淺談濱城河道巡查報告制度的實施及建議

（鄭明輝 崔利斌 賈春亮）

摘 要：本文對《黃河河道巡查報告制度》在濱城河務局水行政執(zhí)法過程中的具體實施和應用進行了詳細的分析，既反映出該局在河道巡查過程中的成效，也凸顯了河道巡查過程中普遍存在著一些不容回避的問題，并就此提出了幾點建議和看法。
關 鍵 詞：河道巡查報告制度 實施 建議

　　《黃河河道管理巡查報告制度》（以下簡稱《制度》）的實施，是進一步加強黃河河道管理，依法保護黃河工程面貌和完整，維護正常的河道管理秩序，及時發(fā)現(xiàn)、制止侵犯黃河部門合法權益水事案件的重要措施。把河道巡查工作落到實處，對維護河務部門合法權益有著非常重要的現(xiàn)實意義。據(jù)此，濱城河務局認真貫徹該《制度》，規(guī)范巡查程序，落實巡查責任，取得了較好的成效，但在巡查過程中，也存在著一些不容回避的問題。

1 河道巡查報告制度開展、落實情況

1.1 領導重視，精心組織，認真部署
　　該《制度》實施以來，該局領導非常重視此項工作，分管領導要求水政大隊嚴格按照該《制度》的內(nèi)容進行認真落實，進一步規(guī)范河道巡查的程序，增強水行政執(zhí)法的快速反應能力和效能。同時，落實了水政河道巡查專用車，確保了巡查有專用的交通工具，為該項工作的順利開展提供了基礎條件。
1.2 結合實際，制定細則，落實責任
1.2.1 水政大隊按照該《制度》的規(guī)定和要求，結合該局工程現(xiàn)狀：兩岸 5個河務段，51.2公里的堤防、4處險工、9處護灘、5座引黃涵閘、18條穿堤管、纜線，公路大橋2座，浮橋1座，還有正在建設之中的公鐵兩用特大橋等工程，積極開展調(diào)研工作，制定出臺了《濱城黃河河務局水政監(jiān)察巡查報告制度》和《水事突發(fā)事件快速反應機制》等配套制度，明確了巡查內(nèi)容、巡查方式方法、巡查次數(shù)、巡查紀律、巡查責任、巡查的報告程序和時限等內(nèi)容，確保做到發(fā)現(xiàn)問題及時上報、及時處理，建立健全黃河河道巡查檔案，使河道巡查工作逐步走向制度化、規(guī)范化軌道。此外，還建立了河道巡查報告聯(lián)系網(wǎng)絡。
1.2.2 該局落實河道巡查報告制度的重點做法：
　?。ǎ保┯伤箨犡撠熑藥ш牱謨山M分片對左、右兩岸同時進行巡查的制度（如下圖）。

大隊長

（說明：組長向大隊長負責，并負責報告巡查情況。）

　?。ǎ玻﹪栏衤鋵嵮膊樨熑沃啤ρ膊椴坏轿?、違法行為發(fā)現(xiàn)、制止、報告、處理不及時致使水事違法案件或水事治安案件發(fā)生或態(tài)勢惡化的，將根據(jù)不同情況對相關責任人進行處罰。
　　（３）認真做好巡查紀錄和匯報工作。巡查人員巡查結束后對巡查情況進行分類整理，作出巡查記錄。當天下午或第二天早上由帶隊組長將巡查情況向大隊長匯報，并聽取巡查意見。
　?。ǎ矗┩晟蒲膊榱炕己藱C制。每年初制定水政全年巡查天數(shù)不少于150天的巡查目標，并將其分解到季、月、周，再量化到責任組。為保證目標實現(xiàn)，堅持周一例會制，由大隊長講評上周巡查工作開展落實情況，并安排本周巡查的重點內(nèi)容；每月一小結，每季一大結，對巡查工作進行講評，表彰先進，批評落后，形成年有目標、季有任務、月有進度、周有計劃的一整套巡查目標量化考核機制。
　?。?）為有效地應對各類突發(fā)水事案件，控制事態(tài)發(fā)展，本著治早、治小的原則，最大限度地降低危害，減少損失。依據(jù)河道巡查報告制度和各類防洪工程管護責任制的規(guī)定，在發(fā)生突發(fā)事件后，工程管理承包責任制人員、河務段分管負責人、執(zhí)法人員，按照各自職責和權限，及時履行各自職責制止違法行為，控制事態(tài)發(fā)展，同時按程序及時向有關部門和領導報告。
1.2.3 水事突發(fā)事件快速反應機制的重點做法：
　?。ǎ保┞鋵嵑拥拦芾矸秶鷥?nèi)各類防洪工程管護責任制。該局對所管轄的工程按樁號或壩號責任分解到人，平時加強看護與管理，發(fā)現(xiàn)有違法勢頭制止，并及時向河務段長匯報，并建立轄區(qū)發(fā)案率與單位、職工榮譽、獎勵掛鉤制度。
　?。ǎ玻┩话l(fā)事件報告制度和程序。負責看管工程的責任人，對自已看管段內(nèi)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)、違章行為，在進行制止的同時須在10分鐘內(nèi)向所在河務段段長匯報。河務段長接到職工匯報后15分鐘內(nèi)查明情況向水政大隊報案。水政執(zhí)法人員（轄區(qū)上界發(fā)生水事案件45分鐘內(nèi)趕到發(fā)案現(xiàn)場；轄區(qū)下界發(fā)生水事案件30分鐘內(nèi)趕到發(fā)案現(xiàn)場）到達現(xiàn)場后，首先制止違法行為事態(tài)發(fā)展，按照違反水法規(guī)行政處罰實施辦法規(guī)定進行查處，并將現(xiàn)場情況5分鐘內(nèi)向水政大隊長做出匯報。屬于嚴重案件或重大水事違法案件，水政大隊長5分鐘內(nèi)向分管局長作出報告，10分鐘內(nèi)向市局水政監(jiān)察支隊作出匯報，聽取上級領導指導性工作意見進行處理。
1.3 注重協(xié)作，抓住重點
1.3.1 建立河道巡查網(wǎng)絡。為更好地落實河道巡查報告制度，充分發(fā)揮其作用，結合該局河段較長的實際情況，建立了河道巡查聯(lián)系網(wǎng)絡（如下圖），由各河務段分管工程的副段長組成，具體負責各河務段的日常巡查工作，是對河道巡查制度的一個有效補充。

（圖二說明：右岸副段長向右岸組組長負責，并報告巡查開展情況；左岸組副段長向左岸組組長負責，并報告巡查開展情況；左、右兩岸組長向大隊長負責，并報告巡查工作開展情況。）

1.3.2 重點工程和部位，落實專人巡查和加大巡查密度。針對河道工程分布的實際情況，標出重點工程的位置和易發(fā)生水事案件的重點區(qū)域，由各河務段分別落實巡查責任人，同時水政大隊在巡查過程中，也對該重點地段加大巡查密度，必要時派專人盯守，確保工程安全和完整。

2 河道巡查報告制度的實施，取得了良好的社會效益和經(jīng)濟效益

　　自該《制度》開始實施，該局認真貫徹，嚴格落實，巡查過程中，及時制止了一系列水事案件，尤其是違章放牧、違章墾植、違章堆放和違章取土、建房等現(xiàn)象的發(fā)生得到了有效的遏制，取得了良好的社會效益和經(jīng)濟效益。比如，2003年5月查處的濱城區(qū)小營鎮(zhèn)南姜家村村民劉甲、劉乙二人在黃河右岸道旭閘以西，淤背區(qū)育林地盜砍樹株一案。道旭河務段巡查人員當場抓獲正在盜砍該段樹株的劉某二人，控制二人后及時報告該河務段段長和水政大隊，并依法告知該案當事人違反了《山東省黃河工程管理辦法》第十一條第一款之規(guī)定，禁止在堤防管理范圍內(nèi)損壞樹株。水政人員按照水事案件查處程序，根據(jù)《山東省黃河工程管理辦法》第三十五條第（一）款之規(guī)定，依法作出下處罰：給予當事人水行政警告一次，罰款50元，繳納樹株賠償費150元。該案的及時發(fā)現(xiàn)、制止，既有效地維護了該局的合法權益，減少了經(jīng)濟損失，也達到了教育沿黃群眾的目的。如果沒有及時巡查發(fā)現(xiàn)，樹株的損壞將大大增加。
　　又如，2003年9月16日查處的濱城區(qū)蒲城辦事處西五里村村民王某駕駛履帶車輛損壞堤頂路面一案。水政大隊左岸責任組于當日9：00點在日常巡查時，發(fā)現(xiàn)一輛東方紅70履帶車未經(jīng)河道主管部門同意在黃河大堤（279+960—280+230）堤頂北鎮(zhèn)段行駛，損毀堤頂路面長度近300米，寬1米。其行為違反了《山東省黃河工程管理辦法》第十一條第五款之規(guī)定：禁止在堤上行駛履帶拖拉機及其他硬輪車輛。水政巡查人員按照法定程序立即出示證件上前制止，告知當事人的違法事實，并按照水事案件查處程序，依據(jù)《山東省黃河工程管理辦法》第三十五條第一款之規(guī)定，作如下處罰：繳納工程恢復費500元，罰款50元。該案的及時查處，維護了該局的工程面貌，大大減少了河務部門的損失。如果不是及時巡查發(fā)現(xiàn)制止，堤頂路面的損壞將大大增加，造成的損失難以估計。
　　再如，2005年4月查處了北鎮(zhèn)老堤違章建房一案。水政人員在例行巡查中發(fā)現(xiàn)，在該局北鎮(zhèn)老堤（278+400至278+450）臨河堤腳外，原鴻文花園苗圃正在將舊房拆除，準備侵占大堤部分留蔭地擴建庭院、建房。水政巡查人員按照法定程序，立即出示證件，進行制止，并告知當事人的行為違反了《山東省黃河工程管理辦法》第二十六條之規(guī)定：在堤防安全保護區(qū)內(nèi)，禁止建房、堆放垃圾或者進行其他危害堤防安全的活動。事后及時制作法律“明白紙”，送達當事人。但當事人不聽勸阻，一意孤行，并雇用挖掘機進行開溝挖槽。在此情況下，該局水政人員依法采取強制措施，找來鏟土機對其所挖地槽進行了填埋和恢復整平，使侵占黃河工程的違章建房現(xiàn)象得到了有效遏制。該案的依法及時制止，確保了黃河堤壩等防洪工程的完整和安全，維護了河務部門的合法權益，避免造成較大的損失。

　　另外，據(jù)統(tǒng)計（各類水事案件及下降率統(tǒng)計表）：

年 份

2000年

2001年

2002年

2003年

2004年

案件數(shù)量（件）

47

32

21

13

5

下降比率（同上一年度比較）

31.9%

34.4%

38.1%

61.5%

　　上表一系列數(shù)字的變化說明了水事發(fā)案率明顯降低，凸顯了河道巡查報告制度的效果，群眾的懂法、守法觀念日益增強，使該局的水事執(zhí)法管理環(huán)境明顯改觀。

3 河道巡查報告制度實施過程中存在的問題及建議

3.1 河道巡查報告制度實施過程中存在的問題

　　該《制度》在實際施行過程中,還存在著一些亟待解決的問題,在今后的河道巡查中,如不認真對待,將勢必影響到河道巡查執(zhí)法的效果。

3.1.1 地方行政干預和保護的難題

　　在河道巡查過程中，發(fā)現(xiàn)的違法行為有時往往是地方行政部門保護所致。特別是涉及地方重點工程、首長形象工程的時候，一些行政機關或領導進行不正當干預，致使依法查處難以正常進行，增加了河道巡查執(zhí)法的難度。這些不當干預，一方面嚴重損害了水法規(guī)的權威，助長了違法行為的發(fā)生，致使巡查制度不能有效的落實。另一方面，損害了水行政執(zhí)法隊伍的外在形象，挫傷了執(zhí)法人員的積極性和主動性。比如：2003年山東濱州市205國道濱州東外環(huán)的重點工程建設。該項目與該局北鎮(zhèn)老堤在279+756處相接，與北鎮(zhèn)新堤在2+633處相接，兩堤之間占用該局工程長度為1.76公里。該建設單位在辦理了地方政府相關部門手續(xù)后，在黃河主管部門的施工許可證尚未簽發(fā)之前，就強行進場施工，巡查人員發(fā)現(xiàn)后按照報告程序及時上報，黃河主管部門的領導到施工現(xiàn)場協(xié)調(diào)此問題時，被拒之門外，施工單位對黃河主管機關依法下達的責令停止違法行為通知書和處罰也置之不理。后來，經(jīng)領導多次協(xié)調(diào)，歷時幾周磋商，才在施工許可證簽發(fā)后開工。此外，施工過程中，建設單位認為是市政府的重點工程，不服從管理，堤頂上行車現(xiàn)象屢禁難止，巡查人員發(fā)現(xiàn)這一情況后，及時采取措施，采取派人盯守或利用晚上上堤堵截，并對違規(guī)車輛嚴肅處理，及時責成其對損壞的堤防工程面貌予以清掃恢復，才制止了拉土車輛損堤現(xiàn)象。但這些現(xiàn)象都明顯表現(xiàn)出地方保護主義和行政干預對河道巡查執(zhí)法造成的困難。
　　同時，地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟，保護自身利益，對河道主管機關的巡查執(zhí)法活動往往不予配合。比如，春季，水政人員進行河道日常巡查時，發(fā)現(xiàn)河道灘區(qū)內(nèi)出現(xiàn)大面積挖坑植樹現(xiàn)象。經(jīng)查，由于近幾年黃河未有較大洪水，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟，安排群眾在河道灘區(qū)內(nèi)種植了高酸蘋果和林木。針對這一情況，濱城黃河河務局分管領導積極與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系，本著“誰設障、誰清除”的原則，要求鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府按照黃委下發(fā)的“黃河河道清障令”的明傳電報內(nèi)容，對河道內(nèi)的違章阻水片林進行清除，但由于是地方政府的安排，使清障工作開展十分困難。據(jù)此，水政大隊根據(jù)河道巡查情況，寫出灘區(qū)違章種植的調(diào)查報告提交濱城區(qū)人民政府，分管領導也先后多次向區(qū)政府作了專題匯報，詳細分析利弊得失。雖經(jīng)多方面做工作，但仍存在河道內(nèi)違章種植樹株的現(xiàn)象。

3.1.2 河道巡查責任不清的困惑

　　水政執(zhí)法巡查與河務段的日常工程管護巡查責任不清，造成河務段人員認為巡查工作是水政的工作，于是把巡查責任一股腦全推給水政。由于該局河道與防洪工程戰(zhàn)線長，水政人力有限，巡查難以面面俱到。如得不到河務段人員的配合巡查，就會出現(xiàn)巡查不到位、違法行為發(fā)現(xiàn)不及時的現(xiàn)象，河道巡查報告制度的執(zhí)行效果將會大打折扣。對此情況河道巡查報告制度沒有明確界定，導致巡查責任不清。

3.1.3 該《制度》第8條的可操作性不強

　　該《制度》第八條規(guī)定：巡查中發(fā)現(xiàn)的重大或有特殊影響的水事違法案件應在發(fā)現(xiàn)后6小時內(nèi)上報至黃委。該條的規(guī)定太籠統(tǒng)，可操作性不強。“重大或有特殊影響的水事違法案件”界定不具體，給本條的具體操作帶來困難，巡查人員往往只能根據(jù)經(jīng)驗決定。

3.1.4 水行政執(zhí)法能力還有待于進一步提高

　　由于黃河水利公安沒有授銜和水政執(zhí)法人員脫去制服，水行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，沒有統(tǒng)一的制服，對犯罪分子失去了威懾力。再加上水行政人員在執(zhí)法過程中沒有強制執(zhí)行權，對違法當事人不聽制止的無理取鬧現(xiàn)象，無法制止、處理，如果起哄鬧事、暴力抗法就更難處理。借助地方公安或其他職能部門進行聯(lián)合執(zhí)法，往往錯過最佳時機，現(xiàn)場效果難以實現(xiàn)，使得黃河水行政執(zhí)法效能受到極大限制，這些都是今后水政執(zhí)法巡查工作中值得思考解決的問題。

3.2 河道巡查報告制度實施的建議

3.2.1 強化監(jiān)督，完善責任

　　行政干預對河道主管部門巡查執(zhí)法一直以來是一種頑疾，常常使我們力不從心。特別對涉及地方重點工程、首長形象工程時，巡查執(zhí)法更是難上加難。比如：（1）對春季在河道內(nèi)違章種植阻水片林的情形。建議嚴格落實地方行政首長負責制和防汛責任追究制度。（2）對地方重點工程、首長形象工程。建議在下一步起草《黃河法》時作為重點問題之一予以考慮，開展專項調(diào)研，進行專題探討，明確界定處理的程序、辦法和承擔相應責任的主體等等。

3.2.2 水政巡查與河務段巡查職責的界定

　　該《制度》在執(zhí)行過程中，對河道岸線較長的縣（區(qū)）局，只靠水政人員巡查，常常會出現(xiàn)顧此失彼，巡查不到位的現(xiàn)象。對此，該《制度》可以考慮建立健全河道巡查責任制，對水政巡查和河務段巡查的責任進行界定。并將巡查責任與責任單位和責任人的年終考評掛鉤，從而加強河道巡查管理的力度，確保該《制度》內(nèi)容的落實。

3.2.3 《制度》條款修改建議

　　關于該《制度》第八條之規(guī)定，對于“巡查中發(fā)現(xiàn)的重大或有特殊影響的水事違法案件”應采取以列舉方式為主，籠統(tǒng)規(guī)定為輔的方法，把屬于此類的情形明確列舉出來，否則，巡查人員難以正確判斷，加大了操作難度，將會影響巡查報告制度的落實。

3.2.4確定黃河水利公安的地位發(fā)揮水行政執(zhí)法一文一武的職能。

　　黃河水利公安自1982年成立以來，在打擊各類水事案件中發(fā)揮了巨大的作用，但隨著公安授銜以后，黃河水利公安名存實亡。建議上級部門協(xié)調(diào)有關部門解決水利公安的授銜問題和地位，從而真正發(fā)揮水利執(zhí)法一文一武的作用，為新時期治黃事業(yè)發(fā)揮各自的職能。

作者簡介：鄭明輝，男，漢，助理工程師，學士；崔利斌，男，漢，工程師；
賈春亮,男，漢，助理工程師。
單位：濱城黃河河務局