傅濤

　　一、城市水業(yè)正進(jìn)入改革的第三階段
　　2002年12月，建設(shè)部以相當(dāng)?shù)挠職?，在理論研究不到位的背景下，發(fā)布了《關(guān)于加快市政公共行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，總結(jié)了水業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，明確了市場(chǎng)化的改革方向，終結(jié)了多年來(lái)市政公用設(shè)施是否能夠進(jìn)行市場(chǎng)化的爭(zhēng)論。之后，2003年，中國(guó)城市水業(yè)改革進(jìn)入了市場(chǎng)化元年，建設(shè)部占據(jù)了水業(yè)市場(chǎng)化改革的主導(dǎo)地位，其后的水業(yè)改革稱為水業(yè)市場(chǎng)化改革。2003-2004年市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的方向得到中央和國(guó)務(wù)院的多次高度認(rèn)同。伴隨著改革的深入，2004年成為水業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革年，2005年則成為水業(yè)改革的監(jiān)管年。
　　2005年，中國(guó)城市水業(yè)的改革在探索中進(jìn)入第三階段?？偨Y(jié)前兩個(gè)階段的特點(diǎn)，第一個(gè)階段的核心是市場(chǎng)開(kāi)放，打破壟斷；第二階段是引入競(jìng)爭(zhēng)。前兩個(gè)階段的改革均是以投資和產(chǎn)權(quán)問(wèn)題為核心，政府市場(chǎng)化改革的動(dòng)機(jī)更多是在解決投資不足問(wèn)題上。第一階段強(qiáng)調(diào)了開(kāi)放，第二階段強(qiáng)調(diào)了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但這兩個(gè)階段共同的核心都是在投資和產(chǎn)權(quán)上。
　　對(duì)投資和產(chǎn)權(quán)的偏重是中國(guó)巨大的資金缺口所決定的。目前，城市水業(yè)改革正逐步邁進(jìn)第三個(gè)階段，改革的目標(biāo)也開(kāi)始逐漸重視并回歸效率的提高。而具體的表現(xiàn)就是開(kāi)始注重監(jiān)管、重視運(yùn)營(yíng)和服務(wù)水平、關(guān)注公眾利益和安全。
　
　　二、第三階段的改革特征
　　第三階段的改革在具體的操作思路上與以產(chǎn)權(quán)為核心的改革有很大不同。
　　首先，第一、二階段都是以產(chǎn)權(quán)為核心的改革，改革的主導(dǎo)是資產(chǎn)部門，或者是主管改革或投資的市長(zhǎng)。雖然國(guó)家國(guó)資委成立不久，地方政府的國(guó)資部門仍未健全，但是以前進(jìn)行的決大部分水業(yè)市場(chǎng)化改革里，都是在資產(chǎn)方主導(dǎo)下完成的。改革主導(dǎo)的動(dòng)機(jī)在于吸收資金、盤(pán)活資本，基本上是為了解決城市建設(shè)投資不足的問(wèn)題。而進(jìn)入改革第三階段的核心標(biāo)志是開(kāi)始關(guān)注效率，因此需要以負(fù)責(zé)監(jiān)管的政府部門來(lái)主導(dǎo)改革。提高效率、增進(jìn)服務(wù)是水業(yè)市場(chǎng)化改革的終極目標(biāo)。在改革的第三階段至少開(kāi)始面向這一終極目標(biāo)，開(kāi)始以一種理性的思考面對(duì)水業(yè)市場(chǎng)化改革。
　　其次，前階段的改革關(guān)注水廠單元的建設(shè)，注重以新建設(shè)施為代表的增量部分。在第三階段將更加關(guān)注整個(gè)水系統(tǒng)的優(yōu)化。水業(yè)設(shè)施是由水廠和管網(wǎng)等諸多設(shè)施組成的系統(tǒng)，某個(gè)單元的優(yōu)化，能促進(jìn)系統(tǒng)的優(yōu)化，但并不等于系統(tǒng)的優(yōu)化。消費(fèi)者支付的水價(jià)，是對(duì)系統(tǒng)服務(wù)的付費(fèi)。因此對(duì)提高城市水業(yè)效率而言，是以系統(tǒng)優(yōu)化為目標(biāo)，而不是單元優(yōu)化為目標(biāo)。
　　另外，正是基于以上的轉(zhuǎn)變，第三階段會(huì)轉(zhuǎn)成以監(jiān)管為核心的改革階段，注重過(guò)程和實(shí)際服務(wù)成效的改善。從而使公眾在水質(zhì)、服務(wù)水平和價(jià)格上受益，而不僅僅是政府解決投資問(wèn)題。因此，第三階段的改革更能得到公眾的理解、參與和制約。
　
　　三、本次論壇的案例選擇特點(diǎn)
　　我們組織的這次2005城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇精選了近年來(lái)發(fā)生的11個(gè)典型案例。這11個(gè)案例中大部分，我們?cè)诮ㄔO(shè)部和國(guó)際組織的委托和資助下，做過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，也跟有關(guān)方面進(jìn)行了交流。這11個(gè)案例也體現(xiàn)了不同階段的特點(diǎn)。
　　案例中有五個(gè)是BOT和TOT的案例模式，有四個(gè)是水業(yè)中嘗試和探索性的水系統(tǒng)的整體股權(quán)合作的案例，有一個(gè)包括管網(wǎng)在內(nèi)的設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理案例，還有一個(gè)復(fù)合的案例。BOT和TOT項(xiàng)目都是針對(duì)水廠單元的，而整體股權(quán)合資或收購(gòu)則是針對(duì)整個(gè)水系統(tǒng)的。由水廠單元轉(zhuǎn)向整個(gè)系統(tǒng)已經(jīng)成為目前市場(chǎng)變革的趨勢(shì)，成為水業(yè)主流投資企業(yè)的核心業(yè)務(wù)方向，也顯示了第三階段關(guān)注系統(tǒng)優(yōu)化的特點(diǎn)。
　
　　四、不同階段的項(xiàng)目有不同的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重
　　本此會(huì)議的幾對(duì)案例都不同程度地體現(xiàn)了水業(yè)市場(chǎng)化改革不同階段的特點(diǎn)。
　　常州和合肥案例，都是污水處理廠的TOT項(xiàng)目，但是地方政府有著明顯不同的取向。常州項(xiàng)目固定了資產(chǎn)原值，對(duì)服務(wù)價(jià)格進(jìn)行競(jìng)標(biāo)；合肥項(xiàng)目設(shè)定了固定水價(jià)，對(duì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格進(jìn)行競(jìng)標(biāo)。這兩種方式反映了兩個(gè)項(xiàng)目不同的價(jià)值取向，合肥項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了高額的資產(chǎn)變現(xiàn)，其改革的目標(biāo)側(cè)重在資本；常州項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了較低的服務(wù)價(jià)格，改革目標(biāo)中突出強(qiáng)調(diào)了服務(wù)。當(dāng)然在這兩個(gè)項(xiàng)目中，引資和效率目標(biāo)都是同時(shí)存在的，但是體現(xiàn)了兩個(gè)項(xiàng)目不同的側(cè)重，也是不同改革階段的體現(xiàn)。
　　上海竹園和成都六廠兩個(gè)BOT項(xiàng)目，也體現(xiàn)了不同的側(cè)重和取向。在成都六廠案例里，政府把水廠的BOT和管網(wǎng)的BT進(jìn)行捆綁，把引入的約60%的資金，用在建自來(lái)水廠以外的管網(wǎng)設(shè)施，所有投資都在BOT項(xiàng)目的水價(jià)中進(jìn)行支付。這一方式解決了政府當(dāng)時(shí)的資金緊缺，但致使服務(wù)水價(jià)中的資金成本過(guò)高，造成了嚴(yán)重的水價(jià)隱患，一個(gè)運(yùn)作規(guī)范的項(xiàng)目因此產(chǎn)生爭(zhēng)議。成都六廠項(xiàng)目顯示了政府強(qiáng)烈的引資取向，政府希望把更多的投資壓力，轉(zhuǎn)嫁給投資人，進(jìn)而轉(zhuǎn)嫁到服務(wù)價(jià)來(lái)承擔(dān)。上海竹園污水處理項(xiàng)目則采取完全不同的思路。竹園污水處理廠一期和二期的水價(jià)之低都為行業(yè)所驚嘆。BOT項(xiàng)目二級(jí)處理包括投資收益的全成本才0.34元/噸。其超低水價(jià)是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的合理價(jià)格，低價(jià)根源是政府對(duì)企業(yè)投資責(zé)任的分?jǐn)?。上海市政府?duì)竹園污水處理廠一期和二期項(xiàng)目都進(jìn)行了直接的和間接的，多種形式的投資補(bǔ)貼，包括土地、資金補(bǔ)貼、世界銀行的貸款補(bǔ)貼等。上海竹園和成都六廠這兩個(gè)BOT項(xiàng)目同樣顯示了市場(chǎng)改革不同階段的改革目標(biāo)和政府責(zé)任。
　　馬鞍山和深圳項(xiàng)目是一對(duì)另外形式的市場(chǎng)化案例，也是不同改革階段的另一對(duì)的代表案例。這兩個(gè)案例都是包括了管網(wǎng)和服務(wù)在內(nèi)的，針對(duì)城市整體水系統(tǒng)的形式。馬鞍山供水項(xiàng)目中，1.2元/噸的現(xiàn)行水價(jià)，首創(chuàng)股份的投資就能夠獲得很好的盈利，核心問(wèn)題在于政府對(duì)引資問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。政府把四億多的供水資產(chǎn)只拿出了6000萬(wàn)元進(jìn)行合資，其他部分的資產(chǎn)則低價(jià)租賃的形式租給新成立的合資公司經(jīng)營(yíng)。這樣，合資公司不需要為過(guò)大的資產(chǎn)支付投資收益，這是其盈利的根本所在。馬鞍山市政府沒(méi)有把這種變現(xiàn)作為根本的改革動(dòng)機(jī)，這是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的馬鞍山政府而言，能做到這一點(diǎn)非常難能可貴，體現(xiàn)了其理性的改革動(dòng)機(jī)。相反，在深圳，政府把一個(gè)70多億龐大資產(chǎn)整體進(jìn)行了市場(chǎng)化，合資公司的資產(chǎn)底盤(pán)越大，對(duì)水價(jià)的要求必然越高，保障盈利的水價(jià)壓力必然大。政府是關(guān)注資本變現(xiàn)還是關(guān)注服務(wù)和效率，在以上案例中可以明顯看到不同的取舍。
　　不同的側(cè)重并不抹殺以上項(xiàng)目的成功，以上三對(duì)，六個(gè)項(xiàng)目案例都是中國(guó)水業(yè)改革中規(guī)范運(yùn)作的成功典范。這些項(xiàng)目模式的取舍不在投資人，實(shí)際上在于政府對(duì)市場(chǎng)化改革的動(dòng)機(jī)不同深度的認(rèn)識(shí)。我認(rèn)為水業(yè)市場(chǎng)化改革從第二階段邁進(jìn)第三階段，其根本標(biāo)志就是主導(dǎo)方的變化，改革動(dòng)機(jī)的變化。我們相信隨著水業(yè)改革第三階段的到來(lái)，注重監(jiān)管、注重運(yùn)營(yíng)、注重服務(wù)將是2005年水業(yè)市場(chǎng)化改革的主導(dǎo)方向。
　　雖然中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化改革還未能總體進(jìn)入以效率為目標(biāo)的第三階段，但是這種趨勢(shì)已是十分顯著。這里呼吁水業(yè)的投資人，政府以及各方面以一種理性的態(tài)度和視角看待水業(yè)改革，共同推進(jìn)和迎接改革第三階段的到來(lái)。