傅濤

　　中國城市水業(yè)的市場(chǎng)化改革在政府和企業(yè)的共同探索中不斷推進(jìn)。近年來，國家和有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)和實(shí)施了市政公用事業(yè)的開放政策、特許經(jīng)營(yíng)政策、投資體制改革政策、鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)政策等一系列相關(guān)的改革政策，更加快了城市水業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程。2005年可以視為中國城市水業(yè)市場(chǎng)化改革的監(jiān)管年，政府將水業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管真正提上了工作日程。
　　中國前階段所進(jìn)行的水業(yè)改革基本上是以投資和產(chǎn)權(quán)為核心，政府市場(chǎng)化改革的動(dòng)機(jī)主要是在解決投資不足問題，偏離了市場(chǎng)化改革“提高效率”這一根本，而這種偏離是水業(yè)設(shè)施建設(shè)巨大的資金缺口所決定的。目前城市水業(yè)改革正逐步邁進(jìn)第三個(gè)階段，改革的目標(biāo)也開始逐漸重視并回歸效率的提高。具體的表現(xiàn)就是開始注重監(jiān)管、重視運(yùn)營(yíng)和服務(wù)水平、關(guān)注公眾利益和安全。
　　為了穩(wěn)步進(jìn)入第三階段的水業(yè)改革，需要在諸多改革觀念上進(jìn)行提升，需要對(duì)以下新的、更深層次的認(rèn)識(shí)誤區(qū)予以澄清。這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)的澄清與第三階段的改革要求直接關(guān)聯(lián)。
　　
　　一、城市水業(yè)不是工程建設(shè)業(yè)而是服務(wù)業(yè)
　　長(zhǎng)期以來沒有給城市水業(yè)一個(gè)明確的產(chǎn)業(yè)定性，在統(tǒng)計(jì)報(bào)表上統(tǒng)稱市政公用事業(yè)。由于城市水業(yè)由建設(shè)部門主管，而且由于過去長(zhǎng)期水業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)的社會(huì)公益性質(zhì)，行業(yè)一直是注重建設(shè)單元，由于運(yùn)營(yíng)由事業(yè)單位或者事業(yè)單位性質(zhì)的國有企業(yè)來完成，因此忽略和掩蓋了水業(yè)本屬服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)本性。
　　設(shè)施只是提供水業(yè)服務(wù)的工具，設(shè)施建設(shè)只是提供水業(yè)服務(wù)的準(zhǔn)備階段。城市水業(yè)不是建設(shè)業(yè)，而是服務(wù)業(yè)，需要執(zhí)行服務(wù)業(yè)的規(guī)則。服務(wù)業(yè)的定性也是施行特許經(jīng)營(yíng)制度的根本。正是由于對(duì)城市水業(yè)的不清晰定位，造成水業(yè)改革注重建設(shè)環(huán)節(jié)，不注重運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)；注重引資效果，不注重監(jiān)管和服務(wù)；政府注重市場(chǎng)開放引資，卻不能認(rèn)同資本合理的投資收益；注重工程環(huán)節(jié)的招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，忽略服務(wù)質(zhì)量的過程競(jìng)爭(zhēng)。
　　其實(shí)國際水業(yè)早就給了城市水業(yè)一個(gè)定位。國際水務(wù)集團(tuán)威立雅水務(wù)和蘇伊士水務(wù)都將自己明確定位為環(huán)境服務(wù)商或者是環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)商，他們沒有把自己定位為一個(gè)工程公司或者是投資公司。國際水務(wù)集團(tuán)的水務(wù)投資是為了獲得運(yùn)營(yíng)權(quán)，為了拉動(dòng)服務(wù)。這些公司在進(jìn)入中國水業(yè)市場(chǎng)的前期，被政府的引資目標(biāo)所左右，只能做固定回報(bào)或BOT等類型項(xiàng)目，這些項(xiàng)目類型更多的是融資行為。其服務(wù)成分，或者是運(yùn)營(yíng)技術(shù)的成分都是非常少。偏離了國際水務(wù)集團(tuán)的主業(yè)，不能發(fā)揮專業(yè)公司的所長(zhǎng)。目前，幾個(gè)最主要的國際企業(yè)在中國的水業(yè)業(yè)務(wù)都在進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，向運(yùn)營(yíng)和服務(wù)方向回歸。
　　
　　二、市場(chǎng)化改革的重點(diǎn)在于效率，而不是在于資產(chǎn)
　　水業(yè)市場(chǎng)化改革由兩大動(dòng)機(jī)所推動(dòng)，一是吸引資金，伴隨著城市化迅速提高的巨大的投資需求，僅政府力量難以滿足；二是提高水業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，增進(jìn)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)水業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　這兩大動(dòng)機(jī)在不同的改革階段和不同的管理層次有不同的側(cè)重。應(yīng)該說到目前為止，增加投資仍然是以前，甚至目前政府推動(dòng)改革的核心動(dòng)機(jī)，而對(duì)效率的追求則剛剛開始提上日程；由于80年代以后地方城市政府就是城市水業(yè)的投資主導(dǎo)，因此城市政府比中央政府和省政府更加重視市場(chǎng)化改革的引資效果。
　　即便是現(xiàn)在，面對(duì)中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的現(xiàn)狀和對(duì)建設(shè)發(fā)展資金的巨大需求，各級(jí)政府仍然難以避免將引資作為水業(yè)市場(chǎng)化的首要目的。既然地方政府取舍的關(guān)鍵是資本，行業(yè)所有的改革話題側(cè)重點(diǎn)集中在資本也是必然的。中央政府在2003年以前對(duì)市場(chǎng)化改革基本沒有太多指導(dǎo)。國家的主要政策都是開放、引資。建設(shè)部作為行業(yè)主管部門，或者說是主管運(yùn)營(yíng)服務(wù)的部門，是2003年以后，才逐漸強(qiáng)調(diào)效率問題，并逐步提上改革日程，才開始關(guān)注水業(yè)本身的定位。
　　在多數(shù)已經(jīng)完成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)達(dá)國家，其推行市場(chǎng)化改革的目的更側(cè)重于效率的提高。自20世紀(jì)80年代以來，水業(yè)市場(chǎng)化改革在各個(gè)國家以不同的目的和不同的形式相繼展開，一些發(fā)展中國家由于在水業(yè)市場(chǎng)化改革中只重引資而忽略監(jiān)管和體制建設(shè)，造成了公共服務(wù)體系混亂和嚴(yán)重的社會(huì)問題。面對(duì)我國當(dāng)前如此不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面對(duì)如此多樣的水業(yè)市場(chǎng)項(xiàng)目現(xiàn)狀，中國政府必須高度重視市場(chǎng)化改革項(xiàng)目可能會(huì)帶來的一系列問題。在引入投資解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問題的同時(shí)，必須完善相應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)管體系。否則將像許多發(fā)展中國家一樣，出現(xiàn)公共服務(wù)體系的混亂，帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題。
　　從根本上講，水業(yè)市場(chǎng)化改革的根本在于效率的提高，而不是在于資產(chǎn)問題。我們相信，隨著改革是深入回歸運(yùn)營(yíng)、效率和監(jiān)管，是進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化改革的必然。
　
　　三、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓不同于經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓
　　資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是目前市場(chǎng)化改革的兩種直接表象，它們出于不同的動(dòng)機(jī)。在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的引入競(jìng)爭(zhēng)，不能簡(jiǎn)單等同于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。有兩種經(jīng)營(yíng)權(quán)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的具體情況需要區(qū)分對(duì)待：
　　對(duì)于水系統(tǒng)某一固定水廠單元的存量資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和產(chǎn)權(quán)之間有必然的聯(lián)系。在TOT項(xiàng)目類型中，經(jīng)營(yíng)權(quán)和產(chǎn)權(quán)相互關(guān)聯(lián)。服務(wù)水價(jià)與資產(chǎn)價(jià)值互為因果，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格和服務(wù)水價(jià)固定一者，就可以對(duì)另外一者進(jìn)行競(jìng)標(biāo)。同時(shí)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)業(yè)分別體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的不同側(cè)重。但是在這類項(xiàng)目中，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)和產(chǎn)權(quán)有著必然的價(jià)值關(guān)聯(lián)，這種必然聯(lián)系是由于水系統(tǒng)在一個(gè)水廠單元的人為割裂造成的。
　　另外一種情況，對(duì)整個(gè)水系統(tǒng)的服務(wù)商而言，由于服務(wù)企業(yè)承擔(dān)了服務(wù)職能和服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其價(jià)格是在政府市場(chǎng)監(jiān)管之下的市場(chǎng)行為，需要有包括市場(chǎng)因素在內(nèi)的多種因素來確定。資產(chǎn)價(jià)值不與水價(jià)發(fā)生必然聯(lián)系。這種情況下的運(yùn)營(yíng)企業(yè)稱為專營(yíng)企業(yè)。專營(yíng)企業(yè)往往不因企業(yè)自身股權(quán)的變化而改變專營(yíng)關(guān)系。因此，對(duì)專營(yíng)企業(yè)自身股權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)只是資本層次的競(jìng)爭(zhēng)，與包括價(jià)格在內(nèi)的市場(chǎng)監(jiān)管沒有直接聯(lián)系，這種情況下的經(jīng)營(yíng)權(quán)和產(chǎn)權(quán)是可以分離的。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的股東權(quán)益的變化，不是經(jīng)營(yíng)權(quán)的變化。專營(yíng)模式下的產(chǎn)權(quán)的招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，并不能保證以后經(jīng)營(yíng)過程的低成本。
　
　　四、管網(wǎng)投資控股的限制不妨礙管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得
　　在國家計(jì)劃部門歷年公布的《外商投資產(chǎn)業(yè)名錄》中，都有禁止或限制外商投資企業(yè)對(duì)供排水等城市管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)行控股的內(nèi)容，許多企業(yè)因此認(rèn)為制約了水業(yè)投資的深入。實(shí)際上WTO條款中沒有要求任何國家開放關(guān)系其國家安全的管網(wǎng)投資，只要求開放各國的環(huán)境服務(wù)業(yè)。包括美國在內(nèi)的WTO的締約國們也同樣沒有開放自己關(guān)系安全和穩(wěn)定的管網(wǎng)設(shè)施。這一投資誤解同樣源于行業(yè)對(duì)城市水業(yè)性質(zhì)理解的錯(cuò)誤。
　　既然城市水業(yè)是服務(wù)業(yè)，水業(yè)設(shè)施只是提供服務(wù)的工具，那么對(duì)水業(yè)服務(wù)的開放，并不需要以控股管網(wǎng)設(shè)施為基礎(chǔ)。管網(wǎng)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)權(quán)可以通過租賃、委托、補(bǔ)貼等許多不改變產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的許多形式來獲得，而不需要突破管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)控股這一障礙，產(chǎn)權(quán)完全可以跟經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離經(jīng)營(yíng)。而產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分開恰恰是許多設(shè)施服務(wù)業(yè)的共同特征，如酒店服務(wù)業(yè)、物業(yè)管理服務(wù)業(yè)等等。
　　中國政府雖然通過外商投資目錄是對(duì)管網(wǎng)投資有限制，但對(duì)城市水業(yè)的服務(wù)與經(jīng)營(yíng)卻很早就完全開放了，沒有進(jìn)行限制。對(duì)投資的限制不能等同于對(duì)經(jīng)營(yíng)的限制，中國對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的開放是到位的，已經(jīng)與WTO接軌。保障水業(yè)服務(wù)系統(tǒng)的完整性，是讓公眾受益與市場(chǎng)化效率提高的重要條件之一，是市場(chǎng)化改革的重要方向。我們現(xiàn)行的政策已經(jīng)完全能夠支撐企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理包括管網(wǎng)的整個(gè)水業(yè)系統(tǒng)。
　
　　五、引入競(jìng)爭(zhēng)的手段不僅是招標(biāo)，過程比較競(jìng)爭(zhēng)更適合水業(yè)特點(diǎn)
　　引入競(jìng)爭(zhēng)是水業(yè)市場(chǎng)化非常重要的內(nèi)容，招投標(biāo)則是主要的引入競(jìng)爭(zhēng)的措施。
　　但是，招投標(biāo)有它的適用條件，一個(gè)有效的招標(biāo)設(shè)定需要把所有關(guān)聯(lián)的邊界條件設(shè)定清楚，只留一個(gè)或幾個(gè)可控條件讓投標(biāo)人報(bào)價(jià)。在以資產(chǎn)為主導(dǎo)的水業(yè)市場(chǎng)化改革中，我們的中介機(jī)構(gòu)就是幫助業(yè)主切割資產(chǎn)關(guān)系，設(shè)定服務(wù)關(guān)系，把資產(chǎn)和服務(wù)關(guān)系切割清楚以后，留下一個(gè)變量。切割得越清楚，招投標(biāo)就越順利，就越規(guī)范。
　　但是經(jīng)營(yíng)權(quán)的招標(biāo)不同于一般的工程招標(biāo)，這種服務(wù)邊界的設(shè)定能夠科學(xué)嗎？城市水業(yè)長(zhǎng)達(dá)20年，甚至是50年權(quán)益與責(zé)任關(guān)系，能夠清晰界定嗎？
　　實(shí)際上，從整個(gè)水系統(tǒng)而言，在長(zhǎng)期的水業(yè)建設(shè)、服務(wù)、運(yùn)營(yíng)的過程中，政府、企業(yè)，公眾之間有千絲萬縷的聯(lián)系，幾乎不可能切清這些關(guān)聯(lián)。如果必須分清責(zé)任，可行的辦法就是割裂系統(tǒng)，把某一個(gè)水廠單元單獨(dú)分出來核算才能清楚。水系統(tǒng)的復(fù)雜性的社會(huì)關(guān)聯(lián)性使得整個(gè)的水系統(tǒng)都邊界清楚的國際案例幾乎沒有。
　　對(duì)城市水業(yè)服務(wù)這樣的復(fù)合系統(tǒng)，國際經(jīng)驗(yàn)所顯示的可行方式，通過過程控制、通過價(jià)格調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)比較競(jìng)爭(zhēng)。這種方式也是競(jìng)爭(zhēng)，是過程的競(jìng)爭(zhēng)。因此，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)不一定就一定是招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)。企業(yè)進(jìn)入之后，通過比較成本，仍然可以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。我們認(rèn)為，過程競(jìng)爭(zhēng)方式可能更加適合整個(gè)水系統(tǒng)服務(wù)都市場(chǎng)化的水業(yè)服務(wù)項(xiàng)目。
　
　　六、不能用局部的優(yōu)化來代替整體的優(yōu)化
　　BOT項(xiàng)目類型由于只是水廠單元的市場(chǎng)化，其服務(wù)的采購方是管理和運(yùn)營(yíng)整個(gè)水系統(tǒng)的水務(wù)集團(tuán)或者排水公司。因而項(xiàng)目的市場(chǎng)化效果往往不能面向消費(fèi)者。由于公眾不是對(duì)BOT水廠直接支付，因此市場(chǎng)化的整體效果實(shí)際上取決于整體水系統(tǒng)的效率。
　　在城市水業(yè)的整個(gè)系統(tǒng)中，需要一定的緩沖容量，水廠單元的割裂會(huì)減少系統(tǒng)的緩沖能力，從而降低系統(tǒng)的穩(wěn)定性。另一方面，如果不能實(shí)現(xiàn)水業(yè)系統(tǒng)服務(wù)單元的整體優(yōu)化，水廠單元的優(yōu)化所產(chǎn)生的成效會(huì)被整個(gè)系統(tǒng)的低效所吞噬。因此，水廠BOT項(xiàng)目的成效需要系統(tǒng)來考慮，不能因?yàn)閱蝹€(gè)節(jié)點(diǎn)的優(yōu)化，妨礙整個(gè)系統(tǒng)的優(yōu)化。而系統(tǒng)優(yōu)化的關(guān)鍵在于對(duì)過程的控制和監(jiān)管，而不僅是取決于水廠這一單點(diǎn)的規(guī)范性。
　　英國水業(yè)模式是注重過程的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管典范，其對(duì)水價(jià)和服務(wù)的監(jiān)管體系體現(xiàn)了對(duì)系統(tǒng)效果的重視，其建立的過程成本控制系統(tǒng)值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。另外，英國模式對(duì)國際水業(yè)的貢獻(xiàn)不僅是產(chǎn)權(quán)模式的私有化，更多的是私有化以后，使它強(qiáng)化了一套過程監(jiān)管的體系，很多國家學(xué)習(xí)英國的水業(yè)私有化，而沒有學(xué)習(xí)其監(jiān)管體系，這是背本逐末的做法。