徐野
沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司

　　中文摘要:目前，我國(guó)的城市水業(yè)正在進(jìn)行一場(chǎng)深刻的變革，主要包括城市水業(yè)公司制改革、政府規(guī)制體制改革、國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革三個(gè)方面。三者相互影響、相互制約。其中，城市水業(yè)的投資體制、水價(jià)改革是改革的核心，其改革的路徑、進(jìn)程直接關(guān)系到改革的績(jī)效。
　　關(guān)鍵詞：城市水業(yè) 水價(jià) 監(jiān)管 改革

1、城市水業(yè)投融體制改革

　　在沈陽(yáng)城市水業(yè)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，城市水業(yè)投資主體多元化已成為一種趨勢(shì)，同時(shí)，國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的不斷發(fā)展、商業(yè)融資手段的不斷完善，也為融資手段的多樣化創(chuàng)造了條件。從目前水業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和競(jìng)爭(zhēng)形式來(lái)看，多種投資工具的有效組合將成為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代水業(yè)企業(yè)資本戰(zhàn)略的主要手段。通過(guò)長(zhǎng)效與短期融資工具的有機(jī)結(jié)合，用結(jié)構(gòu)化融資來(lái)為產(chǎn)業(yè)整合與擴(kuò)張?zhí)峁┓€(wěn)定、低成本、大規(guī)模的資本，以保證城市水業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。
1.1城市水業(yè)項(xiàng)目融資
　　項(xiàng)目融資是指投資者為了建設(shè)某一個(gè)供水項(xiàng)目時(shí)，首先設(shè)立一個(gè)城市水業(yè)項(xiàng)目公司，以該項(xiàng)目公司而不是投資者本身作為借款主體進(jìn)行融資。一般情況，項(xiàng)目公司的股本金占整個(gè)供水項(xiàng)目所需資金的30%左右，剩下的資金利用財(cái)務(wù)杠桿從金融機(jī)構(gòu)融通資金，銀行等債務(wù)提供者在考慮安排貸款時(shí)，主要以該項(xiàng)目公司的未來(lái)現(xiàn)金流量作為主要還款來(lái)源，并且以項(xiàng)目公司本身的資產(chǎn)作為貸款的主要保障。即銀行在進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估時(shí)主要考慮以下兩方面因素：
　　（1）項(xiàng)目本身未來(lái)的現(xiàn)金流量和項(xiàng)目本身的資產(chǎn)價(jià)值是否足以保障歸還銀行的貸款本息。
　?。?）項(xiàng)門投資者本身即項(xiàng)目發(fā)起人，以及其他相關(guān)各方對(duì)該項(xiàng)目的支持程度，包拈項(xiàng)目建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、市場(chǎng)、技術(shù)等方面的支持和承諾等，以上兩方面因素的結(jié)合，構(gòu)成了項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)。項(xiàng)目融資主要形式包括：
　　1)BOT(Build-Operate-Transfer),即建設(shè)--經(jīng)營(yíng)--轉(zhuǎn)讓，在我國(guó)又被稱做"特許權(quán)投融資方式。"一般有東道國(guó)政府或地方政府通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，將項(xiàng)目授予項(xiàng)目發(fā)起人為此專設(shè)的項(xiàng)目公司(Project company),由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)供水項(xiàng)目的投融資、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)；在規(guī)定的特許期內(nèi)，項(xiàng)目公司擁有投資建造設(shè)施的所有權(quán)，允許向設(shè)施的使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，并以此回收項(xiàng)目投融資、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)的成本費(fèi)用，償還貸款；特許期滿后，項(xiàng)目公司將設(shè)施無(wú)償移交給東道國(guó)政府。
　　2)融資租賃(Financial lease),這是以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的一種融資方式。其過(guò)程一般為：希望獲得工廠和設(shè)備的一方作為項(xiàng)目發(fā)起人，成立一個(gè)股份有限公司作為項(xiàng)目公司，然后再由項(xiàng)目公司與租賃公司簽定租賃該工廠和設(shè)備的租賃合同，租金由一個(gè)或幾個(gè)銀行作擔(dān)保，租賃公司負(fù)責(zé)建造或購(gòu)買，然后將其經(jīng)項(xiàng)目公司交由使用方使用，項(xiàng)目公司在此期間作為出租方代理人收取使用費(fèi)，并向租賃公司交付租金，同時(shí)收取代理費(fèi)。租約期滿，項(xiàng)目公司代理以出租人同意的價(jià)格將該資產(chǎn)或設(shè)備售出。
　　3) TOT (Transfer-Operate-Transfer),即轉(zhuǎn)讓--運(yùn)營(yíng)--轉(zhuǎn)讓，指將已經(jīng)建成投產(chǎn)的項(xiàng)目有償轉(zhuǎn)交給投資方經(jīng)營(yíng)，國(guó)家或所屬機(jī)構(gòu)將一次性融通的資金用來(lái)投入新建設(shè)項(xiàng)目；根據(jù)雙方簽定的有關(guān)協(xié)議，資金投入方在一定期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目并獲取利潤(rùn)；協(xié)議期滿后，在將項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給國(guó)家或所屬機(jī)構(gòu)。
　　4) ABS (Asset-Backed securities),即資產(chǎn)擔(dān)保債券。它是資產(chǎn)證券化的一種形式，指將缺乏流動(dòng)性但能產(chǎn)生可預(yù)見現(xiàn)金流收入的資產(chǎn)匯集起來(lái)，通過(guò)結(jié)構(gòu)重組和信用增級(jí)，將其轉(zhuǎn)換成在金融市場(chǎng)可以出售和流通的證券，借此融取資金。在項(xiàng)目融資中，一般采取這種形式，將基于一定基礎(chǔ)設(shè)施或資產(chǎn)的現(xiàn)金流收入與原始權(quán)益人完全剝離，過(guò)戶給特設(shè)信托機(jī)構(gòu)(special purpose vehicle,即SPV),SPV將其通過(guò)金融擔(dān)保、保險(xiǎn)及超額抵押等方式取得較高的信用評(píng)級(jí)，然后以債券的方式發(fā)售給資本市場(chǎng)的投資者，融取項(xiàng)目建設(shè)所需資金，并以設(shè)施的未來(lái)收入流作為投資者收益的保證。利用這種方式不需要以發(fā)行者自身的信用做債券的償還擔(dān)保，目前也已成為國(guó)際上基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的重要方式。
1.2項(xiàng)目融資方式優(yōu)劣分析
　　（1）優(yōu)勢(shì)分析
　　第一，項(xiàng)目法人制，有利于保持借款方良好的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)。盡管其具有穩(wěn)定可靠的收入來(lái)源。但由于其巨額的投資規(guī)模，對(duì)于一般的投資者憑借自己的財(cái)務(wù)實(shí)力很難直接籌措到足夠的資金，或者很難找到實(shí)力強(qiáng)大的擔(dān)保人。但項(xiàng)目融資主要以項(xiàng)目本身作為一個(gè)獨(dú)立的法人，并以該項(xiàng)目未來(lái)的收入流作為貸款的追索對(duì)象和放貸的主要評(píng)審依據(jù)，對(duì)投資者自身的資信沒(méi)有其它的擔(dān)保要求和追索要求，因而作為投資方一般不將通過(guò)項(xiàng)目融資方式融取的資金作為自己的債務(wù)，因此進(jìn)行這種投資不會(huì)對(duì)自己的財(cái)務(wù)狀況造成任何不利影響。一般情況，項(xiàng)目公司的股本金占整個(gè)供水項(xiàng)目所需資金的30%左右，剩下的資金利用財(cái)務(wù)杠桿從國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)融通資金。新建重點(diǎn)供水工程總投資少的幾億人民幣，多的幾十億人民幣，項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本只要在工程總造價(jià)的30%左右就可完成整個(gè)新建重點(diǎn)供水工程的建設(shè)并投入運(yùn)營(yíng)。當(dāng)?shù)刈詠?lái)水總公司只要在項(xiàng)目公司中占50%以上的股份，就能實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目公司的控股經(jīng)營(yíng)，充分發(fā)揮了財(cái)務(wù)杠桿的作用，實(shí)現(xiàn)以少量資金的控股經(jīng)營(yíng)。
　　第二，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)安排，有效降低了投資者所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。由于新建重點(diǎn)供水工程項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、涉及關(guān)系復(fù)雜、影響因素多、不確定性強(qiáng)，因而使投資者往往面臨著重重風(fēng)險(xiǎn)。包括：信用風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)等等，從而使單個(gè)投資者很難完全承擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)。尤其是當(dāng)投資人的實(shí)力與項(xiàng)目的規(guī)模相比較小時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)便變得十分重要。在項(xiàng)目融資中，貸款人及實(shí)際出資者承擔(dān)著相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，因而如果項(xiàng)目失敗，不致引起債權(quán)人和項(xiàng)目發(fā)起人破產(chǎn)。而且整個(gè)融資過(guò)程的一系列協(xié)議中，有著許多的相互擔(dān)保、保險(xiǎn)約定，從而使風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較為分散，使各方基本都能接受。
　　第三，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，避免了政府直接經(jīng)營(yíng)的低效率，有利于提高效率。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)國(guó)外都存在這一問(wèn)題，即供水設(shè)施建設(shè)的低效率問(wèn)題，不管從工程成本方面看，還是工程質(zhì)量方面，都難以令人滿意。這是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)難以解決的一個(gè)難題。而在項(xiàng)目融資中，對(duì)于整個(gè)融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)過(guò)程有著嚴(yán)格明確的規(guī)范約束，全部采取市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)，充分體現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)的公開性、公正性、競(jìng)爭(zhēng)性、效率性。作為項(xiàng)目所在方及最終所有者的政府，在此過(guò)程中幾乎處于完全超脫的狀態(tài)。可以有效的防止出現(xiàn)政府的過(guò)度干預(yù)，從而扭曲市場(chǎng)等問(wèn)題。
　　第四，特殊的產(chǎn)權(quán)安排，避免了新建重點(diǎn)供水工程項(xiàng)目的所有權(quán)困境。供水工程在一國(guó)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)具有重要的地位。因此，政府一般不愿放棄對(duì)之的所有權(quán)，不愿讓外商通過(guò)直接投資進(jìn)行控制經(jīng)營(yíng)。項(xiàng)目融資通過(guò)一系列中間機(jī)構(gòu)(如項(xiàng)目公司等)進(jìn)行代理經(jīng)營(yíng)，巧妙的繞過(guò)了這一問(wèn)題。盡管，作為出資者的外部投資者有時(shí)具有一定的所有權(quán)和直接經(jīng)營(yíng)權(quán)，但其始終不能獲得完整意義上的所有權(quán)。而且，協(xié)議期滿后，該項(xiàng)目及資產(chǎn)設(shè)施一般都將轉(zhuǎn)讓給東道國(guó)政府。
　　第五，穩(wěn)定而較高的預(yù)期收益，對(duì)于投資者有著較強(qiáng)的吸引力。新建重點(diǎn)供水工程有著廣闊的發(fā)展前景和充足的市場(chǎng)需求，因此其未來(lái)收益極為穩(wěn)定而可靠。采用項(xiàng)目融資方式，協(xié)議中對(duì)于實(shí)際出資者往往有著遠(yuǎn)高于一般放款的收益回報(bào)率，因此這種方式也受到了廣大投資者的歡迎。
　?。?）劣勢(shì)分析
　　第一，管理和政策方面：引水工程采用項(xiàng)目融資方式進(jìn)行融資，涉及許多具體問(wèn)題，如要處理好市場(chǎng)化與事業(yè)化的矛盾，供水行業(yè)市場(chǎng)化涉及國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、外匯政策和投資政策等。
　　第二，認(rèn)識(shí)方面：項(xiàng)目融資方式對(duì)于我們來(lái)說(shuō)是一種全新的融資方式，人們對(duì)它缺乏全面的了解和清晰的認(rèn)識(shí)，國(guó)內(nèi)對(duì)項(xiàng)目融資的主辦者要求收益擔(dān)保和政策上提供優(yōu)惠不太理解，新建重點(diǎn)供水工程投資巨大，投資者、債權(quán)人要求收益擔(dān)保和政策上提供優(yōu)惠是項(xiàng)目實(shí)施的前提。
　　第三，人員方面：項(xiàng)目融資作為一種新興的融資方式，在許多方面都有一套獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)則和方法，需要專業(yè)人員來(lái)實(shí)施，以確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。而我國(guó)引入項(xiàng)目融資的時(shí)間不長(zhǎng)，項(xiàng)目融資的專業(yè)人員相當(dāng)匱乏。新建重點(diǎn)供水工程投資巨大，涉及利益相關(guān)者眾多，關(guān)系復(fù)雜、影響因素多、不確定性強(qiáng)談判工作復(fù)雜煩瑣，其中項(xiàng)目融資方案的設(shè)計(jì)最為關(guān)鍵。
　　第四，投資者與債權(quán)人的要價(jià)問(wèn)題：在有些項(xiàng)目的談判過(guò)程中，一些投資者與債權(quán)人由于對(duì)中國(guó)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過(guò)高，出于自身利益的考慮，對(duì)項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的產(chǎn)品或服務(wù)的要價(jià)過(guò)高，超過(guò)了正常的限度，導(dǎo)致談判的最終破裂。
　　任何以市場(chǎng)方式對(duì)供水設(shè)施進(jìn)行運(yùn)作，其投資方、債權(quán)人都是要求投資收益得到保證。而投資收益是以一定的水價(jià)、售水量為前提的，最終都是要有人買單的，以目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)自來(lái)水公司不景氣的經(jīng)營(yíng)狀況，是無(wú)法支撐起上千億的供水設(shè)施項(xiàng)目融資所要求的投資回報(bào)的。只有在價(jià)格達(dá)到補(bǔ)償成本及償還投資的水平時(shí)，才能廣泛吸引各類資本參與國(guó)內(nèi)的水務(wù)事業(yè)。

2、城市水價(jià)改革

　　供水企業(yè)的性質(zhì)已逐步由政府投入、管理的福利性向自求發(fā)展、自求進(jìn)步的市場(chǎng)性過(guò)渡。但供水企業(yè)在體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中，雖然國(guó)家規(guī)定水價(jià)應(yīng)按“補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)”的原則調(diào)整到合理水平，但在實(shí)際水價(jià)構(gòu)成中，只考慮了凈水成本補(bǔ)償，對(duì)水廠和管網(wǎng)的新建、擴(kuò)建、改造的投入在水價(jià)中沒(méi)有體現(xiàn)，污水處理成本補(bǔ)償不足，忽略了自來(lái)水企業(yè)的合理盈利和積累，實(shí)施福利低價(jià)，自來(lái)水的價(jià)值被大為低估。換言之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來(lái)的價(jià)格越低越能體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性的傳統(tǒng)觀念沒(méi)有得到根本改變，概而言之，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)效益，忽視了經(jīng)濟(jì)效益；強(qiáng)調(diào)了公用性，忽視了商品性；強(qiáng)調(diào)了優(yōu)質(zhì)服務(wù)，忽視了等價(jià)交換。過(guò)低水價(jià)使企業(yè)盈虧水平無(wú)法真正體現(xiàn)，加之供水行業(yè)的壟斷性，使管理者及經(jīng)營(yíng)者的積極性、創(chuàng)造性無(wú)法調(diào)動(dòng)，職工惰性嚴(yán)重、不思進(jìn)取，企業(yè)整體管理水平低下。
　　另一面，水價(jià)過(guò)低，難以實(shí)現(xiàn)投資回收和正常盈利，也影響了投資者的積極性，不利于吸引社會(huì)資本投資。為了吸引外商投資于城市水行業(yè)，在與外商談判時(shí)，把提高水價(jià)與包銷水量作為政府承諾，水廠規(guī)模過(guò)度超前，水價(jià)調(diào)整幅度過(guò)高，給地方財(cái)政造成沉重負(fù)擔(dān)。1995年，法國(guó)蘇伊士里昂水務(wù)集團(tuán)旗下的中法水務(wù)與沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司簽訂合作協(xié)議，在沈陽(yáng)市投資建起日供水能力為40萬(wàn)t的第八水廠。按照合同規(guī)定，中法水務(wù)需將資金一次性投資到位，并在技術(shù)、管理上給予水廠支持；而作為回報(bào)，中法水務(wù)不僅享受到了政府在稅收政策上的一系列特殊照顧，還通過(guò)合同要到了一個(gè)足以保證其投資回收和營(yíng)利的價(jià)格。按照合同規(guī)定的水價(jià)，中法水務(wù)可以得到18％的投資回報(bào)率，而根據(jù)當(dāng)時(shí)沈陽(yáng)水業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，這么高的回報(bào)率根本達(dá)不到。而且，合同同時(shí)還約定了自來(lái)水總公司必須向外資水廠(第八水廠)購(gòu)水的數(shù)量，給自己背上了沉重的包袱。引資所付出的高額回報(bào)，再加上其他方面原因造成的虧損，到2000年，沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司虧損高達(dá)2億多元人民幣。
　　因此，水價(jià)直接影響城市水業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況和投資收益，影響城市水業(yè)市場(chǎng)化改革的成敗，只有在價(jià)格達(dá)到補(bǔ)償成本及償還投資的水平時(shí)，才能廣泛吸引各類資本參與國(guó)內(nèi)的水務(wù)事業(yè)。作為水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的發(fā)動(dòng)機(jī)——水價(jià)改革，對(duì)拓寬水務(wù)市場(chǎng)融資渠道及改革現(xiàn)行城市水業(yè)管理體制至關(guān)重要，探討城市水價(jià)改革須搞清城市水價(jià)的構(gòu)成。
2.1城市水價(jià)的構(gòu)成
　　水價(jià)從屬性上分為資源水價(jià)、環(huán)境水價(jià)和工程水價(jià)。水價(jià)的四元組成明顯具有不同的屬性，產(chǎn)生于不同的背景。因此，需要對(duì)不同組成部分給予不同的、可操作的定價(jià)目標(biāo)，也需要為水價(jià)的不同組成制定不同的收費(fèi)形式、使用原則和管理層次。如果我們沿用一般意義上的水價(jià)概念，把消費(fèi)者支付的四元組成部分統(tǒng)稱為"水價(jià)"，那么，從決定水價(jià)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等綜合因素出發(fā)，水價(jià)可按屬性分為資源水價(jià)、環(huán)境水價(jià)和工程水價(jià)。我們將對(duì)應(yīng)于水資源稀缺而產(chǎn)生的水價(jià)稱為資源水價(jià)；將對(duì)應(yīng)于環(huán)境修復(fù)和補(bǔ)償而產(chǎn)生的水價(jià)稱為環(huán)境水價(jià)；將對(duì)應(yīng)于各種工程投資和服務(wù)提供的水價(jià)稱為工程水價(jià)。在目前現(xiàn)行的水價(jià)四元組成中，水資源費(fèi)屬于資源水價(jià)，引水工程價(jià)格和供水價(jià)格屬于工程水價(jià)，而各種環(huán)境補(bǔ)償性收費(fèi)和污水處理費(fèi)屬于環(huán)境水價(jià)。
　　資源水價(jià)的合理形式是水資源稅。資源水價(jià)是流域和國(guó)家水資源稀缺程度的體現(xiàn)，資源水價(jià)類似于土地出讓金和石油的資源價(jià)格，與成本不直接關(guān)聯(lián)，是國(guó)家用以調(diào)節(jié)水資源總量供需的手段。資源水價(jià)收取的前提是流域?yàn)閱卧乃Y源呈現(xiàn)總量稀缺。資源水價(jià)的收取和使用主體應(yīng)該是在流域?qū)哟?，甚至是?guó)家。同一流域根據(jù)流域水資源總體稀缺程度，確定資源水價(jià)的高低，并且應(yīng)該以城市為用水單元收取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的資源水價(jià)，以體現(xiàn)流域上下游的水資源優(yōu)化與共享。
　　基于資源水價(jià)的定位，其收取形式應(yīng)該是水資源稅，使其成為國(guó)家在流域水治理方面的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。資源水價(jià)因?yàn)椴皇腔诔杀镜膬r(jià)格，因此不應(yīng)納入價(jià)格聽證的范圍。目前，水資源費(fèi)在水價(jià)組成中的比重逐漸加大，但是基本成為了地方政府管理的政策手段，有違于資源價(jià)格設(shè)置的初衷，急需對(duì)資源水價(jià)的屬性、使用方向予以重新明確。
　　環(huán)境水價(jià)是政府的事業(yè)性收費(fèi)。環(huán)境水價(jià)是用水者對(duì)一定區(qū)域內(nèi)水環(huán)境損失的價(jià)格補(bǔ)償。環(huán)境水價(jià)的尺度決定于城市排污總量與環(huán)境自凈能力的差值，也決定于地方政府財(cái)政與用水者環(huán)境支付之間的責(zé)任分?jǐn)偙嚷?。越是城市化程度高、人口密集的地區(qū)，環(huán)境自凈能力越差，需要支付的環(huán)境水價(jià)會(huì)越高；地方政府財(cái)政選擇性承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任越小，公眾支付的環(huán)境水價(jià)會(huì)越高。
　　對(duì)用水者而言，污水排放不是一種商品或服務(wù)形式的直接消費(fèi)，治污的責(zé)任主體是政府。因此，環(huán)境水價(jià)的性質(zhì)是一種城市政府的事業(yè)性收費(fèi)，從使用方向上看，環(huán)境水價(jià)則是對(duì)政府財(cái)政支付環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用不足部分的補(bǔ)充。
　　地方政府如果以其它形式委托或授權(quán)社會(huì)企業(yè)承擔(dān)污水處理設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)責(zé)任，則是一種經(jīng)濟(jì)屬性的商業(yè)委托，不能推卸其固有的環(huán)境責(zé)任。
　　強(qiáng)調(diào)環(huán)境水價(jià)的事業(yè)性收費(fèi)性質(zhì)和政府財(cái)政支付環(huán)境補(bǔ)償特性，并不排斥現(xiàn)行的"污染者負(fù)擔(dān)原則"和"受益者負(fù)擔(dān)原則"，以及國(guó)際上倡導(dǎo)的污水處理收費(fèi)覆蓋處理全成本的原則。中國(guó)正處污水處理設(shè)施建設(shè)的高峰期，地方政府財(cái)政支付能力有限，用水者所支付的環(huán)境水價(jià)的比重會(huì)較大。
　　因此，環(huán)境水價(jià)（包括污水處理費(fèi)和排污費(fèi)）不是一般意義上的商品價(jià)格，不需要執(zhí)行價(jià)格聽證，而需要由對(duì)地方政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu)（如人大或上級(jí)政府）予以約束；環(huán)境水價(jià)收取的前提是地方政府用于環(huán)境修復(fù)的財(cái)政不足，當(dāng)然大量污水處理廠的修建和運(yùn)營(yíng)會(huì)加劇這種財(cái)政不足；即便是沒(méi)有收取環(huán)境水價(jià)，并不成為在污水處理廠建設(shè)運(yùn)營(yíng)單元推進(jìn)市場(chǎng)化，引入社會(huì)企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的障礙；環(huán)境水價(jià)過(guò)低，將影響地方政府在環(huán)境領(lǐng)域的財(cái)政能力，從而會(huì)加大政府對(duì)污水處理廠進(jìn)行商業(yè)支付的違約風(fēng)險(xiǎn)；環(huán)境水價(jià)的收取主體是城市政府，環(huán)境修復(fù)的責(zé)任也是城市政府，兩者需要統(tǒng)一。
2.2科學(xué)水價(jià)的形成機(jī)制
　　1998年《城市供水價(jià)格管理辦法》發(fā)布，確定城市供水價(jià)格由供水成本、費(fèi)用、稅金和利潤(rùn)構(gòu)成，明確了企業(yè)平均凈資產(chǎn)利潤(rùn)率為8-10%。2004年1月《水利工程供水價(jià)格管理辦法》實(shí)施，規(guī)定非農(nóng)業(yè)水利工程供水價(jià)格的利潤(rùn)率為國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行長(zhǎng)期貸款利率加2-3%。以上兩個(gè)辦法的發(fā)布使水價(jià)體系中有了兩個(gè)基于成本的水價(jià)組成，而這兩項(xiàng)組成形成了工程水價(jià)的核心內(nèi)容。
　　但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，幾乎沒(méi)有哪個(gè)城市真正達(dá)到了城市供水8-10%的凈資產(chǎn)利潤(rùn)率。除了政企不分造成的體制原因之外，制約水價(jià)形成機(jī)制最大的因素是水價(jià)體系的混亂。
　　資源水價(jià)和環(huán)境水價(jià)不是基于成本的水價(jià)組成，而是由政治、經(jīng)濟(jì)、資源等綜合因素所決定。大部分城市將環(huán)境水價(jià)中的污水處理費(fèi)納入聽證程序，個(gè)別城市甚至將資源水價(jià)也納入價(jià)格聽證會(huì)，造成了消費(fèi)者對(duì)水價(jià)性質(zhì)的混淆。這種混淆加大了價(jià)格調(diào)整的復(fù)雜性，擠壓了基于成本的工程水價(jià)的承受空間，造成水價(jià)調(diào)整的周期滯后。近年來(lái)資源水價(jià)和環(huán)境水價(jià)的比重進(jìn)一步加大，已經(jīng)使兩個(gè)《價(jià)格管理辦法》所確定的價(jià)格形成機(jī)制無(wú)法真正實(shí)施。
　　因此，建立科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制的前提，就是將工程水價(jià)從整個(gè)水價(jià)體系中完整地分離出來(lái)，而這種分離是執(zhí)行全成本核算的基礎(chǔ)。
2.3工程水價(jià)的全成本核算
　　可持續(xù)開發(fā)和效率提高是城市水業(yè)改革的兩大原則，也是對(duì)水價(jià)進(jìn)行監(jiān)管的根本出發(fā)點(diǎn)。全成本核算最能夠體現(xiàn)水的商品性，在工程水價(jià)單元推行全成本核算，有利于保障水業(yè)設(shè)施的投資、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)質(zhì)量可持續(xù)性，有利于促進(jìn)水業(yè)運(yùn)營(yíng)效率的提高。
　　但是全成本核算需要以清晰的成本界定為前提。資源水價(jià)體現(xiàn)的是機(jī)會(huì)成本，環(huán)境水價(jià)體現(xiàn)的是外部成本，在目前的監(jiān)管體制下，難以對(duì)它們實(shí)現(xiàn)清晰的成本核算。因此這里強(qiáng)調(diào)，全成本核算目前僅適用于工程水價(jià)，不能無(wú)限延伸。
　　全成本核算的關(guān)鍵在于清晰、準(zhǔn)確、合理地識(shí)別成本。城市水業(yè)在經(jīng)營(yíng)形式上的自然壟斷性，使成本核算的科學(xué)性成為監(jiān)管的難題?？?jī)效平臺(tái)是目前國(guó)際通行的適用于自然壟斷行業(yè)的成本管理方式，在城市水業(yè)領(lǐng)域中的應(yīng)用始于20世紀(jì)末。該系統(tǒng)的核心是向監(jiān)管部門提供同業(yè)的成本比較數(shù)據(jù)，作為核定全成本合理性的基礎(chǔ)。政府監(jiān)管部門可以借此把握企業(yè)的真實(shí)成本，通過(guò)比較統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)向企業(yè)施加壓力促進(jìn)其提高效率，避免企業(yè)以成本為計(jì)價(jià)基礎(chǔ)維持較高成本定價(jià)的缺陷。目前績(jī)效管理已經(jīng)成為國(guó)際水業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的發(fā)展方向。
　　雖然全成本核算是城市水業(yè)的發(fā)展方向，是工程水價(jià)的定價(jià)基礎(chǔ)，但是全成本核算的內(nèi)容并不一定全部進(jìn)入公眾支付的"價(jià)格"中。全成本核算并不排斥政府對(duì)低收入居民的水價(jià)補(bǔ)貼，甚至不排斥在消費(fèi)者支付能力不足的城市發(fā)展初期階段，政府對(duì)整個(gè)城市進(jìn)行的政策性水價(jià)補(bǔ)貼。但是各種補(bǔ)貼的共同前提都是清晰的全成本核算。全成本核算是社會(huì)資本進(jìn)入水業(yè)的根本前提。

3、結(jié)論

　　城市水業(yè)公司，作為大型國(guó)有企業(yè)，要想發(fā)展壯大就須適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)行改革，實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)制度，完成公司制改造，按照公司制的原則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，這是沈陽(yáng)城市水業(yè)發(fā)展的必由之路。
　　目標(biāo)就是要建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)范要求，企業(yè)應(yīng)具有自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的特性，根據(jù)對(duì)自身利益的追求和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、供求變化做出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策，從事各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而推動(dòng)市場(chǎng)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。使城市水業(yè)企業(yè)成為法人主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)體，在完善政府監(jiān)管體制的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城市水業(yè)由政府運(yùn)作向企業(yè)運(yùn)作的過(guò)渡和轉(zhuǎn)變。

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