徐野
沈陽市自來水總公司

　　中文摘要：自20世紀(jì)80年代以來，水業(yè)市場化改革在各個國家以不同的目的和不同的形式相繼展開，一些發(fā)展中國家由于在水業(yè)市場化改革中只重引資而忽略監(jiān)管和體制建設(shè)，造成了公共服務(wù)體系混亂和嚴(yán)重的社會問題。面對我國當(dāng)前如此不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面對如此多樣的水業(yè)市場項目現(xiàn)狀，政府必須高度重視市場化改革項目可能會帶來的一系列問題。在引入投資解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問題的同時，必須完善相應(yīng)的市場監(jiān)管體系。否則將像許多發(fā)展中國家一樣，出現(xiàn)公共服務(wù)體系的混亂，帶來嚴(yán)重的社會問題。
　　關(guān)鍵詞：城市水業(yè) 監(jiān)管 改革

　　建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的城市水業(yè)監(jiān)管體系，是深化我國經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，也是提高城市水業(yè)效率的必然選擇。我國傳統(tǒng)城市水業(yè)行業(yè)管理體制在法規(guī)體系建設(shè)、監(jiān)管職能、監(jiān)管方式等方面存在著嚴(yán)重的制度缺陷。依據(jù)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的政府規(guī)制理論，借鑒國際城市水業(yè)監(jiān)管體制改革的實踐經(jīng)驗，在城市水業(yè)監(jiān)管制度的變革過程中進(jìn)行制度的模仿和創(chuàng)新，是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期構(gòu)建城市水業(yè)監(jiān)管體系的重要路徑。
　　城市水業(yè)監(jiān)管體系有別于計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府行業(yè)管理體制，從政府監(jiān)管(government regulation)的概念出發(fā)，它是在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，由專門的城市水業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)法規(guī)對城市水業(yè)企業(yè)及城市水業(yè)市場交易行為進(jìn)行約束的一系列制度安排。首先，政府角色的重新定位體現(xiàn)在，監(jiān)管者既不是對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，也不是對企業(yè)內(nèi)部的行政管理，而是以中立的立場依法對微觀主體實施外部約束。其主要目的是維護(hù)有效競爭的市場環(huán)境，解決城市水業(yè)公司的壟斷問題，降低水費、改善服務(wù)。其次，從構(gòu)成要素上看，城市水業(yè)監(jiān)管體系應(yīng)包括有關(guān)城市水業(yè)立法和執(zhí)法的法律環(huán)境、專門的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括對監(jiān)管的職能、責(zé)任、內(nèi)容、手段、權(quán)力配置、對監(jiān)管者的監(jiān)控機(jī)制等規(guī)定），以及多層次的行業(yè)自律組織和消費者權(quán)益保護(hù)組織。城市水業(yè)監(jiān)管體系以獨立、公正、透明、專業(yè)的原則運行，需要各要素之間的協(xié)調(diào)配合。目前，中國的城市水業(yè)監(jiān)管改革是由行政審批、強(qiáng)計劃管理的政府城市水業(yè)體制向基于規(guī)則的符合競爭性市場要求的科學(xué)監(jiān)管過渡階段，因此，建立現(xiàn)代城市水業(yè)監(jiān)管體系的實質(zhì)是回答在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府在城市水業(yè)運行中角色的重新定位以及作用如何有效發(fā)揮的問題，這也是一個城市水業(yè)監(jiān)管制度變遷與再設(shè)計的過程。
　　由于國內(nèi)尚無城市水業(yè)監(jiān)管的成熟理論或現(xiàn)成模式可循，而西方規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的不斷豐富與發(fā)展為我國城市水業(yè)監(jiān)管體制改革提供了一種理論依據(jù)，西方發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家在城市水業(yè)監(jiān)管制度改革的實踐中也積累了許多經(jīng)驗，因此，對于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家的制度變遷而言，國際經(jīng)驗的比較借鑒不失為一種可行的方法，從西方規(guī)制理論入手，探索建立城市水業(yè)監(jiān)管體系的路徑。

1、城市水業(yè)監(jiān)管的規(guī)制理論依據(jù)

　　有關(guān)城市水業(yè)政府監(jiān)管制度的理論研究，主要以西方規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中對自然壟斷行業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)性規(guī)制為基礎(chǔ)。自２０世紀(jì)７０年代以來，許多西方學(xué)者從不同角度、以不同的規(guī)制理論或經(jīng)驗研究解釋自然壟斷行業(yè)、公用事業(yè)、網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)中政府規(guī)制行為的起源、規(guī)制方式的選擇以及規(guī)制政策的效果，這些豐富的研究成果成為城市水業(yè)監(jiān)管體制改革的理論基礎(chǔ)。西方國家對于政府規(guī)制理論的最初研究，可以追溯至規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典著作《管制經(jīng)濟(jì)學(xué)——原理與制度》（kahn ,1970），其主要集中于城市水業(yè)、通訊、交通、金融等行業(yè)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的理論和實踐的研究，中心是探討在規(guī)模遞增情況下的定價和費率結(jié)構(gòu)問題。在規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的體系中，政府規(guī)制理由的傳統(tǒng)解釋在于政府規(guī)制可以彌補(bǔ)“自然壟斷”、“外部性”等“市場缺陷”帶來的效率損失，以保護(hù)公眾利益不受損害。因此，這種以政府代表公共利益為前提假設(shè)的公共利益理論（Public Interest Theory Of Regulation ），作為規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流觀點回應(yīng)了政府對“市場失靈”的作用（Utton,1986），（Breyer,1990），（WeidenBaum,1995），（植草益，1992）。該理論被認(rèn)為是在一種規(guī)范分析的框架下進(jìn)行的規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)正統(tǒng)理論，也是解決政府應(yīng)該如何規(guī)制問題的理論。因此，這種理論在產(chǎn)業(yè)政策、反托拉斯政策和競爭政策里得到了廣泛的應(yīng)用。如，為防止壟斷者限制產(chǎn)出、提高價格而使公眾承受損失進(jìn)行的“價格規(guī)制”、“進(jìn)入許可”等經(jīng)濟(jì)性規(guī)制；以及為解決“外部性”問題進(jìn)行的征收排污費、污染稅，提供產(chǎn)權(quán)界定，將外部不經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部成本等社會性規(guī)制。因而，在很長的一段時期內(nèi)，公共利益理論一直在政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論中居于統(tǒng)治地位。
　　但是在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中，有限理性、信息不完全以及政府規(guī)制成本常常會使政府規(guī)制行為和效果偏離資源的最優(yōu)配置而產(chǎn)生非效率，由此產(chǎn)生的“規(guī)制失靈”構(gòu)成了公共利益學(xué)說規(guī)范分析的一個弱點。而且，就“公共利益”的基本前提假設(shè)而言，規(guī)制者并不總是始終如一、忠誠地代表公眾的利益。更為現(xiàn)實的是，作為“經(jīng)濟(jì)人”的規(guī)制者對利益集團(tuán)“尋租”的反應(yīng)，常常使其被利益所俘獲，從而代表某一特殊利益集團(tuán)的利益，而非一般公眾利益（Posner,1974；Peltzman,1976）。這種用來解釋政府在規(guī)制中為利益集團(tuán)服務(wù)的理論，被稱為部門利益理論（Sectional Interest Theory Of Regulation ）。部門利益理論對公共利益理論最具影響力的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)在芝加哥學(xué)派（斯蒂格勒，1971；配爾茲曼，1976；波斯那，1979，貝克爾，1985）相繼發(fā)展的“規(guī)制俘獲理論”（Capture Theory Of Regulation ）。該理論建立在實證分析的基礎(chǔ)上，同時將視角擴(kuò)展到規(guī)制的制定過程中，強(qiáng)調(diào)政府規(guī)制的目標(biāo)不是為了公共利益，而是常常為取悅于特殊的利益集團(tuán)。規(guī)制俘獲理論引發(fā)了政府對規(guī)制制度建設(shè)中的制衡機(jī)制設(shè)計和改進(jìn)的思考，并且，它與美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑莫爾與帕恩則（Baumol,Panzar,1982）發(fā)展起來的可競爭市場理論（Conterestable Market Theory）一起，為后來世界各國自然壟斷行業(yè)放松規(guī)制運動提供了理論依據(jù)，使得政府對自然壟斷、競爭與政府規(guī)制的關(guān)系進(jìn)行了重新的思考?？筛偁幨袌隼碚撜J(rèn)為，由于存在潛在進(jìn)入者壓力的可競爭市場使市場在位者不能獲得超額利潤，因此該理論主張政府的競爭政策應(yīng)更重視充分的潛在競爭壓力，即一方面積極研究能夠減少沉沒成本的新工藝、新技術(shù)；另一方面要排除一切人為的不必要的進(jìn)入和退出壁壘。這種思想對當(dāng)前世界各國放松規(guī)制的政策思路及其改革措施的影響是不可低估的，“它可以作為政府規(guī)制的指南，而不是取消政府規(guī)制”（Baumol，Willing，1982）。
　?。玻笆兰o(jì)８０年代以來，美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的放松規(guī)制改革，進(jìn)一步促進(jìn)了微觀規(guī)制理論與實踐的結(jié)合。這個階段的規(guī)制理論最新發(fā)展是在規(guī)制問題中考慮了信息約束和激勵機(jī)制，從而形成了以激勵規(guī)制為特征的新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)，其代表人物是讓－雅克·拉豐和泰勒爾（Laffon,Tirole，1986），他們成功地將信息經(jīng)濟(jì)學(xué)與激勵理論的基本思想和方法應(yīng)用于壟斷行業(yè)的規(guī)制，以解決管制者與被管制者之間的“信息不對稱”導(dǎo)致的管制博弈難題。并以１９９３年出版的著作《政府采購與規(guī)制中的激勵理論》完成了激勵規(guī)制理論框架的構(gòu)建。激勵規(guī)制理論的政策含義在于，政府可以運用某些特定的規(guī)制工具來實現(xiàn)理論上的最優(yōu)規(guī)制，如成本補(bǔ)償機(jī)制、特許投標(biāo)制和價格上限政策。這種具有不同激勵強(qiáng)度的激勵規(guī)制政策盡管各自存在著一定的缺陷，但在很大程度上改善了傳統(tǒng)規(guī)制制度的問題，也因而成為許多國家規(guī)制政策中的核心內(nèi)容，并在歐美等國家的實踐中取得了良好的效果。因此，這種符合當(dāng)前規(guī)制改革特征的激勵規(guī)制理論，被認(rèn)為是現(xiàn)代規(guī)制理論的最新發(fā)展，也將對我國城市水業(yè)規(guī)制改革產(chǎn)生一定的借鑒意義。

2、我國傳統(tǒng)城市水業(yè)監(jiān)管制度的缺陷

　　我國傳統(tǒng)的城市水業(yè)監(jiān)管制度是計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府行政管水方式，它在城市水業(yè)法規(guī)、監(jiān)管職能、以及監(jiān)管方式等許多方面存在的嚴(yán)重制度缺陷，已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下城市水業(yè)發(fā)展的要求。因此，構(gòu)建城市水業(yè)監(jiān)管體系的切入點就是從根除傳統(tǒng)城市水業(yè)行業(yè)管理制度的弊端入手，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的城市水業(yè)監(jiān)管體系。
　?。?）城市水業(yè)法規(guī)不健全，監(jiān)管無規(guī)可循
　　市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)（錢穎一，２０００），監(jiān)管與傳統(tǒng)政府管制體制的最首要區(qū)別就在于前者是基于“規(guī)則”的監(jiān)管。一直以來，我國城市水業(yè)監(jiān)管的手段基本上是依靠政府行政協(xié)調(diào)的力量，而不是依靠法律進(jìn)行規(guī)范和約束。城市水業(yè)法規(guī)體系存在較大程度的缺失，許多重要的領(lǐng)域存在著法律真空，造成監(jiān)管無規(guī)可循、無法可依。
　　（2）監(jiān)管職能的“錯位”與“缺位”
　　在我國傳統(tǒng)的城市水業(yè)監(jiān)管制度中，負(fù)責(zé)城市水業(yè)宏觀管理的政府部門既是城市水業(yè)政策法規(guī)的制定者，也是城市水業(yè)政策法規(guī)的執(zhí)行者或監(jiān)管者。也就是說，賦有監(jiān)管職能的眾多相關(guān)機(jī)構(gòu)既分別負(fù)責(zé)城市水業(yè)項目的審批、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃的制定等宏觀調(diào)控工作，又要負(fù)責(zé)對城市水業(yè)實行監(jiān)管，導(dǎo)致政策職能和監(jiān)管職能合二為一。這種“政監(jiān)不分”“多頭監(jiān)管”的制度，使監(jiān)管職能具有“錯位”與“缺位”共存的缺陷。不僅造成水價、投資各項工作的協(xié)調(diào)難度大、決策時效差、監(jiān)管效率低下的弊端，而且使監(jiān)管部門容易受到政策制定部門和產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)的雙重影響，嚴(yán)重妨礙了監(jiān)管決策的公正、獨立、有效地執(zhí)行。此外，我國傳統(tǒng)的城市水業(yè)監(jiān)管主體（國家建委、水利部、環(huán)保總局、國土資源部等）既要致力于產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃等政策制定，又要履行監(jiān)管職責(zé)（主要是行為監(jiān)管），這必然使具有多重身份的監(jiān)管主體分身乏術(shù)，以政代管。因此，往往導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)熱衷于沿用行政審批的方式（主要集中在對投資項目審批等方面）替代對監(jiān)管對象經(jīng)營行為的監(jiān)管，并且試圖通過行政審批的強(qiáng)化來彌補(bǔ)監(jiān)管能力的不足。這樣，則出現(xiàn)兩個令人尷尬的局面，其一是抬高進(jìn)入門檻，希望進(jìn)入的企業(yè)特別是民營企業(yè)因行政限制而難以進(jìn)入；其二是企業(yè)一旦獲得了準(zhǔn)入資格，并得到了固定回報率（而且往往是建立在非真實成本的基礎(chǔ)上）的價格保護(hù)，使得在位企業(yè)的壟斷利益“合法”化。由于市場準(zhǔn)入成為了能夠獲得巨大利益的稀缺資源，那么資源的分配者和受益者就有著尋租、設(shè)租的強(qiáng)烈動機(jī)。同時，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)之間的信息不對稱，以及規(guī)制機(jī)構(gòu)被利益集團(tuán)俘虜（Capture）等問題也導(dǎo)致資源配置的低效率、社會福利的損失，造成“規(guī)制失效”（Regulation　 failure）。在城市水業(yè)項目的審批中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人直接向投資者做出價格、投資回報率承諾的現(xiàn)象并不少見，這都為后來的水價管理規(guī)范化設(shè)置了難以克服的障礙。
　?。?）監(jiān)管方式調(diào)整滯后
　　隨著城市水業(yè)市場結(jié)構(gòu)改革的初步完成，放松競爭環(huán)節(jié)（制水、供水工程建設(shè)）的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)（城市管網(wǎng)）的網(wǎng)絡(luò)接入監(jiān)管、價格監(jiān)管以及安全、環(huán)保、普遍服務(wù)等非經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容的社會監(jiān)管，是城市水業(yè)市場化改革的基本取向，也是我國城市水業(yè)監(jiān)管體系的重要內(nèi)容。這就要求政府監(jiān)管的方式應(yīng)與競爭的引入范圍和競爭強(qiáng)度相對應(yīng)，以最大限度地發(fā)揮市場機(jī)制的作用。
　　由政府監(jiān)管方式滯后造成的市場信號扭曲、高成本、低效率既不利于城市水業(yè)資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致競爭制度的缺失，也無法有效扼制地方保護(hù)主義。這不但無法有效彌補(bǔ)市場失靈，反而會因管制本身的失靈，在不規(guī)范的有限競爭市場環(huán)境下，進(jìn)一步強(qiáng)化市場失靈，造成城市水業(yè)改革可信度的降低，使投資者失去投資信心并惡化投資預(yù)期。如果城市水業(yè)市場化的結(jié)果因政府監(jiān)管體制的改革不到位而與改革初衷相背離，或是退回到改革前的老路，這將使城市水業(yè)發(fā)展面臨極大的風(fēng)險。

3、國際經(jīng)驗與城市水業(yè)監(jiān)管體系構(gòu)建

　　按照我國城市水業(yè)監(jiān)管制度變遷的邏輯，城市水業(yè)監(jiān)管體系的建立，應(yīng)著眼于解決傳統(tǒng)監(jiān)管制度中存在的突出問題，在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合中國的制度環(huán)境和城市水業(yè)市場化改革的進(jìn)程，以漸進(jìn)的方式構(gòu)建具有中國特色的新型監(jiān)管體系。這也體現(xiàn)了我國城市水業(yè)市場化改革中的放松管制（ Deregulation ）與再規(guī)制（Re-regulation）的并重。
　?。?）立法先行的國際經(jīng)驗及其借鑒
　　基于規(guī)則的監(jiān)管強(qiáng)調(diào)了市場化的約束，是走向法治經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容。史普博（1999，P31）認(rèn)為，有秩序的市場交易理當(dāng)來源于法律，對受規(guī)制市場的研究必須從市場規(guī)則的研究入手，這也是法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的接壤之處。通過研究市場得以運行于其中的制度框架，我們可以更好地描述規(guī)制制度的效果，進(jìn)一步地，可以對政府規(guī)制能否促進(jìn)資源的有效配置作出估計，并決定采取何種形式的規(guī)制。尤其是面臨更自由的市場、更復(fù)雜的交易，也意味著更嚴(yán)格的規(guī)則，新的城市水業(yè)監(jiān)管體系的建立必須基于規(guī)則而非基于行政權(quán)力管制（高世楫，2002），當(dāng)在從壟斷向充分競爭的過渡過程中，包括美國在內(nèi)的很多國家，都制定了比改革以前更為詳細(xì)的規(guī)則。
　　綜觀世界各國城市水業(yè)改革首先得出的一個重要經(jīng)驗，就是要以法制建設(shè)為先導(dǎo)，在科學(xué)的法律框架內(nèi)卓有成效地開展監(jiān)管制度改革。絕大多數(shù)國家在建立城市水業(yè)市場、進(jìn)行城市水業(yè)監(jiān)管體制改革的時候，都是通過國家乃至各級政府的立法，以明確市場的主體、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管職能和內(nèi)容以及監(jiān)管體系要素相互之間的關(guān)系?，F(xiàn)代監(jiān)管的本質(zhì)是一個法治的問題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須通過法律授權(quán)，依法行使監(jiān)管職能，才能進(jìn)行有效監(jiān)管。自然壟斷產(chǎn)業(yè)政府管制體制的一個重要特征就體現(xiàn)在政府管制的立法、執(zhí)法和社會監(jiān)督三個方面，而立法又是基礎(chǔ)，這就決定了政府管制立法在整個政府管制體制中有著特別重要的地位（王俊豪，2001）。西方國家管制改革的實踐證明，在改革之初就建立比較完備的法律體系可以減少爭執(zhí)、加速改革進(jìn)程。英國從20世紀(jì)80年代開始對自然壟斷性產(chǎn)業(yè)的政府管制體制進(jìn)行改革，先后為自來水、煤氣、電力和鐵路運輸產(chǎn)業(yè)制定了一系列法律，并以這些法律作為自然壟斷性產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制體制改革的綱領(lǐng)性文件和實行政府管制的依據(jù)。在基本法律的原則框架下，為適應(yīng)客觀需要，英國政府還相繼頒布了有關(guān)自然壟斷性產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的法規(guī)，從而使立法更具可操作性和動態(tài)適應(yīng)性，這種模式至今為許多國家所效仿。
　　從監(jiān)管制度變革的理論和實踐來看，新監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立和規(guī)則的制定要通過法律來授權(quán)。但就我國規(guī)制改革的實踐而言，必須承認(rèn)在現(xiàn)階段單純地通過立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)改革是不太現(xiàn)實的。薄弱的法治基礎(chǔ)使我國的規(guī)制改革無奈地帶有“先改革后立法”的色彩，即，經(jīng)過一段時期的改革，根據(jù)在改革中取得的經(jīng)驗教訓(xùn)再制定相應(yīng)的法規(guī)。這種立法思路盡管有針對性較強(qiáng)的特點，但它是以巨大的改革成本為代價的，從而使改革的目標(biāo)和效果大打折扣。因為，從開始改革到頒布、實施法律這一時期內(nèi)，必然會產(chǎn)生許多混亂現(xiàn)象，同時也為投機(jī)者提供了鉆空子的機(jī)會。我國相關(guān)法律、法規(guī)的立法工作十分龐大，且立法過程較長，而傳統(tǒng)監(jiān)管體制存在的突出問題以及城市水業(yè)監(jiān)管體制改革緊迫性的要求，使城市水業(yè)監(jiān)管體制不可能經(jīng)歷一個較長的時間再進(jìn)行改革。因此“行政法規(guī)先行而后立法”被認(rèn)為是一種可行的方式，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，最終形成城市水業(yè)監(jiān)管的法律體系。但法規(guī)必須盡快公開化、透明化，這既是監(jiān)管機(jī)構(gòu)所需，也是被監(jiān)管的市場主體所需，沒有競賽規(guī)則的比賽無法舉行，而參賽者不熟悉競賽規(guī)則的比賽，亦是不可能公平進(jìn)行的，也就是說，“立法先行”的原則必須遵守
　　（2）獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與職能定位
　　能否建立獨立、專門的城市水業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是解決目前政府管制中存在的政監(jiān)不分、政企不分、監(jiān)管職能不清的根本途徑，也是決定城市水業(yè)監(jiān)管體系能否公正、透明、專業(yè)化運行的關(guān)鍵因素。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性體現(xiàn)在既要獨立于政策制定部門，以減少政府為達(dá)到短期政治目的而行使自由裁決權(quán)所造成的風(fēng)險；又要獨立于受監(jiān)管主體，避免監(jiān)管者與被監(jiān)管者的利益高度趨同（規(guī)制俘獲），以保證規(guī)制的公正性。保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高度獨立性，即確保政府、監(jiān)管者和被監(jiān)管者成為相互制衡的三個不同的主體，佛斯特（C.D oster，1992）曾特別強(qiáng)調(diào)規(guī)制應(yīng)該以促進(jìn)競爭為主要目標(biāo)以及保持規(guī)制獨立的重要性。
　　從國際上看，許多國家在建立城市水業(yè)市場、引入競爭的同時，都建立與之相適應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如英國、法國等國在實行城市水業(yè)改革時，都成立了專門的全國性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在我國傳統(tǒng)的城市水業(yè)監(jiān)管體制中，政府職能、監(jiān)管職能和企業(yè)職能是三位一體的，由此產(chǎn)生的監(jiān)管錯位和缺位問題已成為城市水業(yè)發(fā)展的制度障礙。而新的“水監(jiān)會”在職能上已不再是一個政府的行政主管部門，而是政府授權(quán)對城市水業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的一個獨立的事業(yè)機(jī)構(gòu)，其行為從政府控制轉(zhuǎn)向面對市場、基于規(guī)則的監(jiān)管。因此，“水監(jiān)會”將立足于促進(jìn)行業(yè)持續(xù)發(fā)展，以培育和規(guī)范市場主體。建立和維護(hù)公平的市場秩序為目標(biāo)，通過制訂明確的監(jiān)管法規(guī)和透明的監(jiān)管程序，按照依法、獨立、公正、透明的原則，依國家授權(quán)逐步對行業(yè)的準(zhǔn)入、成本、價格、服務(wù)內(nèi)容和技術(shù)、安全、定額、質(zhì)量、環(huán)保、社會普遍服務(wù)等實施統(tǒng)一的、專業(yè)化的監(jiān)管。
　?。?）激勵性價格監(jiān)管制度的建立
　　我國城市水業(yè)市場化改革為監(jiān)管賦予了新的理念，政府放松準(zhǔn)入管制，將生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和投資決策權(quán)交還給企業(yè)，對競爭環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，確保城市水業(yè)市場的公平和有效競爭。因此，對競爭環(huán)節(jié)——供水與工程建設(shè)市場競爭環(huán)境和交易行為的監(jiān)督，以及對壟斷環(huán)節(jié)——售水價格管制，構(gòu)成了城市水業(yè)監(jiān)管的核心內(nèi)容。相應(yīng)地，城市水業(yè)監(jiān)管的具體手段也應(yīng)有所調(diào)整，對競爭環(huán)節(jié)，不應(yīng)再實行傳統(tǒng)的嚴(yán)格限制準(zhǔn)入管理，而應(yīng)調(diào)整為主要審查企業(yè)的資質(zhì)是否符合環(huán)境要求和技術(shù)要求等，同時通過執(zhí)行市場規(guī)則，維護(hù)市場秩序，借用市場競爭的力量來達(dá)到抑制壟斷、造福社會公眾的目的。
　　對于壟斷環(huán)節(jié)的價格管制，我國現(xiàn)行的定價方法不夠科學(xué)，既不能反映生產(chǎn)成本，又不能有效調(diào)節(jié)需求水平和結(jié)構(gòu)。目前國內(nèi)對于水價管制的調(diào)整思路集中在：（１）充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，逐步實現(xiàn)定價主體的轉(zhuǎn)換；（２）完善水價管制規(guī)則；（３）加強(qiáng)城市水業(yè)管制價格形成機(jī)制的外部監(jiān)督，以提高其民主性和透明度；（４）建立科學(xué)的水價模型，最終使城市水業(yè)管制價格以經(jīng)濟(jì)原理為基礎(chǔ)。

4、城市水業(yè)監(jiān)管的主要內(nèi)容

　?。?）準(zhǔn)入監(jiān)管
　　政府企業(yè)的關(guān)系，在特許經(jīng)營權(quán)利授予以后，應(yīng)該通過比較平等主體的合同和協(xié)議的方式來體現(xiàn)。不是管理和被管理的關(guān)系。在協(xié)議和合同的范疇里，應(yīng)該是平等的主體，特許權(quán)的授予代表了政府權(quán)利的展示。
　?。?）建設(shè)過程和運營過程的監(jiān)管
　　堅持建設(shè)過程監(jiān)管，建設(shè)和采購的招標(biāo)、投標(biāo)。強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)和安全為最高的要求。強(qiáng)化各方面的管理。
　　運營過程的監(jiān)管包括四類。一類是質(zhì)量，包括水質(zhì)，要建立獨立于企業(yè)之外的水的監(jiān)管的體系；第三方的、獨立的、受政府委托代表群眾根本利益的這樣一個過程。建立水質(zhì)督查體系。第二類是服務(wù)的監(jiān)管包括普及性服務(wù)，而不應(yīng)帶歧視性。既然是市政公用行業(yè)，在服務(wù)上可能就要體現(xiàn)出一種市場失靈，或者是獨立于市場機(jī)制部門的機(jī)構(gòu)。第三類是成本和價格監(jiān)管。價格不是一紙協(xié)議，一成不變的，價格會根據(jù)外界的變化，尤其是通貨膨脹，原材料漲價等等（而變化）。有一部分市場主體能夠消化，有一部分是需要調(diào)價機(jī)制來解決。前提是必須有成本監(jiān)管，成本的真實性和合理性，必須在整個運行過程里透明。為價格的調(diào)整鑒定真實的基礎(chǔ)。這些不一定是物價主管部門都能做到的，應(yīng)該是行業(yè)監(jiān)管部門對成本的真實性和合理性，以及通過績效平臺的比較，體現(xiàn)效益性、成本在這方面的消耗；提出一個基本的監(jiān)管意見。最后是安全運行監(jiān)管，包括設(shè)施的完好率，整個過程的原料的質(zhì)量，要進(jìn)行消毒等等。
　?。?）行政行為監(jiān)管
　　監(jiān)管同樣包括對城市政府的監(jiān)管，城市政府在新興市場化改革，簽訂特許經(jīng)營合同等等過程之中，是不是體現(xiàn)出公正、合理，代表公眾利益，還是短期行為，還是暗箱操作，還是藏有腐敗行為等等。在目前出臺的一些辦法里，規(guī)定了上級主管部門要參與和指導(dǎo)城市的市場化改革方案的論證。重要的特許經(jīng)營協(xié)議，或者服務(wù)合同文本，要上級主管部門備案，同時，要求公示、公開和公開參與。監(jiān)管不是僅僅對投資運營者的監(jiān)管，同樣是對特許經(jīng)營的另一方或者活動主體的另一方的政府部門的監(jiān)管。這需要監(jiān)管部門的獨立性，或者是監(jiān)管今后的獨立性，這在我們國家還存在法律障礙。但是這個目標(biāo)應(yīng)該是明確的一個趨勢。在國外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)被稱為第四部門，所謂三權(quán)分立以后，出來第四權(quán)利，集有限的立法、司法為一身，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將來是第四權(quán)利機(jī)構(gòu)。
　　構(gòu)建區(qū)別于傳統(tǒng)政府行政管理體制的城市水業(yè)監(jiān)管體系是我國城市水業(yè)市場化及提高城市水業(yè)效率的重要制度保證。對于我國當(dāng)前的城市水業(yè)監(jiān)管制度的改革來說，以規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論為基礎(chǔ)，充分借鑒國際先進(jìn)的城市水業(yè)監(jiān)管制度改革的經(jīng)驗，逐漸改進(jìn)和完善政府監(jiān)管制度，是我國城市水業(yè)監(jiān)管體系建立的方法，也是監(jiān)管制度變遷的路徑之一。

參考文獻(xiàn)

【1】喬治.J.施蒂格列.產(chǎn)業(yè)組織與政府管制.1989，（4）.
【2】夏大慰，產(chǎn)業(yè)組織與公共政策：新奧地利學(xué)派，外國經(jīng)濟(jì)與管理，1999.10
【3】 俞燕山，我國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)改革的政策選擇，改革，2002.1
【4】熊勝緒，論自然壟斷與政府管制，國有資產(chǎn)研究，1996.5
【5】張光遠(yuǎn)，壟斷行業(yè)價格改革，改革，2002.2
【6】 趙西亮，自然壟斷行業(yè)：競爭與管制的選擇，理論學(xué)刊，2000.6
【7】 張昕竹，讓•拉豐，安•易斯塔什，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)：規(guī)制與競爭理論，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000
【8】《列寧全集》第四卷，人民出版社，1975
【9】李曉鐘，政府管制的利弊及放松管制的思考，江南大學(xué)學(xué)報，2002.2
【10】 蘇東水，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)，高等教育出版社，2000
【11】 肖建忠，唐艷艷，西方產(chǎn)業(yè)組織理論的新進(jìn)展：一個文獻(xiàn)綜述， 2001.10