張燎

一、常州城北污水處理廠選擇TOT公開(kāi)招商模式的背景

　　2004年初，常州市政府在前一年城市燃?xì)夂腺Y項(xiàng)目取得成功的基礎(chǔ)上，為推進(jìn)供排水等市政公用事業(yè)改革，提高公用事業(yè)的服務(wù)水平，多渠道籌集社會(huì)資本用于市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，根據(jù)國(guó)家及江蘇省有關(guān)政策要求，決定實(shí)施常州城北污水處理廠經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目。常州市建設(shè)局是該項(xiàng)目運(yùn)作的牽頭責(zé)任部門(mén)。
　　常州城北污水處理廠是常州市現(xiàn)有規(guī)模最大的二級(jí)城市污水處理廠，分三期建成，設(shè)計(jì)處理能力達(dá)15萬(wàn)立方米/日，采用A²O工藝，主要接納常州市區(qū)中、北部的生活污水和部分以印染廢水為主的工業(yè)廢水，服務(wù)面積約50平方公里，服務(wù)人口約60萬(wàn)。一期工程獲“中國(guó)市政工程金杯獎(jiǎng)”，投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)后曾獲得“全國(guó)城市污水處理廠運(yùn)行管理示范項(xiàng)目”稱(chēng)號(hào)，2004年被評(píng)為“全國(guó)十佳城市污水處理廠”。
　　如國(guó)內(nèi)很多其他同類(lèi)項(xiàng)目一樣，常州市最開(kāi)始也因?yàn)榉N種原因在與國(guó)內(nèi)某大型電力集團(tuán)下屬的環(huán)保投資公司進(jìn)行協(xié)議轉(zhuǎn)讓的接觸和談判。但重要的是，常州市建設(shè)局一開(kāi)始就意識(shí)到即便是采用協(xié)議方式，政府方也需要借助外部咨詢(xún)顧問(wèn)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)幫助他們成功引入戰(zhàn)略投資者。在這一指導(dǎo)思想下，建設(shè)局經(jīng)過(guò)比選確定濟(jì)邦咨詢(xún)公司擔(dān)任項(xiàng)目的招商方顧問(wèn)。
　　2004年3月建設(shè)部126號(hào)令（《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》）頒布之后，已經(jīng)進(jìn)入盡職調(diào)查階段的城北TOT項(xiàng)目發(fā)生了變化。126號(hào)令第二條明確規(guī)定政府主管部門(mén)須“通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者”。常州城北項(xiàng)目協(xié)議轉(zhuǎn)讓的談判進(jìn)程一度懸置。
　　在綜合分析利弊和招商顧問(wèn)的建議下，常州市建設(shè)局果斷決定執(zhí)行建設(shè)部的最新規(guī)定，終止協(xié)議談判的項(xiàng)目運(yùn)作方式，報(bào)請(qǐng)市政府批準(zhǔn)重新采用公開(kāi)招商的方式轉(zhuǎn)讓城北項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。2004年6月26日，常州市政府做出同意批復(fù)。

二、競(jìng)標(biāo)方式的爭(zhēng)拗—選擇高溢價(jià)還是選擇優(yōu)秀運(yùn)營(yíng)管理

　　公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)TOT項(xiàng)目中，常見(jiàn)的競(jìng)標(biāo)方式有兩種：即固定經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)，競(jìng)投污水處理服務(wù)初始單價(jià)和固定污水處理服務(wù)初始單價(jià)，競(jìng)投經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)。
　　在公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，兩種競(jìng)標(biāo)方式的區(qū)別不僅僅體現(xiàn)在投資人競(jìng)價(jià)標(biāo)的的差異，其實(shí)更重要是它們分別暗含了兩種價(jià)值取向。第一種方式，競(jìng)投初始服務(wù)單價(jià)，如果轉(zhuǎn)讓價(jià)設(shè)定合理，有鼓勵(lì)投資者通過(guò)各種方案優(yōu)化、提高管理水平來(lái)降低污水處理成本之意，使政府和公眾能花更少的錢(qián)來(lái)享受高質(zhì)量的污水處理服務(wù)。而第二種方式，競(jìng)投經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)，則具鼓勵(lì)投資者以高報(bào)價(jià)來(lái)獲取項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)之效，而資本的逐利性決定了投資人在未來(lái)必然通過(guò)污水處理費(fèi)來(lái)收回高報(bào)價(jià)及利潤(rùn)，即高報(bào)價(jià)和資本得利最終還是由公眾用更高的付費(fèi)水平買(mǎi)單。有關(guān)水務(wù)TOT項(xiàng)目高溢價(jià)的爭(zhēng)論在去年底頻頻顯諸業(yè)內(nèi)媒體。
　　近期國(guó)內(nèi)完成的水務(wù)TOT項(xiàng)目中，兩種競(jìng)價(jià)方式都有采用。在部分城市處在事先確定較高處理單價(jià)，而獲得投資人高溢價(jià)的欣喜之中時(shí)（這個(gè)溢價(jià)只是相對(duì)項(xiàng)目的投資成本而已，是建立在日后較高處理服務(wù)費(fèi)支付的基礎(chǔ)上，并非真正意義的投資增值溢價(jià)，但普通公眾通常并不理解），常州項(xiàng)目的政府方卻非常冷靜。市建設(shè)局和招商顧問(wèn)一致認(rèn)為，城北TOT項(xiàng)目的基本目標(biāo)是促進(jìn)市政公用行業(yè)管理機(jī)制的轉(zhuǎn)換，改善設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平，引進(jìn)社會(huì)資金應(yīng)該是第二層次的目標(biāo)，因此確定常州城北項(xiàng)目選用第一種競(jìng)價(jià)方式，真正讓老百姓成為公用事業(yè)市場(chǎng)化后最大的受益者。
　　此外，為鼓勵(lì)投資者通過(guò)方案優(yōu)化、提高管理水平來(lái)降低處理成本的目的，中介顧問(wèn)在招商方案中還設(shè)計(jì)了一系列其他保障目標(biāo)達(dá)成的手段。譬如，投資建議書(shū)采用綜合評(píng)審原則，即總評(píng)分中不但重視投資者的商務(wù)報(bào)價(jià)（60%），也綜合考慮投資者在技術(shù)方案、財(cái)務(wù)方案、法律人事方案等其他方面的規(guī)劃、說(shuō)明與承諾，并通過(guò)在招商文件中事先規(guī)定綜合評(píng)審原則和各方案的得分占比，及后續(xù)評(píng)審工作始終堅(jiān)持公正、公平的精神，充分體現(xiàn)招商方的意圖，引導(dǎo)投資人并不一味追求商務(wù)報(bào)價(jià)最具競(jìng)爭(zhēng)性（服務(wù)單價(jià)低或轉(zhuǎn)讓價(jià)高）。該項(xiàng)目的最后中選者——深圳市水務(wù)（集團(tuán)）有限公司即是在商務(wù)報(bào)價(jià)排名第三、綜合評(píng)審排名第二的情況下，在最后談判階段以其綜合實(shí)力和誠(chéng)信贏得了政府方的青睞。

三、如何理解工程招標(biāo)與投資者招商的差異及其對(duì)運(yùn)作模式的影響

　　目前，各地在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作過(guò)程中，多數(shù)根據(jù)126號(hào)文中關(guān)于“招標(biāo)”的提法，且基本延用工程招投標(biāo)方法體系來(lái)遴選特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資者。但在實(shí)踐中由于缺乏對(duì)項(xiàng)目個(gè)體之間差異性的識(shí)別（體現(xiàn)為“一個(gè)本本—招標(biāo)文件—包打天下”）及對(duì)運(yùn)作過(guò)程復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)（一味強(qiáng)調(diào)操作速度快），簡(jiǎn)單照搬工程招標(biāo)的程序和合同文本，忽視招商方案和項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，往往造成招標(biāo)失敗或難以談判等局面。
　　毫無(wú)疑問(wèn)，TOT項(xiàng)目投資人不同于工程項(xiàng)目施工方或供應(yīng)商，遴選投資人的方法當(dāng)然也不應(yīng)該只有公開(kāi)招標(biāo)一種形式。事實(shí)上，2003年3月深圳頒布的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》和2005年提交深圳市人大審讀的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》中都提出了招標(biāo)與招募兩種方法，就不失為一種更為準(zhǔn)確的理解和有效解決辦法。我們認(rèn)為，選擇公用事業(yè)TOT、BOT或其他特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資人的方法除了公開(kāi)招標(biāo)之外，至少還應(yīng)該包括招募、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方法。因此，我們建議用含義更廣泛、更加符合特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目特點(diǎn)的“公開(kāi)招商”來(lái)概括那些使用競(jìng)爭(zhēng)性程序選擇特許項(xiàng)目的控股方、非控股投資者或經(jīng)營(yíng)管理者的方法。
　　簡(jiǎn)而言之，工程招標(biāo)與投資者招商的差異主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　?。?）適用對(duì)象不同
　　《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條規(guī)定“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)”，表明該法所稱(chēng)“招標(biāo)”是針對(duì)工程建設(shè)中的勞務(wù)、服務(wù)以及設(shè)備材料的提供者的競(jìng)爭(zhēng)性選擇程序（以下統(tǒng)稱(chēng)“工程招標(biāo)”）；而在特許經(jīng)營(yíng)制度中，競(jìng)爭(zhēng)性選擇程序遴選的目標(biāo)是項(xiàng)目投資者，其未來(lái)須承擔(dān)項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)及/或運(yùn)營(yíng)管理。
　?。?）操作方法不同
　　工程招標(biāo)的標(biāo)書(shū)有一套基本成型的范式，合同格式多采用FIDIC族的格式合同文件，評(píng)審方法通常運(yùn)用兩階段評(píng)標(biāo)法，要求投標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的技術(shù)和商務(wù)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃和報(bào)盤(pán)。
　　特許經(jīng)營(yíng)制度中的投資者招商則涉及技術(shù)、投融資、商務(wù)、法律等多方面交易條件和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，招商文件內(nèi)容格式更具個(gè)性化，需要反映項(xiàng)目的不同特點(diǎn)；評(píng)審時(shí)一般采用綜合評(píng)審方法，從技術(shù)、法律、人事、商務(wù)報(bào)價(jià)等方面全面評(píng)審打分，招商方再與綜合排名靠前的投資者進(jìn)行澄清談判，最終確定中選投資者。
　?。?）運(yùn)作時(shí)間和合同期限不同
　　工程招標(biāo)運(yùn)作時(shí)間通常為3個(gè)月以?xún)?nèi)，且達(dá)成的合同期限一般在3~4年之內(nèi)即可執(zhí)行完畢；而投資者招商的運(yùn)作過(guò)程不少于半年，達(dá)成的特許協(xié)議往往長(zhǎng)達(dá)20年以上。因此招商中有大量工作是考慮特許項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、價(jià)格等長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)如何在招商方和投資者之間合理、公平地分配以及監(jiān)管、投融資等特殊問(wèn)題。
　　因此，雖然投資者招商和工程招標(biāo)都屬于競(jìng)爭(zhēng)性選擇程序，但兩者還是存在很大差異，簡(jiǎn)單照搬工程招標(biāo)的模式（包括要求咨詢(xún)機(jī)構(gòu)必須具備工程招標(biāo)甲級(jí)資質(zhì)）選擇特許經(jīng)營(yíng)者并不合適。事實(shí)上，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的招商中介機(jī)構(gòu)的工作更加類(lèi)似于投行業(yè)務(wù)，即用私募方式為政府方選擇控股投資人或戰(zhàn)略合作伙伴。

四、TOT項(xiàng)目招商文件中如何落實(shí)政府監(jiān)管機(jī)制

　　公用事業(yè)的公益屬性和自然壟斷特性決定了社會(huì)投資者應(yīng)通過(guò)公開(kāi)的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)取得公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中都必須受到持續(xù)監(jiān)管。推行水業(yè)市場(chǎng)化之后，客觀上需要政府迅速建立一套與之相應(yīng)的監(jiān)管體制，以保證特許經(jīng)營(yíng)者的服務(wù)質(zhì)量符合特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的規(guī)定，公眾利益不受特許經(jīng)營(yíng)者的壟斷地位所威脅和損害。
　　在城北TOT項(xiàng)目上，招商顧問(wèn)與政府方就如何在現(xiàn)有的監(jiān)管體制和框架下具體落實(shí)政府的監(jiān)管職責(zé)多次開(kāi)會(huì)討論和研究，從監(jiān)管思路、監(jiān)管主體、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管過(guò)程保障等方面來(lái)厘清監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管者的關(guān)系，并在項(xiàng)目協(xié)議中予以落實(shí)明確。
　　首先，作為行業(yè)主管部門(mén)的常州市建設(shè)局監(jiān)管思路是：監(jiān)管是手段不是目的（如設(shè)立特派員制度、年度考核加分并給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)及提高在超過(guò)基本處理能力范圍之外多處理污水時(shí)的價(jià)格補(bǔ)償比例的激勵(lì)機(jī)制）；過(guò)程監(jiān)管和結(jié)果監(jiān)管相結(jié)合，注重結(jié)果監(jiān)管，以必要的資產(chǎn)監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的過(guò)程來(lái)保證結(jié)果監(jiān)管；依法進(jìn)行監(jiān)管，依合同進(jìn)行監(jiān)督，盡可能不干涉被監(jiān)管主體的正常運(yùn)營(yíng)管理。
　　其次，明確監(jiān)管主體的職責(zé)和監(jiān)管依據(jù)，建立了行政監(jiān)管和合同監(jiān)督兩分開(kāi)的機(jī)制：建設(shè)、國(guó)資、環(huán)保、物價(jià)等行業(yè)主管部門(mén)依其行政職權(quán)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓人和排水管理機(jī)構(gòu)依據(jù)項(xiàng)目協(xié)議進(jìn)行合同監(jiān)督。與此同時(shí)，公眾可以通過(guò)舉報(bào)等制度進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。
　　第三，在監(jiān)管的內(nèi)容上，除了公開(kāi)招商本身就是市場(chǎng)準(zhǔn)入的一種監(jiān)管機(jī)制外，在服務(wù)協(xié)議中明確服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)日常監(jiān)測(cè)、檢查、定期評(píng)估、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查和舉報(bào)等方式對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。在經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中通過(guò)對(duì)設(shè)備的維護(hù)、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、定期報(bào)告等制度對(duì)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)狀況進(jìn)行監(jiān)管。通過(guò)設(shè)定調(diào)價(jià)公式和物價(jià)部門(mén)價(jià)格審核和聽(tīng)證方式進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管。
　　最后，在監(jiān)管過(guò)程上，在現(xiàn)有監(jiān)管體系下，政府方的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管措施在項(xiàng)目協(xié)議的各條款中都予以了相應(yīng)落實(shí)，從而在總體上構(gòu)建一套思路清晰、力度適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管體制，給投資人對(duì)未來(lái)接受監(jiān)管有一個(gè)明確的預(yù)期和把握，有利于城北污水處理廠日后的運(yùn)營(yíng)管理。

五、常州市城北模式的借鑒意義

　　我們體會(huì)，常州城北項(xiàng)目有如下幾個(gè)關(guān)鍵成功要素值得關(guān)注和參考：
　?。?）公開(kāi)招商、規(guī)范運(yùn)作
　　常州城北項(xiàng)目是在建設(shè)部126號(hào)令頒布后按其規(guī)定公開(kāi)招商的污水處理廠經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)═OT）案例。試想，如果該項(xiàng)目仍按最初的協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式操作，其競(jìng)爭(zhēng)激烈程度和政府獲得的交易條件很可能大打折扣，項(xiàng)目就不可能取得公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式下的成功。據(jù)悉，江蘇省建設(shè)廳有意將常州城北項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)推廣到全省市政公用行業(yè)市場(chǎng)化的工作中。
　?。?）政府方秉持公平合理原則，主動(dòng)換位思考，保證權(quán)利義務(wù)基本平衡
　　令我們印象深刻的是，負(fù)責(zé)項(xiàng)目牽頭運(yùn)作的常州市建設(shè)局始終相信“顯失公平的合同是不長(zhǎng)久的合同”，能夠主動(dòng)換位思考，使項(xiàng)目招商文件及協(xié)議文本盡可能體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和權(quán)利義務(wù)平衡原則，技術(shù)細(xì)節(jié)強(qiáng)調(diào)可操作性、政府監(jiān)管要求較為明確，得到了參與項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的投資者的好評(píng)。
　　（3）招商方組織到位，團(tuán)結(jié)協(xié)作
　　如前所述，政府方一開(kāi)始就認(rèn)識(shí)到聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)服務(wù)的價(jià)值和意義，委聘濟(jì)邦咨詢(xún)作為招商顧問(wèn)、通過(guò)濟(jì)邦聘請(qǐng)金杜作為法律顧問(wèn)，借助兩家機(jī)構(gòu)豐富的水業(yè)市場(chǎng)化咨詢(xún)經(jīng)驗(yàn)，為項(xiàng)目運(yùn)作保駕護(hù)航。
　　同時(shí)，常州市建設(shè)局作為牽頭部門(mén)會(huì)同市財(cái)政、體改、監(jiān)察等部門(mén)組成項(xiàng)目招商領(lǐng)導(dǎo)小組，前后開(kāi)會(huì)十?dāng)?shù)次，對(duì)項(xiàng)目招商的重大問(wèn)題及時(shí)協(xié)調(diào)、決策并對(duì)招商工作實(shí)行全過(guò)程監(jiān)督。
　　在編制項(xiàng)目協(xié)議文本時(shí)，市建設(shè)局指示排水管理處組建了5人的半脫產(chǎn)技術(shù)顧問(wèn)小組，就文本中技術(shù)方面問(wèn)題提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)和建議。小組成員一絲不茍，始終保持務(wù)實(shí)、高效的工作作風(fēng)，對(duì)落實(shí)科學(xué)監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮了重要作用。
　?。?）前期工作細(xì)致深入，確保后期操作順利
　　公開(kāi)招商階段，城北項(xiàng)目從咨詢(xún)機(jī)構(gòu)進(jìn)場(chǎng)到完成談判、簽署合同的全過(guò)程只耗時(shí)7個(gè)月，這與前期工作細(xì)致深入有很大關(guān)系。常州市政府為使談判雙方能夠快速有效地達(dá)成一致，在招商顧問(wèn)的協(xié)助下花了兩個(gè)多月時(shí)間設(shè)計(jì)、修改招商方案，編制、完善招商文件（招商文件正式修改達(dá)五稿），正是由于有了細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，很大程度上縮短了談判周期，從而使雙方在評(píng)審后經(jīng)過(guò)短短一個(gè)月談判就達(dá)成一致。
　?。?）綜合服務(wù)最優(yōu)者中標(biāo)
　　常州城北項(xiàng)目最終并非商務(wù)報(bào)價(jià)最低價(jià)者中標(biāo)。如前所述，中標(biāo)者深圳市水務(wù)（集團(tuán)）有限公司在商務(wù)報(bào)價(jià)環(huán)節(jié)排名第三位，但常州市政府看重未來(lái)投資者的運(yùn)營(yíng)管理水平和誠(chéng)信，并非一味追求最低價(jià)，因此深水集團(tuán)得以憑借其全面、詳盡、可行的技術(shù)方案及規(guī)范的運(yùn)營(yíng)管理方案在綜合排位中后來(lái)居上，并最終在談判階段最先與招商方達(dá)成一致，成為城北項(xiàng)目的投資者。