陳 勇

　　摘要：水資源是關(guān)系到人類生存與發(fā)展的重要自然資源。水權(quán)制度在實(shí)現(xiàn)水資源多元價(jià)值方面發(fā)揮著不可替代的作用，是解決我國(guó)水危機(jī)的關(guān)鍵所在。但目前建立我國(guó)現(xiàn)代水權(quán)制度的問(wèn)題是：一、理論界對(duì)水權(quán)的認(rèn)識(shí)模糊；二、有關(guān)水權(quán)制度的立法極其滯后。因此，本文著重闡明了水權(quán)的涵義，并就我國(guó)水權(quán)制度立法中存在的問(wèn)題提出了完善的建議。
　　關(guān)鍵詞：水權(quán)；水權(quán)制度；立法；完善

The Legislation Problems on Setting up Modern Water Rights System and Its Perfection in China
Li Xian-bo ,Chen Yong
(School of Law , Hunan Normal University , Changsha 410081,China)

Abstract: Water resource is very important for human to exist and develop. Water rights system, which plans an irreplaceable role in realizing the multi-value of water resource, is the key of solving the water crisis in China. But there exist many problems in setting up China‘s modern water rights system for the time being. For one thing, the theory circle doesn‘t have a clear knowledge about the water rights, for another, the legislation on water rights system is awfully lagging. Therefore, it‘s an urgent task to illustrate the water rights and perfect the law on water rights system.
Key words: water rights; water rights system; legislation; perfection

　　水資源是一種既具經(jīng)濟(jì)價(jià)值又具生態(tài)價(jià)值的寶貴自然資源。隨著我國(guó)社會(huì)工業(yè)化、城市化的發(fā)展，以水質(zhì)污染加劇、水量日益減少、水生態(tài)環(huán)境惡化為主要特征的中國(guó)水問(wèn)題日趨嚴(yán)重。因此，解決中國(guó)目前的水問(wèn)題已迫在眉睫。放眼世界，水權(quán)制度作為水資源開發(fā)與管理體制改革的出路，已成為許多國(guó)家的成功實(shí)踐，而國(guó)內(nèi)亦有浙?quot;東陽(yáng)－義烏水權(quán)交易"案[1]，從而使我們?cè)诶Ь持杏挚吹搅讼Ｍ鹘缬凶R(shí)之士更是為之歡呼，我國(guó)只有建立現(xiàn)代水權(quán)制度方能實(shí)現(xiàn)水資源的永續(xù)利用已漸成共識(shí)。但目前我國(guó)水權(quán)理論研究剛剛起步，水權(quán)制度改革亦處于萌芽階段，迄今為止，學(xué)術(shù)界對(duì)水權(quán)的界定仍是眾說(shuō)紛紜，有關(guān)水權(quán)制度的立法更是薄弱，亟待完善。本文擬從理論上對(duì)水權(quán)作出明確的界定，并就進(jìn)一步完善我國(guó)水權(quán)制度的立法提出可操作建議。

一、水權(quán)的界定

　　建立現(xiàn)代水權(quán)制度的首要環(huán)節(jié)，就是對(duì)水權(quán)作出明確、清晰的界定。近年來(lái)，關(guān)于水權(quán)理論的文章常見(jiàn)諸報(bào)端，對(duì)水權(quán)所下定義不下六七種，其代表性的主要有：（1）"水權(quán)是水資源的非所有人依照法律規(guī)定或合同約定所享有的對(duì)水資源使用或收益權(quán)" [2]；（２）"水權(quán)指水資源的所有權(quán)和使用權(quán)" [3]；（３）"水權(quán)包括水資源所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及與水有關(guān)的其它效益" [4]；（４）"水權(quán)就是水資源的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)等組成的權(quán)利束" [5]。上述定義，可謂仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，但其中一點(diǎn)，即水權(quán)的客體是水資源，卻已為學(xué)者們一致認(rèn)可。這里所謂的水資源，主要指存在于河流、湖泊、池塘以及底下徑流等之中的自然狀態(tài)下的水，一般不包括海水。世界上大多數(shù)國(guó)家，水資源所有權(quán)歸屬于國(guó)家這一特殊主體。當(dāng)水由河流、湖泊等處被引入蓄水系統(tǒng)或輸水系統(tǒng)后，便從水資源中分離出來(lái)，不再是水資源所有權(quán)的客體，更不是水權(quán)的客體，而是水所有權(quán)的客體，[6] 已歸普通民事主體所享有。因此，通過(guò)支付水費(fèi)從自來(lái)水公司或其他供水系統(tǒng)獲取水的行為，當(dāng)屬水的買賣，即水所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而非水權(quán)轉(zhuǎn)讓。
　　從上述觀點(diǎn)中不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)水權(quán)界定的最大分歧在于，水權(quán)是指對(duì)水資源的使用、收益權(quán)，還是指對(duì)水資源的所有權(quán)、開發(fā)使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)以及與水有關(guān)其它權(quán)益。筆者認(rèn)為，水權(quán)是權(quán)利人對(duì)國(guó)有水資源的使用或收益權(quán)。因此，前述第一種觀點(diǎn)的思考模式是可取的，而其余觀點(diǎn)則有待商榷，其主要理由如下：
（一）水權(quán)不包含水資源所有權(quán)
　　首先，水權(quán)產(chǎn)生的根本動(dòng)因在于，國(guó)家作為水資源所有者并不能直接利用水資源，真正利用水資源的是大量非水資源所有權(quán)人，從而導(dǎo)致水資源權(quán)屬與使用之間的沖突。如何解決這一難題呢？一個(gè)有效的途徑就是在水資源所有權(quán)之上設(shè)立一類用益物權(quán)，即在保持水資源權(quán)屬不變的前提下，非所有權(quán)人通過(guò)向所有者支付一定費(fèi)用而取得對(duì)其擁有的水資源的使用或收益權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)水資源所有與使用的和諧共存。可見(jiàn)，水資源所有權(quán)乃水權(quán)之母，無(wú)法包含于水權(quán)之中。同時(shí)，在物權(quán)體系中，所有權(quán)、用益物權(quán)均為物權(quán)常見(jiàn)類型，若水權(quán)包含水資源所有權(quán)，則其難以歸入另一類物權(quán)--用益物權(quán)之中；而持"水權(quán)含有水資源所有權(quán)"之說(shuō)者，又都承認(rèn)水權(quán)的用益物權(quán)屬性，顯然自相矛盾。
　　其次，若水權(quán)含有水資源所有權(quán)，則水資源所有權(quán)應(yīng)是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的當(dāng)然標(biāo)的。而根據(jù)水法第3條"水資源屬于國(guó)家所有"的規(guī)定，水資源所有權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，于是持該說(shuō)者只好特意指出，所謂水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的"水權(quán)"僅指國(guó)有水資源使用權(quán)，實(shí)屬畫蛇添足之舉。
　　再次，就世界各國(guó)水權(quán)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，水權(quán)亦不含有水資源所有權(quán)。在美國(guó)，其西部各州均宣稱水資源歸本州所有，但公眾享有對(duì)水資源的"引?。╠ivert）和有益使用(beneficial use)"之權(quán)，這種權(quán)利就是水權(quán)，[7]可見(jiàn)水權(quán)系對(duì)水資源的使用、收益之權(quán)；在澳大利亞，根據(jù)1997年《水資源法》（Water Resource Act 1997）,水權(quán)主要指取水及利用水（taking and use of water）之權(quán)，[8]并不包括水資源所有權(quán)；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為 "水權(quán)謂依法對(duì)于地面水或地下水取得使用或收益之權(quán)"，[9]從中亦看不出水權(quán)包含水資源所有權(quán)之意。
（二）水權(quán)不包括經(jīng)營(yíng)權(quán)
　　水權(quán)作為一類新型用益物權(quán)，其取得的目的是為了使用所有人之物為水權(quán)人自己獲取利益；而經(jīng)營(yíng)權(quán)取得的目的首先是為了國(guó)有資產(chǎn)保值增值，即經(jīng)營(yíng)權(quán)是為所有人--國(guó)家之利益而使用標(biāo)的物，[10]因此，經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)所得并不完全歸其所有，其中一部分必須上交國(guó)家。此外，水權(quán)僅限于對(duì)標(biāo)的物使用或收益，不包含法律上的處分權(quán)；而經(jīng)營(yíng)權(quán)則含有對(duì)財(cái)產(chǎn)處分權(quán)?？梢?jiàn)，水權(quán)在諸多方面與經(jīng)營(yíng)權(quán)有所不同。需指出的是，水權(quán)人雖不具有對(duì)標(biāo)的物的處分權(quán)，但可對(duì)水權(quán)本身進(jìn)行處分，如進(jìn)行水權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，從而有利于充分發(fā)揮水資源的利用效率。
（三）水權(quán)不包括支配權(quán)，更不等同于支配權(quán)
　　在物權(quán)理論中，支配權(quán)與物上請(qǐng)求權(quán)、優(yōu)先權(quán)等皆為物權(quán)之基本效力，這種效力所及之范圍，往往因物權(quán)不同而有所不同。[11]例如，對(duì)于所有權(quán)，其支配效力包括占有、使用、收益、處分四大權(quán)能；而用益物權(quán)的支配效力僅限于占有、使用及收益三項(xiàng)權(quán)能。由此可見(jiàn)，權(quán)利與效力不是整體與部分的關(guān)系，而是本質(zhì)與形式的關(guān)系。故"水權(quán)包括支配權(quán)"之說(shuō)，顯然混淆了水權(quán)的效力與其本體的區(qū)別，誤將水權(quán)的效力作為水權(quán)自身。
　　綜上所述，水權(quán)實(shí)質(zhì)上是分離水資源所有權(quán)中的使用、收益諸權(quán)能而形成的一類新型用益物權(quán)，是一項(xiàng)獨(dú)立的法律制度，確切地說(shuō)，應(yīng)稱之為準(zhǔn)物權(quán)[12] 。不過(guò)，水權(quán)不包含水資源所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等，并不表示其為一單數(shù)概念-water right，實(shí)際上，水權(quán)是個(gè)包含了一束權(quán)利的集合概念－water rights。在美國(guó)西部各州，對(duì)水資源"有益使用"之權(quán)主要包括家庭用水權(quán)、灌溉用水權(quán)、蓄水權(quán)、工業(yè)用水權(quán)、水力用水權(quán)、市政用水權(quán)、娛樂(lè)用水權(quán)等[13]。在我國(guó)，根據(jù)《水法》第26條及第28條之規(guī)定，水權(quán)除上述類型外，還包括航運(yùn)水權(quán)、竹木流放水權(quán)及排水權(quán)。

二、我國(guó)水權(quán)制度的立法現(xiàn)狀

　　水權(quán)是從水資源所有權(quán)中分離出來(lái)的一項(xiàng)獨(dú)立的法律制度，其設(shè)立的目的在于解決水資源所有與使用之間的沖突，這意味著水資源所有權(quán)的獨(dú)立存在并歸屬國(guó)家所有乃是水權(quán)制度產(chǎn)生的前提。我國(guó)民法通則第81條規(guī)定，國(guó)家所有的森林、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國(guó)家保護(hù)它的使用、收益的權(quán)利。新水法第3條規(guī)定，水資源屬于國(guó)家所有；該法第6條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開發(fā)、利用水資源，并保護(hù)其合法權(quán)益。由此可見(jiàn)，我國(guó)水資源所有權(quán)獨(dú)立于土地所有權(quán)而存在并為國(guó)家所有，且非所有權(quán)人依法對(duì)水資源享有使用或收益的權(quán)利，從而使我國(guó)有關(guān)水資源權(quán)屬的法律規(guī)定基本符合現(xiàn)代水權(quán)制度發(fā)展趨勢(shì)。然而，要建立現(xiàn)代水權(quán)制度，我國(guó)立法中還存在著諸多問(wèn)題。
（一）尚未確立水權(quán)的準(zhǔn)物權(quán)屬性
　　從立法上確立水權(quán)的準(zhǔn)物權(quán)屬性的實(shí)質(zhì)，是為水資源配置納入市場(chǎng)體系提供法律依據(jù)，從而促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置，最大限度地發(fā)揮水資源的經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)我國(guó)民法通則第81條規(guī)定，公民、集體依法享有對(duì)集體所有或國(guó)家所有集體使用的水面的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；新水法第6條亦規(guī)定，單位和個(gè)人對(duì)國(guó)家所有水資源享有利用、收益的權(quán)利，但卻未將這種權(quán)利明確定性為準(zhǔn)物權(quán)，更未見(jiàn)有水權(quán)概念的法律規(guī)定。
（二）水資源有償使用原則未能反映水資源生態(tài)價(jià)值
　　水資源是人類生存發(fā)展不可或缺的物質(zhì)條件，同時(shí)，又是濕地--全球價(jià)值最高的生態(tài)系統(tǒng)的核心要素，具有不可替代的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。水資源有償使用原則是在水資源日益稀缺的情況下應(yīng)運(yùn)而生的，其目的是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的合理開發(fā)、利用和有效保護(hù)。作為水權(quán)制度的基本原則，它關(guān)注的，不只是水資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，更包含了水資源生態(tài)價(jià)值的保護(hù)，這也正是現(xiàn)代水權(quán)制度的宗旨所在。世界上生態(tài)保護(hù)比較成功的國(guó)家，有關(guān)水資源生態(tài)價(jià)值保護(hù)的立法都比較完善，建立起了有效的水資源生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制，開征水資源生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償費(fèi)。
　　在美國(guó)，依據(jù)《清潔水法》（The Clean Water Act）第404節(jié)，任何對(duì)濕地填埋改作之開發(fā)，均需由美國(guó)工兵署（U.S Army Corps of Engineers）核發(fā)許可證（permit）。許可證申請(qǐng)者應(yīng)避免或減輕對(duì)濕地的損害，如其對(duì)濕地造成的不可避免的損害不能減輕到最低程度，則工兵署將要求許可證持有者或由其支付費(fèi)用的第三方恢復(fù)(restore)受損濕地的原狀，或新建(create)毗鄰濕地作為對(duì)該損害的補(bǔ)償。[14]
　　我國(guó)由于在水資源開發(fā)中一味追求其經(jīng)濟(jì)價(jià)值而置其生態(tài)價(jià)值于不顧，40多年來(lái)，已有近1000個(gè)天然湖泊消亡，60%大型河流的河段水質(zhì)惡化，河床、湖底淤積嚴(yán)重，從而導(dǎo)致目前我國(guó)濕地在維持生物多樣性、蓄洪防旱、降解污染以及調(diào)節(jié)氣候等方面的生態(tài)功能衰退，生態(tài)災(zāi)害日益頻繁。[15]對(duì)于水資源生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償費(fèi)，人們更是認(rèn)識(shí)模糊，往往將其與水資源費(fèi)混為一談。實(shí)際上，二者盡管都體現(xiàn)了水資源有價(jià)，但亦有明顯區(qū)別。水生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償費(fèi)，亦稱水生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)[16]，是用以補(bǔ)償因水資源開發(fā)利用所導(dǎo)致的水生態(tài)功能的減損而由環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一征收的費(fèi)用，以恢復(fù)、補(bǔ)償水資源在整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)功能。水資源費(fèi)，則是因人們對(duì)水資源開發(fā)利用而導(dǎo)致其稀缺程度增加而提供的必要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以用于水資源本身的恢復(fù)、再生。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，由于水資源經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能相互影響和依存，在水資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，水資源生態(tài)價(jià)值也得到了一定程度的體現(xiàn)。但因其只是在實(shí)現(xiàn)水資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值過(guò)程中所產(chǎn)生的副產(chǎn)品而已，故極為有限，遠(yuǎn)非水生態(tài)價(jià)值的全部。
　　目前，我國(guó)立法方面還不能適應(yīng)水資源生態(tài)價(jià)值保護(hù)的需求。首先，作為環(huán)境保護(hù)綜合性基本法的環(huán)境保護(hù)法具有濃厚的污染防治法色彩，對(duì)"保護(hù)和改善環(huán)境"所作規(guī)定太少；其次，作為單行法的水法，雖體現(xiàn)了水資源有償使用原則，但未能從根本上反映水資源的生態(tài)價(jià)值。該法第7條規(guī)定，國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可證制度和有償使用制度；第48條規(guī)定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人應(yīng)繳納水資源費(fèi)。可見(jiàn)，水法僅對(duì)水資源費(fèi)的征收作了規(guī)定，只考慮了水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)其生態(tài)價(jià)值，則未作任何規(guī)定。
（三）尚未確立市場(chǎng)在水資源配置中的基礎(chǔ)性地位
　　水資源具有無(wú)可比擬的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，這決定了在水資源配置及開發(fā)利用中，市場(chǎng)與政府都極為重要，不可或缺。而二者之中，市場(chǎng)具有基礎(chǔ)性作用。國(guó)外水資源開發(fā)與保護(hù)較為成功的國(guó)家，在加強(qiáng)水資源監(jiān)督管理的同時(shí)，都比較注重發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的重要作用。在美國(guó)和澳大利亞，其供水及水資源開發(fā)利用主要由各類國(guó)有或私營(yíng)水公司承擔(dān)；在歐洲，水公司更是為數(shù)眾多，其中包括法國(guó)的蘇伊士里昂水務(wù)集團(tuán)（Suez Lyonnaise des Eaux）和維望迪環(huán)境集團(tuán)(Vivendi Environment)這兩家全球最大的水公司。[17]而在我國(guó)，水資源配置主要通過(guò)行政指令方式實(shí)現(xiàn)，致使水資源有償使用原則貫徹不力，無(wú)償或低費(fèi)使用水的現(xiàn)象十分普遍。由于缺乏有效的法律保障和經(jīng)濟(jì)制約手段，其資源的配置效率低下，對(duì)用水主體約束不大， 往往導(dǎo)致 "公地悲劇"的發(fā)生。黃河自上個(gè)世紀(jì)70年代開始出現(xiàn)斷流，其后愈演愈烈，至90年代后年年發(fā)生，[18]可謂"公地悲劇"的真實(shí)寫照。
　　根據(jù)《水法》及《取水許可制度實(shí)施辦法》，我國(guó)水權(quán)的取得方式包括許可取得和非許可取得，二者均為基于法律規(guī)定而取得水權(quán)。《取水許可制度實(shí)施辦法》第26條規(guī)定，取水許可證不得轉(zhuǎn)讓；第30條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓取水許可證的由水行政主管部門或者其授權(quán)發(fā)放取水許可證的部門吊銷取水許可證，沒(méi)收非法所得。顯然，我國(guó)法律禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓?！吨腥A人民共和國(guó)水法（修訂草案）》第45條第2款規(guī)定，依法獲得取水權(quán)的單位和個(gè)人，在其取水權(quán)年限和用水限額內(nèi)，經(jīng)原發(fā)證機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源。但因各方意見(jiàn)不一，這一修訂最終未被采納，令人遺憾。
（四）水資源監(jiān)督管理體制欠缺合理
　　水資源是水權(quán)的客體,因此完善的水資源管理體制是現(xiàn)代水權(quán)制度良性運(yùn)行的根本保障。長(zhǎng)期以來(lái),由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)水資源監(jiān)督管理體制極不科學(xué)，水資源的管理職能被分割在許多政府部門之中，各管理部門往往各自為政，形成"多龍治水"的局面。為改變這一狀況，我國(guó)水法第12條第2款規(guī)定，國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，從而確立了水行政主管部門在水資源管理中的核心地位，水資源管理職能趨于集中。但是，如此便能實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源有效的監(jiān)督管理嗎？事實(shí)上，水資源的多元價(jià)值決定了與水相關(guān)的事物甚廣，多個(gè)直接或間接涉及水資源管理的部門的存在是必然的，即便水行政主管部門將諸多管理職能集于一身，但在實(shí)際履行過(guò)程中仍離不開其他相關(guān)職能部門的積極協(xié)助?？梢?jiàn)，在水資源的監(jiān)督管理中，既需要集權(quán)，也需要分權(quán)與平衡，[19]企圖僅僅通過(guò)一個(gè)主管部門的高度集權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的科學(xué)有效的管理，顯然是不切實(shí)際的。所以，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，如何在分權(quán)與集權(quán)的基礎(chǔ)上，建立有效的沖突協(xié)調(diào)與處理機(jī)制。

三、完善我國(guó)現(xiàn)代水權(quán)制度的立法建議

　　根據(jù)我國(guó)水權(quán)制度的現(xiàn)狀，要真正建立現(xiàn)代水權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)現(xiàn)行有關(guān)水資源管理與保護(hù)的立法予以修訂，以改變我國(guó)在水資源開發(fā)中只注重其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的利用、不注重其生態(tài)價(jià)值的保護(hù)的誤區(qū)，以及在水資源管理中一味強(qiáng)調(diào)行政干預(yù)、忽視市場(chǎng)調(diào)控的弊端。有鑒于此，本文提出了以下幾點(diǎn)粗淺建議：
（一）確立水權(quán)的準(zhǔn)物權(quán)屬性
　　通過(guò)立法確立水權(quán)的準(zhǔn)物權(quán)屬性，是實(shí)行水資源有償轉(zhuǎn)讓、實(shí)現(xiàn)水資源市場(chǎng)配置的首要前提，也是物權(quán)法定之必然要求。但由于水權(quán)制度主要規(guī)定在公法性極強(qiáng)的水法以及其它相關(guān)的環(huán)境保護(hù)立法之中，故水權(quán)的公權(quán)色彩極濃；加之水權(quán)因其客體具有流動(dòng)性、不特定性等特征而與物權(quán)差異甚大，若在物權(quán)法典中對(duì)水權(quán)作出具體規(guī)定，似有不妥。故在今后的物權(quán)法典中，只宜對(duì)水權(quán)作出原則性規(guī)定，明確其準(zhǔn)物權(quán)屬性，從而在理念上和規(guī)范設(shè)計(jì)上，給水權(quán)乃至整個(gè)準(zhǔn)物權(quán)奠定成長(zhǎng)的基點(diǎn)。[20]至于水權(quán)制度的具體內(nèi)容，則宜由作為單行法的水法來(lái)予以規(guī)定。
（二）完善有關(guān)水資源生態(tài)價(jià)值保護(hù)的法律規(guī)定
　　首先，應(yīng)對(duì)作為環(huán)境保護(hù)基本法的環(huán)境保護(hù)法作進(jìn)一步修改完善。一方面，應(yīng)改變其偏重于污染防治的現(xiàn)狀，增加保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的規(guī)定，使生態(tài)保護(hù)與污染防治并重；另一方面，應(yīng)對(duì)開征生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償費(fèi)作出原則性規(guī)定，從而為水資源生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制的成長(zhǎng)開辟空間。
　　其次，應(yīng)進(jìn)一步完善作為水資源單行法的水法，改變其只注重水資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀，確立保護(hù)生態(tài)的立法目的；同時(shí)，對(duì)征收水資源生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償費(fèi)作出進(jìn)一步的具體規(guī)定，使之更具可操作性。
（三）確立市場(chǎng)在水資源配置中的基礎(chǔ)性地位
　　建立有序的水權(quán)交易市場(chǎng)，并制訂一套公正合理的交易規(guī)則，從而發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的主導(dǎo)作用，是現(xiàn)代水權(quán)制度的核心。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體力量很小，無(wú)力協(xié)調(diào)整個(gè)經(jīng)濟(jì)行為，從而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，[21]造成對(duì)諸如水資源之類的公共物品的浪費(fèi)和破壞。實(shí)踐證明，只有在堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)控的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮行政干預(yù)的作用，?quot;看得見(jiàn)的手"與"看不見(jiàn)的手"有機(jī)結(jié)合起來(lái)，方能改變市場(chǎng)失靈的狀況，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此，在水資源配置中應(yīng)堅(jiān)持"政企分開"的原則，實(shí)行水資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，改變政府既是水資源所有者，又是其經(jīng)營(yíng)者的局面。水行政主管部門主要負(fù)責(zé)初始水權(quán)的分配、水權(quán)交易規(guī)則的制定及水權(quán)市場(chǎng)的監(jiān)督管理；水權(quán)的二次分配和水資源開發(fā)則交由各類水公司、水企業(yè)運(yùn)作管理。此外，水權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)在平等民事主體間進(jìn)行，政府不宜直接參與其中。從這一角度來(lái)看，前述"東陽(yáng)--義烏水權(quán)交易"并非真正意義上的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，因其交易主體是兩個(gè)縣級(jí)市政府，而非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀主體，故離市場(chǎng)配置水資源的要求尚有相當(dāng)距離。為此，應(yīng)從立法上對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓予以明確規(guī)定，同時(shí)確認(rèn)各類水公司、水企業(yè)的水權(quán)市場(chǎng)主體地位，保護(hù)其在水權(quán)活動(dòng)中所享有的民事權(quán)利。
（四）完善有關(guān)水資源監(jiān)督管理的法律規(guī)范
　　由于水資源管理中必然會(huì)出現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)，因此必須正解處理統(tǒng)管與分管的關(guān)系，建立有效的部門沖突協(xié)調(diào)處理機(jī)制。首先，應(yīng)進(jìn)一步完善我國(guó)已制定的四部有關(guān)水資源管理保護(hù)的法律規(guī)范，即《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》和《水土保持法》，并保證這些法律之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而在法律上明確各相關(guān)管理部門的具體職權(quán)及其履行程序；其次，應(yīng)成立由各自然資源和環(huán)境管理部門組成的常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，最大限度地協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的政策。在實(shí)際操作上，可在全國(guó)生態(tài)建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高其法律地位，強(qiáng)化其在水資源管理中的協(xié)調(diào)功能；同時(shí)，應(yīng)將這種協(xié)調(diào)處理機(jī)制進(jìn)一步法律化、程序化，使其更具穩(wěn)定性和可操作性。
然而，水資源監(jiān)督管理工作復(fù)雜而艱巨，行政干預(yù)對(duì)市場(chǎng)失靈的糾正必有其局限性，從而導(dǎo)致政府失靈。因此，必須充分貫徹環(huán)保工作中“依靠群眾保護(hù)環(huán)境的原則”[22]，把對(duì)水資源的國(guó)家監(jiān)督管理和群眾參與相結(jié)合，把依法保護(hù)水資源和人民群眾自覺(jué)維護(hù)相結(jié)合，才能搞好水資源的管理保護(hù)工作。為此，應(yīng)從立法上進(jìn)一步完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度，鼓勵(lì)公眾積極參與到水資源管理之中，切實(shí)發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源卓有成效的管理。

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作者簡(jiǎn)介：陳勇（1976－），男，湖南安鄉(xiāng)人，法學(xué)碩士，長(zhǎng)沙環(huán)境保護(hù)學(xué)院講師