二〇〇五年一月

前 言

　　由清華大學環(huán)境系和中國水網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的《清華水業(yè)藍皮書》，是以系列水業(yè)高級戰(zhàn)略沙龍的討論為基礎的系列戰(zhàn)略研究報告，目前已發(fā)布五份。分別為：《城市水業(yè)的認識誤區(qū)和政府角色》、《城市水業(yè)的產權問題和產業(yè)化》、《城市水業(yè)的投融資機制和資本戰(zhàn)略》、《城市水業(yè)的BOT及其法律問題》以及《流域的水業(yè)管理與體制創(chuàng)新》，在各界產生了積極的影響。
"水業(yè)高級戰(zhàn)略沙龍"始于2003年9月，是定期舉辦的由城市水業(yè)政府界、企業(yè)界、學術界權威人　　士共同參與的、非政府的、平等的水業(yè)戰(zhàn)略性交流活動。2004年12月17日舉辦了第六次活動，沙龍主題為"城市水價的影響因素"。
　　本文以此次沙龍的發(fā)言和討論為基礎撰寫，現(xiàn)以《城市水價的定價目標、構成和原則》為題作為《清華水業(yè)藍皮書》的系列之六發(fā)布，與社會各界交流。
　　本文由清華大學水業(yè)政策研究中心撰寫，文中內容淺陋之處，請予指正。

目 錄

一、 水價是城市水管理的核心環(huán)節(jié)
二、 水價構成伴隨城市的發(fā)展逐漸豐富
三、 水價定價目標是政府、消費者和企業(yè)三方利益的均衡
四、 水價從屬性上分為資源水價、環(huán)境水價和工程水價
五、 資源水價的合理形式是水資源稅
六、 環(huán)境水價是政府的事業(yè)性收費
七、 科學水價形成機制的前提是工程水價的完整分離
八、 工程水價的定價基礎是全成本核算
九、 全成本核算不僅適用于工程水價
十、 遠距離調水是城市解決水資源問題排在最后的措施

城市水價的定價目標、構成和原則
傅 濤 張麗珍 常 杪

一、 水價是城市水管理的核心環(huán)節(jié)
　　中共中央對政府職能轉變提出的十六字方針："經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理"明確了政府管理的兩個重要方面：間接的宏觀調控和直接的市場監(jiān)管。
　　政府的宏觀調控借助財政、金融、貨幣政策與工具間接作用于水業(yè)市場，通過市場參數(shù)的改變，間接影響企業(yè)行為。與競爭性產業(yè)相比，城市水業(yè)受到政府更強的市場監(jiān)管影響。
　　政府的市場監(jiān)管是一種直接的市場干預，它是政府借助有關法規(guī)和政策直接作用于企業(yè)，規(guī)范、約束和限制企業(yè)行為。一般，政府對城市水業(yè)的市場監(jiān)管可以分為三個層次：一是水資源監(jiān)管，這是由于水資源在中國的宏觀稀缺所決定；二是直接作用于城市水業(yè)投資、運營和收益行為的運營監(jiān)管，這是由于"水業(yè)"公用品屬性以及其在經營形式上的自然壟斷特性所決定；三是環(huán)境監(jiān)管，這是由于水業(yè)對環(huán)境容量的沖擊所決定。
　　在城市水業(yè)市場化體制之下，運營監(jiān)管的性質發(fā)生轉變。水業(yè)設施建設和運營的主角由原來政府所屬的事業(yè)單位轉化為對資本負責的企業(yè)，政府與經營企業(yè)之間的監(jiān)管與被監(jiān)管的關系逐漸清晰。運營監(jiān)管關系到政府、企業(yè)和公眾三者之間復雜的責權利關系的理順，是水業(yè)市場監(jiān)管體系中的難點，也是關鍵。
　　運營監(jiān)管主要包括三個方面，一是市場準入監(jiān)管，通過特許經營的協(xié)議或授權來管理；二是服務與水質監(jiān)管，通過科學檢測、投訴受理和公共監(jiān)督來實現(xiàn)；三是成本與價格的監(jiān)管，也稱經濟監(jiān)管，一般需要建立同業(yè)績效平臺來進行成本比較，通過價格形成機制來實現(xiàn)。
　　本文要討論的正是"城市水價"這一城市水管理的核心環(huán)節(jié)。

二、 水價構成伴隨城市的發(fā)展逐漸豐富
　　價格連接了生產和消費，是市場經濟體制的核心標志。在中國城市水業(yè)推進市場化改革的背景下，原先立足于社會福利的"水費"，正逐步轉型為立足于市場供需的"水價"。
對于城市水業(yè)來講，其產品既有商品特性，又有公共必需品特性，更與水資源的制約和環(huán)境保護緊密關聯(lián)，同時自然壟斷特性限制了競爭機制的引入。因此，水價的組成、形成機制以及監(jiān)管方式成為一個國際性難題。
　　水價構成的沿革在一定程度表征了城市水業(yè)成本體系逐步完善的過程。當城市化的初期，水價的內容僅限于城市從自然中取水、凈化、輸送和排放的成本與收益，也就是傳統(tǒng)意義上的城市供水價格；當城市污水的排放對自然的影響超出了自然水體的自凈能力，水價中加入了污水處理和環(huán)境補償?shù)馁M用，也就是傳統(tǒng)意義上的城市污水處理費和排污費；當城市就近水源不能滿足城市發(fā)展的總量需求，遠距離調水甚至跨流域調水的成本進入水價，形成 "水利工程供水價格"；當水資源總量稀缺，不能滿足"以需定供"的水資源配給方式，資源成本進入水價，形成"水資源費"。
　　2004年初，國務院以文件形式明確了城市水價的四元結構組成，即水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格以及污水處理費四部分。

三、 水價定價目標是政府、消費者和企業(yè)三方利益的均衡
　　政府、消費者和企業(yè)對于水價的定價目標，有著不同的期望。對于政府的而言，水價的改革目標是"建立充分體現(xiàn)水資源緊缺狀況，以節(jié)水和合理配置水資源、提高用水效率、促進水資源可持續(xù)利用為核心的水價機制"。對于消費者而言，水價就是最終為用水支付的關聯(lián)于用水量的全部價格，消費者期望的是保證服務、安全以及水質條件下的低水價。對理性的戰(zhàn)略性投資水業(yè)的企業(yè)而言，水價的目標則是保障持續(xù)、穩(wěn)定、長期、合理的投資收益。
　　水價的形成過程實際上就是上述三方利益目標在一種博弈中尋求均衡的過程。在以上談到的水價四部分組成中，是完全進入終端水價，還是部分保留為政府財政責任？以什么樣的原則和尺度進入價格？這些問題的回答取決于政府和社會對政治、社會經濟發(fā)展階段、產業(yè)政策和水資源條件、生態(tài)環(huán)境狀況等綜合因素的判斷；取決于政府在推進水業(yè)市場化進程中對“消費者支付原則”執(zhí)行的深度和廣度；取決于政府、消費者和企業(yè)三方的責任區(qū)分和利益均衡。

四、 水價從屬性上分為資源水價、環(huán)境水價和工程水價
　　水價的四元組成明顯具有不同的屬性，產生于不同的背景。因此，需要對不同組成部分給予不同的、可操作的定價目標，也需要為水價的不同組成制定不同的收費形式、使用原則和管理層次。
　　如果我們沿用一般意義上的水價概念，把消費者支付的四元組成部分統(tǒng)稱為"水價"，那么，從決定水價的政治、經濟、社會等綜合因素出發(fā)，水價可按屬性分為資源水價、環(huán)境水價和工程水價。
　　我們將對應于水資源稀缺而產生的水價稱為資源水價；將對應于環(huán)境修復和補償而產生的水價稱為環(huán)境水價；將對應于各種工程投資和服務提供的水價稱為工程水價。在目前現(xiàn)行的水價四元組成中，水資源費屬于資源水價，引水工程價格和供水價格屬于工程水價，而各種環(huán)境補償性收費和污水處理費屬于環(huán)境水價。

五、 資源水價的合理形式是水資源稅
　　資源水價是流域和國家水資源稀缺程度的體現(xiàn)。資源水價類似于土地出讓金和石油的資源價格，與成本不直接關聯(lián)，是國家用以調節(jié)水資源總量供需的手段。資源水價收取的前提是流域為單元的水資源呈現(xiàn)總量稀缺。資源水價的收取和使用主體應該是在流域層次，甚至是國家。同一流域根據(jù)流域水資源總體稀缺程度，確定資源水價的高低，并且應該以城市為用水單元收取統(tǒng)一標準的資源水價，以體現(xiàn)流域上下游的水資源優(yōu)化與共享。
　　基于資源水價的定位，其收取形式應該是水資源稅，使其成為國家在流域水治理方面的主要經濟來源。資源水價因為不是基于成本的價格，因此不應納入價格聽證的范圍。目前，水資源費在水價組成中的比重逐漸加大，但是基本成為了地方政府管理的政策手段，有違于資源價格設置的初衷，急需對資源水價的屬性、使用方向予以重新明確。

六、 環(huán)境水價是政府的事業(yè)性收費
　　環(huán)境水價是用水者對一定區(qū)域內水環(huán)境損失的價格補償。環(huán)境水價的尺度決定于城市排污總量與環(huán)境自凈能力的差值，也決定于地方政府財政與用水者環(huán)境支付之間的責任分攤比率。越是城市化程度高、人口密集的地區(qū)，環(huán)境自凈能力越差，需要支付的環(huán)境水價會越高；地方政府財政選擇性承擔的環(huán)境責任越小，公眾支付的環(huán)境水價會越高。
　　對用水者而言，污水排放不是一種商品或服務形式的直接消費，治污的責任主體是政府。因此，環(huán)境水價的性質是一種城市政府的事業(yè)性收費，從使用方向上看，環(huán)境水價則是對政府財政支付環(huán)境補償費用不足部分的補充。
　　地方政府如果以其它形式委托或授權社會企業(yè)承擔污水處理設施的建設或運營責任，則是一種經濟屬性的商業(yè)委托，不能推卸其固有的環(huán)境責任。
　　強調環(huán)境水價的事業(yè)性收費性質和政府財政支付環(huán)境補償特性，并不排斥現(xiàn)行的"污染者負擔原則"和"受益者負擔原則"，以及國際上倡導的污水處理收費覆蓋處理全成本的原則。中國正處污水處理設施建設的高峰期，地方政府財政支付能力有限，用水者所支付的環(huán)境水價的比重會較大。
　　因此，環(huán)境水價（包括污水處理費和排污費）不是一般意義上的商品價格，不需要執(zhí)行價格聽證，而需要由對地方政府的監(jiān)督機構（如人大或上級政府）予以約束；環(huán)境水價收取的前提是地方政府用于環(huán)境修復的財政不足，當然大量污水處理廠的修建和運營會加劇這種財政不足；即便是沒有收取環(huán)境水價，并不成為在污水處理廠建設運營單元推進市場化，引入社會企業(yè)建設運營的障礙；環(huán)境水價過低，將影響地方政府在環(huán)境領域的財政能力，從而會加大政府對污水處理廠進行商業(yè)支付的違約風險；環(huán)境水價的收取主體是城市政府，環(huán)境修復的責任也是城市政府，兩者需要統(tǒng)一。

七、 科學水價形成機制的前提是工程水價的完整分離
　　1998年《城市供水價格管理辦法》發(fā)布，確定城市供水價格由供水成本、費用、稅金和利潤構成，明確了企業(yè)平均凈資產利潤率為8-10%。2004年1月《水利工程供水價格管理辦法》實施，規(guī)定非農業(yè)水利工程供水價格的利潤率為國內商業(yè)銀行長期貸款利率加2-3%。以上兩個辦法的發(fā)布使水價體系中有了兩個基于成本的水價組成，而這兩項組成形成了工程水價的核心內容。
　　但是在實際執(zhí)行過程中，幾乎沒有哪個城市真正達到了城市供水8-10%的凈資產利潤率。除了政企不分造成的體制原因之外，制約水價形成機制最大的因素是水價體系的混亂。
　　資源水價和環(huán)境水價不是基于成本的水價組成，而是由政治、經濟、資源等綜合因素所決定。大部分城市將環(huán)境水價中的污水處理費納入聽證程序，個別城市甚至將資源水價也納入價格聽證會，造成了消費者對水價性質的混淆。這種混淆加大了價格調整的復雜性，擠壓了基于成本的工程水價的承受空間，造成水價調整的周期滯后。近年來資源水價和環(huán)境水價的比重進一步加大，已經使兩個《價格管理辦法》所確定的價格形成機制無法真正實施。
　　因此，建立科學的水價形成機制的前提，就是將工程水價從整個水價體系中完整地分離出來，而這種分離是執(zhí)行全成本核算的基礎。

八、 工程水價的定價基礎是全成本核算
　　可持續(xù)開發(fā)和效率提高是城市水業(yè)改革的兩大原則，也是對水價進行監(jiān)管的根本出發(fā)點。全成本核算最能夠體現(xiàn)水的商品性，在工程水價單元推行全成本核算，有利于保障水業(yè)設施的投資、運營和服務質量可持續(xù)性，有利于促進水業(yè)運營效率的提高。
　　但是全成本核算需要以清晰的成本界定為前提。資源水價體現(xiàn)的是機會成本，環(huán)境水價體現(xiàn)的是外部成本，在目前的監(jiān)管體制下，難以對它們實現(xiàn)清晰的成本核算。因此這里強調，全成本核算目前僅適用于工程水價，不能無限延伸。
　　全成本核算的關鍵在于清晰、準確、合理地識別成本。城市水業(yè)在經營形式上的自然壟斷性，使成本核算的科學性成為監(jiān)管的難題。績效平臺是目前國際通行的適用于自然壟斷行業(yè)的成本管理方式，在城市水業(yè)領域中的應用始于20世紀末。該系統(tǒng)的核心是向監(jiān)管部門提供同業(yè)的成本比較數(shù)據(jù)，作為核定全成本合理性的基礎。政府監(jiān)管部門可以借此把握企業(yè)的真實成本，通過比較統(tǒng)計數(shù)據(jù)向企業(yè)施加壓力促進其提高效率，避免企業(yè)以成本為計價基礎維持較高成本定價的缺陷。目前績效管理已經成為國際水業(yè)經濟監(jiān)管的發(fā)展方向。

九、 全成本核算不僅適用于工程水價
　　一般來講，全成本核算的工程水價是指以水的社會循環(huán)過程中發(fā)生的所有成本為基礎確定的水價。而水在城市中的社會循環(huán)過程就是從自然水體取水、輸送、凈化、分配、使用、污水收集和處理到排入自然水體的整個過程。但是，鑒于目前中國污水處理設施正處投資建設高峰期，環(huán)境責任在于政府，環(huán)境水價的收費主體是政府，因此污水處理和排放環(huán)節(jié)，還難以籠統(tǒng)地進入工程水價之中。
　　盡管如此，在污水處理單元，仍然可以實現(xiàn)政府與污水處理的運營企業(yè)之間的全成本核算，這種核算用以決定政府向企業(yè)的“費用支付”的多少。而在其它工程水價單元，實現(xiàn)全成本核算的兩方是消費者和運營企業(yè)，連接他們的不是“費用支付”而是“價格”。
　　國際水業(yè)發(fā)展經驗表明，當污水處理基礎設施建設完成，環(huán)境污染得以有效控制，當環(huán)境水價核算邊界清晰，環(huán)境水價也可以逐步進入工程水價的全成本核算范疇。
　　雖然全成本核算是城市水業(yè)的發(fā)展方向，是工程水價的定價基礎，但是全成本核算的內容并不一定全部進入公眾支付的"價格"中。全成本核算并不排斥政府對低收入居民的水價補貼，甚至不排斥在消費者支付能力不足的城市發(fā)展初期階段，政府對整個城市進行的政策性水價補貼。但是各種補貼的共同前提都是清晰的全成本核算。
　　全成本核算是社會資本進入水業(yè)的根本前提。

十、 遠距離調水是城市解決水資源問題排在最后的措施
　　在工程水價的全成本核算體系中，另一難點是對調水工程的成本控制。中國水資源分布不均，迅速城市化發(fā)展所造成的水資源壓力，使眾多的城市求助于遠距離調水，甚至跨流域調水。調水工程屬工程水價的范圍，執(zhí)行以成本為基礎的定價原則，也同樣存在成本核定的合理性問題，需要以科學的成本監(jiān)管手段來優(yōu)化成本控制。
　　另一方面，在目前水資源管理，尤其是流域水資源管理不到位的背景下，省市地方政府有戰(zhàn)略性搶占流域水資源的傾向。同時，調水工程的利益關聯(lián)也助長了有關部門在調水規(guī)模上的夸大。
　　中國大部分調水工程啟動于《水利工程供水價格管理辦法》實施前。調水工程原來的公益性質，使地方決策者只考慮了工程的建設投資，很大程度地忽略了設施的運營費用。在目前調水工程逐步實施全成本水價體制之后，原來動工建設的引水工程都不同程度地存在經濟不合理性，也存在運營成本控制的缺位問題。這對用水城市的水價體系造成了巨大的支付壓力。
　　我們認為，調水工程作為工程水價的內容應該進入全成本核算的范圍，但是各級政府出于戰(zhàn)略目的而實施的調水工程，包括作為國家戰(zhàn)略的南水北調工程，在嚴格執(zhí)行的全成本核算的基礎上，政府需要承受其中相當比例的機會成本，不能完全由末端水價來負擔。
　　實踐證明，在目前的條件下，絕大部分遠距離調水難以實現(xiàn)經濟上的合理性。在理性的全成本核算之下，城市應優(yōu)先考慮雨水、污水回用、海水淡化等非常規(guī)水資源的開發(fā)利用以及節(jié)水手段的實施，遠距離調水應是城市解決水資源問題的最后措施。