傅濤

摘要：2005年2月4日，水利部發(fā)布了《深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見》，從五個(gè)方面系統(tǒng)闡述了水利部對(duì)待城市水業(yè)管理體制的看法和意見。該意見體現(xiàn)了水利部門對(duì)城市水業(yè)管理體制改革的關(guān)心和努力，是近5年來(lái)水利部推進(jìn)水務(wù)體制改革以來(lái)第一次系統(tǒng)地發(fā)出指導(dǎo)意見，因此，也是水利部進(jìn)一步向城市水業(yè)管理邁進(jìn)的號(hào)角。從《意見》的總體內(nèi)容上看，吸收了目前水務(wù)體制改革中的許多經(jīng)驗(yàn)和研究成果，基本符合目前體制改革的方向，但是也存在個(gè)別內(nèi)容值得商榷。鑒于水務(wù)管理體制問(wèn)題關(guān)系市場(chǎng)化改革的方向，關(guān)系市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，關(guān)系政府的監(jiān)管體系的建立完善，這里以討論的形式提出系列評(píng)述，僅代表個(gè)人意見與同業(yè)交流和討論，也希望對(duì)有關(guān)部門的工作有所幫助。
　
　　城市水業(yè)的行業(yè)管理之路難通
　　《深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見》在水務(wù)管理的目標(biāo)中提出，“建立發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)、強(qiáng)化行業(yè)管理的水務(wù)政策法規(guī)體系?！?
　　中共中央對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出的方針是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理”，核心思想是由原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下的行業(yè)管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管。
　　十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確提出，對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行開放，允許社會(huì)資本進(jìn)入公共行業(yè)，同時(shí)要求在壟斷行業(yè)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。中國(guó)城市水業(yè)市場(chǎng)化的工作多年來(lái)在政府和企業(yè)的共同嘗試中推進(jìn)。尤其是近年來(lái)，國(guó)家對(duì)外開放政策、特許經(jīng)營(yíng)政策、投資體制改革、公用企業(yè)改革等一系列政策的陸續(xù)出臺(tái)使市場(chǎng)化的進(jìn)程進(jìn)一步加快。
　　中國(guó)城市水業(yè)的市場(chǎng)化改革已經(jīng)在摸索中走過(guò)了兩個(gè)過(guò)程：一是以市場(chǎng)開放為特征的初級(jí)時(shí)期。開放市場(chǎng)、招商引資、打破壟斷為該階段的基本特征。這期間還完成了供水水價(jià)體系的建立，污水收費(fèi)的啟動(dòng)等工作。開展了許多以引資為目標(biāo)的項(xiàng)目試點(diǎn)。價(jià)格體系的改革提供了市場(chǎng)化的前提條件；而市場(chǎng)開放，投資主體的多元化，改變了原有單一的投資結(jié)構(gòu)，為下一步引入競(jìng)爭(zhēng)打下了基礎(chǔ)。二是以建立完善特許經(jīng)營(yíng)制度為核心，推進(jìn)了傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的改制、全成本價(jià)格體系的提出、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入以及政府職能的轉(zhuǎn)變。企業(yè)改制，引發(fā)產(chǎn)權(quán)體制的改革，推動(dòng)了政企分離的實(shí)施；政府職能的轉(zhuǎn)變，引發(fā)了管理體制的變革，推動(dòng)了政資分離的實(shí)施，提出了由行業(yè)管理向市場(chǎng)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；全成本價(jià)格體系的引入，改變了城市水業(yè)的福利性質(zhì)，為成本監(jiān)管打下了基礎(chǔ)；特許經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施，啟動(dòng)了市場(chǎng)準(zhǔn)入的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確定了企業(yè)與政府的監(jiān)管與被監(jiān)管的市場(chǎng)關(guān)系，為市場(chǎng)化的體制框架奠定了基礎(chǔ)。
　　目前城市水業(yè)改革即將邁進(jìn)第三個(gè)過(guò)程，將進(jìn)入城市水業(yè)市場(chǎng)機(jī)制的逐步完善時(shí)期。這個(gè)時(shí)期的改革將包括監(jiān)管體系的完善、投資體制的理順、市場(chǎng)主體的成熟、公眾參與的加強(qiáng)。監(jiān)管體系的完善是核心，將包括監(jiān)管法規(guī)的健全、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立；投資體制的理順應(yīng)包括適應(yīng)水業(yè)投資特點(diǎn)的金融工具的健全和不同資本性質(zhì)的有機(jī)投資協(xié)同；市場(chǎng)主體的成熟則以投資經(jīng)營(yíng)主體在適應(yīng)水業(yè)特征基礎(chǔ)上、長(zhǎng)期穩(wěn)定理性投資為特征，市場(chǎng)主體建立適度是市場(chǎng)集中度和良好的市場(chǎng)品牌；公眾參與程度是市場(chǎng)機(jī)制完善的重要體現(xiàn)。
　　在此背景下，“強(qiáng)化行業(yè)管理”是一種市場(chǎng)化改革的“不和諧音”，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下，政府所代表的應(yīng)該是公眾，而不再是計(jì)劃體制之下的“行業(yè)”?！靶袠I(yè)管理”與“市場(chǎng)監(jiān)管”有著不同的原則和目標(biāo)。
　　中國(guó)政府通過(guò)多年的努力，輕工、建材、化工等許多競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的行業(yè)改革已經(jīng)完成，政府已經(jīng)在行業(yè)管理中退出成為宏觀調(diào)控者。作為有著自然壟斷特征和準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征的城市水業(yè)，還受到資源與環(huán)境等因素的約束。因此，城市水業(yè)與一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)不同，但是這種不同表現(xiàn)在政府的責(zé)任上，表現(xiàn)在政府更多的、更深入的“市場(chǎng)直接監(jiān)管”上，而不是仍然要進(jìn)行計(jì)劃體制下的“行業(yè)管理”上。
　　作為水業(yè)的企業(yè)或從業(yè)人員而言，政府監(jiān)管來(lái)源于哪一個(gè)部門本無(wú)所謂，但需要一個(gè)科學(xué)的管理理念和思路。