貴州農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式的研究[2]

5　 用水戶參與式灌溉管理模式
5.1　 參與式灌溉管理
　　 本章主要介紹一種符合貴州省情的農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式——用水戶參與式灌溉管理PIM（Participatory Irrigation Management）。 我省農(nóng)業(yè)用水制度改革的基本思路應(yīng)是：以參與式灌溉管理建設(shè)為切入點，按照“政府調(diào)控、企業(yè)運作、農(nóng)民參與”的原則，積極推進農(nóng)業(yè)用水制度改革和管理模式創(chuàng)新，建立和完善用水市場，發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，強化農(nóng)民參與灌溉管理，提高農(nóng)業(yè)用水的組織化程度和灌溉效率。
5.1.1 參與式灌溉管理的概念
　　 用水戶參與灌溉管理是行為科學(xué)理論在灌溉管理中的運用。其主要內(nèi)容是，按灌溉渠系的水文邊界劃分區(qū)域（一般以支渠或斗渠為單位），同一渠道控制區(qū)內(nèi)的用水戶同參與組成有法人地位的社團組織（用水戶協(xié)會），通過政府授權(quán)將工程設(shè)施的維護、管理和使用權(quán)部分或全部交給用水戶自己承擔，使用水戶成為工程的主人。減少政府行政干預(yù)，政府所屬的灌溉專管機構(gòu)對用水戶協(xié)會給予技術(shù)、設(shè)備等方面的指導(dǎo)和幫助。
　　 參與式灌溉管理基本模式由兩部分組成：一是供水單位(Water Supply Organization，WSO)或供水公司（Water Supply Company，WSC），負責管理水源工程、骨干輸水渠道和供水；二是農(nóng)民用水協(xié)會(WUA)，它是農(nóng)民用水戶自己的灌溉合作組織，負責支（斗）渠及其以下渠系工程與灌溉管理。兩者是各自獨立的法人實體，是供用水合同買賣關(guān)系，而不是行政上的隸屬關(guān)系。[２０]
　　 其主要形式是“供水單位＋用水戶協(xié)會＋用水組＋用水戶”或“供水公司＋用水戶協(xié)會＋用水組＋用水戶”的管理模式。
5.1.2　 參與式灌溉管理的內(nèi)涵與要點[２１]
　　 ⑴內(nèi)涵。參與式灌溉管理就是在政府的宏觀調(diào)控扶持下，讓灌區(qū)的廣大用水戶以“主人”身份參與灌區(qū)建設(shè)與管理，按市場經(jīng)濟的一般原則，并充分考慮灌區(qū)的特殊要求，經(jīng)營管理灌區(qū)，使灌區(qū)良性運行。推進參與式灌溉管理的最終目標是實現(xiàn)灌溉事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。參與式管理是現(xiàn)代管理科學(xué)在灌區(qū)的具體運用，是一種科學(xué)的灌溉管理模式。讓用水戶參與灌溉管理，有利于節(jié)約用水，緩解水資源緊缺矛盾；有利于增強用水戶的責任感，調(diào)動他們維護管理灌區(qū)積極性，發(fā)揮灌區(qū)應(yīng)有效益；有利于促進灌區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入；有利于促進政府職能轉(zhuǎn)變，提高管理效率。
　　 用水戶參與灌溉管理，涉及灌區(qū)管理體制的根本轉(zhuǎn)變，也可以說是灌區(qū)改革的關(guān)鍵組成部分。它意味著政府職能的重大調(diào)整，部分管理權(quán)力的下放或移交，用水戶參與灌溉管理的核心是政府管理權(quán)力的轉(zhuǎn)移或移交。
　　 ⑵要點。開展用水戶參與灌溉管理改革試點，要注意抓好以下幾點：一是要讓“業(yè)主”到位，組建用水戶協(xié)會；二是明確性質(zhì)與宗旨，協(xié)會屬不以營利為目的、互助合作、自主管理的服務(wù)組織；三是“業(yè)主”要取得法人地位，合法權(quán)益受法律保護，能承擔民事責任；四是理順用水戶協(xié)會與外部的關(guān)系，它與灌區(qū)專管機構(gòu)等管水單位是合同供水的買賣關(guān)系，與政府是扶持與被扶持、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，自主開展活動；五是財務(wù)獨立；六是內(nèi)部實行民主管理，有健全的規(guī)章制度，為用水戶提供公平、高效、周到的服務(wù)；七是加強經(jīng)營，嚴格成本核算，降低運行成本，幫助農(nóng)民提高對水費改革的承受能力；八是節(jié)約用水、高效用水，提高水的利用率和生產(chǎn)效率、經(jīng)濟效益、生態(tài)環(huán)境效益。
　　 ⑶參與式灌溉管理與我國傳統(tǒng)的群眾管理的區(qū)別。很早以前我國農(nóng)村就有農(nóng)民群眾管水組織，如管水小組等，承擔著大量維護與灌水服務(wù)等工作，應(yīng)當說，這也是一種參與管理。但它與目前國際通行的參與式管理有質(zhì)的區(qū)別。一是群眾管水組織多以村鄉(xiāng)組行政單位組建，村組利益色彩濃厚，難以協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村組之間矛盾；二是群眾管水組織沒有法人地位，易受其他人為因素干擾或制約，用水戶的合法權(quán)益難以得到法律保護；三是沒有獨立的財權(quán)，水費征收中經(jīng)常出現(xiàn)搭車、截留或挪用現(xiàn)象，用水戶經(jīng)濟利益受損、灌區(qū)維護管理經(jīng)費沒保障；四是權(quán)限太小，如涉及需要農(nóng)民集資投勞開展工程維護改造等問題，自己無權(quán)確定。
5.1.3　 參與式灌溉管理的具體運行¹⁴ 1.參與式灌溉管理的管理層次
　　 參與式灌溉管理的管理機構(gòu)包括供水機構(gòu)（供水單位或供水公司）和用水戶協(xié)會，供水機構(gòu)負責渠系和整個灌區(qū)內(nèi)的統(tǒng)一運行和管理。用水戶協(xié)會負責支渠和支渠以下的各級渠道的運行和管理，它與供水機構(gòu)是合同和合作關(guān)系，而不屬于上下級關(guān)系。管理層次可以用圖5.1來表示。

　　2.用水戶協(xié)會的組建和運行

　　用水戶協(xié)會是參與式灌溉管理組織體系中最基本的組織機構(gòu)。協(xié)會組建的優(yōu)劣將直接影響到整個體系的建立，而且對今后的用水戶協(xié)會運行和參與式灌溉管理的效果將起到?jīng)Q定性的作用。協(xié)會組建也是灌區(qū)管理體制改革、建立參與式灌溉管理的一個關(guān)鍵步驟，它涉及到社會經(jīng)濟的許多方面，如政策法規(guī)、管理體制、政府機構(gòu)、有關(guān)社會組織、農(nóng)民的切身利益等。
　　 用水戶協(xié)會的組建采取自愿、公開、民主的原則，按照圖5.2所示的程序進行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　用水戶協(xié)會的運行直接影響到廣大用水戶對參與式灌溉管理的認識、感受、評價和態(tài)度。參與式灌溉管理的成效在很大程度上取決于用水戶協(xié)會的運行效果，也可以說用水戶協(xié)會的運行效果是檢驗參與式灌溉管理成效的唯一標準。用水戶協(xié)會的運行包括簽訂供水合同、制定和執(zhí)行供水計劃、測算用水戶灌溉面積、工程檢修和維修、量水設(shè)施的控制和校準維修、收取水費、檔案記錄和保存等具體內(nèi)容，如圖5.3所示。
　　用水戶協(xié)會的有效運行，能使廣大用水戶及時得到灌溉用水，并能節(jié)約水量，使用水分配在時間上和空間上更為合理；能使田間工程和設(shè)施得到良好的照管和維護；能節(jié)省農(nóng)戶管水、用水的勞力；能減少水事糾紛；能讓廣大用水戶直接感受到參與式灌溉管理帶來的效益及好處。
　　用水戶協(xié)會的有效運行，取決于合理地收取水費，使灌區(qū)逐步做到良性運行，使用水戶認識到水的商品屬性，理解應(yīng)承擔交納水費的義務(wù)。用水戶協(xié)會的有效運行還能使廣大用水戶在參與協(xié)會工作中，逐步增強自立、自主的觀念，認識到自己是灌區(qū)的主人，更自覺地投入用水者協(xié)會的工作，行使權(quán)利，履行義務(wù)。
　　 3.供水機構(gòu)組建及其運行
　　 參與式灌溉管理的供水機構(gòu)可以有兩種不同的類型，即供水公司（WSC）和供水單位（WSO）。前者需到工商管理局注冊，取得企業(yè)法人資格，按企業(yè)體制與機制運行，自負盈虧，在水價未到位時，政府應(yīng)予以適當補貼；后者則按事業(yè)單位企業(yè)化管理運行，屬非盈利性質(zhì)，實行獨立核算。
　　 按照參與式灌溉管理的組織模式和要求，應(yīng)積極推進農(nóng)業(yè)灌溉管理模式的創(chuàng)新，對現(xiàn)有供水機構(gòu)進行市場化改革，積極籌建農(nóng)業(yè)供水公司。從改革方向和目標來看，應(yīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，組建規(guī)范的農(nóng)業(yè)供水公司，獨立經(jīng)營，自負盈虧。但目前，根據(jù)貴州當前農(nóng)業(yè)灌溉的實際情況，完全企業(yè)化改革還難以一步到位，可先按照“事業(yè)單位、企業(yè)化經(jīng)營”的原則，對現(xiàn)有政府職能部門的供水機構(gòu)進行改革，組建供水單位。這種供水單位保留事業(yè)單位性質(zhì)，但要實行獨立核算和獨立經(jīng)營。
　　 雖然供水公司和供水單位的性質(zhì)、經(jīng)營目標不同，但在農(nóng)業(yè)供水方面的職能和作用是相同的。盡管供水公司以盈利為目標，但在農(nóng)業(yè)供水上不追求企業(yè)利潤的最大化，而是與事業(yè)建制的供水單位一樣，嚴格執(zhí)行國家的農(nóng)業(yè)水價政策，最大限度地滿足農(nóng)業(yè)用水要求。
　　 供水機構(gòu)的農(nóng)業(yè)供水日常運行管理工作包括：編制供水計劃、簽訂和變更供水合同、供水管理、工程檢查維修、水費收取和技術(shù)服務(wù)。如圖5.4所示。

　　供水機構(gòu)的有效運行，在運行中具有極其重要的作用，直接影響到灌區(qū)供水的質(zhì)量、可靠性以及灌區(qū)良性運行的實現(xiàn)進程：能確保灌區(qū)骨干灌溉工程體系更完善，推進灌溉工程的續(xù)建配套建設(shè)和良好管護，提高供水運行的可靠性，充分發(fā)揮灌溉工程體系的灌溉效益；能推動執(zhí)行國家的水價政策，足額收取水費，確保灌溉資產(chǎn)的簡單再生產(chǎn)，實現(xiàn)灌區(qū)的良性運行；通過其有效運行，降低供水生產(chǎn)成本，減輕農(nóng)民負擔。調(diào)動單位員工的積極性，強化自立、自主觀念，使灌溉資產(chǎn)發(fā)揮更大的作用。
5.2　　 參與式灌溉管理可行性分析
5.2.1　 推行用水戶參與灌溉管理的作用和意義
　　 1.有利于推動我國農(nóng)村民主制度的建設(shè)
　　 推行用水戶參與灌溉管理，最大限度地運用和發(fā)揮市場機制在經(jīng)營管理中的作用，使灌區(qū)管理更適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。通過“參與”，農(nóng)民依靠自己的組織將自己的事情自己來辦，體現(xiàn)民主決策和民主管理。農(nóng)民把工程當作自己的工程，把灌溉看作自己的事業(yè)，實行水務(wù)公開，財務(wù)公開，民主監(jiān)督，有利于增強用水戶的主人翁意識，有利于提高工作的透明度和工作效率。同時，用水戶協(xié)會通過在民政部門登記注冊，成為具有法人地位的社會團體，建立健全各項規(guī)章制度，有利于增強農(nóng)民的法制觀念。
　　 2.有利于確保國有灌區(qū)效益持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)揮
　　 推行用水戶參與灌溉管理，改善了灌溉工程的運行維護條件。把具體經(jīng)營管理權(quán)交給用水戶，使用水戶與灌區(qū)專管機構(gòu)成為利益共同體，用水戶是灌區(qū)工程的受益者，灌區(qū)工程狀況、經(jīng)營狀況好壞與他們的切身利益息息相關(guān)。為了保證灌區(qū)有必要的運行維護經(jīng)費，不出現(xiàn)工程老化失修，用水戶自己協(xié)商研究，投人資金，維修管護。這樣，可以最大限度地調(diào)動農(nóng)民參與灌溉管理和農(nóng)民投人工程建設(shè)的積極性，增強國家投資的拉動效應(yīng)，促進國家投資建設(shè)的骨干工程效益的良好發(fā)揮。而國有大型灌區(qū)的良性運行，必然帶動當?shù)剞r(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展，最終受益的將是農(nóng)民。
　　 3.是促進國有灌區(qū)改革的重要一環(huán)[２２]
　　 推行用水戶參與灌溉管理，促使灌區(qū)專管機構(gòu)加大管理體制和經(jīng)營機制改革力度。一方面，推行用水戶參與灌溉管理，有利于杜絕用水戶喝“大鍋水”現(xiàn)象，相應(yīng)地灌區(qū)專管機構(gòu)中田間管理工作人員及運行維護人員減少，其水管理職能主要放在監(jiān)督、指導(dǎo)和服務(wù)等方面，因此，促使專管機構(gòu)必須改革人浮于事現(xiàn)象，實施減員增效；另一方面，用水戶參與灌溉管理促使專管人員必須牢固樹立為農(nóng)民服務(wù)的思想，增強管理人員的事業(yè)心和責任心。灌區(qū)專管機構(gòu)通過強化內(nèi)部管理，實施、“嚴細管理，透明管理”，減少供用水中間環(huán)節(jié)，讓農(nóng)民“用明白水，交放心錢”。用水戶參與灌溉管理使用水戶對水費改革也有了更深的了解和認同，有利于保證灌區(qū)專管機構(gòu)水費的按時足額征收，促進水費改革步伐加快，增強灌區(qū)專管機構(gòu)的經(jīng)濟實力。
　　 灌區(qū)專管機構(gòu)在不斷提高管理水平的同時，還可以盤活現(xiàn)有的經(jīng)營性、半經(jīng)營性資產(chǎn)，搞綜合經(jīng)營開發(fā)，走自我發(fā)展道路，進一步壯大灌區(qū)實力。因此，用水戶參與灌溉管理對加快灌區(qū)改革，促進其良性運行是非常有利的，是促進國有灌區(qū)改革的重要一環(huán)。
　　 4.有利于減輕農(nóng)民水費負擔和減少用水糾紛
　　 用水戶協(xié)會成立，使農(nóng)民有了真正代表自己利益的組織，按照市場經(jīng)濟規(guī)律建立起公平的供求關(guān)系，增強水商品觀念和用水戶的節(jié)水意識；用水戶協(xié)會直接與灌區(qū)專管機構(gòu)見面，簡化水費征收程序，避免了各種不合理負擔及“搭車收費”現(xiàn)象，有利于保護農(nóng)民利益，密切農(nóng)民與灌區(qū)專管機構(gòu)的魚水關(guān)系。灌溉用水效率的提高，管理費用減少，灌溉成本下降，這些都可以使農(nóng)民水費負擔降低，實現(xiàn)用水戶和灌區(qū)專管機構(gòu)“雙贏”，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益同步增長。同時，由于協(xié)會是農(nóng)民自己的組織，用水戶信任他們，這就使得協(xié)會便于協(xié)調(diào)農(nóng)戶之間的用水矛盾，減少用水糾紛。
　　 綜上所述，用水戶參與灌溉管理對于提高水的利用率，改善支渠以下灌區(qū)工程的管理，減少水費搭車，增加水費透明度及收取率，減輕農(nóng)民負擔，促進灌區(qū)管理單位灌溉管理水平的提高都有著積極的意義，對農(nóng)民、對灌區(qū)管理單位都有益。同時，農(nóng)民參與管理保障了國家投資效益的發(fā)揮，促進節(jié)約用水，促進農(nóng)村穩(wěn)定，國家及社會都能從中受益。
5.2.2　 參與式灌溉管理符合貴州省情
　　 1.符合貴州灌溉管理體制改革的要求
　　 長期以來貴州的灌溉工程大多數(shù)由隸屬于政府水利部門的事業(yè)單位來進行管理。支渠以上的工程由灌區(qū)管理局負責管理，支渠以下工程由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利站負責管理。這種管理體制存在以下缺點：
　　 ⑴管理機構(gòu)臃腫、效率低下。由于計劃經(jīng)濟的影響，灌區(qū)管理局不能或不能完全按照因事設(shè)崗、以崗定員的原則來構(gòu)架管理組織體系，造成機構(gòu)設(shè)置重疊、責任難以分解落實、工資及勞保經(jīng)費負擔沉重；
　　 ⑵管理方法或手段落后。缺乏有效的激勵機制，職工的積極性沒有得到發(fā)揮，潛力得不到挖掘；用水戶很少參與管理，灌溉時成立臨時性的群眾管水組織，在非灌溉季節(jié)自動解散，致使渠道和渠系建筑物的維護無人負責，容易受到人為和自然因素的破壞，用水糾紛也時有發(fā)生；
　　 ⑶水資源的統(tǒng)一管理不到位。目前灌溉系統(tǒng)的管理是分散于各級行政部門之間，而不是以水文單元為基礎(chǔ)來統(tǒng)一管理，容易產(chǎn)生條塊間的矛盾，不利于水資源的統(tǒng)一管理。建立用水戶參與式灌溉管理這種新型的灌溉管理體制，將政府部門的部分管理權(quán)下放至用水者協(xié)會，最大限度地吸收基層的群眾參與管理，極大地調(diào)動他們的積極性，使廣大用水戶樹立起主人翁的責任感，使灌溉工程得到切實的管理和維護，杜絕用水糾紛。
　　 2.符合貴州完善灌溉投資體制的需要
　　 在計劃經(jīng)濟體制下，大中型水利骨干工程由國家投資，資產(chǎn)歸政府所有；小型農(nóng)田水利工程，除農(nóng)民投勞集資外，國家補助一部分資金，設(shè)施資產(chǎn)歸集體所有。無論是國有，還是集體所有，實際上產(chǎn)權(quán)虛置，沒有人真正負責。首先，灌區(qū)管理單位是事業(yè)單位，是政府委派人員進行灌溉管理的機構(gòu)，不具有經(jīng)營自主權(quán)，對灌區(qū)固定資產(chǎn)既沒有所有權(quán)，也沒有經(jīng)營權(quán)，對灌區(qū)建設(shè)與維護很難真正負起責任。其次，農(nóng)民雖然也投勞于灌區(qū)工程建設(shè)與維護，但是農(nóng)民作為灌區(qū)主人的地位并未得到確認，對灌區(qū)工程的建設(shè)與維護缺乏主動參與的動力。國家不僅要投入大量資金用于工程建設(shè)，還要再投入資金進行工程的維護與更新。隨著灌溉工程數(shù)量的增加，國家的財政負擔日益加重，造成新建灌溉工程建設(shè)資金短缺，已建灌溉工程維護資金不足，老化失修，許多灌區(qū)的灌溉面積逐年衰減，灌溉效益逐步降低，這己經(jīng)成為農(nóng)業(yè)再邁上新臺階的嚴重障礙。改變這種狀況的唯一出路是改革灌溉工程建設(shè)和維護的投資體制。在參與式灌溉管理建設(shè)和運行過程中，通過完善多元化投資體制，即中央政府、地方政府和農(nóng)民投勞集資等，為灌區(qū)工程體系配套建設(shè)和護提供了資金保證，從而改變了過去灌區(qū)建設(shè)過分依賴政府的局面。
　　 3.符合落實水價政策、實現(xiàn)灌溉資產(chǎn)保值增值的需要
　　 按目前的灌溉管理體制，在確定水費標準和計收方法上存在三個方面的問題：
　　 ⑴沒有樹立水利工程供水具有商品屬性或?qū)儆谔厥馍唐返挠^念。中國在相當長一段時期內(nèi)實行計劃經(jīng)濟體制，灌溉供水的商品屬性不受重視，得不到承認，即使在1985年國家頒布了水費計收管理辦法后，多數(shù)地方灌溉供水的水費標準仍然低于實際供水成本；[２３]
　　 ⑵水費計量粗放，農(nóng)民的節(jié)水意識差，用水浪費大；
　　 ⑶水費收繳多由鄉(xiāng)村行政組織代收，存在較為嚴重的搭車收費和截留挪用現(xiàn)象。這些問題的存在，一方面加重了農(nóng)民負擔，另一方面使得供水支出得不到足額補償，運行、管理和維修費用無法落實。建立參與式灌溉管理模式這種新型的灌溉管理體制，充分考慮灌溉供水商品屬性，由供水機構(gòu)和協(xié)會收繳水費，從而較好地落實和執(zhí)行國家的水價政策，確保灌溉工程資產(chǎn)維持簡單再生產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。[２４]
　　 4.符合合理利用水資源、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要
　　 水資源是一種自然資源，和其他資源一樣是經(jīng)濟發(fā)展的基本要素之一。我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌階段，由于政策體系不完善，管理體制不健全，存在著無償或低償占有水資源的狀況。很多地方政府、部門、企業(yè)以至個人為了獲取自身最大的經(jīng)濟效益，不惜以過度耗費水資源為代價，地下水的過度開采和地表水的無謂浪費令人擔憂。水資源的過度耗損及其導(dǎo)致的生態(tài)破壞是經(jīng)濟外部性最主要的表現(xiàn)，推行用水戶參與式灌溉管理模式有利于水資源的有效配置和合理利用，緩解水資源緊缺壓力。
　　 為了緩解水資源稀缺，應(yīng)大力推進水資源價格合理化。經(jīng)濟增長若以資源過度損耗為代價，就反映出各產(chǎn)業(yè)或各企業(yè)的成本遠遠小于含有其應(yīng)付出資源代價的成本，即社會成本。由于水資源不收費或低收費，特別是水資源作為公共性資源，具有非排他性權(quán)利特征，很容易產(chǎn)生外部性，甚至往往產(chǎn)生“無償占用”。在灌區(qū)建立參與式灌溉管理這種新型的灌溉管理模式，合理調(diào)整水價，使水價符合價值規(guī)律，可以抑制用水的不合理需求，促進節(jié)約用水和綜合利用水資源，符合合理利用水資源、實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。[２５]
5.2.3　 推廣參與式灌溉管理模式的有利條件
　　1.國家政策和相關(guān)法律的支持
　　 黨的十一屆三中全會以來，我國進行了經(jīng)濟體制的改革，由原來的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒂兄袊厣纳鐣髁x市場經(jīng)濟。初步建立了新的宏觀調(diào)控體系框架，顯著增強了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。一系列的改革使我國的經(jīng)濟、政治、法律、金融等環(huán)境發(fā)生了很大的變化，為灌區(qū)管理體制改革創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，也為其改革積累了可借鑒的寶貴經(jīng)驗。
　　 國務(wù)院1997年頒布的《水利產(chǎn)業(yè)政策》是國家在社會主義市場經(jīng)濟體制下實施水利宏觀調(diào)控的綱領(lǐng)性文件，其第六條指出：“國家實行優(yōu)先發(fā)展水利產(chǎn)業(yè)的政策，鼓勵社會各界及境外投資者通過多渠道、多方式投資興辦水利項目。在堅持社會效益的一前提下,積極探索水利產(chǎn)業(yè)化的有效途徑，加快水利產(chǎn)業(yè)化的進程。努力提高水利工程的經(jīng)濟效益，滿足城鄉(xiāng)居民的生活用水，統(tǒng)籌兼顧工農(nóng)業(yè)用水和航運需要。重視水環(huán)境保護和多種經(jīng)營，逐步形成水利產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出的良性運行機制?！边M行灌溉管理體制改革，建立參與式灌溉管理是提高灌溉工程社會效益和經(jīng)濟效益的重要途徑，也正是《水利產(chǎn)業(yè)政策》對農(nóng)業(yè)灌溉提出的要求。
　　 2.有20年農(nóng)村改革取得的豐碩成果
　　 黨的十一屆三中全會以來，經(jīng)過20年的改革與建設(shè)，貴州農(nóng)村發(fā)生了很大的變化，基本解決了溫飽問題，有的地區(qū)還達到了小康水平，農(nóng)民收入水平有了一定提高，有了一定的支付灌溉水費的能力。
　　 在20年的改革開放過程中，農(nóng)民在為城鎮(zhèn)居民提供豐富多彩的農(nóng)副產(chǎn)品的同時，也逐漸增強了商品經(jīng)濟意識。所以，他們對灌溉水具有商品屬性是能夠接受的。20世紀90年代后，在村組干部民主選舉、村務(wù)公開等一系列活動中，農(nóng)民們逐步增強了民主意識和參與管理的觀念。他們對民主選舉農(nóng)民協(xié)會主席，共同管理灌溉工程、合理制定配水計劃等并不陌生。上述這些改革成果為灌區(qū)改革和推行參與式管理在經(jīng)濟上和思想上打下了良好的基礎(chǔ)。
　　 3.有較完善的灌溉網(wǎng)絡(luò)作硬件支持
　　 新中國成立以來，貴州歷屆政府都十分重視和支持發(fā)展灌溉事業(yè)，大力開展農(nóng)田水利基本建設(shè)，至今己建成了水利工程9萬多處，渠道防滲9.5萬km，形成了671千hm²的灌溉能力。另外，科學(xué)灌溉、節(jié)水灌溉技術(shù)的進步與發(fā)展等，為灌區(qū)改革做好了科學(xué)技術(shù)上的準備。我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十五”計劃明確提出要以大型灌區(qū)為重點，加快現(xiàn)有灌區(qū)的配套和改造，全省七個大型灌區(qū)從1998年以來進行了續(xù)建配套和節(jié)水改造建設(shè)，這是推進灌區(qū)管理體制改革和運行機制改革的極好機會和基礎(chǔ)?！　?.國內(nèi)外成功經(jīng)驗的借鑒
　　 在國際上，許多國家政府也已經(jīng)發(fā)現(xiàn)籌集灌溉系統(tǒng)運行、維護所需的常規(guī)資金已非常困難，并致力于尋找減輕政府財政負擔過重和改善灌溉管理的方法。農(nóng)民參與式灌溉管理這種新型的灌溉管理體制已經(jīng)擴展到很多發(fā)展中國家。他們的實踐也為我國推行參與式管理提供了不少可供借鑒的經(jīng)驗。
　　 總體而言，目前試點項目是比較成功的，主要表現(xiàn)為：灌溉管理體制改變，水價逐步到位，為良性運行打下了基礎(chǔ)；農(nóng)民用水由用水戶協(xié)會與供水單位簽訂協(xié)議，農(nóng)民用水有保障，減少或者消除了農(nóng)民之間的爭水沖突；減少了水的浪費，水費透明度高，水費收取率有了明顯提高；農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識得到提高，促進了農(nóng)民參與灌溉系統(tǒng)的投資、建設(shè)、運行和維護，減輕了政府負擔。
6　政府的職責與作用
　　 建立用水戶參與式灌溉管理涉及灌區(qū)現(xiàn)行管理體制和運行機制及現(xiàn)行有關(guān)政策、法規(guī)，同時也涉及到農(nóng)民的切身利益和有關(guān)單位的經(jīng)濟利益。因此，參與式灌溉管理的建設(shè)過程離不開政府的支持，明確政府和有關(guān)部門的職責和作用十分重要。
6.1　組織領(lǐng)導(dǎo)
6.1.1　 參與式灌溉管理組建前的準備
　　 建設(shè)用水戶參與式灌溉管理是對現(xiàn)有灌區(qū)管理體制和運行機制進行深化改革的結(jié)果，通過組建供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會，按市場經(jīng)濟要求，建立一種全新的供用水管理體制和運行機制，它不僅有很強的政策性，同時涉及到單位與單位間利益調(diào)整，與農(nóng)民用水戶有著緊密的關(guān)聯(lián)，事關(guān)重大。因此，務(wù)必抓好組建前的準備工作。
　　 1.項目單位或項目單位所在地水行政主管部門的有關(guān)人員，要對建設(shè)的意義有足夠的認識，從而全力投入這項灌區(qū)體制改革工作之中。
　　 2.項目單位或水行政主管部門應(yīng)向同級地方人民政府請示開展組建工作，政府的批復(fù)是組建參與式灌溉管理的基本依據(jù)?！　?br> 　　 3.成立組建領(lǐng)導(dǎo)小組，一般由分管此項工作的政府官員和項目主管單位、發(fā)改委、財政、水利、稅務(wù)、民政、工商、物價等部門領(lǐng)導(dǎo)組成，全面領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)組建工作，做好有關(guān)方面的協(xié)調(diào)工作。在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)置用水戶參與式管理工作辦公室，一般由項目單位、水利（水務(wù)）局、工程管理單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利站、農(nóng)民代表組成。
　　 4.得到政府批復(fù)后，編制本項目的發(fā)展計劃專題報告，以便在項目區(qū)有計劃、積極穩(wěn)妥地推行參與式灌溉管理；擬定宣傳培訓(xùn)材料，為在項目區(qū)廣泛宣傳做好準備。
6.1.2　 在參與式灌溉管理組建中的組織領(lǐng)導(dǎo)
　　 1.對宣傳工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。宣傳的首要對象是政府工作人員使他們在思想上充分認識改革水利管理體制的必要性，把推行參與式灌溉管理作為推動水利管理體制改革、形成良性循環(huán)的一項重要措施。其次，從引導(dǎo)基層群眾參與管理，推進民主化進程，有利于農(nóng)民自身利益的角度，向廣大基層干部和群眾進行廣泛深入的宣傳發(fā)動。
　　 2.對籌建工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)我省農(nóng)村的實際情況，農(nóng)民的文化層次相對不高，認識水平和組織能力不強。因此需要政府委派有經(jīng)驗的干部并依靠當?shù)剜l(xiāng)村干部加以引導(dǎo)和指導(dǎo)。組織召集會議，籌備成立農(nóng)民用水者協(xié)會，組織用水戶民主選舉協(xié)會主席，幫助協(xié)會制定各種規(guī)章制度等。
　　 3.灌溉工程財產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移。在參與式灌溉管理實施中，政府要將基層國有農(nóng)業(yè)灌溉工程固定資產(chǎn)的部分財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)移給供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會，這是一項十分重要的工作?？h級以上政府要妥善做好灌溉工程財產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移工作，在明確國有資產(chǎn)權(quán)屬的前提下，將灌溉工程的財產(chǎn)占有權(quán)、使用權(quán)移交或轉(zhuǎn)讓給供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會并辦理好轉(zhuǎn)讓手續(xù)，簽訂具有法律效力的轉(zhuǎn)讓協(xié)議或合同。在明確供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會權(quán)利的同時，規(guī)定它們必須承擔的責任。供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會的義務(wù)是對灌溉系統(tǒng)切實做好管護工作，使其保持原有的功能和設(shè)計灌溉能力，確保農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)的正常運行。對于用水者，權(quán)利是用水，義務(wù)是按用水量交付水費和由用水者協(xié)會安排的灌溉設(shè)施的管護任務(wù)。對于只享用權(quán)利、不承擔義務(wù)者，政府要采取必要的懲罰措施。
　　 4.水價的核定。核定水價是政府部門的一項重要工作，主要包括以下幾個方面內(nèi)容：
　　 ⑴督促業(yè)務(wù)部門嚴格按照國家的農(nóng)業(yè)灌溉水價政策正確核算水價；
　　 ⑵組織有關(guān)專家審查水價計算結(jié)果，包括成本項目的規(guī)范性、各項取費的合理性和計算的正確性；
　　 ⑶根據(jù)國家的水價政策、物價政策和其他相關(guān)政策以及當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟狀況，分類核定農(nóng)業(yè)灌溉水價；
　　 ⑷確定執(zhí)行水價，包括經(jīng)濟作物的水價和糧食作物的水價。如果根據(jù)農(nóng)民的承受能力確定的水價低于成本水價，政府要制定分步達到成本水價的實施計劃和措施。除此之外，還要制定彌補供水虧損的措施；
　　 ⑸委托業(yè)務(wù)部門正確預(yù)測用水戶參與式管理實施后的水價，在此基礎(chǔ)上分析計算實施前后農(nóng)民水費負擔的差別。如果實施后供水單價提高了，但通過工程措施、農(nóng)藝措施、管理措施等節(jié)省了灌溉用水，農(nóng)民所承擔水費的總支出低于或等于實施前的水費支出水平，這對推行用水戶參與式灌溉管理模式更加有利。
　　 5.在用水戶參與式灌溉管理模式組建中應(yīng)把握的幾項原則。推行用水戶參與式灌溉管理模式的過程是一個深化改革的過程，它必然要涉及到現(xiàn)有的水利設(shè)施管理部門的利益，更主要的是涉及到千家萬戶農(nóng)民的利益，如果把握不當，甚至會影響到農(nóng)村的社會穩(wěn)定。因此，在開展這項工作中，要積極穩(wěn)妥地推動，要結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村實際，把握好以下原則：
　　 ⑴試點示范、以點帶面、循序漸進、逐步推開的原則；
　　 ⑵政府引導(dǎo)、政策支持、農(nóng)民自愿、行政推動的原則；
　　 ⑶因地制宜、加強指導(dǎo)、規(guī)范操作、不斷完善的原則。
6.1.3　 在參與式灌溉管理模式運行期政府的職責
　　 在用水戶參與式灌溉管理模式運行期間，政府對用水戶協(xié)會的運行管理負有指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督的責任。
　　 1.對履行職責和執(zhí)行規(guī)章制度情況的指導(dǎo)和監(jiān)督。政府要把對用水戶協(xié)會履行職責、執(zhí)行規(guī)章制度的指導(dǎo)和監(jiān)督作為經(jīng)常性工作來抓。按照協(xié)會的章程及有關(guān)規(guī)章制度，有計劃地進行檢查指導(dǎo)。特別是對于水文邊界矛盾、用水戶之間的沖突、供水機構(gòu)與協(xié)會的關(guān)系等問題，要積極做好協(xié)調(diào)工作。
　　 2.提供信息與技術(shù)服務(wù)。政府有關(guān)部門要經(jīng)常性地收集和分析與灌溉有關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，及時向協(xié)會提供信息服務(wù)。要經(jīng)常性地組織有關(guān)技術(shù)人員對管理人員和用水戶進行灌溉管理技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，提高他們的管理水平，使得灌溉設(shè)施能夠更加經(jīng)濟有效地發(fā)揮作用。
　　 3.對資產(chǎn)保值情況的監(jiān)督。實施用水戶參與式灌溉管理模式后，政府將屬于國有的農(nóng)業(yè)灌溉工程的部分財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)移給供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會，根據(jù)我國國有資產(chǎn)管理實行授權(quán)委托和分級管理的原則，各級政府要對轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)保值情況進行指導(dǎo)和監(jiān)督。國有灌溉工程資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)移給供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會后，供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會除負責灌溉設(shè)施的運行外，還要承擔灌溉資產(chǎn)的保值責任，保證其維持原有的設(shè)計灌溉能力。過去灌區(qū)普遍存在受益者只享受灌溉的權(quán)利，而沒有很好地盡到維修、管護的責任，從而導(dǎo)致濫用灌溉設(shè)施，造成灌溉設(shè)施老化失修、資產(chǎn)價值銳減，甚至提前報廢的現(xiàn)象。究其原因主要有：⑴體制不順，職責不清。政府承擔無限責任，灌溉設(shè)施的管理者和使用者完全依賴國家，而很少承擔責任；⑵國家包攬面廣量大的農(nóng)業(yè)灌溉工程資產(chǎn)的運行維護，力不從心；⑶缺乏監(jiān)督機制。實施用水戶參與式灌溉管理模式是以實現(xiàn)灌區(qū)良性運行為宗旨的，政府加強監(jiān)督是確保資產(chǎn)保值的關(guān)鍵。當然，政府根據(jù)不同經(jīng)濟水平的灌區(qū)，要求自行承擔維修、管護費用應(yīng)有所區(qū)別。對于貧困地區(qū)，政府應(yīng)通過傾斜政策給予適當補助，以便逐步向完全自立過渡。
　　 4.對水價執(zhí)行和水費收繳情況的監(jiān)督。政府要加強對水價執(zhí)行和水費收繳情況的經(jīng)常性檢查，這是關(guān)系到用水戶參與式灌溉管理模式健康發(fā)展、真正落實國家水價政策、保護農(nóng)民利益和確保灌溉資產(chǎn)保值的大問題。
　　 政府要監(jiān)督嚴格執(zhí)行經(jīng)政府部門核定批準的水價，嚴禁搭車收費。要嚴格控制人員編制，防止人員膨脹，費用增加，增加供水成本。政府在核定和調(diào)整水價時，要嚴格審查和控制管理費用開支，壓縮水價成本。
　　 在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，如果采用分步實施到位水價方案，政府一方面要對低于成本價的農(nóng)業(yè)供水采取補償措施，另一方面要致力于脫貧致富，按計劃分步提高水價，直至達到成本水價，以盡快實現(xiàn)良性運行。
　　 政府還要協(xié)助和監(jiān)督灌溉水費的收繳工作，主要內(nèi)容有：
　　 ⑴監(jiān)督有關(guān)主體按收費方式和程序收繳水費；
　　 ⑵幫助供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會收繳水費，對于不繳水費的個別農(nóng)戶要做耐心細致的工作，為供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會排憂解難；
　　 5.財務(wù)監(jiān)督和審計。供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會的財務(wù)賬目要向用水者公開，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，真正取得用水戶的信任。同時，政府也要加強對供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會的財務(wù)監(jiān)督和審計工作。主要審查收入賬目是否正確清楚、支出是否合理，有無加價收費等行為，如果發(fā)現(xiàn)問題，要及時進行干預(yù)。
　　 6.定期進行考核評價。政府在加強對供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會工作檢查、監(jiān)督的基礎(chǔ)上，要定期組織考核評價。
6.2　 政策法規(guī)支持
　　 實行用水戶參與式灌溉管理模式本質(zhì)上是一種經(jīng)濟和政治體制改革，是一種灌溉管理制度的變遷。這種制度變遷表現(xiàn)在兩個層面上：一是組織層面上，涉及到供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會的組建，這一層面上的改革包含著政治體制改革的成分；二是經(jīng)濟層面上，涉及到灌溉成本、供水價格的確定，水費的收繳，農(nóng)民對水利工程供水的商品屬性觀念轉(zhuǎn)變等，它是我國深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。由于推行用水戶參與式灌溉管理模式具有政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的雙重屬性，涉及到大量的政策法規(guī)問題，要研究制定適應(yīng)于改革需要的新的政策法規(guī)，以支持和促進用水戶參與式灌溉管理模式的健康發(fā)展。
　　 根據(jù)國外經(jīng)驗和全國及我省各地進行試點的實際情況看，目前在推行用水戶參與式灌溉管理模式過程中，政府主要應(yīng)在以下幾方面提供政策法規(guī)支持。
　　 1.在我國《水法》的法律框架下，制定有利于參與式灌溉管理模式發(fā)展的實施條例。
　　 要明確各級政府和供水機構(gòu)、用水戶協(xié)會以及用水戶在參與式灌溉管理模式實施過程中的各項責任、義務(wù)。包括灌區(qū)的劃定，水資源的分配管理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，灌溉工程設(shè)施資產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，工程設(shè)施的運行維護，水價確定原則和方法，水費征收辦法等等。
　　 2.在用水戶參與式灌溉管理模式試點或推廣區(qū)，政府對灌溉工程設(shè)施建設(shè)和組織建設(shè)給予一定的財政資金支持，創(chuàng)造必要的硬件和軟件環(huán)境條件。
　　 就農(nóng)業(yè)灌溉工程本身特點而言，它是一種公共物品。公共物品的顯著特點是消費的非排他性，市場機制對其并不奏效。要使這類物品具有必要的供應(yīng)，在產(chǎn)權(quán)安排上一般歸政府、集體所有。所以大多數(shù)國家對農(nóng)業(yè)灌溉都有一定比例的財政投入，這既是農(nóng)業(yè)灌溉作為公共事業(yè)的特點所決定的，又是政府對農(nóng)業(yè)傾斜政策的具體體現(xiàn)。
　　 3.制定供水機構(gòu)和用水戶協(xié)會注冊登記的有關(guān)法規(guī)，以此對這項工作進行規(guī)范化管理，保證用水戶協(xié)會組織的合法性和基本權(quán)力、義務(wù)。
　　 從各地參與式灌溉管理模式試點情況看，在用水戶協(xié)會的注冊登記中存在問題較多。分析其主要原因：一是政府有關(guān)部門和工作人員對參與式灌溉管理模式的認識程度上存在較大差距，有些地方存在不支持態(tài)度，阻礙了用水戶協(xié)會的正常發(fā)展；二是尚沒有適用于用水戶協(xié)會這種社團組織進行注冊登記的規(guī)范程序或辦法可循；三是由于農(nóng)民自身對有關(guān)法規(guī)知識缺乏了解而難以順利完成有關(guān)注冊登記手續(xù)。
　　 4.在參與式灌溉管理模式實施初期，政府在水價上給予適當補貼，對供水機構(gòu)給予減免稅收的優(yōu)惠政策，以及一如既往的財政支持（諸如對渠道的維修、更新改造投資等），逐步實現(xiàn)水價完全到位，最終達到灌區(qū)管理良性運行的目標。
6.3　 水行政主管部門的職責和作用
　　 建設(shè)用水戶參與式灌溉管理模式涉及現(xiàn)有灌區(qū)的管理體制和運行機制改革，作為各級政府水行政主管部門，應(yīng)責無旁貸，全力支持、幫助，并參與本地區(qū)用水戶參與式灌溉管理模式的改革工作。
　　 1.制定有利于促進用水戶參與式灌溉管理模式發(fā)展的水價政策。水價到位是灌區(qū)實現(xiàn)良性運行與可持續(xù)發(fā)展的核心問題。按供水成本收費是水利走向市場，實現(xiàn)灌溉系統(tǒng)自負盈虧的必要條件。各級水行政主管部門是制定水價政策和核定收費標準的職能部門，科學(xué)合理地制定水價，是確保用水戶參與式灌溉管理模式順利實施的重要條件。目前我省現(xiàn)行的水價與實際供水成本之間存在很大差距。現(xiàn)有的水價核算方式不夠規(guī)范，部分灌溉工程固定資產(chǎn)現(xiàn)值不清，在收費方式上，普遍存在政府統(tǒng)一定價，按灌溉面積下達征收水費任務(wù)的不合理現(xiàn)象。對于這些問題，水行政主管部門有責任加大改革力度，制定出有利于發(fā)展的水價政策。
　　 2.加強指導(dǎo)培訓(xùn)，協(xié)調(diào)理順關(guān)系。在參與式灌溉管理模式組建和運行過程中，涉及到很多專業(yè)技術(shù)和管理方面的問題，加強對基層管理人員的專業(yè)技術(shù)和灌溉管理培訓(xùn)是提高運行質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。各地水行政主管部門要因地制宜，有組織、有計劃地對有關(guān)人員進行必要的培訓(xùn)和指導(dǎo)。
　　 在推行用水戶參與式灌溉過程中，原有的水利管理關(guān)系將被打破，需要建立一種新的管理關(guān)系和管理程序。在這種新型關(guān)系的建立和有關(guān)問題的處理上，水行政主管部門必須從改革的大局出發(fā)，積極主動地協(xié)調(diào)在轉(zhuǎn)型過程中遇到的問題和矛盾，建立好新型的灌溉管理關(guān)系，明確灌溉設(shè)施各個管理環(huán)節(jié)的權(quán)力、責任和義務(wù)，明確各個層次和環(huán)節(jié)的關(guān)系和管理程序。
　　 3.積極推進機構(gòu)改革，為改制創(chuàng)造條件。對現(xiàn)有水利管理體制進行改革，推行參與式灌溉管理模式，是關(guān)系到整個水利系統(tǒng)改革乃至于深化農(nóng)村改革的大事。各級水行政主管部門要按照“政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，積極推進水利部門的機構(gòu)改革，逐步轉(zhuǎn)變職能，減少直接行政干預(yù)。
　　 4.加強新技術(shù)成果的引進、推廣工作。水行政主管部門要積極引進和推廣國內(nèi)外先進適用的農(nóng)業(yè)灌溉新成果、新技術(shù)、新工藝、新材料。
7　貴州省安西灌區(qū)貓貓洞水利工程農(nóng)業(yè)灌溉用水管理研究
　　 近年來，貴州在部分大型灌區(qū)作了參與式灌溉管理的試點，總體而言，是比較成功的，主要表現(xiàn)在：灌溉管理體制改變，水價逐步到位，為良性運行打下了基礎(chǔ)；水費收繳率有所提高；農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識得到提高，促進了農(nóng)民參與系統(tǒng)的投資、建設(shè)、運行和維護，減輕了政府負擔。
7.1　 安西灌區(qū)貓貓洞水利工程基本情況
　　 1.工程概況
　　 安西灌區(qū)于1999年列為國家大型灌區(qū)節(jié)水續(xù)建配套項目，建設(shè)范圍為貴州省安順市西秀區(qū)、平壩縣、普定縣、鎮(zhèn)寧縣，規(guī)劃灌面30.1萬畝，現(xiàn)狀灌區(qū)（1998年）22.7萬畝，總投資3.17億元，由“蓄、引、提”多水源的水利工程組成，以蓄水、自流為主，以“小一型”水庫、引水工程為支撐。
　　 安順市貓貓洞水利工程是安西灌區(qū)中的一部分，由貓貓洞水庫、二棕樹水庫、洋坪水庫及本寨排澇工程構(gòu)成。三座水庫及排澇工程均位于長江流域烏江水系三岔河支流千峰河的各支流上。洋坪水庫位于棕樹水庫下游，水庫回水至棕樹水庫鄰近壩腳，三座水庫以貓貓洞水庫的庫容最大，且位置適中，故工程以貓貓洞水利工程命名。工程設(shè)計灌溉面積15000畝，排澇面積1870畝。
　　 2.　　 管理情況
　　 貓貓洞水利工程以排洪渠為紐帶，在排洪渠上中游分別建有一座攔河壩，三座水庫，構(gòu)成一個長藤結(jié)瓜的灌排系統(tǒng)，工程受益范圍分別涉及西秀區(qū)轎子山鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)宋旗鎮(zhèn)及普定縣、白巖鎮(zhèn)，共26個行政村。
　　 根據(jù)2001年統(tǒng)計資料，灌區(qū)總?cè)丝?6963人，耕地面積16970畝，水田11269畝，旱地5701畝，人均耕地面積0.63畝，人均糧食產(chǎn)量323kg，農(nóng)民人均純收入1087元。人口自然增長率12.9%。
　　 到2003年底，灌區(qū)已組建用水戶協(xié)會12個，授牌12個，在當?shù)孛裾块T登記注冊1個。涉及農(nóng)戶2759戶，協(xié)會工作人員36人。供水方為安順市貓貓洞水庫管理所，用水方為各用水戶協(xié)會。供用水雙方按照簽訂的合同規(guī)定各自的權(quán)利和義務(wù)。供方按照每畝不超過350m³供水給用水戶，用水戶按照每畝23元付費給供水方。供水價格執(zhí)行貴州省物價局黔價格[2001]381號文。現(xiàn)階段的灌溉面積仍維持原收取水費糧的計算面積（習慣畝與丈量畝之比為1：1.4）。
　　 用水戶協(xié)會水費按照23元/畝，交費給安順市貓貓洞水庫管理所，取消過去沿用的由糧管所、財政所收費的中間環(huán)節(jié)。水管所按照3元/畝返回給用水戶協(xié)會，開支由協(xié)會自行掌握。
7.2　 安西灌區(qū)貓貓洞水利工程農(nóng)業(yè)灌溉用水管理調(diào)研與分析
7.2.1　 安西灌區(qū)貓貓洞水利工程農(nóng)業(yè)灌溉用水管理調(diào)研情況[２６]
　　 為了對農(nóng)民用水戶協(xié)會有一個全面和深入的理解，我們隨機選擇了貴州省安西灌區(qū)貓貓洞水利工程的用水戶協(xié)會內(nèi)的20戶農(nóng)戶進行調(diào)研，20個典型農(nóng)戶，其中有效樣本數(shù)20個。本文分析所用的數(shù)據(jù)，來源于安西灌區(qū)貓貓洞水利工程王家村用水戶協(xié)會和20個農(nóng)戶調(diào)研資料。
　　 本次農(nóng)戶調(diào)查除了家庭人口、種植面積、土地使用情況、灌溉類型、作物種類、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入、外出打工、供水、等水、渠道維修勞動投入、節(jié)水技術(shù)、水費與糧食生產(chǎn)、弱勢群體水的獲得性和農(nóng)戶民主參與等內(nèi)容外，在農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)的調(diào)查中，分析農(nóng)戶支付的水費在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的比例，以及畝均和人均水費支付情況等。在調(diào)研中，根據(jù)研究目的和數(shù)據(jù)獲取的可行性，我們又選取了兩個時期進行分析，這兩個時期分別為協(xié)會成立前的2000年和成立協(xié)會后的2003年。調(diào)查結(jié)果如下：
　　 1.用水戶協(xié)會發(fā)展的特征　 縱觀用水戶協(xié)會成立三年多以來，農(nóng)戶參與式灌溉管理的制度創(chuàng)新，主要呈現(xiàn)出以下四個明顯的特征：
　　 ⑴按照市場機制進行商品水的交易。確立水利工程供水的商品屬性特征，建立供用水兩者之間的買賣關(guān)系，供水單位依據(jù)合同供水，農(nóng)民用水戶有償使用灌溉用水。在農(nóng)戶調(diào)查中，幾乎所有農(nóng)戶都清楚水是商品，在調(diào)查中約有一半農(nóng)戶可以說出目前灌溉用水水價。
　　 ⑵農(nóng)民用水戶參與灌區(qū)管理。用水戶協(xié)會要求農(nóng)民用水戶參與管理應(yīng)當是全方位的，包括用水戶協(xié)會轄區(qū)內(nèi)田間灌溉工程的投資建設(shè)、運行維護管理，參與用水計劃的制定、配水，對用水戶協(xié)會和供水部門的民主監(jiān)督等。而實際調(diào)查資料表明，農(nóng)戶參與管理主要表現(xiàn)在灌溉工程的興建和維護，至于用水計劃的制定、民主監(jiān)督等方面則很少涉及。半數(shù)以上的調(diào)查農(nóng)戶，對用水戶協(xié)會負責人選舉、協(xié)會負責人工資及其在水費中占的比例，均一無所知。
　　 ⑶具有明確法人地位。2002年王家村用水戶協(xié)會已在當?shù)孛裾块T登記注冊，涉及農(nóng)戶226戶，協(xié)會工作人員3人，其中：婦女1人。
　　 ⑷用水戶協(xié)會與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)顯示出良性互動?？傮w上看，我們還不能說用水戶協(xié)會已經(jīng)顯示出對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的推動作用，但從少數(shù)地方的經(jīng)驗觀察看，用水戶協(xié)會搞得好的地方，渠道的興建、維修，供水及時性、農(nóng)戶民主參與監(jiān)督、協(xié)會與水利部門關(guān)系等方面都有所提高，從而使得水管部門對灌溉活動的不當干預(yù)減少了，農(nóng)民的不合理負擔減輕了，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊有所克服，社會交易成本下降，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的速度提高了。
　　 2.用水戶協(xié)會發(fā)揮的作用 本項調(diào)查顯示，成立用水戶協(xié)會后，農(nóng)戶認為農(nóng)田灌溉在以下九個方面感到有明顯改善：
　　 ⑴減少矛盾糾紛。調(diào)查農(nóng)戶中85%的人反映，成立協(xié)會后各村組之間水事糾紛明顯減少。協(xié)會成立前，村與村及同一村中農(nóng)戶經(jīng)常會為取水產(chǎn)生矛盾糾紛，經(jīng)常會出現(xiàn)打傷人的現(xiàn)象，協(xié)會成立后由專人管水，杜絕了因爭水造成的矛盾糾紛。
　　 ⑵節(jié)省了農(nóng)戶勞力投入。在一調(diào)查中有80%農(nóng)戶認為成立協(xié)會后，農(nóng)戶用于等水、看水的時間縮短了。這主要是因為協(xié)會成立后渠道的質(zhì)量得到改善，提高了大部分渠道的過水能力，縮短了灌溉周期，人大提高了灌溉保證率。同時由于協(xié)會由專人負責看水，也節(jié)約了農(nóng)戶用于守水的時間（見表7.l）。

表7.1　 協(xié)會成立前后供水及勞動力變化情況

年份 放水總次數(shù)（次） 需要用水但得不到水次數(shù)（次） 看水所需時間（日） 義務(wù)水利工時間（日） 需要提前幾天申請放水 放水到地與實際需要放水時間差（小時） 延誤次 數(shù) 2000年 3 1 4 4 6 8 1 2003年 5 0 2 3 2 4 0

　?、乔蕾|(zhì)量有明顯改善。同協(xié)會成立前相比，一調(diào)查中77%的農(nóng)戶認為渠道質(zhì)量有很大改善，17%的農(nóng)戶認為渠道沒有變化，而6%的農(nóng)戶則認為渠道質(zhì)量下降。這主要是因為成立協(xié)會的地區(qū)都是大型灌區(qū)節(jié)水續(xù)建配套項目區(qū)，在項目區(qū)內(nèi)投入大量資金用于渠道修建和改善，與協(xié)會成立前相比，渠系工程配套率、完好率及渠系水利用系數(shù)都有明顯提高。
　?、忍岣吡巳鮿萑后w灌溉用水的獲得性。協(xié)會成立前，一般都是男性從事看水、護水工作，對于家中只有婦女、老人和兒童的農(nóng)戶家庭來說，在爭水過程中處于弱勢。而成立協(xié)會后，由協(xié)會統(tǒng)一進行配水、看水，這人人增加了農(nóng)村中這些弱勢群體水的獲得性。這在我們對農(nóng)村中這些弱勢群體調(diào)查中有明顯反應(yīng)，而且這些弱勢群體十分支持建立農(nóng)民用水戶協(xié)會。
　　⑸減輕了各級干部在供水期的工作壓力。在建協(xié)會前，每逢放水期是“五長上陣”（組長、村長、水管站長、區(qū)長、鎮(zhèn)長），方可保下游供水，而目前由協(xié)會配水、供水，各級協(xié)會代表送水到田間。
　?、蚀_保水費的收取。貓貓洞灌區(qū)在2004年以前，每年灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉供水收入在2萬元左右徘徊，許多村寨拒交水費，水費收取率為30%。建立用水戶協(xié)會后，水管所直接與每個村的用水戶協(xié)會發(fā)生關(guān)系，建立“水管單位＋用水戶協(xié)會”的管理模式，規(guī)定供需雙方的權(quán)利和義務(wù)，灌溉水費由協(xié)會統(tǒng)一交給水管所，避免了過去通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）糧管所、財政所收取轉(zhuǎn)交的中間環(huán)節(jié)，節(jié)省手續(xù)費（水費的5%），減輕農(nóng)民負擔，從真正意義上關(guān)注了“三農(nóng)問題”，同時，將23元/畝水費中的其中3元返回給用水戶協(xié)會作為辦公經(jīng)費，也調(diào)動了協(xié)會干部的積極性。由于灌區(qū)各村寨的經(jīng)濟狀況不盡相同，因此，從水費收入中統(tǒng)一安排給各村用水戶協(xié)會配置必要的辦公設(shè)備，以利于協(xié)會開展工作。
　　⑺協(xié)會的建立，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造了良好的軟環(huán)境。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整主要是從傳統(tǒng)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，它的初始階段，應(yīng)結(jié)合當前的農(nóng)村實際進行，即從種植水稻、玉米、小麥、油菜為主向種植蔬菜、花卉逐步轉(zhuǎn)移，這樣既可增加農(nóng)民收入，又可節(jié)約灌溉用水，達到節(jié)水增效的目的。
　　⑻促進灌區(qū)水資源合理配置。貓貓洞水利工程的用水戶除農(nóng)灌供水外，還有南電公司安順火石坡?lián)Q流站、普定明達水泥有限公司、農(nóng)灌供水是耗水量最大的供水。建立協(xié)會后，由用水戶協(xié)會組織用水戶放水，杜絕了大水漫灌的現(xiàn)象，灌溉用水年節(jié)水量20萬m³，灌溉用水定額從400m³／畝降到320m³／畝。節(jié)約的水量可調(diào)劑給其他用水戶。
　?、陀盟畱魠f(xié)會建立后，為管理創(chuàng)造了條件。由用水戶協(xié)會直接交費給水管單位，減少了水管所在水費收取中不必要的開支，水管單位職工的工作重點逐步轉(zhuǎn)移到水利工程的運行管理上。2002年，盡管安順市的水稻受“秋風秋雨”的影響，大幅減產(chǎn)，但水費收取率仍達到了85%，全年農(nóng)灌水費收入達4.2萬元。2003年度的農(nóng)灌水費收取率達100%。截止7月底，2004年的農(nóng)灌水費收取率已達50%，白巖鎮(zhèn)的王家村、黃毛村用水戶協(xié)會已將全年的農(nóng)灌水費交清。在各用水戶協(xié)會建立的村寨實施節(jié)水續(xù)建配套工程也較以往順利多了。
7.2.2　 安西灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理分析
　　 安西灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理是參與式灌溉管理模式在貴州農(nóng)村的具體實施。雖然在具體管理方法上與第五章中介紹的理想的用水戶參與式灌溉管理模式還不完全相同，但是已經(jīng)基本體現(xiàn)了該管理模式的精神。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
　　 1.成立用水組織，加強用水管理
　　 從安西灌區(qū)貓貓洞水利工程農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的成功經(jīng)驗中可以清楚地看到，該灌區(qū)在農(nóng)業(yè)灌溉用水管理中最顯著的特點就是不斷加強和完善用水管理，包括從宏觀上建立用水組織，以及在微觀上采用節(jié)水灌溉技術(shù)，都體現(xiàn)了加強用水管理、提高農(nóng)戶自身認識和管理水平的思想，與第五章中介紹的用水戶參與式灌溉中的農(nóng)民用水者協(xié)會的管理方式基本相同。
　　 2.加強灌區(qū)工程體系的配套建設(shè)和管理工作
　　 安西灌區(qū)對農(nóng)業(yè)灌溉用水的管理中十分重視灌區(qū)工程體系的配套建設(shè)，而且實行分段管理，分工明確。首先，灌區(qū)積極發(fā)展渠道防滲等先進節(jié)水灌溉技術(shù)，同時，灌區(qū)也加強了對灌區(qū)工程體系的管理和維護工作，實行分段管理，明確了各單位和農(nóng)戶對水利工程的重視程度，使水利工程社會效益、自身效益并重，便于調(diào)動農(nóng)民的積極性，使灌渠更易于管理和維護，充分發(fā)揮了水利工程設(shè)施作用。
　　 3.細化水價政策
　　 從第五章討論的用水戶參與式灌溉模式中可以知道，制定合理的水價對灌區(qū)的良性運行非常重要。原則上，應(yīng)實行按供水成本核算、核定水價，執(zhí)行到位水價，維持灌區(qū)良性運行；但是，由于各地的自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、供水條件和社會環(huán)境差異很大，考慮到農(nóng)民的承受能力，第一步農(nóng)灌用水價格提高到23元/畝，分步調(diào)整到每畝45元。
　　 安西灌區(qū)貓貓洞水利工程農(nóng)業(yè)灌溉用水管理雖然取得了顯著的成績，但是也存在一些問題。
　　 1.農(nóng)戶的民主參與管理、監(jiān)督不足。具體表現(xiàn)在：協(xié)會負責人選舉并不象資料中宣稱的那樣由農(nóng)戶自主選舉，調(diào)查中90%的普通農(nóng)戶沒有參加協(xié)會主席選舉，其原因是這些農(nóng)戶不知道協(xié)會主席何時以及如何選舉，參加選舉的農(nóng)戶中90%以上都是村干部；從農(nóng)戶自身看，90%的農(nóng)戶不清楚用水戶協(xié)會章程，對加入用水戶協(xié)會享有的監(jiān)督、知情等權(quán)利一無所知（見表7.2）。

表7.2　 協(xié)會負責人選舉情況

選舉次數(shù) 是否參加選舉（%） 協(xié)會主席當時職業(yè)（%） 選舉該主席的原因（%） 對主席工作是否滿意（%） 是 否 其他 干部 普遍農(nóng)民 行政指派 工作能力強 是 否 第一次 41 40 19 100 　 26 14 90 10 第二次 28 74 6 100 　 21 15 95 5

　　2.用水戶協(xié)會財務(wù)管理不公開。調(diào)查中普通農(nóng)戶表示，不清楚協(xié)會的財務(wù)狀況，當問及是否會抽取一定的管理費用于協(xié)會負責人工資以及協(xié)會負責人的工資人約是多少時，普通農(nóng)戶都表示不清楚。能夠回答出上述問題的，一般都是村干部。
　　 3.農(nóng)民繳納水費有所上升。在這一點上，并不像有些文獻宣稱的農(nóng)民水費減少。調(diào)查中幾乎所有農(nóng)戶都認為，繳納的水費較協(xié)會成立前有所增加，問及原因時，少部分農(nóng)民表示是由于水價上升所致，大部分農(nóng)民表示不清楚水費上升的原因。
　　 4.少部分地區(qū)的用水戶協(xié)會徒有形式，農(nóng)民不認為自己的權(quán)利因為用水戶協(xié)會成立獲得改善。在調(diào)查中，有10%的農(nóng)戶認為用水戶協(xié)會成立前后，其灌溉用水并未發(fā)生改變，協(xié)會成立后反而加重了農(nóng)戶負擔，因為要支付負責人工資。究其原因，主要是并不是灌區(qū)農(nóng)戶要求建立用水戶協(xié)會，而是部分地方政府和水管部門為了通過上級部門驗收臨時建立用水戶協(xié)會。
　　 5.缺乏“利益補償機制”。“利益補償機制”的核心是保障農(nóng)民利益尤其是貧困地區(qū)和受損人口的利益，給農(nóng)戶帶來節(jié)水激勵。農(nóng)戶節(jié)水除了能完全彌補少用水的損失和水價提高付出的成本，與原來的多用水相比，還能夠獲得更多的收益，這樣才能達到節(jié)水農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶受益的雙重目的。利益補償?shù)膶崿F(xiàn)要通過多種渠道，包括財政轉(zhuǎn)移支付、水市場收入和國家對水利設(shè)施的投資和補貼。[２７]而在實際調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政府部門未出臺對用水戶協(xié)會和農(nóng)戶節(jié)水的激勵措施。
　　 6.人多數(shù)農(nóng)戶并不清楚用水戶協(xié)會的概念、作用、內(nèi)涵，這說明目前缺乏對農(nóng)戶培訓(xùn)。當我們向農(nóng)戶解釋清楚用水戶協(xié)會的作用時，絕大部分農(nóng)戶表示協(xié)會有存在必要并且要進一步加強，使其真正能做到農(nóng)戶自我管理、自主經(jīng)營、自我發(fā)展的農(nóng)民用水戶參與管理的法人實體。
　　 事實上，農(nóng)民用水戶協(xié)會在運行過程中之所以會出現(xiàn)上述問題，原因在于政府權(quán)力過大，公共權(quán)力過大，必然加劇權(quán)力的角逐。農(nóng)村基層公共管理機構(gòu)擁有大量處理公共事務(wù)的權(quán)力，還擁有土地（農(nóng)用土地在經(jīng)濟學(xué)的意義上本來屬于私人物品）的控制權(quán)，公共權(quán)力還滲透到私人事務(wù)中。但由于過人的公共權(quán)力與狹窄的稅收來源不對稱，使得農(nóng)民與公務(wù)員之間的關(guān)系成為供養(yǎng)與被供養(yǎng)的關(guān)系，而不是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，基層政府的主要職能蛻化為向農(nóng)民收取稅費。這種背景下，用水戶協(xié)會事業(yè)一開始就與巨大的利益關(guān)系糾纏在一起。在農(nóng)村農(nóng)戶最愿意上交的就是水費，村委會不愿意放棄收取稅費的權(quán)利，用水戶協(xié)會由于其影響力有限，無法與基層公共管理機構(gòu)抗衡。如果公共權(quán)力過大的問題不解決，用水戶協(xié)會的發(fā)展將困難重重。
　　 同時，農(nóng)戶缺乏對用水戶協(xié)會的基本認知。在調(diào)查中幾乎所有農(nóng)戶（包括村干部）都不能清楚說明用水戶協(xié)會真正涵義、概念、功能作用。調(diào)查中大部分農(nóng)戶認為，協(xié)會的建立是由政府發(fā)起的，用水戶協(xié)會是一種政府行為，他們并不認為用水戶協(xié)會是農(nóng)民自己的組織。
7.3　 貴州推行參與式灌溉管理模式存在的問題及進一步推廣的思路
7.3.1　 貴州推行參與式灌溉管理模式存在的問題
　　 本項研究以貴州省安西灌區(qū)貓貓洞水庫水利工程用水戶協(xié)會和農(nóng)戶調(diào)查資料為例，分析研究了用水戶協(xié)會的運行效果和存在問題。研究結(jié)果表明：用水戶協(xié)會在解決水事糾紛、節(jié)約勞動力、改善渠道質(zhì)量、提高弱勢群體灌溉水獲得能力、節(jié)約用水、減輕村級干部工作壓力等方一面，均取得顯著成效。但是，由于農(nóng)村基層管理機構(gòu)權(quán)力過大以及農(nóng)戶缺乏必要的民主參與意識，造成用水戶協(xié)會功能作用發(fā)揮方面受到限制。目前我省已成立用水戶協(xié)會26個，除了5個是以水管單位為單元，按“小農(nóng)水改革”¹⁴精神成立的用水戶協(xié)會，其余均以受益行政村為單元成立的用水戶協(xié)會，并都屬于甕福、安西、湄鳳余、烏中、興中這五個大型灌區(qū)。全省26個協(xié)會共涉及行政村67個，參與農(nóng)戶20176戶，管理斗渠436條，受益灌面4. 22萬畝，協(xié)會工作人員總計140人，其中婦女15人。
　　 我省在推行參與式管理的實踐中存在的一些問題：
　　 1.農(nóng)業(yè)供水水價不到位
　　 灌區(qū)按供水成本價格足額收取水費，是實現(xiàn)灌區(qū)良性運行和自主管理的關(guān)鍵。[２８]目前大部分灌區(qū)成本水價尚未到位，而且水費收取率也存在不同程度的差距。由于我省農(nóng)民經(jīng)濟收入低，生活貧困，特別在缺水地區(qū)和貧困山區(qū)，供水條件較差，農(nóng)業(yè)供水成本較高，農(nóng)民承受能力低，若按成本水價執(zhí)行，農(nóng)民在經(jīng)濟上和思想上接受不了，為了農(nóng)村穩(wěn)定，只能按低于成本水價收取水費，逐步到位。另外，衡量農(nóng)民對水價的承受能力沒有明確的科學(xué)標準。由于灌溉管理機構(gòu)龐大，管理層次多、冗員多，人員開支不合理，公益性成本得不到合理補償而攤?cè)朕r(nóng)業(yè)供水成本，加上層層加價，致使供水成本過高。[２９]
　　 2.農(nóng)民的主人翁意識有待提高
　　 參與式管理模式中的農(nóng)民用水者協(xié)會不僅僅是一個組織機構(gòu)的變化，也是一個思想觀念轉(zhuǎn)變的過程。由于大多數(shù)農(nóng)民己經(jīng)習慣于過去主要依賴政府的用水管理方式，現(xiàn)在很難改變?yōu)橥耆捎盟畱艏八麄冏约旱拇怼盟畱魠f(xié)會來自主管理供水和維護工程。
　　 3.供水單位機構(gòu)層次多，急待簡化
　　 參與式管理模式中的供水機構(gòu)是聯(lián)系政府組織與農(nóng)民用水戶的紐帶，肩負著供水工程的修建、維護、供水設(shè)施的運行和維護、收取水費等重要的責任。但是如果層次過多，機構(gòu)龐大，則會造成水資源輸送過程中的損失，以及互相推卸責任，造成供水效率低下，浪費嚴重。而且供水單位的供水生產(chǎn)成本、人員工資都會大大增加，攤?cè)朕r(nóng)業(yè)供水成本，加重了農(nóng)民用水戶的經(jīng)濟負擔。
　　 4.有關(guān)政策法規(guī)有待完善
　　 從實際情況看，組建農(nóng)民用水戶協(xié)會的組織成本（交易成本）較高，已組建的協(xié)會在民主管理和運行方面還很不規(guī)范。國家應(yīng)盡快制訂農(nóng)民合作組織法，賦予農(nóng)民用水者協(xié)會的合法地位，并保障其健康發(fā)展和規(guī)范運行。同時要積極總結(jié)參與式灌溉管理模式建設(shè)的試點經(jīng)驗，在改進提高的基礎(chǔ)上，搞好示范推廣。要進一步完善各項法律、法規(guī)，改善水市場的法制環(huán)境，盡快制訂農(nóng)田灌溉法、供水公司法、農(nóng)民合作組織法、水環(huán)境保護法等相關(guān)法規(guī)，為農(nóng)業(yè)用水制度改革提供軟件支撐。
7.3.2　 參與式灌溉管理改革的前景
　　 1.國家的大環(huán)境要求灌區(qū)進行灌溉管理體制的改革
　　 ⑴灌區(qū)灌溉管理體制改革需要跟上農(nóng)村改革的發(fā)展
　　 改革開放以來，全國各個行業(yè)、各個部門的改革不斷深化，農(nóng)村改革的形勢在不斷發(fā)展，相形之下，灌溉管理體制與運行機制的改革有所滯后。
　　 ⑵水資源緊缺的形勢要求灌區(qū)進行灌溉管理體制的改革
　　 近年來，水資源的短缺和水環(huán)境的惡化越來越被全社會所認識，按2002年人口統(tǒng)計，我省人均水資源量為2913m³，只相當于同期世界人均水資源占有量7400m³的39.4%，水資源的形勢是嚴峻的。雖然新中國成立以來，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)廣大人民進行了規(guī)模空前的水利建設(shè)，但是，由于種種原因，水利發(fā)展的模式基本上還屬于粗放型。管理工作薄弱，用水浪費很大，水質(zhì)污染嚴重，至今未能建立起有效的良性運行機制，農(nóng)業(yè)用水浪費更為嚴重。因此，從水資源形勢角度出發(fā)，農(nóng)田灌溉必須走節(jié)水之路。用水戶參與灌溉管理，農(nóng)民自己的事情自己辦，必將推動節(jié)水工作的開展，增強農(nóng)民節(jié)水的自覺性。
　　 ⑶傳統(tǒng)的灌溉管理模式與運行機制已經(jīng)無法適應(yīng)新時期對灌溉管理的要求
　　 為了提高灌溉水的利用率，以節(jié)水為中心的灌區(qū)續(xù)建配套和技術(shù)改造工作正在逐步展開，但長期以來，在水利建設(shè)中重工程建設(shè)、輕管理，灌溉工程很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。近年來，中央領(lǐng)導(dǎo)同志提出要把節(jié)水灌溉作為革命性措施來抓，繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的灌溉管理模式與運行機制已經(jīng)無法適應(yīng)新時期對灌溉管理的要求。因此，國家改革與經(jīng)濟建設(shè)的大環(huán)境迫使我們必須要進行灌溉管理改革。
　　 ⑷國家農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的形勢要求灌區(qū)進行灌溉管理體制的改革
　　 農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整將對農(nóng)業(yè)對水的需求發(fā)生變化，節(jié)水灌溉已經(jīng)成為趨勢，適應(yīng)這種調(diào)整，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，既是灌區(qū)遇到的新的課題，又是灌區(qū)進行灌溉管理體制改革的大好時機。在農(nóng)村，通過農(nóng)民的參與，可以指導(dǎo)和幫助農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，把灌區(qū)和農(nóng)民更緊密地結(jié)合起來，促進和帶動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
　　 2.國家的“硬件”投入為灌區(qū)進行參與式灌溉管理改革創(chuàng)造了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)
　　 ⑴以改造促改革
　　 自1995年以來，國家對灌區(qū)的續(xù)建配套和節(jié)水改造越來越重視、給予了很大支持，這幾年的配套資金、引導(dǎo)資金一直成倍增加。從1998年～2003年，我省七個灌區(qū)的節(jié)水續(xù)建配套建設(shè)累計投資29192萬元，其中國家下達補助資金19420萬元，地方配套資金9772萬元。當前，借國家加大灌區(qū)續(xù)建配套資金的投入力度，大力推進用水戶參與式灌溉管理模式的改革工作正是大好時機。
　　 ⑵以改革保障改造成果的持續(xù)發(fā)揮
　　 當前，我們在灌區(qū)建設(shè)上強調(diào)“硬件”的多，強調(diào)“軟件”的少，實際上灌區(qū)管理體制，灌區(qū)水費，灌區(qū)的運行機制的改革是極為重要的。灌區(qū)有了投入，工程條件得以改善，把改造好的工程交給用水戶，有利于形成良好的管理機制，形成良好的水價機制。續(xù)建配套，硬件上的投入為改革創(chuàng)造了條件，而改革可以保證工程硬件建設(shè)的成果長久持續(xù)的發(fā)揮作用、發(fā)揮效益。沒有改革這個保證措施，工程續(xù)建配套的成果幾年后就可能付諸東流。
　　 3.農(nóng)村農(nóng)田水利灌溉的現(xiàn)狀要求灌區(qū)進行灌溉管理體制的改革
　　 目前，我省大多數(shù)灌區(qū)管理粗放，先進的管理理念、灌溉技術(shù)、灌溉設(shè)施難以推廣。改革以后，把原有的“條塊結(jié)合以塊為主”的管理變成由水管部門對水資源的統(tǒng)一管理，加上農(nóng)民參與意識的提高，參與能力的加強，各種服務(wù)手段的到位，將會迅速改善我們的農(nóng)田灌溉管理手段和技術(shù)手段。例如，實行參與式管理后，隨著水價和水費的改革，農(nóng)民們對水費征收的透明度要求會更高，“大鍋水”再也喝不下去，客觀上要求管理的技術(shù)手段必須跟上，水量分配更細化，量水設(shè)施更完備，信息化管理程度更高，各種技術(shù)手段更先進。灌溉工程成為農(nóng)民自己的工程，也可以迅速改變目前工程設(shè)施難以為繼的現(xiàn)狀。
　　綜上所述，參與式灌溉管理是有著巨大發(fā)展前景，只要我們真抓實干，在認真研究這一改革模式的同時，結(jié)合各個不同灌區(qū)的不同特點，改革中求創(chuàng)新，創(chuàng)新中求發(fā)展，就會走出適合我省灌區(qū)特點的參與式管理的道路來。
7.3.3　 進一步推廣參與式管理的思路和建議
　　 針對我省推行參與式灌溉管理模式中存在的問題，要進一步推廣這種管理模式還應(yīng)該做到以下幾點：
　　l.積極推進水價改革，建立水價市場調(diào)節(jié)機制。要按照“有效供應(yīng)、成本補償、合理收益、激勵節(jié)約、可持續(xù)發(fā)展”的原則，[３０]建立靈活的水價調(diào)節(jié)機制。明確水價由各級物價部門會同水行政管理部門核定和調(diào)整，把水價納入到商品價格管理軌道上來，政府不再直接確定水價，只對關(guān)系國計民生的水價進行調(diào)控限價。對實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革的供水公司的水價要逐步放開，由供水經(jīng)營者與用水者協(xié)會協(xié)，商定價，實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)。物價部門會同水行政管理部門分類核定用水限價，進行宏觀調(diào)控。此外，在條件成熟的地區(qū)實施限額定價機制，即對限額內(nèi)用水實行低價，超額用水實行高價，鼓勵節(jié)約用水。¹⁹
　　2.加強宣傳與培訓(xùn)工作
　　在項目實施前，要對農(nóng)民群眾和基層干部進行參與式管理模式培訓(xùn)，增強農(nóng)民群眾自主管理的意識，提高管理水平。引導(dǎo)農(nóng)民參與項目的建設(shè)和管理，使農(nóng)民用水戶樹立起主人翁意識。
　　3. 實行用水戶參與管理，必須改革現(xiàn)行灌區(qū)管理體制[３１]
　　現(xiàn)行大中型灌區(qū)的管理體制是由國家專業(yè)機構(gòu)一竿子接到底，農(nóng)民用水戶在灌溉用水管理中是處于被動地位，只知道引水灌溉，不理解節(jié)約用水。農(nóng)民參與管理的核心是要使農(nóng)民成用水管理的主人，這樣就必須把一部分用水管理權(quán)移交給農(nóng)民，灌區(qū)管理部門則集中精力管好水源、渠首建筑物和主要干支渠道及渠系建筑物，并負責全灌區(qū)的用水量優(yōu)化調(diào)度和分配；不僅要提高全灌區(qū)的灌溉水效率、水分生產(chǎn)率、水分生產(chǎn)率和作物產(chǎn)量，而且要協(xié)助好全灌區(qū)搞好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)民收入。用水者協(xié)會則自主負責管好其所轄區(qū)范圍內(nèi)的渠道和建筑物，合理分配水量，節(jié)約灌溉用水，征收灌溉水費，合理分配水量，節(jié)約灌溉用水，征收灌溉水費，并在灌區(qū)專業(yè)管理機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)（或指導(dǎo)）下，相互合作，共同提高全灌區(qū)管理水平，促進灌區(qū)全面節(jié)水，實現(xiàn)管理工作的良性運行和灌溉農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。換言之，在大中型灌區(qū)實現(xiàn)兩極管理制度，即國家的專業(yè)管理機構(gòu)和農(nóng)民用水者協(xié)會共同管理。這樣國家專業(yè)管理機構(gòu)則必須將部分經(jīng)營管理權(quán)交給農(nóng)民用水者協(xié)會。但從試點情況來看，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營管理權(quán)似乎不成問題，但是否轉(zhuǎn)讓所有權(quán)則尚無定論。我們認為，為了使農(nóng)民用水戶真正成為用水管理的主人，以及有利于灌溉渠道、建筑物和有關(guān)水利設(shè)施的長遠發(fā)展利益，應(yīng)把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)一并轉(zhuǎn)交給農(nóng)民用水者協(xié)會，則更為有利。特別應(yīng)該指出，我國農(nóng)民對灌區(qū)配水渠道的修建曾做出無償或低報酬的大量貢獻，所以將這些渠道的所有權(quán)無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給用水者協(xié)會，也是國家對農(nóng)村水利建設(shè)發(fā)展的進一步支持。
　　4. 進一步完善小型農(nóng)田水利管理體制，組織受益農(nóng)民自主管理[３２]
　　我省小型農(nóng)田水利工程的特點是分布廣，數(shù)量多，不完全統(tǒng)計有9多萬處；種類繁多，有引水、蓄水和提水灌溉工程，塘壩、水窖、機井、蓄水池和各種型式的灌排設(shè)施和機具等。對如此龐大的水利系統(tǒng)，若要靠政府管理、維修，顯然是負擔過重，也難以管好。小型農(nóng)田水利工程主要是屬于公益性范疇，農(nóng)民是直接受益者。因此，在原則上應(yīng)由受益農(nóng)民自主管理。
　　但如何正確理解和建立以農(nóng)民自主管理經(jīng)濟上自立的管理體制尚有一些問題需要進一步明確和解決：
　?、琶鞔_小型農(nóng)田水利體制改革目標
　　總的目標是要建立一個既能適應(yīng)社會市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，又能滿足小型農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展的要求。新建的管理體制應(yīng)具有以下的三個特點：一是由于小型農(nóng)田水利系統(tǒng)的水資源，包括地面水和底下水資源（除集蓄的雨水資源以外）主要是屬于國家所有。這個系統(tǒng)的服務(wù)對象是廣大農(nóng)民，目的是提高農(nóng)田抗御旱澇災(zāi)害的能力，保證農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)和豐收。因此，建立的體制仍應(yīng)受國家和政府的宏觀管理和調(diào)控，政策引導(dǎo)和財政扶持。
　　⑵明確小型農(nóng)田水利工程的所有權(quán)
　　改革小型水利管理體制以前，必須清理、明確各類水利工程的所有權(quán)。凡是過去按“民辦公助”原則由公社或集體興建的小型工程，其所有權(quán)仍應(yīng)屬于集體。而現(xiàn)在實際上已歸屬于基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或村所有。
　　另一種情況是有地方政府出資興建的小型水利工程，其所有權(quán)很明確，屬于地方政府的專業(yè)管理部門，如縣、區(qū)水利局等。這類工程也是體制改革的對象。關(guān)鍵是如何把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，把經(jīng)營權(quán)全轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民用水者自主管理。
　　第三種情況是，本來由農(nóng)民自建、自管、自用的小型工程。這類工程的規(guī)模一般很小，如一口井、一個池塘、一個小小型水庫或一只流動的排灌機船等。這類工程的所有權(quán)是很明確的，有關(guān)部門應(yīng)發(fā)給產(chǎn)權(quán)證，并在法律上受保護。但在水資源，特別是地下水資源比較缺乏的地區(qū)，政府部門對這類工程也要實行宏觀管理，新建機井或提水泵站必須經(jīng)管理部門批準。
　　5.加速制定農(nóng)民參與管理的立法或政策[３３]
　　用水戶參與管理和成立用水戶協(xié)會，涉及到灌區(qū)部分水利設(shè)施的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，這要求有法律上的保障和政策上的依據(jù)。國外，在這方面有不少經(jīng)驗，參與管理要有法律保護。但我國已試點建立的大多數(shù)用水者協(xié)會都尚未取得法人地位或成為獨立的經(jīng)濟實體，對已轉(zhuǎn)讓的水利設(shè)施也沒有明確所有權(quán)。從長遠來看，會影響農(nóng)民投資和參與管理的積極性，從而影響對水利設(shè)施的不斷改善和更好的維護。在我國2002年8月頒布的《中華人民共和國水法》中，對農(nóng)民參與灌溉管理的體制和用水戶協(xié)會也沒有提及。在這種情況下，即使用水戶協(xié)會已經(jīng)成立，估計今后在運行工作上會十分困難，但為了使已建立的用水戶參與管理制度和用水者協(xié)會健康地發(fā)展，并進一步推廣用水戶參與管理的經(jīng)驗，建議在地方法規(guī)或有關(guān)部門改革中明確用水戶協(xié)會是具有法人地位的經(jīng)濟實體，明晰轉(zhuǎn)讓部分水利設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系；或明確延長使用權(quán)的年限，以激發(fā)用水戶參與管理的積極性。
　　6.關(guān)于灌區(qū)管理機構(gòu)改革問題
　　世界銀行專家查理·瑞丁格指出，中國的灌區(qū)改革應(yīng)該分兩個方面，一是基層農(nóng)民的用水改革，二是整個灌區(qū)管理機構(gòu)改革。灌溉系統(tǒng)管理不好，提供的服務(wù)也不會很好。我省灌區(qū)的管理改革，應(yīng)該分兩步走為宜，第一步先搞好用水戶真正成為自己所管工程及用水的主人。第二步再考慮整個灌區(qū)管理機構(gòu)改革，是否成立或如何成立供水公司的問題。灌溉水是商品水價是應(yīng)該在水成本的基上進行計算，即除水成本以外，還應(yīng)包括年管理運行費、水利設(shè)施的折舊費和利潤、稅金。但灌溉工程是含公益性質(zhì)，為農(nóng)業(yè)提供用水是保證國家的糧食安全，在制定水費標準時應(yīng)考慮一定的優(yōu)惠，特別是我省農(nóng)民尚處于低收入水平。我們認為，有的灌區(qū)主要是農(nóng)業(yè)用水，還是保留原來的管理站或管理所為妥，把主要精力集中提高用水服務(wù)。對一些有較多工業(yè)和城鎮(zhèn)供水任務(wù)的灌區(qū)或水庫管理部門，則可考慮單獨成立供水公司，按市場經(jīng)濟規(guī)律經(jīng)營管理。
8　結(jié)論
　　 本文針對貴州農(nóng)業(yè)灌溉水資源日益緊缺的實際，提出了以“供水機構(gòu)+用水戶協(xié)會+用水組+用水戶”的灌溉管理模式，提高農(nóng)業(yè)用水的管理水平，即通過現(xiàn)實可行、費省效宏的先進管理措施提高水資源利用率和利用經(jīng)濟手段提高農(nóng)民節(jié)水意識，提高水費征收率，改變農(nóng)業(yè)灌溉用水長期以來依靠政府補貼、水資源緊缺與水資源浪費共存的矛盾局面。
　　本文在詳細介紹用水戶參與式灌溉管理模式基礎(chǔ)上，針對我省農(nóng)村灌溉管理模式的實際情況，提出建立用水戶協(xié)會來把分散的農(nóng)戶組織起來，政府以現(xiàn)有供水工程（供水單位）為依托，將灌溉用水分配給以用水戶協(xié)會為代表的最終用水戶。論文以貴州省安西灌區(qū)貓貓洞水利工程的參與式管理模式為例，分析了管理方式的優(yōu)點，同時指出其與理想的用水戶參與式灌溉管理模式之間存在的差距，并提出了進一步改進的意見。
　　本文得出的主要結(jié)論如下：
　　1.貴州農(nóng)業(yè)用水形勢十分嚴峻，隨著城市化和工業(yè)化的飛速發(fā)展，農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的比例將不斷下降，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然，農(nóng)業(yè)節(jié)水增效迫在眉睫。
　　 2.傳統(tǒng)的單單依靠工程措施來開發(fā)新的水資源的方式已經(jīng)越來越不能滿足日益增長用水需求且不現(xiàn)實，采用多種手段尤其是經(jīng)濟手段來進行水資源的配置和管理己被越來越多的國家所采用。
　　 3.用水戶參與式灌溉模式是維護可持續(xù)發(fā)展的一種新型農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式，它通過組建供水機構(gòu)（供水單位或供水公司）和用水者協(xié)會，對水資源的所有權(quán)與使用權(quán)實行分離，提高了農(nóng)業(yè)灌溉用水的效率和管理水平，起到了提高農(nóng)民節(jié)水意識，提高水費征收率，改變農(nóng)業(yè)灌溉用水長期以來依靠政府補貼、水資源緊缺與水資源浪費共存的矛盾局面的效果。

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貴州農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式的研究[1]