張燎

一、常州城北污水處理廠選擇TOT公開招商模式的背景

　　2004年初，常州市政府在前一年城市燃氣合資項目取得成功的基礎(chǔ)上，為推進供排水等市政公用事業(yè)改革，提高公用事業(yè)的服務(wù)水平，多渠道籌集社會資本用于市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運營，根據(jù)國家及江蘇省有關(guān)政策要求，決定實施常州城北污水處理廠經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項目。常州市建設(shè)局是該項目運作的牽頭責(zé)任部門。
　　常州城北污水處理廠是常州市現(xiàn)有規(guī)模最大的二級城市污水處理廠，分三期建成，設(shè)計處理能力達15萬立方米/日，采用A²O工藝，主要接納常州市區(qū)中、北部的生活污水和部分以印染廢水為主的工業(yè)廢水，服務(wù)面積約50平方公里，服務(wù)人口約60萬。一期工程獲“中國市政工程金杯獎”，投產(chǎn)運營后曾獲得“全國城市污水處理廠運行管理示范項目”稱號，2004年被評為“全國十佳城市污水處理廠”。
　　如國內(nèi)很多其他同類項目一樣，常州市最開始也因為種種原因在與國內(nèi)某大型電力集團下屬的環(huán)保投資公司進行協(xié)議轉(zhuǎn)讓的接觸和談判。但重要的是，常州市建設(shè)局一開始就意識到即便是采用協(xié)議方式，政府方也需要借助外部咨詢顧問的專業(yè)知識和經(jīng)驗來幫助他們成功引入戰(zhàn)略投資者。在這一指導(dǎo)思想下，建設(shè)局經(jīng)過比選確定濟邦咨詢公司擔(dān)任項目的招商方顧問。
　　2004年3月建設(shè)部126號令（《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》）頒布之后，已經(jīng)進入盡職調(diào)查階段的城北TOT項目發(fā)生了變化。126號令第二條明確規(guī)定政府主管部門須“通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者”。常州城北項目協(xié)議轉(zhuǎn)讓的談判進程一度懸置。
　　在綜合分析利弊和招商顧問的建議下，常州市建設(shè)局果斷決定執(zhí)行建設(shè)部的最新規(guī)定，終止協(xié)議談判的項目運作方式，報請市政府批準(zhǔn)重新采用公開招商的方式轉(zhuǎn)讓城北項目特許經(jīng)營權(quán)。2004年6月26日，常州市政府做出同意批復(fù)。

二、競標(biāo)方式的爭拗—選擇高溢價還是選擇優(yōu)秀運營管理

　　公用事業(yè)特許經(jīng)營TOT項目中，常見的競標(biāo)方式有兩種：即固定經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價，競投污水處理服務(wù)初始單價和固定污水處理服務(wù)初始單價，競投經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價。
　　在公開競爭的環(huán)境下，兩種競標(biāo)方式的區(qū)別不僅僅體現(xiàn)在投資人競價標(biāo)的的差異，其實更重要是它們分別暗含了兩種價值取向。第一種方式，競投初始服務(wù)單價，如果轉(zhuǎn)讓價設(shè)定合理，有鼓勵投資者通過各種方案優(yōu)化、提高管理水平來降低污水處理成本之意，使政府和公眾能花更少的錢來享受高質(zhì)量的污水處理服務(wù)。而第二種方式，競投經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價，則具鼓勵投資者以高報價來獲取項目經(jīng)營權(quán)之效，而資本的逐利性決定了投資人在未來必然通過污水處理費來收回高報價及利潤，即高報價和資本得利最終還是由公眾用更高的付費水平買單。有關(guān)水務(wù)TOT項目高溢價的爭論在去年底頻頻顯諸業(yè)內(nèi)媒體。
　　近期國內(nèi)完成的水務(wù)TOT項目中，兩種競價方式都有采用。在部分城市處在事先確定較高處理單價，而獲得投資人高溢價的欣喜之中時（這個溢價只是相對項目的投資成本而已，是建立在日后較高處理服務(wù)費支付的基礎(chǔ)上，并非真正意義的投資增值溢價，但普通公眾通常并不理解），常州項目的政府方卻非常冷靜。市建設(shè)局和招商顧問一致認為，城北TOT項目的基本目標(biāo)是促進市政公用行業(yè)管理機制的轉(zhuǎn)換，改善設(shè)施運營管理水平，引進社會資金應(yīng)該是第二層次的目標(biāo)，因此確定常州城北項目選用第一種競價方式，真正讓老百姓成為公用事業(yè)市場化后最大的受益者。
　　此外，為鼓勵投資者通過方案優(yōu)化、提高管理水平來降低處理成本的目的，中介顧問在招商方案中還設(shè)計了一系列其他保障目標(biāo)達成的手段。譬如，投資建議書采用綜合評審原則，即總評分中不但重視投資者的商務(wù)報價（60%），也綜合考慮投資者在技術(shù)方案、財務(wù)方案、法律人事方案等其他方面的規(guī)劃、說明與承諾，并通過在招商文件中事先規(guī)定綜合評審原則和各方案的得分占比，及后續(xù)評審工作始終堅持公正、公平的精神，充分體現(xiàn)招商方的意圖，引導(dǎo)投資人并不一味追求商務(wù)報價最具競爭性（服務(wù)單價低或轉(zhuǎn)讓價高）。該項目的最后中選者——深圳市水務(wù)（集團）有限公司即是在商務(wù)報價排名第三、綜合評審排名第二的情況下，在最后談判階段以其綜合實力和誠信贏得了政府方的青睞。

三、如何理解工程招標(biāo)與投資者招商的差異及其對運作模式的影響

　　目前，各地在特許經(jīng)營項目的市場化運作過程中，多數(shù)根據(jù)126號文中關(guān)于“招標(biāo)”的提法，且基本延用工程招投標(biāo)方法體系來遴選特許經(jīng)營項目投資者。但在實踐中由于缺乏對項目個體之間差異性的識別（體現(xiàn)為“一個本本—招標(biāo)文件—包打天下”）及對運作過程復(fù)雜性的認識（一味強調(diào)操作速度快），簡單照搬工程招標(biāo)的程序和合同文本，忽視招商方案和項目結(jié)構(gòu)設(shè)計，往往造成招標(biāo)失敗或難以談判等局面。
　　毫無疑問，TOT項目投資人不同于工程項目施工方或供應(yīng)商，遴選投資人的方法當(dāng)然也不應(yīng)該只有公開招標(biāo)一種形式。事實上，2003年3月深圳頒布的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》和2005年提交深圳市人大審讀的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》中都提出了招標(biāo)與招募兩種方法，就不失為一種更為準(zhǔn)確的理解和有效解決辦法。我們認為，選擇公用事業(yè)TOT、BOT或其他特許經(jīng)營項目的投資人的方法除了公開招標(biāo)之外，至少還應(yīng)該包括招募、競爭性談判等方法。因此，我們建議用含義更廣泛、更加符合特許經(jīng)營項目特點的“公開招商”來概括那些使用競爭性程序選擇特許項目的控股方、非控股投資者或經(jīng)營管理者的方法。
　　簡而言之，工程招標(biāo)與投資者招商的差異主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
　　（1）適用對象不同
　　《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標(biāo)”，表明該法所稱“招標(biāo)”是針對工程建設(shè)中的勞務(wù)、服務(wù)以及設(shè)備材料的提供者的競爭性選擇程序（以下統(tǒng)稱“工程招標(biāo)”）；而在特許經(jīng)營制度中，競爭性選擇程序遴選的目標(biāo)是項目投資者，其未來須承擔(dān)項目的融資、投資、建設(shè)及/或運營管理。
　?。?）操作方法不同
　　工程招標(biāo)的標(biāo)書有一套基本成型的范式，合同格式多采用FIDIC族的格式合同文件，評審方法通常運用兩階段評標(biāo)法，要求投標(biāo)人對項目實施的技術(shù)和商務(wù)內(nèi)容進行規(guī)劃和報盤。
　　特許經(jīng)營制度中的投資者招商則涉及技術(shù)、投融資、商務(wù)、法律等多方面交易條件和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，招商文件內(nèi)容格式更具個性化，需要反映項目的不同特點；評審時一般采用綜合評審方法，從技術(shù)、法律、人事、商務(wù)報價等方面全面評審打分，招商方再與綜合排名靠前的投資者進行澄清談判，最終確定中選投資者。
　?。?）運作時間和合同期限不同
　　工程招標(biāo)運作時間通常為3個月以內(nèi)，且達成的合同期限一般在3~4年之內(nèi)即可執(zhí)行完畢；而投資者招商的運作過程不少于半年，達成的特許協(xié)議往往長達20年以上。因此招商中有大量工作是考慮特許項目的運營、價格等長期風(fēng)險如何在招商方和投資者之間合理、公平地分配以及監(jiān)管、投融資等特殊問題。
　　因此，雖然投資者招商和工程招標(biāo)都屬于競爭性選擇程序，但兩者還是存在很大差異，簡單照搬工程招標(biāo)的模式（包括要求咨詢機構(gòu)必須具備工程招標(biāo)甲級資質(zhì)）選擇特許經(jīng)營者并不合適。事實上，公用事業(yè)特許經(jīng)營項目的招商中介機構(gòu)的工作更加類似于投行業(yè)務(wù)，即用私募方式為政府方選擇控股投資人或戰(zhàn)略合作伙伴。

四、TOT項目招商文件中如何落實政府監(jiān)管機制

　　公用事業(yè)的公益屬性和自然壟斷特性決定了社會投資者應(yīng)通過公開的準(zhǔn)入競爭取得公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，而且在經(jīng)營過程中都必須受到持續(xù)監(jiān)管。推行水業(yè)市場化之后，客觀上需要政府迅速建立一套與之相應(yīng)的監(jiān)管體制，以保證特許經(jīng)營者的服務(wù)質(zhì)量符合特許經(jīng)營協(xié)議的規(guī)定，公眾利益不受特許經(jīng)營者的壟斷地位所威脅和損害。
　　在城北TOT項目上，招商顧問與政府方就如何在現(xiàn)有的監(jiān)管體制和框架下具體落實政府的監(jiān)管職責(zé)多次開會討論和研究，從監(jiān)管思路、監(jiān)管主體、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管過程保障等方面來厘清監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管者的關(guān)系，并在項目協(xié)議中予以落實明確。
　　首先，作為行業(yè)主管部門的常州市建設(shè)局監(jiān)管思路是：監(jiān)管是手段不是目的（如設(shè)立特派員制度、年度考核加分并給予適當(dāng)獎勵及提高在超過基本處理能力范圍之外多處理污水時的價格補償比例的激勵機制）；過程監(jiān)管和結(jié)果監(jiān)管相結(jié)合，注重結(jié)果監(jiān)管，以必要的資產(chǎn)監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的過程來保證結(jié)果監(jiān)管；依法進行監(jiān)管，依合同進行監(jiān)督，盡可能不干涉被監(jiān)管主體的正常運營管理。
　　其次，明確監(jiān)管主體的職責(zé)和監(jiān)管依據(jù)，建立了行政監(jiān)管和合同監(jiān)督兩分開的機制：建設(shè)、國資、環(huán)保、物價等行業(yè)主管部門依其行政職權(quán)進行行業(yè)監(jiān)管，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓人和排水管理機構(gòu)依據(jù)項目協(xié)議進行合同監(jiān)督。與此同時，公眾可以通過舉報等制度進行社會監(jiān)督。
　　第三，在監(jiān)管的內(nèi)容上，除了公開招商本身就是市場準(zhǔn)入的一種監(jiān)管機制外，在服務(wù)協(xié)議中明確服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過日常監(jiān)測、檢查、定期評估、專項調(diào)查和舉報等方式對服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)管。在經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中通過對設(shè)備的維護、經(jīng)營計劃、定期報告等制度對資產(chǎn)運營狀況進行監(jiān)管。通過設(shè)定調(diào)價公式和物價部門價格審核和聽證方式進行價格監(jiān)管。
　　最后，在監(jiān)管過程上，在現(xiàn)有監(jiān)管體系下，政府方的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管措施在項目協(xié)議的各條款中都予以了相應(yīng)落實，從而在總體上構(gòu)建一套思路清晰、力度適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管體制，給投資人對未來接受監(jiān)管有一個明確的預(yù)期和把握，有利于城北污水處理廠日后的運營管理。

五、常州市城北模式的借鑒意義

　　我們體會，常州城北項目有如下幾個關(guān)鍵成功要素值得關(guān)注和參考：
　?。?）公開招商、規(guī)范運作
　　常州城北項目是在建設(shè)部126號令頒布后按其規(guī)定公開招商的污水處理廠經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓（TOT）案例。試想，如果該項目仍按最初的協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式操作，其競爭激烈程度和政府獲得的交易條件很可能大打折扣，項目就不可能取得公開競爭方式下的成功。據(jù)悉，江蘇省建設(shè)廳有意將常州城北項目的成功經(jīng)驗推廣到全省市政公用行業(yè)市場化的工作中。
　　（2）政府方秉持公平合理原則，主動換位思考，保證權(quán)利義務(wù)基本平衡
　　令我們印象深刻的是，負責(zé)項目牽頭運作的常州市建設(shè)局始終相信“顯失公平的合同是不長久的合同”，能夠主動換位思考，使項目招商文件及協(xié)議文本盡可能體現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)和權(quán)利義務(wù)平衡原則，技術(shù)細節(jié)強調(diào)可操作性、政府監(jiān)管要求較為明確，得到了參與項目競標(biāo)的投資者的好評。
　　（3）招商方組織到位，團結(jié)協(xié)作
　　如前所述，政府方一開始就認識到聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)服務(wù)的價值和意義，委聘濟邦咨詢作為招商顧問、通過濟邦聘請金杜作為法律顧問，借助兩家機構(gòu)豐富的水業(yè)市場化咨詢經(jīng)驗，為項目運作保駕護航。
　　同時，常州市建設(shè)局作為牽頭部門會同市財政、體改、監(jiān)察等部門組成項目招商領(lǐng)導(dǎo)小組，前后開會十?dāng)?shù)次，對項目招商的重大問題及時協(xié)調(diào)、決策并對招商工作實行全過程監(jiān)督。
　　在編制項目協(xié)議文本時，市建設(shè)局指示排水管理處組建了5人的半脫產(chǎn)技術(shù)顧問小組，就文本中技術(shù)方面問題提供專業(yè)意見和建議。小組成員一絲不茍，始終保持務(wù)實、高效的工作作風(fēng)，對落實科學(xué)監(jiān)管機制發(fā)揮了重要作用。
　?。?）前期工作細致深入，確保后期操作順利
　　公開招商階段，城北項目從咨詢機構(gòu)進場到完成談判、簽署合同的全過程只耗時7個月，這與前期工作細致深入有很大關(guān)系。常州市政府為使談判雙方能夠快速有效地達成一致，在招商顧問的協(xié)助下花了兩個多月時間設(shè)計、修改招商方案，編制、完善招商文件（招商文件正式修改達五稿），正是由于有了細致的前期準(zhǔn)備工作，很大程度上縮短了談判周期，從而使雙方在評審后經(jīng)過短短一個月談判就達成一致。
　?。?）綜合服務(wù)最優(yōu)者中標(biāo)
　　常州城北項目最終并非商務(wù)報價最低價者中標(biāo)。如前所述，中標(biāo)者深圳市水務(wù)（集團）有限公司在商務(wù)報價環(huán)節(jié)排名第三位，但常州市政府看重未來投資者的運營管理水平和誠信，并非一味追求最低價，因此深水集團得以憑借其全面、詳盡、可行的技術(shù)方案及規(guī)范的運營管理方案在綜合排位中后來居上，并最終在談判階段最先與招商方達成一致，成為城北項目的投資者。