國(guó)外，各種民營(yíng)化方式均有不同的國(guó)家選擇使用（表5）。由表中可以發(fā)現(xiàn)，采用資產(chǎn)出售給民間企業(yè)的民營(yíng)化方式僅發(fā)生在英國(guó)；多數(shù)國(guó)家仍以視情況或組合的方式民營(yíng)化。

表5：部分國(guó)家選擇的自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化方式

　　資料來(lái)源：World Bank,“Selecting an option for private sector participation”http://www.worldbank.org/html/fpd/water/wstoolkits/Kit2, 1997a.

　　由于各種合同因其受委托經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容、經(jīng)營(yíng)年限、公私有部門(mén)責(zé)任分?jǐn)偛町?，因此?huì)產(chǎn)生不同程度的風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，服務(wù)及管理合同的風(fēng)險(xiǎn)最低，政府撤資的風(fēng)險(xiǎn)最高。 [8]
　　Cowen認(rèn)為面對(duì)自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化方式選項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)就二方面充分了解與掌握，才不致因選擇錯(cuò)誤造成對(duì)社會(huì)的沖擊。[9]
　　首先，自來(lái)水業(yè)由于特殊的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，從水源取用、凈水、配水、至客戶端，可以將業(yè)務(wù)垂直切割成若干階段，而每一個(gè)流程都有其壟斷或存在競(jìng)爭(zhēng)的條件（表6）。自來(lái)水業(yè)的上游段屬于水權(quán)取得階段，為確保各標(biāo)的用水生產(chǎn)要素來(lái)源穩(wěn)定，多數(shù)國(guó)家均采水權(quán)優(yōu)先權(quán)制度，即水權(quán)在有效益使用前提下，由第一位開(kāi)發(fā)與使用者獲得。

表6： 自來(lái)水業(yè)在各生產(chǎn)流程的市場(chǎng)屬性

　　資料來(lái)源：Judith A.Rees,“Regulation and Private Participation in the Water and Sanitation Sector,”http://www.gwpforum.org, Jul, 1998.本文整理。

　　除了上述了解自來(lái)水業(yè)特性之外，政府應(yīng)針對(duì)目前自來(lái)水業(yè)情況作一調(diào)查（表7）。包括目前自來(lái)水業(yè)的人力、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)狀況；法律法規(guī)是否需要修訂增減、規(guī)制機(jī)構(gòu)是否確立；民營(yíng)化阻力與動(dòng)力來(lái)源，以及最為老百姓關(guān)心的未來(lái)水價(jià)政策等，均應(yīng)在選擇民營(yíng)化方式前搞清。

表7 ：自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化前應(yīng)執(zhí)行的配套考察事項(xiàng)

　　資料來(lái)源：World Bank,“Selecting an option for private sector participation－toolkit ”http://www.worldbank.org/html/fpd/water/wstoolkits/Kit2, 1997a.本文整理。

　　其次，政府本身監(jiān)督合同執(zhí)行、財(cái)政與經(jīng)濟(jì)條件能否配合等問(wèn)題，也是選擇民營(yíng)化方式時(shí)需要了解的。針對(duì)每一種民營(yíng)化方式所需要的配套環(huán)境，加上堅(jiān)定的政治承諾及良好的商業(yè)環(huán)境等條件，才能吸引民間資金投入自來(lái)水業(yè)（表8）。

表8： 自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化方式選擇的關(guān)鍵考慮因素

　　資料來(lái)源：Brooke J. Penelope Cowen,“The Private Sector in Water and Sanitation－How to Get Started,” http://www.worldbank.org, Sep,1997.

　　除了政府在選擇自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化的前，應(yīng)考慮本身能力及自來(lái)水業(yè)各生產(chǎn)流程的屬性外；私人企業(yè)在進(jìn)入該產(chǎn)業(yè)前，也應(yīng)衡量各種民營(yíng)化方式所需面對(duì)的責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)歸屬（表9）。大致來(lái)說(shuō)，私人投資所占比例愈高，政策上的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)提高，且政府及民間企業(yè)間的共識(shí)也愈趨重要。而自來(lái)水業(yè)因其特殊性，私有企業(yè)的介入以漸進(jìn)為佳；且公有部門(mén)也應(yīng)仔細(xì)思考公私合作的模式，謹(jǐn)慎執(zhí)行必要的配套行動(dòng)方案，才能獲致公私雙贏的結(jié)果。

表9： 各種民營(yíng)化方式所造成的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

　　資料來(lái)源：Brooke J. Penelope Cowen,“The Private Sector in Water and Sanitation－How to Get Started,” http://www.worldbank.org, Sep,1997.

參考文獻(xiàn)

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Rees, Judith A.“Regulation and Private Participation in the Water and Sanitation Sector,”http://www.gwpforum.org, Jul, 1998.
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Webb, Michael, and David Ehrbardt, “Improving Water Service through Competition,”http://www.worldbank.org, 1998.