傅濤

　　2005年2月4日，水利部發(fā)布了《深化水務管理體制改革指導意見》，從五個方面系統(tǒng)闡述了水利部對待城市水業(yè)管理體制的看法和意見。
　　該意見體現(xiàn)了水利部門對城市水業(yè)管理體制改革的關心和努力，是近5年來水利部推進水務體制改革以來第一次系統(tǒng)地發(fā)出指導意見，因此，也是水利部進一步向城市水業(yè)管理邁進的號角。
　　從《意見》的總體內(nèi)容上看，吸收了目前水務體制改革中的許多經(jīng)驗和研究成果，基本符合目前體制改革的方向，但是也存在個別內(nèi)容值得商榷。鑒于水務管理體制問題關系市場化改革的方向，關系市場的競爭秩序，關系政府的監(jiān)管體系的建立完善，這里以討論的形式提出系列評述，僅代表個人意見與同業(yè)交流和討論，也希望對有關部門的工作有所幫助。
　
　　評述之一：統(tǒng)籌不簡單等于“統(tǒng)一管理”
　　《深化水務管理體制改革指導意見》開章提出“ 進一步提高對水務統(tǒng)一管理必要性的認識”，并且強調“水務統(tǒng)一管理是貫徹科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的重要措施，是貫徹中央治水方針的實際行動?！?BR>　　中央提出的“五個統(tǒng)籌”是可持續(xù)發(fā)展思想的延伸，落實在水管理上將其簡單理解為“統(tǒng)一管理”的不當?shù)摹?BR>　　在水管理領域，國際上倡導的理念是系統(tǒng)水管理體制，在水資源成為國際性戰(zhàn)略資源的背景下產(chǎn)生，并在以下水業(yè)特征下得到強化，這些特征包括：水資源總體稀缺，在一定區(qū)域內(nèi)存在嚴重的供需矛盾；環(huán)境污染的加劇，使以保證高質水資源為目標的生態(tài)環(huán)境保護工作迫切；人口的不斷增加、社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，使圍繞水資源的開發(fā)與利用的各級政府、政府部門、利益團體之間的利益沖突日益突出；水資源管理體制的弊病導致無法實現(xiàn)真正的水資源管理，水業(yè)管理效率低下、缺乏依法規(guī)范的管理；水業(yè)建設與設施運營管理的資金短缺。
　　在以上背景下產(chǎn)生和強化的系統(tǒng)水管理體制，是指以水資源為核心推進資源協(xié)調利用，人與自然協(xié)調發(fā)展為目標的管理體制，是維系生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的情況下實現(xiàn)最有效的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障。
　　應該說，系統(tǒng)水管理體制是中國水業(yè)管理體制的發(fā)展方向，它以可持續(xù)利用為管理出發(fā)點，以水資源的高效利用為目標，不是簡單的統(tǒng)一管理，而是具有以下特征：
　　¨ 流域性，以流域為核心組織和協(xié)調水資源分配
　　¨ 科學性，分層次、分領域的系統(tǒng)管理體現(xiàn)水系統(tǒng)的固有屬性
　　¨ 高效性，根據(jù)經(jīng)濟優(yōu)化的原則讓水資源的從低效的農(nóng)村流向高效的城市，并通過運營監(jiān)管，優(yōu)化水資源在城市為單位的社會循環(huán)各環(huán)節(jié)的效率，控制城市需水總量
　　¨ 經(jīng)濟性，以包括資源水價在內(nèi)的收費體系支撐水系統(tǒng)運轉，發(fā)揮價格的調節(jié)作用
　　¨ 協(xié)同性，通過不同用水者共同參與，體現(xiàn)不同方面利益的協(xié)調
　　¨ 約束性，需要水資源生態(tài)穩(wěn)定為前提，改變以經(jīng)濟發(fā)展需求為出發(fā)的水資源管理模式，形成水資源“以供定需”的模式
　　系統(tǒng)水管理不僅是一種理念，也是一個逐步建立系統(tǒng)管理體制的管理提升過程。在不同的政治、經(jīng)濟背景之下，會表現(xiàn)出不同的管理模式。但是系統(tǒng)水管理的目標和特征是確定的。因此，總結以下兩點結論：
　　1、 系統(tǒng)管理不是簡單意義上的統(tǒng)一管理
　　水系統(tǒng)的綜合性使其與諸多方面緊密關聯(lián)，大到經(jīng)濟、社會、政治因素，具體到城市建設、城市規(guī)劃。把“系統(tǒng)管理” 簡單地理解為“統(tǒng)一管理” ，理解為管理職能的一體化是對系統(tǒng)管理曲解。事實上，水作為重要的戰(zhàn)略資源的公眾必需品，其責任主體是人民政府，越是水資源稀缺，越與社會經(jīng)濟關聯(lián)大，越不可能單一部門進行統(tǒng)一管理。如果要有統(tǒng)一的責任主體，那也是各級人民政府。
　　2、 水管理在不同管理層次上的責任不同
　　水資源的國家所有屬性和水資源的戰(zhàn)略資源高度，決定了水資源的重要性和高層次性。
　　水資源管理的主要內(nèi)容是國家對水資源的調配和體系規(guī)劃，它與國家的發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟結構、區(qū)域經(jīng)濟總體規(guī)劃直接關聯(lián)。核心手段是調控，需要從國家和流域的角度來統(tǒng)籌考慮。是關系到國家綜合調控部門、經(jīng)濟發(fā)展部門、水利部門、建設部門等的綜合性業(yè)務。
　　城市作為在國家水資源總量的限制性規(guī)劃下的使用單位，資源管理的屬性已經(jīng)極大的弱化，城市角色核心的任務是在水資源限制的范圍內(nèi)，最為集約而有效地使用有限資源以滿足城市發(fā)展和生活的需要，更要承擔公眾利益的代表角色。
　　各級政府在水管理上有不同的重心。也就是說中央政府在資源管理上必須有明確而有力的職責，而在市場監(jiān)管上則是指導性的；城市政府在水資源管理上是概念性的，而在市場監(jiān)管上卻具有明確的責任。