清華水業(yè)藍(lán)皮書系列之九

前 言

　　由清華大學(xué)環(huán)境系和中國水網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的《清華水業(yè)藍(lán)皮書》，是以系列水業(yè)高級(jí)戰(zhàn)略沙龍的討論為基礎(chǔ)的系列戰(zhàn)略研究報(bào)告，目前已發(fā)布八本。分別為：《城市水業(yè)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和政府角色》、《城市水業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題和產(chǎn)業(yè)化》、《城市水業(yè)的投融資機(jī)制和資本戰(zhàn)略》、《城市水業(yè)的BOT及其法律問題》、《流域的水業(yè)管理與體制創(chuàng)新》、《城市水價(jià)的定價(jià)目標(biāo)、構(gòu)成和原則》、《城市水業(yè)的特許經(jīng)營模式與監(jiān)管》以及《城市水業(yè)市場(chǎng)化與稅收減免》，在各界產(chǎn)生了積極的影響。
　　"水業(yè)高級(jí)戰(zhàn)略沙龍"始于2003年9月，是定期舉辦的由城市水業(yè)政府界、企業(yè)界、學(xué)術(shù)界有關(guān)人士共同參與的、非政府的、平等的水業(yè)戰(zhàn)略性交流活動(dòng)。2005月9月3日舉辦了第九次活動(dòng)，此次沙龍主題為"不同市場(chǎng)化模式的案例研究與操作實(shí)務(wù)"。
　　本文以此次沙龍的發(fā)言和討論為基礎(chǔ)撰寫，現(xiàn)以《水業(yè)特許經(jīng)營的案例分析與操作務(wù)實(shí)》為題作為《清華水業(yè)藍(lán)皮書》的系列之九發(fā)布，與社會(huì)各界交流。
　　本文由清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心撰寫，文中內(nèi)容淺陋之處，請(qǐng)予指正。

清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系
中國水網(wǎng)

目 錄

一、 對(duì)資金和效率的不同取舍
二、 市場(chǎng)化投資體系中的政府投資責(zé)任
三、 城市水業(yè)的定性和管網(wǎng)投資控股的限制
四、 水業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的關(guān)系
五、 水業(yè)資產(chǎn)的溢價(jià)處置
六、 水業(yè)資產(chǎn)的處置方式與收益保障
七、 水廠局部市場(chǎng)化與水系統(tǒng)整體市場(chǎng)化的取舍

水業(yè)特許經(jīng)營的案例分析與操作務(wù)實(shí)
傅 濤 鐘麗錦 常 杪
二〇〇五年九月

　　案例分析是研究城市水業(yè)市場(chǎng)化改革現(xiàn)狀與問題的重要的方法，在改革探索期尤其如此。本文以中國城市水業(yè)市場(chǎng)化改革的典型案例調(diào)研分析為基礎(chǔ)，結(jié)合改革模式的研究，總結(jié)實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)與存在問題，澄清市場(chǎng)化改革的若干問題，并對(duì)目前正在深入的水業(yè)市場(chǎng)化改革提供務(wù)實(shí)參考。閱讀此文請(qǐng)以清華水業(yè)藍(lán)皮書系列之七《城市水業(yè)的特許經(jīng)營模式與監(jiān)管》為基礎(chǔ)。

一、 對(duì)資金和效率的不同取舍

　　城市水業(yè)市場(chǎng)化改革通常由兩大動(dòng)機(jī)所推動(dòng)，一是吸引資金，提高設(shè)施建設(shè)能力；二是引入競(jìng)爭(zhēng)，提高水業(yè)運(yùn)營效率，同時(shí)提升服務(wù)水準(zhǔn)。這兩大動(dòng)機(jī)在不同的改革階段或不同的管理層次有不同的側(cè)重。
　　2003年以前，中央政府對(duì)城市水業(yè)市場(chǎng)化改革基本沒有太多的指導(dǎo)，國家政策導(dǎo)向主要為開放和引資。2003年之后，作為城市水業(yè)運(yùn)營服務(wù)主管部門的建設(shè)部開始重視并強(qiáng)調(diào)效率問題。目前，增加投資仍然是大部分城市政府推動(dòng)改革的核心動(dòng)機(jī)，而對(duì)效率的追求則剛剛開始提上日程。
　　以下兩組案例不同程度地體現(xiàn)了水業(yè)市場(chǎng)化改革在不同階段的特點(diǎn)和改革側(cè)重。
　　一是同為TOT項(xiàng)目的常州城北污水處理廠和合肥王小郢污水處理廠。由于地方政府取向不同，改革成果差異顯著。常州項(xiàng)目采取了固定資產(chǎn)原值，對(duì)服務(wù)價(jià)格進(jìn)行競(jìng)標(biāo)的方式；而合肥項(xiàng)目則設(shè)定了固定水價(jià)，對(duì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格進(jìn)行競(jìng)標(biāo)。這兩種方式反映出兩個(gè)項(xiàng)目的不同價(jià)值取向，合肥項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了高額的資產(chǎn)變現(xiàn)，其改革的目標(biāo)側(cè)重在資本；常州項(xiàng)目則實(shí)現(xiàn)了較低的服務(wù)價(jià)格，改革目標(biāo)中突出強(qiáng)調(diào)了服務(wù)。當(dāng)然，這兩個(gè)項(xiàng)目都同時(shí)具備引資和效率的目標(biāo)，但是體現(xiàn)了兩個(gè)項(xiàng)目不同的改革側(cè)重。
　　二是一組股權(quán)合作案例。馬鞍山和深圳的股權(quán)合作模式也是體現(xiàn)不同改革階段價(jià)值取向的代表案例。這兩個(gè)案例都是針對(duì)包括了管網(wǎng)和水廠在內(nèi)的城市整體水系統(tǒng)的市場(chǎng)化改革項(xiàng)目。在馬鞍山供水項(xiàng)目中，馬鞍山政府沒有把變現(xiàn)作為根本的改革目標(biāo)，政府把評(píng)估后的資產(chǎn)只拿出了部分與投資人的現(xiàn)金進(jìn)行合資，其他部分的資產(chǎn)則以租賃的形式交由新成立的合資公司經(jīng)營，這樣，合資公司不需要為過大的沉淀資產(chǎn)支付投資收益。在深圳項(xiàng)目中，政府把包括污水和管網(wǎng)設(shè)施在內(nèi)的約70億資產(chǎn)整體進(jìn)行了股權(quán)轉(zhuǎn)讓，合資公司的資產(chǎn)底盤越大，保障投資收益對(duì)水價(jià)的要求必然越高。
　　不同的改革側(cè)重并不抹殺以上項(xiàng)目的成功，上述四個(gè)項(xiàng)目案例都是中國水業(yè)改革中規(guī)范運(yùn)作的成功典范。這些項(xiàng)目模式的取舍與政府對(duì)市場(chǎng)化改革動(dòng)機(jī)的不同認(rèn)識(shí)深度有著必然的聯(lián)系。從根本上講，水業(yè)市場(chǎng)化改革的根本應(yīng)在于效率的提高，而不是資產(chǎn)問題。
　　對(duì)初期運(yùn)作的項(xiàng)目而言，不同模式的優(yōu)劣似乎難以定論，我們只能從項(xiàng)目運(yùn)做的規(guī)范程度上對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行判斷。但是，從長遠(yuǎn)看，項(xiàng)目在長達(dá)20-30年的特許經(jīng)營期間內(nèi)的成功執(zhí)行必須以適應(yīng)城市水業(yè)的特點(diǎn)為基礎(chǔ)，項(xiàng)目模式的選擇是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素。

二、 市場(chǎng)化投資體系中的政府投資責(zé)任

　　開放市場(chǎng)、打破政府壟斷、吸引社會(huì)資金投資于水業(yè)設(shè)施建設(shè)是城市水業(yè)市場(chǎng)化的重要方式之一。但是，私營部門的介入絕不意味著政府可以徹底擺脫投資責(zé)任；相反，政府必須承擔(dān)自己不可推卸的投資責(zé)任。
　　基于水業(yè)的固有的準(zhǔn)公共物品特點(diǎn)，水源保護(hù)、管網(wǎng)建設(shè)等投資均屬于非經(jīng)營性資產(chǎn)，很難納入投資收益的范圍，需要政府以財(cái)政等公共支付形式予以解決，以體現(xiàn)城市水業(yè)中不可缺少的社會(huì)效益；另一方面，出于節(jié)水和技術(shù)引導(dǎo)等戰(zhàn)略需要，即便是可以清晰核定成本與收益的領(lǐng)域，政府也需要提供部分引導(dǎo)性資金。以上兩部分的政府投資均不應(yīng)納入投資回報(bào)的基數(shù)之中。
　　城市水業(yè)具有重要的內(nèi)部收益和顯著的外部收益，內(nèi)部收益指城市水業(yè)投資經(jīng)營者的直接經(jīng)濟(jì)效益；外部收益表現(xiàn)在環(huán)境效益上。城市水業(yè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成，它的健全和完善將使城市發(fā)展條件和投資環(huán)境得到改善，同時(shí)，城市政府也可以在土地增值等方面得到一定的外部收益。某種意義上，城市水業(yè)的外部收益大于所創(chuàng)造的內(nèi)部收益。
　　即便是經(jīng)營性水業(yè)設(shè)施的投資，在政府財(cái)力許可的情況下，政府仍然可以給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼以降低水價(jià)的社會(huì)壓力。在城市水業(yè)市場(chǎng)化改革過程中，政府投資責(zé)任的表現(xiàn)方式對(duì)于改革有著直接的重要影響。
　　上海竹園二期污水處理BOT項(xiàng)目是政府通過補(bǔ)貼控制服務(wù)價(jià)格的典范。作為污水二級(jí)處理，市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)價(jià)格低至0.34元/噸，不是因?yàn)閻盒缘母?jìng)爭(zhēng)，而是因?yàn)檎难a(bǔ)貼，上海政府不僅在土地、管網(wǎng)以及拆遷上為項(xiàng)目鋪平道路，還通過上海排水公司利用政策性貸款予以了大額補(bǔ)助。該項(xiàng)目的低價(jià)為市場(chǎng)化下政府責(zé)任、企業(yè)責(zé)任以及公眾責(zé)任的合理分配提供了例證。哈爾濱太平污水處理BOT項(xiàng)目同樣因?yàn)檎貎r(jià)、拆遷以及污泥清運(yùn)等責(zé)任性承擔(dān)，使污水處理費(fèi)控制在了0.6元/噸以下。
　　成都自來水六廠B廠BOT項(xiàng)目采取了相反的方式。在其1.076億美元總投資中，有60%的資金用于水廠之外的管網(wǎng)建設(shè)（BT模式），甚至包括了與水源六廠B廠無直接關(guān)系的與A廠配套的部分管網(wǎng)。政府的"投資搭車"極大地加大了投資人的融資壓力，從而提升了服務(wù)水價(jià)達(dá)到了1.27元/噸的服務(wù)均價(jià)。雖然項(xiàng)目進(jìn)行了很好的競(jìng)標(biāo)和成本控制，但是與企業(yè)鎖定的供水服務(wù)價(jià)格仍然高出了服務(wù)采購方的承受底限，為項(xiàng)目的長期實(shí)施帶來極大隱患。

三、 城市水業(yè)的定性和管網(wǎng)投資控股的限制

　　在國家計(jì)劃部門歷年公布的《外商投資產(chǎn)業(yè)名錄》中，都有禁止或限制外商投資企業(yè)對(duì)供排水等城市管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)行控股的內(nèi)容，許多企業(yè)認(rèn)為此類規(guī)定制約了水業(yè)投資的深入。實(shí)際上，這是因?yàn)閷?duì)城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)認(rèn)識(shí)存在誤解而造成的。WTO條款中沒有要求任何國家開放關(guān)系其國家安全的管網(wǎng)投資，只要求開放各國的環(huán)境服務(wù)業(yè)。
　　城市水業(yè)是傳統(tǒng)意義上的市政公用事業(yè)，作為一種社會(huì)公益事業(yè)，長期由政府負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營、服務(wù)，行業(yè)一直是注重建設(shè)單元，而忽略和掩蓋了水業(yè)本屬服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。而事實(shí)上，水基礎(chǔ)設(shè)施只是提供水業(yè)服務(wù)的工具，城市水業(yè)的本質(zhì)并不是建設(shè)業(yè)，而是服務(wù)業(yè)，需要執(zhí)行服務(wù)業(yè)的規(guī)則。國際上也早已明確了城市水業(yè)的服務(wù)業(yè)定位，國際水務(wù)集團(tuán)威立雅水務(wù)和蘇伊士水務(wù)都將自己明確定位為環(huán)境服務(wù)商或者是環(huán)境設(shè)施運(yùn)營商，"水務(wù)投資是為了獲得運(yùn)營權(quán)，為了拉動(dòng)服務(wù)"。也可以說，城市水業(yè)作為服務(wù)業(yè)的定位是其施行特許經(jīng)營制度立足的根本。
　　由于長期以來對(duì)城市水業(yè)的不清晰定位，造成水業(yè)改革僅注重建設(shè)環(huán)節(jié)，不注重運(yùn)營環(huán)節(jié)；注重引資效果，而不注重監(jiān)管和服務(wù)；政府在改革過程中注重市場(chǎng)開放引資，卻不能認(rèn)同資本合理的投資收益；注重工程環(huán)節(jié)的招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，卻忽略了服務(wù)質(zhì)量的過程競(jìng)爭(zhēng)。
　　威立雅水務(wù)、蘇伊士水務(wù)之類的國際水務(wù)集團(tuán)公司在進(jìn)入中國水業(yè)市場(chǎng)的前期，被中國政府的引資目標(biāo)所左右，一定程度地偏離了國際水務(wù)集團(tuán)的服務(wù)主業(yè)，沒有發(fā)揮專業(yè)公司的所長。但是，目前幾個(gè)最主要的國際企業(yè)在中國的水業(yè)業(yè)務(wù)都進(jìn)行了戰(zhàn)略性調(diào)整，正在向運(yùn)營和服務(wù)方向回歸。如威立雅水務(wù)高價(jià)收購浦東自來水公司和深圳水務(wù)集團(tuán)的股份，其深層次原因正是在于這兩個(gè)項(xiàng)目均可以面向用戶提供服務(wù)。
　　中法水務(wù)在重慶江北自來水的投資案例成為其在華投資的典范之作，也正是在于該項(xiàng)目"不僅僅是一個(gè)投資項(xiàng)目，而是一個(gè)服務(wù)項(xiàng)目"，該模式亦成為中法水務(wù)之后在華業(yè)務(wù)的主導(dǎo)模式。
　　在蘇伊士水務(wù)投資的澳門自來水項(xiàng)目中，澳門政府不以投資收益率作為制定水價(jià)的原則，而是以經(jīng)營收入為基數(shù)制定合理水價(jià)，較好的體現(xiàn)了城市水業(yè)的服務(wù)業(yè)性質(zhì)。正是由于對(duì)這一本性的正確認(rèn)識(shí)，澳門供水項(xiàng)目得以順利完成20年的經(jīng)營合同，并得以延期。
　　既然城市水業(yè)是服務(wù)業(yè)，水業(yè)設(shè)施只是提供服務(wù)的工具，那么對(duì)水業(yè)服務(wù)的開放，并不需要以控股管網(wǎng)設(shè)施為基礎(chǔ)。管網(wǎng)設(shè)施的運(yùn)營權(quán)可以通過租賃、委托、補(bǔ)貼等許多不改變產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的許多形式來獲得，而不需要突破管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)控股這一障礙，所有權(quán)完全可以跟經(jīng)營權(quán)的分離經(jīng)營。而所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分開恰恰是許多設(shè)施服務(wù)業(yè)的共同特征，如酒店服務(wù)業(yè)、物業(yè)管理服務(wù)業(yè)等。
　　中國政府雖然通過外商投資目錄是對(duì)管網(wǎng)投資有限制，但對(duì)城市水業(yè)的服務(wù)與經(jīng)營卻很早就完全開放了，已經(jīng)與WTO接軌。保障水業(yè)服務(wù)系統(tǒng)的完整性，讓市場(chǎng)化服務(wù)面向公眾，是讓公眾受益與市場(chǎng)化效率提高的前提條件之一，是市場(chǎng)化改革的重要方向。我們現(xiàn)行的水業(yè)開放政策已經(jīng)完全能夠支撐包括管網(wǎng)在內(nèi)的整個(gè)水業(yè)系統(tǒng)的運(yùn)營管理。

四、 水業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的關(guān)系

　　資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是目前水業(yè)市場(chǎng)化改革的兩種直接表象。在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的引入競(jìng)爭(zhēng)，不能簡(jiǎn)單等同于特許經(jīng)營權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，需要區(qū)別對(duì)待。
　　對(duì)于水系統(tǒng)的固定水廠單元而言，資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)之間有必然的聯(lián)系。在常州城北和合肥王小郢兩個(gè)已經(jīng)建成的污水處理廠TOT轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目類型中，經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)權(quán)都有著明顯的關(guān)聯(lián)。其服務(wù)價(jià)格與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格互為因果，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格和服務(wù)水價(jià)固定一者，就可以對(duì)另外一者進(jìn)行競(jìng)標(biāo)。這種關(guān)聯(lián)是由于對(duì)水系統(tǒng)在水廠單元的人為割裂造成的。這種割裂使資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格和服務(wù)價(jià)格組成的系統(tǒng)不受市場(chǎng)供需的直接影響。因此這種模式下，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓將影響經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。
　　另外一種情況，在深圳水務(wù)集團(tuán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓案例和浦東自來水公司產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓案例中，轉(zhuǎn)讓對(duì)象是整個(gè)水系統(tǒng)的服務(wù)商的部分股權(quán)。被轉(zhuǎn)讓股權(quán)的服務(wù)企業(yè)承擔(dān)了服務(wù)職能和服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其服務(wù)價(jià)格是在政府市場(chǎng)監(jiān)管之下、直接面向公眾的市場(chǎng)行為，服務(wù)價(jià)格需要有包括市場(chǎng)因素在內(nèi)的多種因素來確定，而不僅僅由股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格所能決定的。此類項(xiàng)目不是一個(gè)封閉系統(tǒng)，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)值的高低不與水價(jià)高低必然聯(lián)系，這種情況下的運(yùn)營企業(yè)可以稱為專營企業(yè)。專營企業(yè)往往不因企業(yè)自身股權(quán)的變化而改變專營關(guān)系。因此，雖然其股權(quán)轉(zhuǎn)讓也進(jìn)行了公開的招投標(biāo)，但是對(duì)專營企業(yè)自身股權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)只是資本層次的競(jìng)爭(zhēng)，與包括價(jià)格在內(nèi)的市場(chǎng)監(jiān)管沒有直接聯(lián)系。企業(yè)由于股權(quán)轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生的股東權(quán)益變化，不是經(jīng)營權(quán)屬的變化，深圳水務(wù)集團(tuán)股權(quán)變更后的經(jīng)營主體仍然是深圳水務(wù)集團(tuán)。而且，專營模式下的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，不是經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)，并不能保證以后經(jīng)營過程的高效率。

五、 水業(yè)資產(chǎn)的溢價(jià)處置

　　避免國有資產(chǎn)流失是市場(chǎng)化改革中的重要原則之一，通常地方政府在國有企業(yè)改革和市場(chǎng)化改革過程中以資產(chǎn)變現(xiàn)的高低作為國有資產(chǎn)是否保值增值的基本標(biāo)準(zhǔn)。不可否認(rèn)，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)而言，國有資產(chǎn)的溢價(jià)處置可以較好地避免國有資產(chǎn)流失，同時(shí)為地方政府帶來可觀的短期收益。但是對(duì)于公共服務(wù)行業(yè)，忽略行業(yè)特性，追求水業(yè)資產(chǎn)的溢價(jià)處置，最終帶來的卻是公眾利益的侵犯。
　　在合肥王小郢污水處理項(xiàng)目案例中，在基本運(yùn)營費(fèi)用約0.2元/噸的基礎(chǔ)上，制定了一個(gè)0.75元/噸的服務(wù)價(jià)格，讓投資者在出資總額上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果所有投標(biāo)的報(bào)價(jià)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出資產(chǎn)凈值。建議的做法應(yīng)該是，鎖定資產(chǎn)按凈值出讓，讓競(jìng)標(biāo)人在處理費(fèi)用上競(jìng)爭(zhēng)。這兩種模式對(duì)投資人沒有本質(zhì)的投資回報(bào)區(qū)別，但是對(duì)服務(wù)費(fèi)的支付卻有很大差別。威利雅水務(wù)對(duì)上海浦東自來水公司股權(quán)的高溢價(jià)收購?fù)瑯訒?huì)使其對(duì)上海的水價(jià)產(chǎn)生很高的預(yù)期。
　　水業(yè)資產(chǎn)的過度溢價(jià)本質(zhì)上就是讓公眾不僅要支付制水的投資收益和運(yùn)營成本，還要在水費(fèi)中變相支付政府的其他公共開支，如果監(jiān)管不到位，公眾還將支付企業(yè)的超額利潤。因而，對(duì)水業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行過度溢價(jià)出讓最終將侵犯公眾利益。
　　引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高水業(yè)的效率和服務(wù)，是水業(yè)市場(chǎng)化的核心目標(biāo)。在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的操作中，提倡依據(jù)資產(chǎn)凈值進(jìn)行平價(jià)出讓，讓投資人在服務(wù)價(jià)格上進(jìn)行公開競(jìng)爭(zhēng)，將市場(chǎng)化所產(chǎn)生的效率收益，讓利給公眾，讓公眾體會(huì)到市場(chǎng)化帶來的好處和實(shí)惠。
　　目前世界上真正執(zhí)行全成本公眾支付的國家仍然為數(shù)不多，大多數(shù)國家，包括美國和日本，政府在水設(shè)施建設(shè)方面仍然保持大量的政府投資補(bǔ)貼，公眾大多只對(duì)運(yùn)營費(fèi)用進(jìn)行支付。如果僅僅從短期利益出發(fā)，短視地看待溢價(jià)得到的高額資產(chǎn)收益，將使政府面臨嚴(yán)重的公眾壓力。
　　對(duì)企業(yè)而言，愿意進(jìn)行溢價(jià)收購的，要么是出于某種戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)，要么是項(xiàng)目投機(jī)，要么就是對(duì)水業(yè)特點(diǎn)缺乏認(rèn)識(shí)。威利雅在上海浦東的高價(jià)收購和柏林水務(wù)在合肥王小郢項(xiàng)目的高價(jià)競(jìng)標(biāo)都是出于戰(zhàn)略考慮的投資行為，但是這種溢價(jià)在中國水業(yè)市場(chǎng)上所造成的不利影響將是深遠(yuǎn)的。
　　溢價(jià)造成的額外水價(jià)，必然加大政府迫于公眾壓力的違約風(fēng)險(xiǎn)，也將加大企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的壓力。而公眾民主意識(shí)的逐漸到位又會(huì)進(jìn)一步加大這種風(fēng)險(xiǎn)，因此投資人對(duì)水業(yè)溢價(jià)需要慎之又慎，僅僅靠完善的協(xié)議無法完全規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)。

六、 水業(yè)資產(chǎn)的處置方式與收益保障

　　如何科學(xué)合理處置水業(yè)資產(chǎn)，如何科學(xué)合理處置水業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，是一個(gè)需要認(rèn)真研究和慎重決策的難點(diǎn)問題。合理的產(chǎn)權(quán)設(shè)置是實(shí)現(xiàn)水業(yè)企業(yè)投資收益的根本。在以產(chǎn)權(quán)為核心的市場(chǎng)化推進(jìn)中，面臨兩大障礙。一是資本構(gòu)成問題，目前城市水業(yè)資本大部分為沉淀性資本，其中管網(wǎng)資產(chǎn)占到一半左右，且界定不清。二是資本收益問題，現(xiàn)行水價(jià)體系不能滿足水業(yè)全部資產(chǎn)的合理投資回報(bào)。
　　馬鞍山供水項(xiàng)目模式成功的關(guān)鍵點(diǎn)在于處理好了存量資產(chǎn)與企業(yè)合理收益的關(guān)系問題。馬鞍山項(xiàng)目采取了適應(yīng)城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的資產(chǎn)處置方式，將現(xiàn)有的水業(yè)資產(chǎn)評(píng)估后進(jìn)行了分割，一部分以水廠為核心的資產(chǎn)拿出來與社會(huì)資本進(jìn)行合資，并由社會(huì)資本控股，一部分資產(chǎn)變現(xiàn)后用來支付職工身份轉(zhuǎn)換的費(fèi)用，以管網(wǎng)為核心的大部分資產(chǎn)仍然保留在國有體制下，以低價(jià)租賃給新的合資公司經(jīng)營。同時(shí)，新的設(shè)施投資則由合資公司負(fù)責(zé)。這一模式降低了社會(huì)投資主體的資產(chǎn)總額，保留了企業(yè)繼續(xù)投資的能力，同時(shí)保障了水系統(tǒng)運(yùn)營管理的完整性，為實(shí)現(xiàn)效率提高提供了基礎(chǔ)。這是一種典型的由傳統(tǒng)體制?quot;水系統(tǒng)整體特許經(jīng)營"模式的改革模式。由于模式選擇得當(dāng)，改革過程中幾乎沒有造成大的社會(huì)壓力，實(shí)現(xiàn)了順利過渡。管網(wǎng)資產(chǎn)保留在政府既利于社會(huì)安全，也有效降低了合資企業(yè)的投資回報(bào)壓力，控制了水價(jià)的過快提升。
　　馬鞍山項(xiàng)目在資產(chǎn)模式上的積極嘗試，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)、公眾和政府的"共贏"。但是，2004年針對(duì)許多其他行業(yè)的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中的暗箱操作，以及國有資產(chǎn)被侵吞的問題，學(xué)術(shù)界就開始了廣泛而深刻的爭(zhēng)論。國家陸續(xù)完善了防止國有資產(chǎn)流失的政策，社會(huì)輿論的導(dǎo)向也都在向國有資產(chǎn)的保值增值上引導(dǎo)，致使城市水業(yè)基本的資產(chǎn)政策導(dǎo)向是溢價(jià)轉(zhuǎn)讓。馬鞍山項(xiàng)目的成功嘗試成果因?yàn)楹ε率艿絿匈Y產(chǎn)流失的指責(zé)，以至于沒有得到宣傳和推廣。
　　澳門供水項(xiàng)目是政府資產(chǎn)處置模式的典范之作。20年前澳門政府出于提高效率、增進(jìn)服務(wù)的動(dòng)機(jī)，借鑒了法國的特許經(jīng)營模式進(jìn)行了供水改革。引入的投資人憑借豐富的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)而進(jìn)入，只注冊(cè)了少量資本的運(yùn)營服務(wù)性公司，政府將原來形成的數(shù)億水業(yè)資產(chǎn)交給新的公司經(jīng)營。新的公司通過經(jīng)營收益繼續(xù)按照政府規(guī)劃進(jìn)行投資。新形成的資產(chǎn)在完成折舊后，交回政府，但繼續(xù)在經(jīng)營期限內(nèi)經(jīng)營。澳門供水改革20年下來取得了很好的成效，其模式值得我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒。

七、 水廠局部市場(chǎng)化與水系統(tǒng)整體市場(chǎng)化的取舍

　　統(tǒng)觀我國當(dāng)前的城市水業(yè)市場(chǎng)化改革，可以將其劃分為水廠單元的局部市場(chǎng)化與水系統(tǒng)整體市場(chǎng)化兩大類。在BOT和TOT類型項(xiàng)目中，投資運(yùn)營人都需要與采購人在服務(wù)協(xié)議中約定價(jià)格和采購數(shù)量。由于BOT和TOT項(xiàng)目類型只是水廠單元的市場(chǎng)化，其服務(wù)的采購方必然是管理和運(yùn)營整個(gè)水系統(tǒng)的水務(wù)集團(tuán)或者排水公司。如成都六廠項(xiàng)目的采購方是成都市自來水公司，上海竹園項(xiàng)目的采購方是上海排水公司，合肥王小郢項(xiàng)目的采購方是合肥市排水管理處。
　　由于公眾不是對(duì)BOT和TOT水廠進(jìn)行直接支付，BOT和TOT項(xiàng)目的市場(chǎng)化效果主要在于提高水廠單元的運(yùn)營效率，而不是直接面向消費(fèi)者。但是，水業(yè)市場(chǎng)化的整體效果實(shí)際上更取決于整體水系統(tǒng)的效率。
　　同時(shí)，在城市水業(yè)的整個(gè)運(yùn)營系統(tǒng)中，需要一定的緩沖容量，來應(yīng)對(duì)水量和水質(zhì)的波動(dòng)。一方面，水廠單元的人為割裂會(huì)減少水系統(tǒng)的緩沖能力，從而降低系統(tǒng)的穩(wěn)定性。另一方面，如果不能實(shí)現(xiàn)水業(yè)系統(tǒng)服務(wù)單元的整體優(yōu)化，水廠單元的優(yōu)化所產(chǎn)生的成效會(huì)被整個(gè)系統(tǒng)的低效所吞噬。在成都水源六廠B廠的案例中，水源六廠B廠具有40萬噸的供水能力，政府與項(xiàng)目公司約定的保底采購水量也是40萬噸/日。實(shí)際運(yùn)營中水量是有很大波動(dòng)的，由于該廠不承擔(dān)這種波動(dòng)的影響，實(shí)現(xiàn)了水廠運(yùn)營的高效。與此相反，一墻之隔的六廠A廠具有60萬噸的供水能力，由于B廠失去調(diào)節(jié)彈性，A廠的供水量在20-50萬噸/日之間大波動(dòng)，致使A廠投資、運(yùn)營都顯得極其低效。從某種含義上說，B廠的高效是以A廠的低效為代價(jià)的。上海大場(chǎng)水廠BOT案例中，項(xiàng)目之所以被上海市政府高價(jià)回購也是因?yàn)榇髨?chǎng)水廠的BOT降低了整個(gè)自來水系統(tǒng)的整體性，回購是為了追求系統(tǒng)的高效，提升系統(tǒng)的價(jià)值。正是因?yàn)榇髨?chǎng)水廠回購提升了其所屬上海市北自來水公司的整體價(jià)值?？梢灶A(yù)期，上海市在大場(chǎng)水廠回購中的經(jīng)濟(jì)損失，會(huì)在市北自來水公司下一步的股權(quán)合作中獲得回報(bào)。
　　因此，水廠BOT和TOT項(xiàng)目的成效需要系統(tǒng)來考慮，不能因?yàn)閱蝹€(gè)水廠作為獨(dú)立節(jié)點(diǎn)的優(yōu)化，而妨礙整個(gè)系統(tǒng)的優(yōu)化。而系統(tǒng)優(yōu)化的關(guān)鍵在于對(duì)全過程的控制和監(jiān)管，而不僅是取決于水廠這一單點(diǎn)的規(guī)范性。
　　本文認(rèn)為，在供水領(lǐng)域，因?yàn)楦盍阉畯S單元對(duì)系統(tǒng)的破壞，不適合采用BOT、TOT等水廠項(xiàng)目融資模式。污水項(xiàng)目因?yàn)橹亓α魈攸c(diǎn)，區(qū)域性強(qiáng)，水量調(diào)配能力差，可以適當(dāng)運(yùn)用BOT、TOT等水廠項(xiàng)目融資模式，但是仍然應(yīng)該鼓勵(lì)面向整個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行運(yùn)用的市場(chǎng)化方向。