——合肥王小郢污水處理廠項目轉(zhuǎn)讓紀(jì)實報告

李勝海
合肥污水管理處

　　從經(jīng)營城市理念的提出，到盤活城市存量資產(chǎn)，從公用事業(yè)改革到城市污水處理廠的BOT、TOT、準(zhǔn)BOT等多種模式的嘗試，在探索公益事業(yè)市場化的模式。
　　現(xiàn)將合肥市王小郢污水處理廠項目轉(zhuǎn)讓紀(jì)實報告如下：

一、合肥王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓的提出：

　　2002年，政府為招商引資，公用事業(yè)改革，在招商會上推薦該項目，前來洽談的有四個國家十多個投資商。時逢國家三部委[2002]1591號文件頒發(fā)，即：《關(guān)于推進(jìn)垃圾、污水處理市場化進(jìn)程的通知》和建設(shè)部[2002]272號文件《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，市政府正式研究決定：規(guī)范運(yùn)作合肥王小郢污水處理廠這一項目的招商引資。

二、合肥王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓過程（簡略）

　　由于規(guī)范操作尚未有先例，市政府和相關(guān)部門非常慎重的運(yùn)作如下：
　　1、編制招標(biāo)建議方案：建議多種方案比選，從單位改制、部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓、TOT等多種形式比較。—2002.12
　　2、邀請咨詢公司投標(biāo)，編制招標(biāo)書，確定咨詢服務(wù)內(nèi)容和相關(guān)要求。通過方案比較、商務(wù)報價選擇咨詢公司?！?002.12.30~2003.1.20
　　3、根據(jù)多方案比選，不考慮股權(quán)轉(zhuǎn)讓，明確資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓，編制資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓建議書，報國資委審批?！?003.9
　　4、組建招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，由常務(wù)副市長擔(dān)任組長、政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加，并聘請法律顧問組成。
　　5、組建轉(zhuǎn)讓工作辦公室，由國資委、建委、城投公司及相關(guān)專家組成工作班子（以下簡稱轉(zhuǎn)讓辦），負(fù)責(zé)招標(biāo)等具體工作。
　　6、對王小郢污水處理廠全部資產(chǎn)進(jìn)行收益法評估，并明確土地不參與評估和轉(zhuǎn)讓。
　　7、由咨詢公司編制《資格預(yù)審文件》經(jīng)過轉(zhuǎn)讓辦討論、修改，政府批準(zhǔn)，由合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心發(fā)布，在《中國日報》、《建設(shè)報》、《水網(wǎng)產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)》同時登出。
　　8、在資格預(yù)審文件送達(dá)時，組織封閉性評審，并將結(jié)果通知各投標(biāo)商。
　　9、編制招標(biāo)文件，多次修改，特別是對標(biāo)的確認(rèn)，水價調(diào)整公式等討論很細(xì)致，同時對招標(biāo)文件中的三個協(xié)議，即：《特許權(quán)協(xié)議》、《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、《水處理服務(wù)協(xié)議》進(jìn)行較詳盡地討論和修改。
　　10、向資格預(yù)審?fù)ㄟ^的投標(biāo)商發(fā)出招標(biāo)函，并準(zhǔn)備現(xiàn)場投標(biāo)商的盡職調(diào)查全部資料，包括項目的設(shè)計文件、工藝、財務(wù)運(yùn)營資料、工程竣工資料、設(shè)備維護(hù)等。
　　11、召開標(biāo)前會，安排各投標(biāo)商的現(xiàn)場盡職20天的調(diào)查。
　　12、轉(zhuǎn)讓辦和咨詢公司討論評標(biāo)細(xì)則，專家抽簽、確定標(biāo)的等。
　　13、在產(chǎn)權(quán)交易中心開標(biāo)，并立即組織封閉性評標(biāo)。
　　14、與投標(biāo)商進(jìn)行澄清，與排名第一的投標(biāo)商進(jìn)行談判，包括對三個協(xié)議的討論、確認(rèn)草簽文本，發(fā)中標(biāo)通知書。這個過程很艱苦、很漫長。2004.3.22~2004.7.7
　　15、根據(jù)草簽版協(xié)議，進(jìn)入資產(chǎn)清點(diǎn)和設(shè)備、設(shè)施的性能測試階段，并組建轉(zhuǎn)讓工作小組（雙方各派三人組成），為正式簽署協(xié)議做好準(zhǔn)備（時間為：2004.7.8~2004.12.20）。主要進(jìn)行如下工作：
　?、儆懻撛O(shè)備、設(shè)施性能測試方案，并編制轉(zhuǎn)讓小組工作報告，作為協(xié)議附件。
　?、谇妩c(diǎn)資產(chǎn)，制表后雙方簽字，作為正式資產(chǎn)移交的清單。
　?、壑袠?biāo)商在當(dāng)?shù)刈怨?，辦理公司相關(guān)手續(xù)，辦理銀行開戶等。
　　④招標(biāo)方提供移交員工名單及人員基本信息資料。
　?、蒉k理供電、供水、車輛資產(chǎn)的轉(zhuǎn)戶手續(xù)。
　　⑥對性能測試遺留問題簽署備忘錄。
　?、哒畬β毠じ闹茊栴}下達(dá)文件，并需做大量的職工思想工作，對改革政策的說明。這個過程很復(fù)雜，很細(xì)致，而且突發(fā)性的，潛在的問題直接影響轉(zhuǎn)讓進(jìn)度的到位。
　　16、正式簽署轉(zhuǎn)讓協(xié)議——2004.12.20，一周內(nèi)90%轉(zhuǎn)讓金4.32億元人民幣到位。
　　17、銜接生產(chǎn)過渡期費(fèi)用的處理等問題。
　　18、保證提供水處理服務(wù)費(fèi)支付的專門賬戶開設(shè)。

三、項目轉(zhuǎn)讓后的監(jiān)管問題：

　　1、水量、水質(zhì)監(jiān)管，運(yùn)營情況檢查，每月均有詳細(xì)的月度監(jiān)管報告，從生產(chǎn)運(yùn)行、設(shè)施、設(shè)備情況，水質(zhì)達(dá)標(biāo)等情況報告，但對取樣的合理性、工藝調(diào)整中存在的問題和設(shè)施、設(shè)備的完好率上未能做到監(jiān)管。
　　2、擬定出監(jiān)管細(xì)則和各種應(yīng)急情況處理程序，應(yīng)由政府批準(zhǔn)執(zhí)行，目前已上報，正在與監(jiān)管方溝通中。
　　3、監(jiān)管與被監(jiān)管者之間有爭議，有摩擦，比如出現(xiàn)出水溢流現(xiàn)象，運(yùn)行記錄不愿讓監(jiān)管員查看，對水質(zhì)監(jiān)管結(jié)果提出要求等。
　　4、監(jiān)管員本身對協(xié)議的理解和有些異常情況協(xié)議中，尚未有明確條款的可操作性、完整性尚待完善。例如，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)的期限、措施等。
　　5、水量要求與基本水量、費(fèi)用支出之間的矛盾沖突等。
　　6、實際運(yùn)營狀態(tài)與工藝運(yùn)行要求的差距等。

四、轉(zhuǎn)讓過程和轉(zhuǎn)讓后的思考：

　　1、城市污水處理廠的市場化推進(jìn)，首先應(yīng)該完成污水處理廠的改制，不再是事業(yè)單位，而應(yīng)是完全企業(yè)化運(yùn)營，政府物價部門會同行業(yè)主管部門核定價格，在此基礎(chǔ)上設(shè)定運(yùn)營商、投資商的準(zhǔn)入條件后，再進(jìn)行招標(biāo)確定。
　　2、對污水處理廠的TOT、BOT運(yùn)作不應(yīng)是各級政府納入的招商引資的項目，不應(yīng)該用招商引資的思路來決定項目的成敗。既然是特許權(quán)授予，政府在法律上應(yīng)遵循相關(guān)法律、法規(guī)：理清思路、規(guī)范行為、研究市場、研究行業(yè)規(guī)律、思考成本概念，這是目前中國水業(yè)市場化推進(jìn)的關(guān)鍵。特許權(quán)授予涉及到國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)讓資金的使用和行業(yè)行為的監(jiān)管等諸多方面，最終責(zé)任主體不明確，監(jiān)管流于形式，公共產(chǎn)品質(zhì)量控制。中外企業(yè)、上市公司為什么大舉進(jìn)軍中國水業(yè)，而不去進(jìn)軍工礦企業(yè)，正因為有不規(guī)范的市場，有失控的約束，有巨大的利潤空間，這種局面如果不盡快扭轉(zhuǎn)，政府付出的代價將是慘重的。
　　3、城市污水處理的直接成本、合法利潤、稅收和財務(wù)費(fèi)用是可以計算的，這比工業(yè)產(chǎn)品要簡單的多，應(yīng)該計算一下處理成本、輸送成本，綜合利用和防治污染的價格成本，根據(jù)經(jīng)營范圍分段計算。水價是一個極其敏感的經(jīng)濟(jì)杠桿，建議認(rèn)真研究水價構(gòu)成，既要符合市場規(guī)則，更要研究其合理性，在運(yùn)營的實際過程，確有多變因素，政府目前的思路、控制力和監(jiān)管均達(dá)不到。
　　4、合肥王小郢污水水處理廠的轉(zhuǎn)讓過程是規(guī)范的，這是一個特例，但仍然存在以下問題：
　　①資產(chǎn)評估如何確定，污水處理廠在建設(shè)過程中享受政府諸多優(yōu)惠政策，用什么方法來評估資產(chǎn)，并未與市場接軌，其價格缺乏嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)等起碼的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不符合資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓的起碼原則。
　?、谕七M(jìn)市場化本身是引進(jìn)先進(jìn)的經(jīng)營理念，轉(zhuǎn)變公用事業(yè)運(yùn)營機(jī)制，在完成轉(zhuǎn)讓后來評價由于原有事業(yè)單位尚未改制，要求新體公司承諾3年職工收入不降低、不下崗，實際是一句空話。事業(yè)單位改制嚴(yán)重滯后與市場化不匹配。
　?、蹚恼袠?biāo)談判和性能測試中反映出污水處理廠設(shè)計水準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、檢驗手段缺乏，對設(shè)施的維護(hù)受控于財政撥款，無奈之下只能應(yīng)付，經(jīng)營成本觀念淡薄，對我們是一種激勵和沖擊。
　?、苷{(diào)價公式設(shè)定的合理性，有待進(jìn)一步論證，這是一個薄弱點(diǎn)。
　　⑤在測算經(jīng)營利潤水平與長期銀行利率問題上，由于標(biāo)書上沒有明確利率風(fēng)險、匯率風(fēng)險問題的說明，由于招標(biāo)文件在諸多問題的表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)，致使協(xié)議執(zhí)行中的難度和監(jiān)管的弱化。
　?、抻捎诠┧|(zhì)受工業(yè)企業(yè)廢水不達(dá)標(biāo)排放的影響，受雨季地表水合流進(jìn)入污水處理廠的影響和原設(shè)計指標(biāo)的限制，造成對出水水質(zhì)無法嚴(yán)格要求，距環(huán)保局新標(biāo)準(zhǔn)要求還有很大一段距離，今后環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高的技改費(fèi)用將是昂貴的。
　　⑦原本應(yīng)由污水處理廠承擔(dān)的社會責(zé)任和義務(wù)，如：全省環(huán)保教育基地（在協(xié)議中明確需要運(yùn)營商承擔(dān)的），但在執(zhí)行如何？尚不知道是否也作商業(yè)行為。
　　5、王小郢污水水處理廠實際投資為3.1億元（這里不含享受的政策價格的優(yōu)惠，不包含無形資產(chǎn)價格）。各投標(biāo)商報出的價格分別為：安徽國楨公司為3.69億元；中環(huán)保公司為4.3億元；創(chuàng)業(yè)環(huán)保為4.5億元；柏林公司與東華聯(lián)合體為4.8億元。
　　6、市場化經(jīng)營的項目，企業(yè)化經(jīng)營的工廠，從設(shè)計上就要有要求，過去設(shè)計院跟業(yè)主轉(zhuǎn)，設(shè)計指標(biāo)和建設(shè)水準(zhǔn)都有很大的彈性，驗收也不規(guī)范，與市場化接軌后，連進(jìn)、出水水量和水質(zhì)都無法明確，確定水量、支付費(fèi)用，保證公共產(chǎn)品的質(zhì)量就會失控。因此，呼喚市場化，首先要建立在法治化、標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，污水處理行業(yè)才能推進(jìn)市場化。
　　7、建議政府盡快總結(jié)城市污水處理廠在市場化運(yùn)作中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，特別是BOT項目，建議在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，明確標(biāo)準(zhǔn)、水量、水質(zhì)等不確定因素的參考值，推進(jìn)市場化不能只是政府付代價。建議制定市場化項目的審批制，不具備條件的不審批，不準(zhǔn)入，用嚴(yán)格的手段監(jiān)控。目前已進(jìn)入企業(yè)化運(yùn)營的，對成本考核要科學(xué)。加快制定監(jiān)管實施細(xì)則。嚴(yán)禁各級政府把污水處理廠的市場化運(yùn)作作為招商引資項目。
　　8、合肥王小郢污水水處理廠的運(yùn)作，給我們留下了許多值得思考的問題，非常值得認(rèn)真總結(jié)。在執(zhí)行協(xié)議中，在今后的23年中，還將會逐漸出現(xiàn)許多尚未碰到的問題，這是正常的，需要我們學(xué)會不斷總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善。減少失誤，降低損失。
　　同時，希望在市場化條件尚不具備的現(xiàn)階段，城市污水處理廠走向全面市場化不應(yīng)要求貿(mào)然推而廣之。