北京桑德環(huán)保集團(tuán)董事長、總裁 文一波

　　在過去的幾年里，國家在開放市政公用行業(yè)方面出臺了一系列市場化政策，使得城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營化出現(xiàn)了欣欣向榮的大好局面。尤其是《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》發(fā)布以來，非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有形障礙正被著力排解。但同時，由于相應(yīng)的法律法規(guī)不健全和政府角色轉(zhuǎn)化的不到位，尤其是思想觀念轉(zhuǎn)變的不到位，使得民營企業(yè)在進(jìn)入、經(jīng)營城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)中許多困難、阻礙因素和體制性障礙仍然存在，從現(xiàn)實情況看，有規(guī)不依、濫用職權(quán)和敷衍拖沓等無形障礙在很多地方嚴(yán)重存在，極大的阻礙了公用行業(yè)市場化的進(jìn)程。破除非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無形障礙，將是下一階段改革的著力點(diǎn)。

一.簽約主體

　　在項目融資方式上，為了實施新項目，由項目的發(fā)起人及其它投資人出資，建立新的項目公司，項目公司為依法成立并有效存續(xù)的有限責(zé)任公司，項目公司作為項目的項目法人，擁有項目設(shè)施財產(chǎn)所有權(quán)，承擔(dān)項目的所有權(quán)利和義務(wù)，負(fù)責(zé)項目的所有事務(wù)。
　　以近年市政公用設(shè)施項目的主流運(yùn)作模式―BOT模式來講，在項目洽談過程中對于協(xié)議簽約主體的認(rèn)定尚存在分歧。有一種意見，認(rèn)為由投資人針對項目所設(shè)立的項目公司不具備履約的能力，在協(xié)議簽署時要求與投資方簽訂協(xié)議，而不是與投資方設(shè)立的項目公司簽訂。
　　BOT模式的存在已有近百年歷史，按照國際通行的BOT典范和在我國改革成功的BOT實例來看，項目公司擁有公共基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營權(quán)，這是BOT模式最核心、最顯著的特征。
　　建議國家主管部門為市政公用行業(yè)的市場化規(guī)范各級政府部門的相關(guān)決策，糾正市場化過程中出現(xiàn)的觀念差異。

二.融資問題

　　BOT、TOT、PPP項目在國際上是一種成熟的經(jīng)營模式，其本質(zhì)上不同于其他經(jīng)營模式的根本區(qū)別在于其融資方式的不同和政府的參與。
　　BOT項目按其融資信用渠道為新設(shè)項目法人融資，新設(shè)項目法人融資又稱項目融資，銀行是重要的參與者，項目融資是以項目投資所形成的資產(chǎn)、未來的收益或權(quán)益作為建立項目融資信用的基礎(chǔ)，取得債務(wù)融資，項目的股本投資方不對項目的借款提供擔(dān)?；蛑惶峁┎糠謸?dān)保。
　　項目融資不同于傳統(tǒng)的銀行貸款，但現(xiàn)實是多數(shù)國內(nèi)銀行沒有有限追索融資的經(jīng)驗和規(guī)定，銀行對這種融資方式持觀望態(tài)度。甚至一些地方政府還要在協(xié)議里明確要求，特許權(quán)協(xié)議的所有權(quán)、收益權(quán)都不能質(zhì)押和抵押。
　　對于TOT項目的融資，我國《貸款通則》規(guī)定，銀行貸款不能用于權(quán)益性投資，因此，商業(yè)銀行不能為并購方購買股權(quán)提供貸款。這就在法律上設(shè)置了障礙。
　　呼吁政府對于城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)在銀行信用融資方面的扶持，對城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)的TOT項目區(qū)別于其他項目的固定資產(chǎn)收購，給予不同的金融政策，而且應(yīng)該發(fā)展多種基礎(chǔ)設(shè)施融資方式、開發(fā)多種金融產(chǎn)品，諸如加大用于長期投資的金融產(chǎn)品的開發(fā)力度、放寬企業(yè)債券的發(fā)放條件、放寬信托基金的發(fā)放條件等。
　　應(yīng)當(dāng)鼓勵國際金融機(jī)構(gòu)首選PPP合作或采用徹底的市場化方式同企業(yè)合作，政府部門應(yīng)像利用外資一樣向企業(yè)提供金融政策，而不是阻礙。

三.監(jiān)管體系

　　行業(yè)的規(guī)范和公眾利益的保證需要政府的監(jiān)管，但現(xiàn)在的問題在于監(jiān)管體系的混亂和監(jiān)管的方式及理念的混亂。
　　對于現(xiàn)在已經(jīng)初露端倪的監(jiān)管模式來看，政府的角色并沒有轉(zhuǎn)化到行業(yè)的監(jiān)管。政府應(yīng)對市場準(zhǔn)入、價格和產(chǎn)出質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，但實際上，政府從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政進(jìn)行了全方位的介入，包括從技術(shù)工藝的選擇、設(shè)備的選型、原材料和設(shè)備質(zhì)量的檢測等等。在整個現(xiàn)有的不成體系的監(jiān)管系統(tǒng)中，幾乎涉及大半個政府部門，而在監(jiān)管職責(zé)不明確和觀念僵化的影響之下，霸王衙門無所不在。這種現(xiàn)象有悖于國家進(jìn)行產(chǎn)業(yè)市場化的初衷，政企仍然未能分離，不同的是，政府介入的民企經(jīng)營，民企不得不依附于政府向官員妥協(xié)。此時的監(jiān)管就會成為腐敗的溫床和民企的桎梏。
　　政府從市政項目的直接投資方、建設(shè)方和管理方到項目的監(jiān)管方，這是一個巨大的體制和思想觀念的轉(zhuǎn)換。
　　如果政府從新的服務(wù)性職能出發(fā)，以實現(xiàn)民主管理的體制為目標(biāo)，這種背景之下的政府管理職能是責(zé)任大于權(quán)利，但是，如果是沿襲計劃管理體系的思路，將管理看作是一種行政權(quán)力和部門利益，那是需要堅決摒棄的。
　　政府應(yīng)當(dāng)給予企業(yè)更多的政策扶持，規(guī)劃引導(dǎo)，給予企業(yè)足夠的發(fā)展空間。呼吁政府按照《公司法》的規(guī)定，給予城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營化過程中的投資者和其他企業(yè)的投資者以相同的國民待遇。

四.保本微利

　　近年來，國家頒布的產(chǎn)業(yè)政策頻繁提到“保本微利”的概念，但并未對保本微利的具體內(nèi)涵進(jìn)行闡述。在項目操作過程中，地方政府保守勢力往往以保本微利這個模糊概念設(shè)置市場準(zhǔn)入的隱性壁壘。
　　從相對于保本微利的另一個角度講，何謂暴利？市政公用行業(yè)的一些特性決定了其本身就難以取得暴利，諸如資本的沉淀性、政府的管治等等都使暴利的取得幾乎不可能。
　　建議國家對于保本微利的含義進(jìn)行明確，像給水行業(yè)一樣，確定污水行業(yè)和垃圾行業(yè)的基本財務(wù)內(nèi)部收益率，投資利潤率。

五.價格調(diào)整

　　在價格調(diào)整的問題上，地方政府都不愿見到污水和垃圾處理費(fèi)在自己的任期內(nèi)上調(diào)。盡管人民的生活水平不斷提高、市場的走向也有上調(diào)的需要，但政府仍然很難接受價格的調(diào)整。政府對價格的制定與調(diào)整一直掌有絕對控制權(quán)，因此行政干預(yù)就成了投資者收益的強(qiáng)有力的保證，同時也就成為難測的風(fēng)險。在產(chǎn)業(yè)市場化過程中，投資人與地方政府達(dá)成協(xié)議之時，政府通常會答應(yīng)相應(yīng)價格無法上調(diào)時以財政補(bǔ)貼的形式補(bǔ)償投資人，但政府由于沒有能力補(bǔ)貼或者是根本不想承擔(dān)補(bǔ)貼而違約或者變相違約的情況時有發(fā)生。但是財政補(bǔ)貼并不是解決此問題的趨勢，最終還需要訴諸于價格調(diào)整來解決。于是價格調(diào)整方面的政策風(fēng)險變成了企業(yè)的一塊心病。
　　實際上，水價不是發(fā)展中國水務(wù)事業(yè)的真正瓶頸，真正影響中國水務(wù)發(fā)展的根本原因在于觀念與體制。
　　價格上漲對民眾生活的壓力非常有限，對企業(yè)來說，價格的上漲并不是增加收益，而是對種種因素發(fā)生變化時帶來的損失的一種彌補(bǔ)措施。
　　物價水平的變化將影響經(jīng)營成本的變化，通貨膨脹的上漲將影響貨幣的貶值。價格調(diào)整公式應(yīng)該包含經(jīng)營成本、通貨膨脹等因素，根據(jù)全國工業(yè)品零售物價指數(shù)變化定期調(diào)整服務(wù)費(fèi)價格中的成本費(fèi)用部分，根據(jù)全國商品零售物價指數(shù)變化定期調(diào)整服務(wù)費(fèi)價格中除成本費(fèi)用部分以外的價格。這是保證項目在未來能夠持續(xù)正常運(yùn)行的關(guān)鍵因素。
　　在地方政府與投資者簽訂的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議里應(yīng)該對價格調(diào)整進(jìn)行合理的約定，設(shè)置相應(yīng)的調(diào)價公式對投資者的利益進(jìn)行保障。

六.固定回報

　　2002年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》，正式開始清理和糾正固定回報項目。雖然《通知》主要針對歷史原因形成的部分外方投資項目而言，但近年一些地方政府認(rèn)為某些市政公用設(shè)施投資項目也具有固定回報的特征。這種認(rèn)識如果最終得到法律認(rèn)可，這將會對目前我國正在積極推進(jìn)的公用事業(yè)市場化工作產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。
　　在污水、垃圾處理項目協(xié)議中對污水、垃圾的日處理量、價格進(jìn)行約定，并且政府承諾最低水量和最小垃圾量，是項目能否長期運(yùn)作的核心。處理量和價格的同時保證，使項目是否屬于“固定回報”項目產(chǎn)生了爭議。為了保證民營企業(yè)在保本微利的原則下有所收益，必須承諾最低水量和最小垃圾量。實際上相對固定的價格和相對固定的處理量并不能保證相對固定的收益。企業(yè)經(jīng)營和管理的好壞直接影響了經(jīng)營成本，產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量直接影響服務(wù)費(fèi)的收取，收益怎么可能是固定回報。
　　因此，承諾最低水量和最小垃圾量、價格等，僅是企業(yè)收取回報的基礎(chǔ)，與收益是否固定無關(guān)。
　　“照付不議”或“或取或付”原則是BOT項目的基本準(zhǔn)則。
　　在一些項目中，政府變相違約已有發(fā)生，其中也有以清理固定回報項目為由變相違約的情況，針對這種傾向，應(yīng)對市政公用行業(yè)項目支付方式的法律定位進(jìn)行明確。

七.招標(biāo)方式

　　目前的公開招標(biāo)方式存在一定的弊病，程序并不一定是科學(xué)的，因此對于城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)應(yīng)該出臺相對適用的招標(biāo)方式。
　　引入競爭是公用行業(yè)市場化非常重要的內(nèi)容，經(jīng)營權(quán)的招標(biāo)不同于一般的工程招標(biāo)，通過過程控制、通過價格調(diào)節(jié)來實現(xiàn)比較競爭，這種方式也是競爭，是過程的競爭。因此，競爭環(huán)節(jié)不一定就必須是招投標(biāo)的競爭環(huán)節(jié)。我們認(rèn)為，過程競爭方式可能更加適合整個公用行業(yè)市場化的項目。

八.市場環(huán)境

1、 惡性競爭
　　國內(nèi)一些超大型項目，投標(biāo)價之低創(chuàng)了世界之最，別說零處理的經(jīng)營費(fèi)用，投標(biāo)價連財務(wù)費(fèi)用都不夠，這種案例還要拿到一定的場合去介紹，市場混亂到如此地步。
　　地方政府和中標(biāo)企業(yè)是在聯(lián)合做秀還是另有內(nèi)幕。
　　這種惡意降價、惡意競爭的做法，攪亂了市場公開、公平、公正競爭的基本原則。
2、 國企干擾
　　大型國有企業(yè)對市場的干擾也很嚴(yán)重，區(qū)域性國企利用長期壟斷的資源為市場化設(shè)置重重障礙，這些企業(yè)并不具備相應(yīng)的綜合管理能力和市場經(jīng)營理念，但卻以溢價或低價來拿項目，攪亂了基本的市場價值準(zhǔn)則；同時，國企利用一方地方政府給予的資源到其他區(qū)域去競爭項目，異地的負(fù)成本則由國企所在地的百姓買單，攪亂了基本的市場競爭準(zhǔn)則。這也和城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營化的宗旨背道而馳。選擇具有投資、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營一體化綜合操作能力的非公有制企業(yè)，是市場化的方向，否則，則會形成一個怪圈，既市場化從起點(diǎn)開始又回到起點(diǎn)。
3、 溢價出讓
　　在現(xiàn)實市場環(huán)境下，我們可以看到市場出現(xiàn)了一個怪圈，即溢價出讓。已高于項目資產(chǎn)原值若干倍的價格收購項目，此舉做法號稱為政府和企業(yè)雙贏。
　　一個愿意高價賣，一個愿意高價買，政府和企業(yè)的雙贏由誰來買單。特許權(quán)協(xié)議并不會產(chǎn)生社會財富。其實，這種做法從本質(zhì)上是不道德的。買賣雙方把高價的費(fèi)用轉(zhuǎn)給了支付污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)的廣大市民和企業(yè)，這是赤裸裸的魚肉百姓，這與創(chuàng)建和諧社會的宗旨背道而馳。
　　呼吁政府盡快規(guī)范市場環(huán)境，糾正不健康的市場因素。

九.輿論環(huán)境

　　希望輿論能夠正確、積極、客觀的引導(dǎo)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營化的過程。不要過熱，不要歧視，形成良好的政策環(huán)境和市場環(huán)境的輿論導(dǎo)向。

十.政府誠信

　　政府的信用風(fēng)險要大大高于市場風(fēng)險，實際上政府的信用風(fēng)險是城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營化過程中存在的最大障礙。
　　正如我們在文章開頭已經(jīng)提出的BOT項目的兩大特征，一是融資信用方式，即項目融資，二是政府的介入。
　　我國部分地方政府視市政公用基礎(chǔ)設(shè)施項目為純粹的招商引資，但招商而不重商。諸如，地方政府支付能力有限，市場化條件尚未具備的項目經(jīng)政府包裝后推介給民間資本，只會喪失地方政府的信譽(yù)。政府承諾不能兌現(xiàn)、政策無法落實等問題時有發(fā)生。在與地方政府簽訂的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中，雖然有看似對等的權(quán)利義務(wù)條款以及違約的罰則，但實質(zhì)上兩個不平等的簽約主體使得企業(yè)仍然處于弱勢群體。
　　作為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的投資者、運(yùn)營者，企業(yè)違約自然可以給予各種各樣的懲罰，甚至被驅(qū)逐出所在市場，但政府違約又有誰來給企業(yè)買單？

十一.法律保障

　　對于城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營化以及整個市政公用行業(yè)的民營化，國家應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范相應(yīng)的具體制度，規(guī)范政府的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，建立政府違約的保障體系，規(guī)范市場環(huán)境，支持和保障城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營化按照正常和健康的軌道發(fā)展。
　　市場經(jīng)濟(jì)需要法律保障，非公有制經(jīng)濟(jì)渴望完善的法律保護(hù)。雖然基于國家法律體系的完整和穩(wěn)定考慮，要求制定一部《市政公用基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營法》或《BOT項目投融資法》之類的單行法可能不是現(xiàn)實的和最佳的解決方案（前述問題涉及領(lǐng)域之廣，也并非一部單行法律能夠規(guī)范），但是現(xiàn)行法律規(guī)范的某些規(guī)定對非公有制經(jīng)濟(jì)參與市場競爭形成阻礙卻是客觀存在的，因此我們建議國家立法機(jī)關(guān)或有關(guān)主管部門對此予以重視，并適時加以修改或做出明確的界定，如：我國《擔(dān)保法》有關(guān)“國家機(jī)關(guān)不得為保證人”的規(guī)定，如果作簡單的理解，就成為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營協(xié)議政府一方難以逾越的障礙，并可能成為政府一方不遵守協(xié)議的借口。再如一些地方出臺的地方法規(guī)、政府規(guī)章將本屬于經(jīng)濟(jì)合同的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營協(xié)議性質(zhì)界定為行政許可，強(qiáng)調(diào)政府部門在協(xié)議的訂立和履行中享有優(yōu)益權(quán)，投資者要按照行政審批程序申請許可，“授受”地位分明，平等協(xié)商無從談起，投資者的權(quán)益無從保證。
　　此外我國現(xiàn)行稅法對不同所有制經(jīng)濟(jì)稅賦不一的規(guī)定事實上對外資企業(yè)給予了“超國民待遇”，還有《建筑法》關(guān)于企業(yè)資質(zhì)等級的規(guī)定等等，都使新興的非公有制經(jīng)濟(jì)主體在市場競爭中處于不利地位。

十二.結(jié)論

　　在中國非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，前途是光明的，道路是曲折的，這需要投資人、各級政府、社會民眾、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等的共同努力。
　　毫無疑問，市場化是解決目前中國環(huán)境問題的唯一解決方案，民營化將是市場化的主流力量。