貴州農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式的研究[2]

5　 用水戶參與式灌溉管理模式
5.1　 參與式灌溉管理
　　 本章主要介紹一種符合貴州省情的農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式——用水戶參與式灌溉管理PIM（Participatory Irrigation Management）。 我省農(nóng)業(yè)用水制度改革的基本思路應(yīng)是：以參與式灌溉管理建設(shè)為切入點(diǎn)，按照“政府調(diào)控、企業(yè)運(yùn)作、農(nóng)民參與”的原則，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水制度改革和管理模式創(chuàng)新，建立和完善用水市場，發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，強(qiáng)化農(nóng)民參與灌溉管理，提高農(nóng)業(yè)用水的組織化程度和灌溉效率。
5.1.1 參與式灌溉管理的概念
　　 用水戶參與灌溉管理是行為科學(xué)理論在灌溉管理中的運(yùn)用。其主要內(nèi)容是，按灌溉渠系的水文邊界劃分區(qū)域（一般以支渠或斗渠為單位），同一渠道控制區(qū)內(nèi)的用水戶同參與組成有法人地位的社團(tuán)組織（用水戶協(xié)會(huì)），通過政府授權(quán)將工程設(shè)施的維護(hù)、管理和使用權(quán)部分或全部交給用水戶自己承擔(dān)，使用水戶成為工程的主人。減少政府行政干預(yù)，政府所屬的灌溉專管機(jī)構(gòu)對(duì)用水戶協(xié)會(huì)給予技術(shù)、設(shè)備等方面的指導(dǎo)和幫助。
　　 參與式灌溉管理基本模式由兩部分組成：一是供水單位(Water Supply Organization，WSO)或供水公司（Water Supply Company，WSC），負(fù)責(zé)管理水源工程、骨干輸水渠道和供水；二是農(nóng)民用水協(xié)會(huì)(WUA)，它是農(nóng)民用水戶自己的灌溉合作組織，負(fù)責(zé)支（斗）渠及其以下渠系工程與灌溉管理。兩者是各自獨(dú)立的法人實(shí)體，是供用水合同買賣關(guān)系，而不是行政上的隸屬關(guān)系。[２０]
　　 其主要形式是“供水單位＋用水戶協(xié)會(huì)＋用水組＋用水戶”或“供水公司＋用水戶協(xié)會(huì)＋用水組＋用水戶”的管理模式。
5.1.2　 參與式灌溉管理的內(nèi)涵與要點(diǎn)[２１]
　　 ⑴內(nèi)涵。參與式灌溉管理就是在政府的宏觀調(diào)控扶持下，讓灌區(qū)的廣大用水戶以“主人”身份參與灌區(qū)建設(shè)與管理，按市場經(jīng)濟(jì)的一般原則，并充分考慮灌區(qū)的特殊要求，經(jīng)營管理灌區(qū)，使灌區(qū)良性運(yùn)行。推進(jìn)參與式灌溉管理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)灌溉事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。參與式管理是現(xiàn)代管理科學(xué)在灌區(qū)的具體運(yùn)用，是一種科學(xué)的灌溉管理模式。讓用水戶參與灌溉管理，有利于節(jié)約用水，緩解水資源緊缺矛盾；有利于增強(qiáng)用水戶的責(zé)任感，調(diào)動(dòng)他們維護(hù)管理灌區(qū)積極性，發(fā)揮灌區(qū)應(yīng)有效益；有利于促進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入；有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高管理效率。
　　 用水戶參與灌溉管理，涉及灌區(qū)管理體制的根本轉(zhuǎn)變，也可以說是灌區(qū)改革的關(guān)鍵組成部分。它意味著政府職能的重大調(diào)整，部分管理權(quán)力的下放或移交，用水戶參與灌溉管理的核心是政府管理權(quán)力的轉(zhuǎn)移或移交。
　　 ⑵要點(diǎn)。開展用水戶參與灌溉管理改革試點(diǎn)，要注意抓好以下幾點(diǎn)：一是要讓“業(yè)主”到位，組建用水戶協(xié)會(huì)；二是明確性質(zhì)與宗旨，協(xié)會(huì)屬不以營利為目的、互助合作、自主管理的服務(wù)組織；三是“業(yè)主”要取得法人地位，合法權(quán)益受法律保護(hù)，能承擔(dān)民事責(zé)任；四是理順用水戶協(xié)會(huì)與外部的關(guān)系，它與灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)等管水單位是合同供水的買賣關(guān)系，與政府是扶持與被扶持、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，自主開展活動(dòng)；五是財(cái)務(wù)獨(dú)立；六是內(nèi)部實(shí)行民主管理，有健全的規(guī)章制度，為用水戶提供公平、高效、周到的服務(wù)；七是加強(qiáng)經(jīng)營，嚴(yán)格成本核算，降低運(yùn)行成本，幫助農(nóng)民提高對(duì)水費(fèi)改革的承受能力；八是節(jié)約用水、高效用水，提高水的利用率和生產(chǎn)效率、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益。
　　 ⑶參與式灌溉管理與我國傳統(tǒng)的群眾管理的區(qū)別。很早以前我國農(nóng)村就有農(nóng)民群眾管水組織，如管水小組等，承擔(dān)著大量維護(hù)與灌水服務(wù)等工作，應(yīng)當(dāng)說，這也是一種參與管理。但它與目前國際通行的參與式管理有質(zhì)的區(qū)別。一是群眾管水組織多以村鄉(xiāng)組行政單位組建，村組利益色彩濃厚，難以協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村組之間矛盾；二是群眾管水組織沒有法人地位，易受其他人為因素干擾或制約，用水戶的合法權(quán)益難以得到法律保護(hù)；三是沒有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，水費(fèi)征收中經(jīng)常出現(xiàn)搭車、截留或挪用現(xiàn)象，用水戶經(jīng)濟(jì)利益受損、灌區(qū)維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)沒保障；四是權(quán)限太小，如涉及需要農(nóng)民集資投勞開展工程維護(hù)改造等問題，自己無權(quán)確定。
5.1.3　 參與式灌溉管理的具體運(yùn)行¹⁴ 1.參與式灌溉管理的管理層次
　　 參與式灌溉管理的管理機(jī)構(gòu)包括供水機(jī)構(gòu)（供水單位或供水公司）和用水戶協(xié)會(huì)，供水機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)渠系和整個(gè)灌區(qū)內(nèi)的統(tǒng)一運(yùn)行和管理。用水戶協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)支渠和支渠以下的各級(jí)渠道的運(yùn)行和管理，它與供水機(jī)構(gòu)是合同和合作關(guān)系，而不屬于上下級(jí)關(guān)系。管理層次可以用圖5.1來表示。

　　2.用水戶協(xié)會(huì)的組建和運(yùn)行

　　用水戶協(xié)會(huì)是參與式灌溉管理組織體系中最基本的組織機(jī)構(gòu)。協(xié)會(huì)組建的優(yōu)劣將直接影響到整個(gè)體系的建立，而且對(duì)今后的用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行和參與式灌溉管理的效果將起到?jīng)Q定性的作用。協(xié)會(huì)組建也是灌區(qū)管理體制改革、建立參與式灌溉管理的一個(gè)關(guān)鍵步驟，它涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的許多方面，如政策法規(guī)、管理體制、政府機(jī)構(gòu)、有關(guān)社會(huì)組織、農(nóng)民的切身利益等。
　　 用水戶協(xié)會(huì)的組建采取自愿、公開、民主的原則，按照?qǐng)D5.2所示的程序進(jìn)行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行直接影響到廣大用水戶對(duì)參與式灌溉管理的認(rèn)識(shí)、感受、評(píng)價(jià)和態(tài)度。參與式灌溉管理的成效在很大程度上取決于用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行效果，也可以說用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行效果是檢驗(yàn)參與式灌溉管理成效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行包括簽訂供水合同、制定和執(zhí)行供水計(jì)劃、測算用水戶灌溉面積、工程檢修和維修、量水設(shè)施的控制和校準(zhǔn)維修、收取水費(fèi)、檔案記錄和保存等具體內(nèi)容，如圖5.3所示。
　　用水戶協(xié)會(huì)的有效運(yùn)行，能使廣大用水戶及時(shí)得到灌溉用水，并能節(jié)約水量，使用水分配在時(shí)間上和空間上更為合理；能使田間工程和設(shè)施得到良好的照管和維護(hù)；能節(jié)省農(nóng)戶管水、用水的勞力；能減少水事糾紛；能讓廣大用水戶直接感受到參與式灌溉管理帶來的效益及好處。
　　用水戶協(xié)會(huì)的有效運(yùn)行，取決于合理地收取水費(fèi)，使灌區(qū)逐步做到良性運(yùn)行，使用水戶認(rèn)識(shí)到水的商品屬性，理解應(yīng)承擔(dān)交納水費(fèi)的義務(wù)。用水戶協(xié)會(huì)的有效運(yùn)行還能使廣大用水戶在參與協(xié)會(huì)工作中，逐步增強(qiáng)自立、自主的觀念，認(rèn)識(shí)到自己是灌區(qū)的主人，更自覺地投入用水者協(xié)會(huì)的工作，行使權(quán)利，履行義務(wù)。
　　 3.供水機(jī)構(gòu)組建及其運(yùn)行
　　 參與式灌溉管理的供水機(jī)構(gòu)可以有兩種不同的類型，即供水公司（WSC）和供水單位（WSO）。前者需到工商管理局注冊，取得企業(yè)法人資格，按企業(yè)體制與機(jī)制運(yùn)行，自負(fù)盈虧，在水價(jià)未到位時(shí)，政府應(yīng)予以適當(dāng)補(bǔ)貼；后者則按事業(yè)單位企業(yè)化管理運(yùn)行，屬非盈利性質(zhì)，實(shí)行獨(dú)立核算。
　　 按照參與式灌溉管理的組織模式和要求，應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉管理模式的創(chuàng)新，對(duì)現(xiàn)有供水機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化改革，積極籌建農(nóng)業(yè)供水公司。從改革方向和目標(biāo)來看，應(yīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，組建規(guī)范的農(nóng)業(yè)供水公司，獨(dú)立經(jīng)營，自負(fù)盈虧。但目前，根據(jù)貴州當(dāng)前農(nóng)業(yè)灌溉的實(shí)際情況，完全企業(yè)化改革還難以一步到位，可先按照“事業(yè)單位、企業(yè)化經(jīng)營”的原則，對(duì)現(xiàn)有政府職能部門的供水機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，組建供水單位。這種供水單位保留事業(yè)單位性質(zhì)，但要實(shí)行獨(dú)立核算和獨(dú)立經(jīng)營。
　　 雖然供水公司和供水單位的性質(zhì)、經(jīng)營目標(biāo)不同，但在農(nóng)業(yè)供水方面的職能和作用是相同的。盡管供水公司以盈利為目標(biāo)，但在農(nóng)業(yè)供水上不追求企業(yè)利潤的最大化，而是與事業(yè)建制的供水單位一樣，嚴(yán)格執(zhí)行國家的農(nóng)業(yè)水價(jià)政策，最大限度地滿足農(nóng)業(yè)用水要求。
　　 供水機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)供水日常運(yùn)行管理工作包括：編制供水計(jì)劃、簽訂和變更供水合同、供水管理、工程檢查維修、水費(fèi)收取和技術(shù)服務(wù)。如圖5.4所示。

　　供水機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行，在運(yùn)行中具有極其重要的作用，直接影響到灌區(qū)供水的質(zhì)量、可靠性以及灌區(qū)良性運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程：能確保灌區(qū)骨干灌溉工程體系更完善，推進(jìn)灌溉工程的續(xù)建配套建設(shè)和良好管護(hù)，提高供水運(yùn)行的可靠性，充分發(fā)揮灌溉工程體系的灌溉效益；能推動(dòng)執(zhí)行國家的水價(jià)政策，足額收取水費(fèi)，確保灌溉資產(chǎn)的簡單再生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)的良性運(yùn)行；通過其有效運(yùn)行，降低供水生產(chǎn)成本，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。調(diào)動(dòng)單位員工的積極性，強(qiáng)化自立、自主觀念，使灌溉資產(chǎn)發(fā)揮更大的作用。
5.2　　 參與式灌溉管理可行性分析
5.2.1　 推行用水戶參與灌溉管理的作用和意義
　　 1.有利于推動(dòng)我國農(nóng)村民主制度的建設(shè)
　　 推行用水戶參與灌溉管理，最大限度地運(yùn)用和發(fā)揮市場機(jī)制在經(jīng)營管理中的作用，使灌區(qū)管理更適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。通過“參與”，農(nóng)民依靠自己的組織將自己的事情自己來辦，體現(xiàn)民主決策和民主管理。農(nóng)民把工程當(dāng)作自己的工程，把灌溉看作自己的事業(yè)，實(shí)行水務(wù)公開，財(cái)務(wù)公開，民主監(jiān)督，有利于增強(qiáng)用水戶的主人翁意識(shí)，有利于提高工作的透明度和工作效率。同時(shí)，用水戶協(xié)會(huì)通過在民政部門登記注冊，成為具有法人地位的社會(huì)團(tuán)體，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，有利于增強(qiáng)農(nóng)民的法制觀念。
　　 2.有利于確保國有灌區(qū)效益持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)揮
　　 推行用水戶參與灌溉管理，改善了灌溉工程的運(yùn)行維護(hù)條件。把具體經(jīng)營管理權(quán)交給用水戶，使用水戶與灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)成為利益共同體，用水戶是灌區(qū)工程的受益者，灌區(qū)工程狀況、經(jīng)營狀況好壞與他們的切身利益息息相關(guān)。為了保證灌區(qū)有必要的運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)，不出現(xiàn)工程老化失修，用水戶自己協(xié)商研究，投人資金，維修管護(hù)。這樣，可以最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與灌溉管理和農(nóng)民投人工程建設(shè)的積極性，增強(qiáng)國家投資的拉動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)國家投資建設(shè)的骨干工程效益的良好發(fā)揮。而國有大型灌區(qū)的良性運(yùn)行，必然帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展，最終受益的將是農(nóng)民。
　　 3.是促進(jìn)國有灌區(qū)改革的重要一環(huán)[２２]
　　 推行用水戶參與灌溉管理，促使灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)加大管理體制和經(jīng)營機(jī)制改革力度。一方面，推行用水戶參與灌溉管理，有利于杜絕用水戶喝“大鍋水”現(xiàn)象，相應(yīng)地灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)中田間管理工作人員及運(yùn)行維護(hù)人員減少，其水管理職能主要放在監(jiān)督、指導(dǎo)和服務(wù)等方面，因此，促使專管機(jī)構(gòu)必須改革人浮于事現(xiàn)象，實(shí)施減員增效；另一方面，用水戶參與灌溉管理促使專管人員必須牢固樹立為農(nóng)民服務(wù)的思想，增強(qiáng)管理人員的事業(yè)心和責(zé)任心。灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)通過強(qiáng)化內(nèi)部管理，實(shí)施、“嚴(yán)細(xì)管理，透明管理”，減少供用水中間環(huán)節(jié)，讓農(nóng)民“用明白水，交放心錢”。用水戶參與灌溉管理使用水戶對(duì)水費(fèi)改革也有了更深的了解和認(rèn)同，有利于保證灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)水費(fèi)的按時(shí)足額征收，促進(jìn)水費(fèi)改革步伐加快，增強(qiáng)灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
　　 灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)在不斷提高管理水平的同時(shí)，還可以盤活現(xiàn)有的經(jīng)營性、半經(jīng)營性資產(chǎn)，搞綜合經(jīng)營開發(fā)，走自我發(fā)展道路，進(jìn)一步壯大灌區(qū)實(shí)力。因此，用水戶參與灌溉管理對(duì)加快灌區(qū)改革，促進(jìn)其良性運(yùn)行是非常有利的，是促進(jìn)國有灌區(qū)改革的重要一環(huán)。
　　 4.有利于減輕農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)和減少用水糾紛
　　 用水戶協(xié)會(huì)成立，使農(nóng)民有了真正代表自己利益的組織，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律建立起公平的供求關(guān)系，增強(qiáng)水商品觀念和用水戶的節(jié)水意識(shí)；用水戶協(xié)會(huì)直接與灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)見面，簡化水費(fèi)征收程序，避免了各種不合理負(fù)擔(dān)及“搭車收費(fèi)”現(xiàn)象，有利于保護(hù)農(nóng)民利益，密切農(nóng)民與灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)的魚水關(guān)系。灌溉用水效率的提高，管理費(fèi)用減少，灌溉成本下降，這些都可以使農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)降低，實(shí)現(xiàn)用水戶和灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)“雙贏”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益同步增長。同時(shí)，由于協(xié)會(huì)是農(nóng)民自己的組織，用水戶信任他們，這就使得協(xié)會(huì)便于協(xié)調(diào)農(nóng)戶之間的用水矛盾，減少用水糾紛。
　　 綜上所述，用水戶參與灌溉管理對(duì)于提高水的利用率，改善支渠以下灌區(qū)工程的管理，減少水費(fèi)搭車，增加水費(fèi)透明度及收取率，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)灌區(qū)管理單位灌溉管理水平的提高都有著積極的意義，對(duì)農(nóng)民、對(duì)灌區(qū)管理單位都有益。同時(shí)，農(nóng)民參與管理保障了國家投資效益的發(fā)揮，促進(jìn)節(jié)約用水，促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定，國家及社會(huì)都能從中受益。
5.2.2　 參與式灌溉管理符合貴州省情
　　 1.符合貴州灌溉管理體制改革的要求
　　 長期以來貴州的灌溉工程大多數(shù)由隸屬于政府水利部門的事業(yè)單位來進(jìn)行管理。支渠以上的工程由灌區(qū)管理局負(fù)責(zé)管理，支渠以下工程由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利站負(fù)責(zé)管理。這種管理體制存在以下缺點(diǎn)：
　　 ⑴管理機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，灌區(qū)管理局不能或不能完全按照因事設(shè)崗、以崗定員的原則來構(gòu)架管理組織體系，造成機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、責(zé)任難以分解落實(shí)、工資及勞保經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重；
　　 ⑵管理方法或手段落后。缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，職工的積極性沒有得到發(fā)揮，潛力得不到挖掘；用水戶很少參與管理，灌溉時(shí)成立臨時(shí)性的群眾管水組織，在非灌溉季節(jié)自動(dòng)解散，致使渠道和渠系建筑物的維護(hù)無人負(fù)責(zé)，容易受到人為和自然因素的破壞，用水糾紛也時(shí)有發(fā)生；
　　 ⑶水資源的統(tǒng)一管理不到位。目前灌溉系統(tǒng)的管理是分散于各級(jí)行政部門之間，而不是以水文單元為基礎(chǔ)來統(tǒng)一管理，容易產(chǎn)生條塊間的矛盾，不利于水資源的統(tǒng)一管理。建立用水戶參與式灌溉管理這種新型的灌溉管理體制，將政府部門的部分管理權(quán)下放至用水者協(xié)會(huì)，最大限度地吸收基層的群眾參與管理，極大地調(diào)動(dòng)他們的積極性，使廣大用水戶樹立起主人翁的責(zé)任感，使灌溉工程得到切實(shí)的管理和維護(hù)，杜絕用水糾紛。
　　 2.符合貴州完善灌溉投資體制的需要
　　 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，大中型水利骨干工程由國家投資，資產(chǎn)歸政府所有；小型農(nóng)田水利工程，除農(nóng)民投勞集資外，國家補(bǔ)助一部分資金，設(shè)施資產(chǎn)歸集體所有。無論是國有，還是集體所有，實(shí)際上產(chǎn)權(quán)虛置，沒有人真正負(fù)責(zé)。首先，灌區(qū)管理單位是事業(yè)單位，是政府委派人員進(jìn)行灌溉管理的機(jī)構(gòu)，不具有經(jīng)營自主權(quán)，對(duì)灌區(qū)固定資產(chǎn)既沒有所有權(quán)，也沒有經(jīng)營權(quán)，對(duì)灌區(qū)建設(shè)與維護(hù)很難真正負(fù)起責(zé)任。其次，農(nóng)民雖然也投勞于灌區(qū)工程建設(shè)與維護(hù)，但是農(nóng)民作為灌區(qū)主人的地位并未得到確認(rèn)，對(duì)灌區(qū)工程的建設(shè)與維護(hù)缺乏主動(dòng)參與的動(dòng)力。國家不僅要投入大量資金用于工程建設(shè)，還要再投入資金進(jìn)行工程的維護(hù)與更新。隨著灌溉工程數(shù)量的增加，國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重，造成新建灌溉工程建設(shè)資金短缺，已建灌溉工程維護(hù)資金不足，老化失修，許多灌區(qū)的灌溉面積逐年衰減，灌溉效益逐步降低，這己經(jīng)成為農(nóng)業(yè)再邁上新臺(tái)階的嚴(yán)重障礙。改變這種狀況的唯一出路是改革灌溉工程建設(shè)和維護(hù)的投資體制。在參與式灌溉管理建設(shè)和運(yùn)行過程中，通過完善多元化投資體制，即中央政府、地方政府和農(nóng)民投勞集資等，為灌區(qū)工程體系配套建設(shè)和護(hù)提供了資金保證，從而改變了過去灌區(qū)建設(shè)過分依賴政府的局面。
　　 3.符合落實(shí)水價(jià)政策、實(shí)現(xiàn)灌溉資產(chǎn)保值增值的需要
　　 按目前的灌溉管理體制，在確定水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)收方法上存在三個(gè)方面的問題：
　　 ⑴沒有樹立水利工程供水具有商品屬性或?qū)儆谔厥馍唐返挠^念。中國在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，灌溉供水的商品屬性不受重視，得不到承認(rèn)，即使在1985年國家頒布了水費(fèi)計(jì)收管理辦法后，多數(shù)地方灌溉供水的水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然低于實(shí)際供水成本；[２３]
　　 ⑵水費(fèi)計(jì)量粗放，農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)差，用水浪費(fèi)大；
　　 ⑶水費(fèi)收繳多由鄉(xiāng)村行政組織代收，存在較為嚴(yán)重的搭車收費(fèi)和截留挪用現(xiàn)象。這些問題的存在，一方面加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面使得供水支出得不到足額補(bǔ)償，運(yùn)行、管理和維修費(fèi)用無法落實(shí)。建立參與式灌溉管理模式這種新型的灌溉管理體制，充分考慮灌溉供水商品屬性，由供水機(jī)構(gòu)和協(xié)會(huì)收繳水費(fèi)，從而較好地落實(shí)和執(zhí)行國家的水價(jià)政策，確保灌溉工程資產(chǎn)維持簡單再生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。[２４]
　　 4.符合合理利用水資源、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要
　　 水資源是一種自然資源，和其他資源一樣是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要素之一。我國正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段，由于政策體系不完善，管理體制不健全，存在著無償或低償占有水資源的狀況。很多地方政府、部門、企業(yè)以至個(gè)人為了獲取自身最大的經(jīng)濟(jì)效益，不惜以過度耗費(fèi)水資源為代價(jià)，地下水的過度開采和地表水的無謂浪費(fèi)令人擔(dān)憂。水資源的過度耗損及其導(dǎo)致的生態(tài)破壞是經(jīng)濟(jì)外部性最主要的表現(xiàn)，推行用水戶參與式灌溉管理模式有利于水資源的有效配置和合理利用，緩解水資源緊缺壓力。
　　 為了緩解水資源稀缺，應(yīng)大力推進(jìn)水資源價(jià)格合理化。經(jīng)濟(jì)增長若以資源過度損耗為代價(jià)，就反映出各產(chǎn)業(yè)或各企業(yè)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于含有其應(yīng)付出資源代價(jià)的成本，即社會(huì)成本。由于水資源不收費(fèi)或低收費(fèi)，特別是水資源作為公共性資源，具有非排他性權(quán)利特征，很容易產(chǎn)生外部性，甚至往往產(chǎn)生“無償占用”。在灌區(qū)建立參與式灌溉管理這種新型的灌溉管理模式，合理調(diào)整水價(jià)，使水價(jià)符合價(jià)值規(guī)律，可以抑制用水的不合理需求，促進(jìn)節(jié)約用水和綜合利用水資源，符合合理利用水資源、實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。[２５]
5.2.3　 推廣參與式灌溉管理模式的有利條件
　　1.國家政策和相關(guān)法律的支持
　　 黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)體制的改革，由原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒂兄袊厣纳鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。初步建立了新的宏觀調(diào)控體系框架，顯著增強(qiáng)了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。一系列的改革使我國的經(jīng)濟(jì)、政治、法律、金融等環(huán)境發(fā)生了很大的變化，為灌區(qū)管理體制改革創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，也為其改革積累了可借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。
　　 國務(wù)院1997年頒布的《水利產(chǎn)業(yè)政策》是國家在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)施水利宏觀調(diào)控的綱領(lǐng)性文件，其第六條指出：“國家實(shí)行優(yōu)先發(fā)展水利產(chǎn)業(yè)的政策，鼓勵(lì)社會(huì)各界及境外投資者通過多渠道、多方式投資興辦水利項(xiàng)目。在堅(jiān)持社會(huì)效益的一前提下,積極探索水利產(chǎn)業(yè)化的有效途徑，加快水利產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程。努力提高水利工程的經(jīng)濟(jì)效益，滿足城鄉(xiāng)居民的生活用水，統(tǒng)籌兼顧工農(nóng)業(yè)用水和航運(yùn)需要。重視水環(huán)境保護(hù)和多種經(jīng)營，逐步形成水利產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出的良性運(yùn)行機(jī)制?！边M(jìn)行灌溉管理體制改革，建立參與式灌溉管理是提高灌溉工程社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的重要途徑，也正是《水利產(chǎn)業(yè)政策》對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉提出的要求。
　　 2.有20年農(nóng)村改革取得的豐碩成果
　　 黨的十一屆三中全會(huì)以來，經(jīng)過20年的改革與建設(shè)，貴州農(nóng)村發(fā)生了很大的變化，基本解決了溫飽問題，有的地區(qū)還達(dá)到了小康水平，農(nóng)民收入水平有了一定提高，有了一定的支付灌溉水費(fèi)的能力。
　　 在20年的改革開放過程中，農(nóng)民在為城鎮(zhèn)居民提供豐富多彩的農(nóng)副產(chǎn)品的同時(shí)，也逐漸增強(qiáng)了商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)。所以，他們對(duì)灌溉水具有商品屬性是能夠接受的。20世紀(jì)90年代后，在村組干部民主選舉、村務(wù)公開等一系列活動(dòng)中，農(nóng)民們逐步增強(qiáng)了民主意識(shí)和參與管理的觀念。他們對(duì)民主選舉農(nóng)民協(xié)會(huì)主席，共同管理灌溉工程、合理制定配水計(jì)劃等并不陌生。上述這些改革成果為灌區(qū)改革和推行參與式管理在經(jīng)濟(jì)上和思想上打下了良好的基礎(chǔ)。
　　 3.有較完善的灌溉網(wǎng)絡(luò)作硬件支持
　　 新中國成立以來，貴州歷屆政府都十分重視和支持發(fā)展灌溉事業(yè)，大力開展農(nóng)田水利基本建設(shè)，至今己建成了水利工程9萬多處，渠道防滲9.5萬km，形成了671千hm²的灌溉能力。另外，科學(xué)灌溉、節(jié)水灌溉技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展等，為灌區(qū)改革做好了科學(xué)技術(shù)上的準(zhǔn)備。我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”計(jì)劃明確提出要以大型灌區(qū)為重點(diǎn)，加快現(xiàn)有灌區(qū)的配套和改造，全省七個(gè)大型灌區(qū)從1998年以來進(jìn)行了續(xù)建配套和節(jié)水改造建設(shè)，這是推進(jìn)灌區(qū)管理體制改革和運(yùn)行機(jī)制改革的極好機(jī)會(huì)和基礎(chǔ)。　　4.國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒
　　 在國際上，許多國家政府也已經(jīng)發(fā)現(xiàn)籌集灌溉系統(tǒng)運(yùn)行、維護(hù)所需的常規(guī)資金已非常困難，并致力于尋找減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重和改善灌溉管理的方法。農(nóng)民參與式灌溉管理這種新型的灌溉管理體制已經(jīng)擴(kuò)展到很多發(fā)展中國家。他們的實(shí)踐也為我國推行參與式管理提供了不少可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
　　 總體而言，目前試點(diǎn)項(xiàng)目是比較成功的，主要表現(xiàn)為：灌溉管理體制改變，水價(jià)逐步到位，為良性運(yùn)行打下了基礎(chǔ)；農(nóng)民用水由用水戶協(xié)會(huì)與供水單位簽訂協(xié)議，農(nóng)民用水有保障，減少或者消除了農(nóng)民之間的爭水沖突；減少了水的浪費(fèi)，水費(fèi)透明度高，水費(fèi)收取率有了明顯提高；農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識(shí)得到提高，促進(jìn)了農(nóng)民參與灌溉系統(tǒng)的投資、建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)，減輕了政府負(fù)擔(dān)。
6　政府的職責(zé)與作用
　　 建立用水戶參與式灌溉管理涉及灌區(qū)現(xiàn)行管理體制和運(yùn)行機(jī)制及現(xiàn)行有關(guān)政策、法規(guī)，同時(shí)也涉及到農(nóng)民的切身利益和有關(guān)單位的經(jīng)濟(jì)利益。因此，參與式灌溉管理的建設(shè)過程離不開政府的支持，明確政府和有關(guān)部門的職責(zé)和作用十分重要。
6.1　組織領(lǐng)導(dǎo)
6.1.1　 參與式灌溉管理組建前的準(zhǔn)備
　　 建設(shè)用水戶參與式灌溉管理是對(duì)現(xiàn)有灌區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行深化改革的結(jié)果，通過組建供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)，按市場經(jīng)濟(jì)要求，建立一種全新的供用水管理體制和運(yùn)行機(jī)制，它不僅有很強(qiáng)的政策性，同時(shí)涉及到單位與單位間利益調(diào)整，與農(nóng)民用水戶有著緊密的關(guān)聯(lián)，事關(guān)重大。因此，務(wù)必抓好組建前的準(zhǔn)備工作。
　　 1.項(xiàng)目單位或項(xiàng)目單位所在地水行政主管部門的有關(guān)人員，要對(duì)建設(shè)的意義有足夠的認(rèn)識(shí)，從而全力投入這項(xiàng)灌區(qū)體制改革工作之中。
　　 2.項(xiàng)目單位或水行政主管部門應(yīng)向同級(jí)地方人民政府請(qǐng)示開展組建工作，政府的批復(fù)是組建參與式灌溉管理的基本依據(jù)?！　?br> 　　 3.成立組建領(lǐng)導(dǎo)小組，一般由分管此項(xiàng)工作的政府官員和項(xiàng)目主管單位、發(fā)改委、財(cái)政、水利、稅務(wù)、民政、工商、物價(jià)等部門領(lǐng)導(dǎo)組成，全面領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)組建工作，做好有關(guān)方面的協(xié)調(diào)工作。在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)置用水戶參與式管理工作辦公室，一般由項(xiàng)目單位、水利（水務(wù)）局、工程管理單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利站、農(nóng)民代表組成。
　　 4.得到政府批復(fù)后，編制本項(xiàng)目的發(fā)展計(jì)劃專題報(bào)告，以便在項(xiàng)目區(qū)有計(jì)劃、積極穩(wěn)妥地推行參與式灌溉管理；擬定宣傳培訓(xùn)材料，為在項(xiàng)目區(qū)廣泛宣傳做好準(zhǔn)備。
6.1.2　 在參與式灌溉管理組建中的組織領(lǐng)導(dǎo)
　　 1.對(duì)宣傳工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。宣傳的首要對(duì)象是政府工作人員使他們在思想上充分認(rèn)識(shí)改革水利管理體制的必要性，把推行參與式灌溉管理作為推動(dòng)水利管理體制改革、形成良性循環(huán)的一項(xiàng)重要措施。其次，從引導(dǎo)基層群眾參與管理，推進(jìn)民主化進(jìn)程，有利于農(nóng)民自身利益的角度，向廣大基層干部和群眾進(jìn)行廣泛深入的宣傳發(fā)動(dòng)。
　　 2.對(duì)籌建工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)我省農(nóng)村的實(shí)際情況，農(nóng)民的文化層次相對(duì)不高，認(rèn)識(shí)水平和組織能力不強(qiáng)。因此需要政府委派有經(jīng)驗(yàn)的干部并依靠當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部加以引導(dǎo)和指導(dǎo)。組織召集會(huì)議，籌備成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，組織用水戶民主選舉協(xié)會(huì)主席，幫助協(xié)會(huì)制定各種規(guī)章制度等。
　　 3.灌溉工程財(cái)產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移。在參與式灌溉管理實(shí)施中，政府要將基層國有農(nóng)業(yè)灌溉工程固定資產(chǎn)的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)移給供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)，這是一項(xiàng)十分重要的工作?？h級(jí)以上政府要妥善做好灌溉工程財(cái)產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移工作，在明確國有資產(chǎn)權(quán)屬的前提下，將灌溉工程的財(cái)產(chǎn)占有權(quán)、使用權(quán)移交或轉(zhuǎn)讓給供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)并辦理好轉(zhuǎn)讓手續(xù)，簽訂具有法律效力的轉(zhuǎn)讓協(xié)議或合同。在明確供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)權(quán)利的同時(shí)，規(guī)定它們必須承擔(dān)的責(zé)任。供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)的義務(wù)是對(duì)灌溉系統(tǒng)切實(shí)做好管護(hù)工作，使其保持原有的功能和設(shè)計(jì)灌溉能力，確保農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)的正常運(yùn)行。對(duì)于用水者，權(quán)利是用水，義務(wù)是按用水量交付水費(fèi)和由用水者協(xié)會(huì)安排的灌溉設(shè)施的管護(hù)任務(wù)。對(duì)于只享用權(quán)利、不承擔(dān)義務(wù)者，政府要采取必要的懲罰措施。
　　 4.水價(jià)的核定。核定水價(jià)是政府部門的一項(xiàng)重要工作，主要包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容：
　　 ⑴督促業(yè)務(wù)部門嚴(yán)格按照國家的農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)政策正確核算水價(jià)；
　　 ⑵組織有關(guān)專家審查水價(jià)計(jì)算結(jié)果，包括成本項(xiàng)目的規(guī)范性、各項(xiàng)取費(fèi)的合理性和計(jì)算的正確性；
　　 ⑶根據(jù)國家的水價(jià)政策、物價(jià)政策和其他相關(guān)政策以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況，分類核定農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)；
　　 ⑷確定執(zhí)行水價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)作物的水價(jià)和糧食作物的水價(jià)。如果根據(jù)農(nóng)民的承受能力確定的水價(jià)低于成本水價(jià)，政府要制定分步達(dá)到成本水價(jià)的實(shí)施計(jì)劃和措施。除此之外，還要制定彌補(bǔ)供水虧損的措施；
　　 ⑸委托業(yè)務(wù)部門正確預(yù)測用水戶參與式管理實(shí)施后的水價(jià)，在此基礎(chǔ)上分析計(jì)算實(shí)施前后農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)的差別。如果實(shí)施后供水單價(jià)提高了，但通過工程措施、農(nóng)藝措施、管理措施等節(jié)省了灌溉用水，農(nóng)民所承擔(dān)水費(fèi)的總支出低于或等于實(shí)施前的水費(fèi)支出水平，這對(duì)推行用水戶參與式灌溉管理模式更加有利。
　　 5.在用水戶參與式灌溉管理模式組建中應(yīng)把握的幾項(xiàng)原則。推行用水戶參與式灌溉管理模式的過程是一個(gè)深化改革的過程，它必然要涉及到現(xiàn)有的水利設(shè)施管理部門的利益，更主要的是涉及到千家萬戶農(nóng)民的利益，如果把握不當(dāng)，甚至?xí)绊懙睫r(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。因此，在開展這項(xiàng)工作中，要積極穩(wěn)妥地推動(dòng)，要結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際，把握好以下原則：
　　 ⑴試點(diǎn)示范、以點(diǎn)帶面、循序漸進(jìn)、逐步推開的原則；
　　 ⑵政府引導(dǎo)、政策支持、農(nóng)民自愿、行政推動(dòng)的原則；
　　 ⑶因地制宜、加強(qiáng)指導(dǎo)、規(guī)范操作、不斷完善的原則。
6.1.3　 在參與式灌溉管理模式運(yùn)行期政府的職責(zé)
　　 在用水戶參與式灌溉管理模式運(yùn)行期間，政府對(duì)用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理負(fù)有指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督的責(zé)任。
　　 1.對(duì)履行職責(zé)和執(zhí)行規(guī)章制度情況的指導(dǎo)和監(jiān)督。政府要把對(duì)用水戶協(xié)會(huì)履行職責(zé)、執(zhí)行規(guī)章制度的指導(dǎo)和監(jiān)督作為經(jīng)常性工作來抓。按照協(xié)會(huì)的章程及有關(guān)規(guī)章制度，有計(jì)劃地進(jìn)行檢查指導(dǎo)。特別是對(duì)于水文邊界矛盾、用水戶之間的沖突、供水機(jī)構(gòu)與協(xié)會(huì)的關(guān)系等問題，要積極做好協(xié)調(diào)工作。
　　 2.提供信息與技術(shù)服務(wù)。政府有關(guān)部門要經(jīng)常性地收集和分析與灌溉有關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，及時(shí)向協(xié)會(huì)提供信息服務(wù)。要經(jīng)常性地組織有關(guān)技術(shù)人員對(duì)管理人員和用水戶進(jìn)行灌溉管理技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，提高他們的管理水平，使得灌溉設(shè)施能夠更加經(jīng)濟(jì)有效地發(fā)揮作用。
　　 3.對(duì)資產(chǎn)保值情況的監(jiān)督。實(shí)施用水戶參與式灌溉管理模式后，政府將屬于國有的農(nóng)業(yè)灌溉工程的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)移給供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)，根據(jù)我國國有資產(chǎn)管理實(shí)行授權(quán)委托和分級(jí)管理的原則，各級(jí)政府要對(duì)轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)保值情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。國有灌溉工程資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)移給供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)后，供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)除負(fù)責(zé)灌溉設(shè)施的運(yùn)行外，還要承擔(dān)灌溉資產(chǎn)的保值責(zé)任，保證其維持原有的設(shè)計(jì)灌溉能力。過去灌區(qū)普遍存在受益者只享受灌溉的權(quán)利，而沒有很好地盡到維修、管護(hù)的責(zé)任，從而導(dǎo)致濫用灌溉設(shè)施，造成灌溉設(shè)施老化失修、資產(chǎn)價(jià)值銳減，甚至提前報(bào)廢的現(xiàn)象。究其原因主要有：⑴體制不順，職責(zé)不清。政府承擔(dān)無限責(zé)任，灌溉設(shè)施的管理者和使用者完全依賴國家，而很少承擔(dān)責(zé)任；⑵國家包攬面廣量大的農(nóng)業(yè)灌溉工程資產(chǎn)的運(yùn)行維護(hù)，力不從心；⑶缺乏監(jiān)督機(jī)制。實(shí)施用水戶參與式灌溉管理模式是以實(shí)現(xiàn)灌區(qū)良性運(yùn)行為宗旨的，政府加強(qiáng)監(jiān)督是確保資產(chǎn)保值的關(guān)鍵。當(dāng)然，政府根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)水平的灌區(qū)，要求自行承擔(dān)維修、管護(hù)費(fèi)用應(yīng)有所區(qū)別。對(duì)于貧困地區(qū)，政府應(yīng)通過傾斜政策給予適當(dāng)補(bǔ)助，以便逐步向完全自立過渡。
　　 4.對(duì)水價(jià)執(zhí)行和水費(fèi)收繳情況的監(jiān)督。政府要加強(qiáng)對(duì)水價(jià)執(zhí)行和水費(fèi)收繳情況的經(jīng)常性檢查，這是關(guān)系到用水戶參與式灌溉管理模式健康發(fā)展、真正落實(shí)國家水價(jià)政策、保護(hù)農(nóng)民利益和確保灌溉資產(chǎn)保值的大問題。
　　 政府要監(jiān)督嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)政府部門核定批準(zhǔn)的水價(jià)，嚴(yán)禁搭車收費(fèi)。要嚴(yán)格控制人員編制，防止人員膨脹，費(fèi)用增加，增加供水成本。政府在核定和調(diào)整水價(jià)時(shí)，要嚴(yán)格審查和控制管理費(fèi)用開支，壓縮水價(jià)成本。
　　 在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果采用分步實(shí)施到位水價(jià)方案，政府一方面要對(duì)低于成本價(jià)的農(nóng)業(yè)供水采取補(bǔ)償措施，另一方面要致力于脫貧致富，按計(jì)劃分步提高水價(jià)，直至達(dá)到成本水價(jià)，以盡快實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。
　　 政府還要協(xié)助和監(jiān)督灌溉水費(fèi)的收繳工作，主要內(nèi)容有：
　　 ⑴監(jiān)督有關(guān)主體按收費(fèi)方式和程序收繳水費(fèi)；
　　 ⑵幫助供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)收繳水費(fèi)，對(duì)于不繳水費(fèi)的個(gè)別農(nóng)戶要做耐心細(xì)致的工作，為供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)排憂解難；
　　 5.財(cái)務(wù)監(jiān)督和審計(jì)。供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)賬目要向用水者公開，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，真正取得用水戶的信任。同時(shí)，政府也要加強(qiáng)對(duì)供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)監(jiān)督和審計(jì)工作。主要審查收入賬目是否正確清楚、支出是否合理，有無加價(jià)收費(fèi)等行為，如果發(fā)現(xiàn)問題，要及時(shí)進(jìn)行干預(yù)。
　　 6.定期進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。政府在加強(qiáng)對(duì)供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)工作檢查、監(jiān)督的基礎(chǔ)上，要定期組織考核評(píng)價(jià)。
6.2　 政策法規(guī)支持
　　 實(shí)行用水戶參與式灌溉管理模式本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)和政治體制改革，是一種灌溉管理制度的變遷。這種制度變遷表現(xiàn)在兩個(gè)層面上：一是組織層面上，涉及到供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)的組建，這一層面上的改革包含著政治體制改革的成分；二是經(jīng)濟(jì)層面上，涉及到灌溉成本、供水價(jià)格的確定，水費(fèi)的收繳，農(nóng)民對(duì)水利工程供水的商品屬性觀念轉(zhuǎn)變等，它是我國深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。由于推行用水戶參與式灌溉管理模式具有政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的雙重屬性，涉及到大量的政策法規(guī)問題，要研究制定適應(yīng)于改革需要的新的政策法規(guī)，以支持和促進(jìn)用水戶參與式灌溉管理模式的健康發(fā)展。
　　 根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和全國及我省各地進(jìn)行試點(diǎn)的實(shí)際情況看，目前在推行用水戶參與式灌溉管理模式過程中，政府主要應(yīng)在以下幾方面提供政策法規(guī)支持。
　　 1.在我國《水法》的法律框架下，制定有利于參與式灌溉管理模式發(fā)展的實(shí)施條例。
　　 要明確各級(jí)政府和供水機(jī)構(gòu)、用水戶協(xié)會(huì)以及用水戶在參與式灌溉管理模式實(shí)施過程中的各項(xiàng)責(zé)任、義務(wù)。包括灌區(qū)的劃定，水資源的分配管理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，灌溉工程設(shè)施資產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，工程設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)，水價(jià)確定原則和方法，水費(fèi)征收辦法等等。
　　 2.在用水戶參與式灌溉管理模式試點(diǎn)或推廣區(qū)，政府對(duì)灌溉工程設(shè)施建設(shè)和組織建設(shè)給予一定的財(cái)政資金支持，創(chuàng)造必要的硬件和軟件環(huán)境條件。
　　 就農(nóng)業(yè)灌溉工程本身特點(diǎn)而言，它是一種公共物品。公共物品的顯著特點(diǎn)是消費(fèi)的非排他性，市場機(jī)制對(duì)其并不奏效。要使這類物品具有必要的供應(yīng)，在產(chǎn)權(quán)安排上一般歸政府、集體所有。所以大多數(shù)國家對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉都有一定比例的財(cái)政投入，這既是農(nóng)業(yè)灌溉作為公共事業(yè)的特點(diǎn)所決定的，又是政府對(duì)農(nóng)業(yè)傾斜政策的具體體現(xiàn)。
　　 3.制定供水機(jī)構(gòu)和用水戶協(xié)會(huì)注冊登記的有關(guān)法規(guī)，以此對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行規(guī)范化管理，保證用水戶協(xié)會(huì)組織的合法性和基本權(quán)力、義務(wù)。
　　 從各地參與式灌溉管理模式試點(diǎn)情況看，在用水戶協(xié)會(huì)的注冊登記中存在問題較多。分析其主要原因：一是政府有關(guān)部門和工作人員對(duì)參與式灌溉管理模式的認(rèn)識(shí)程度上存在較大差距，有些地方存在不支持態(tài)度，阻礙了用水戶協(xié)會(huì)的正常發(fā)展；二是尚沒有適用于用水戶協(xié)會(huì)這種社團(tuán)組織進(jìn)行注冊登記的規(guī)范程序或辦法可循；三是由于農(nóng)民自身對(duì)有關(guān)法規(guī)知識(shí)缺乏了解而難以順利完成有關(guān)注冊登記手續(xù)。
　　 4.在參與式灌溉管理模式實(shí)施初期，政府在水價(jià)上給予適當(dāng)補(bǔ)貼，對(duì)供水機(jī)構(gòu)給予減免稅收的優(yōu)惠政策，以及一如既往的財(cái)政支持（諸如對(duì)渠道的維修、更新改造投資等），逐步實(shí)現(xiàn)水價(jià)完全到位，最終達(dá)到灌區(qū)管理良性運(yùn)行的目標(biāo)。
6.3　 水行政主管部門的職責(zé)和作用
　　 建設(shè)用水戶參與式灌溉管理模式涉及現(xiàn)有灌區(qū)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，作為各級(jí)政府水行政主管部門，應(yīng)責(zé)無旁貸，全力支持、幫助，并參與本地區(qū)用水戶參與式灌溉管理模式的改革工作。
　　 1.制定有利于促進(jìn)用水戶參與式灌溉管理模式發(fā)展的水價(jià)政策。水價(jià)到位是灌區(qū)實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展的核心問題。按供水成本收費(fèi)是水利走向市場，實(shí)現(xiàn)灌溉系統(tǒng)自負(fù)盈虧的必要條件。各級(jí)水行政主管部門是制定水價(jià)政策和核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的職能部門，科學(xué)合理地制定水價(jià)，是確保用水戶參與式灌溉管理模式順利實(shí)施的重要條件。目前我省現(xiàn)行的水價(jià)與實(shí)際供水成本之間存在很大差距?，F(xiàn)有的水價(jià)核算方式不夠規(guī)范，部分灌溉工程固定資產(chǎn)現(xiàn)值不清，在收費(fèi)方式上，普遍存在政府統(tǒng)一定價(jià)，按灌溉面積下達(dá)征收水費(fèi)任務(wù)的不合理現(xiàn)象。對(duì)于這些問題，水行政主管部門有責(zé)任加大改革力度，制定出有利于發(fā)展的水價(jià)政策。
　　 2.加強(qiáng)指導(dǎo)培訓(xùn)，協(xié)調(diào)理順關(guān)系。在參與式灌溉管理模式組建和運(yùn)行過程中，涉及到很多專業(yè)技術(shù)和管理方面的問題，加強(qiáng)對(duì)基層管理人員的專業(yè)技術(shù)和灌溉管理培訓(xùn)是提高運(yùn)行質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。各地水行政主管部門要因地制宜，有組織、有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行必要的培訓(xùn)和指導(dǎo)。
　　 在推行用水戶參與式灌溉過程中，原有的水利管理關(guān)系將被打破，需要建立一種新的管理關(guān)系和管理程序。在這種新型關(guān)系的建立和有關(guān)問題的處理上，水行政主管部門必須從改革的大局出發(fā)，積極主動(dòng)地協(xié)調(diào)在轉(zhuǎn)型過程中遇到的問題和矛盾，建立好新型的灌溉管理關(guān)系，明確灌溉設(shè)施各個(gè)管理環(huán)節(jié)的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，明確各個(gè)層次和環(huán)節(jié)的關(guān)系和管理程序。
　　 3.積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，為改制創(chuàng)造條件。對(duì)現(xiàn)有水利管理體制進(jìn)行改革，推行參與式灌溉管理模式，是關(guān)系到整個(gè)水利系統(tǒng)改革乃至于深化農(nóng)村改革的大事。各級(jí)水行政主管部門要按照“政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，積極推進(jìn)水利部門的機(jī)構(gòu)改革，逐步轉(zhuǎn)變職能，減少直接行政干預(yù)。
　　 4.加強(qiáng)新技術(shù)成果的引進(jìn)、推廣工作。水行政主管部門要積極引進(jìn)和推廣國內(nèi)外先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)灌溉新成果、新技術(shù)、新工藝、新材料。
7　貴州省安西灌區(qū)貓貓洞水利工程農(nóng)業(yè)灌溉用水管理研究
　　 近年來，貴州在部分大型灌區(qū)作了參與式灌溉管理的試點(diǎn)，總體而言，是比較成功的，主要表現(xiàn)在：灌溉管理體制改變，水價(jià)逐步到位，為良性運(yùn)行打下了基礎(chǔ)；水費(fèi)收繳率有所提高；農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識(shí)得到提高，促進(jìn)了農(nóng)民參與系統(tǒng)的投資、建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)，減輕了政府負(fù)擔(dān)。
7.1　 安西灌區(qū)貓貓洞水利工程基本情況
　　 1.工程概況
　　 安西灌區(qū)于1999年列為國家大型灌區(qū)節(jié)水續(xù)建配套項(xiàng)目，建設(shè)范圍為貴州省安順市西秀區(qū)、平壩縣、普定縣、鎮(zhèn)寧縣，規(guī)劃灌面30.1萬畝，現(xiàn)狀灌區(qū)（1998年）22.7萬畝，總投資3.17億元，由“蓄、引、提”多水源的水利工程組成，以蓄水、自流為主，以“小一型”水庫、引水工程為支撐。
　　 安順市貓貓洞水利工程是安西灌區(qū)中的一部分，由貓貓洞水庫、二棕樹水庫、洋坪水庫及本寨排澇工程構(gòu)成。三座水庫及排澇工程均位于長江流域?yàn)踅等砗又Я髑Х搴拥母髦Я魃?。洋坪水庫位于棕樹水庫下游，水庫回水至棕樹水庫鄰近壩腳，三座水庫以貓貓洞水庫的庫容最大，且位置適中，故工程以貓貓洞水利工程命名。工程設(shè)計(jì)灌溉面積15000畝，排澇面積1870畝。
　　 2.　　 管理情況
　　 貓貓洞水利工程以排洪渠為紐帶，在排洪渠上中游分別建有一座攔河壩，三座水庫，構(gòu)成一個(gè)長藤結(jié)瓜的灌排系統(tǒng)，工程受益范圍分別涉及西秀區(qū)轎子山鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)宋旗鎮(zhèn)及普定縣、白巖鎮(zhèn)，共26個(gè)行政村。
　　 根據(jù)2001年統(tǒng)計(jì)資料，灌區(qū)總?cè)丝?6963人，耕地面積16970畝，水田11269畝，旱地5701畝，人均耕地面積0.63畝，人均糧食產(chǎn)量323kg，農(nóng)民人均純收入1087元。人口自然增長率12.9%。
　　 到2003年底，灌區(qū)已組建用水戶協(xié)會(huì)12個(gè)，授牌12個(gè)，在當(dāng)?shù)孛裾块T登記注冊1個(gè)。涉及農(nóng)戶2759戶，協(xié)會(huì)工作人員36人。供水方為安順市貓貓洞水庫管理所，用水方為各用水戶協(xié)會(huì)。供用水雙方按照簽訂的合同規(guī)定各自的權(quán)利和義務(wù)。供方按照每畝不超過350m³供水給用水戶，用水戶按照每畝23元付費(fèi)給供水方。供水價(jià)格執(zhí)行貴州省物價(jià)局黔價(jià)格[2001]381號(hào)文?，F(xiàn)階段的灌溉面積仍維持原收取水費(fèi)糧的計(jì)算面積（習(xí)慣畝與丈量畝之比為1：1.4）。
　　 用水戶協(xié)會(huì)水費(fèi)按照23元/畝，交費(fèi)給安順市貓貓洞水庫管理所，取消過去沿用的由糧管所、財(cái)政所收費(fèi)的中間環(huán)節(jié)。水管所按照3元/畝返回給用水戶協(xié)會(huì)，開支由協(xié)會(huì)自行掌握。
7.2　 安西灌區(qū)貓貓洞水利工程農(nóng)業(yè)灌溉用水管理調(diào)研與分析
7.2.1　 安西灌區(qū)貓貓洞水利工程農(nóng)業(yè)灌溉用水管理調(diào)研情況[２６]
　　 為了對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)有一個(gè)全面和深入的理解，我們隨機(jī)選擇了貴州省安西灌區(qū)貓貓洞水利工程的用水戶協(xié)會(huì)內(nèi)的20戶農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)研，20個(gè)典型農(nóng)戶，其中有效樣本數(shù)20個(gè)。本文分析所用的數(shù)據(jù)，來源于安西灌區(qū)貓貓洞水利工程王家村用水戶協(xié)會(huì)和20個(gè)農(nóng)戶調(diào)研資料。
　　 本次農(nóng)戶調(diào)查除了家庭人口、種植面積、土地使用情況、灌溉類型、作物種類、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入、外出打工、供水、等水、渠道維修勞動(dòng)投入、節(jié)水技術(shù)、水費(fèi)與糧食生產(chǎn)、弱勢群體水的獲得性和農(nóng)戶民主參與等內(nèi)容外，在農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)的調(diào)查中，分析農(nóng)戶支付的水費(fèi)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的比例，以及畝均和人均水費(fèi)支付情況等。在調(diào)研中，根據(jù)研究目的和數(shù)據(jù)獲取的可行性，我們又選取了兩個(gè)時(shí)期進(jìn)行分析，這兩個(gè)時(shí)期分別為協(xié)會(huì)成立前的2000年和成立協(xié)會(huì)后的2003年。調(diào)查結(jié)果如下：
　　 1.用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展的特征　 縱觀用水戶協(xié)會(huì)成立三年多以來，農(nóng)戶參與式灌溉管理的制度創(chuàng)新，主要呈現(xiàn)出以下四個(gè)明顯的特征：
　　 ⑴按照市場機(jī)制進(jìn)行商品水的交易。確立水利工程供水的商品屬性特征，建立供用水兩者之間的買賣關(guān)系，供水單位依據(jù)合同供水，農(nóng)民用水戶有償使用灌溉用水。在農(nóng)戶調(diào)查中，幾乎所有農(nóng)戶都清楚水是商品，在調(diào)查中約有一半農(nóng)戶可以說出目前灌溉用水水價(jià)。
　　 ⑵農(nóng)民用水戶參與灌區(qū)管理。用水戶協(xié)會(huì)要求農(nóng)民用水戶參與管理應(yīng)當(dāng)是全方位的，包括用水戶協(xié)會(huì)轄區(qū)內(nèi)田間灌溉工程的投資建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)管理，參與用水計(jì)劃的制定、配水，對(duì)用水戶協(xié)會(huì)和供水部門的民主監(jiān)督等。而實(shí)際調(diào)查資料表明，農(nóng)戶參與管理主要表現(xiàn)在灌溉工程的興建和維護(hù)，至于用水計(jì)劃的制定、民主監(jiān)督等方面則很少涉及。半數(shù)以上的調(diào)查農(nóng)戶，對(duì)用水戶協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人選舉、協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人工資及其在水費(fèi)中占的比例，均一無所知。
　　 ⑶具有明確法人地位。2002年王家村用水戶協(xié)會(huì)已在當(dāng)?shù)孛裾块T登記注冊，涉及農(nóng)戶226戶，協(xié)會(huì)工作人員3人，其中：婦女1人。
　　 ⑷用水戶協(xié)會(huì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)顯示出良性互動(dòng)。總體上看，我們還不能說用水戶協(xié)會(huì)已經(jīng)顯示出對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用，但從少數(shù)地方的經(jīng)驗(yàn)觀察看，用水戶協(xié)會(huì)搞得好的地方，渠道的興建、維修，供水及時(shí)性、農(nóng)戶民主參與監(jiān)督、協(xié)會(huì)與水利部門關(guān)系等方面都有所提高，從而使得水管部門對(duì)灌溉活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)減少了，農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān)減輕了，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊有所克服，社會(huì)交易成本下降，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度提高了。
　　 2.用水戶協(xié)會(huì)發(fā)揮的作用 本項(xiàng)調(diào)查顯示，成立用水戶協(xié)會(huì)后，農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)田灌溉在以下九個(gè)方面感到有明顯改善：
　　 ⑴減少矛盾糾紛。調(diào)查農(nóng)戶中85%的人反映，成立協(xié)會(huì)后各村組之間水事糾紛明顯減少。協(xié)會(huì)成立前，村與村及同一村中農(nóng)戶經(jīng)常會(huì)為取水產(chǎn)生矛盾糾紛，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)打傷人的現(xiàn)象，協(xié)會(huì)成立后由專人管水，杜絕了因爭水造成的矛盾糾紛。
　　 ⑵節(jié)省了農(nóng)戶勞力投入。在一調(diào)查中有80%農(nóng)戶認(rèn)為成立協(xié)會(huì)后，農(nóng)戶用于等水、看水的時(shí)間縮短了。這主要是因?yàn)閰f(xié)會(huì)成立后渠道的質(zhì)量得到改善，提高了大部分渠道的過水能力，縮短了灌溉周期，人大提高了灌溉保證率。同時(shí)由于協(xié)會(huì)由專人負(fù)責(zé)看水，也節(jié)約了農(nóng)戶用于守水的時(shí)間（見表7.l）。

表7.1　 協(xié)會(huì)成立前后供水及勞動(dòng)力變化情況

年份 放水總次數(shù)（次） 需要用水但得不到水次數(shù)（次） 看水所需時(shí)間（日） 義務(wù)水利工時(shí)間（日） 需要提前幾天申請(qǐng)放水 放水到地與實(shí)際需要放水時(shí)間差（小時(shí)） 延誤次 數(shù) 2000年 3 1 4 4 6 8 1 2003年 5 0 2 3 2 4 0

　?、乔蕾|(zhì)量有明顯改善。同協(xié)會(huì)成立前相比，一調(diào)查中77%的農(nóng)戶認(rèn)為渠道質(zhì)量有很大改善，17%的農(nóng)戶認(rèn)為渠道沒有變化，而6%的農(nóng)戶則認(rèn)為渠道質(zhì)量下降。這主要是因?yàn)槌闪f(xié)會(huì)的地區(qū)都是大型灌區(qū)節(jié)水續(xù)建配套項(xiàng)目區(qū)，在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)投入大量資金用于渠道修建和改善，與協(xié)會(huì)成立前相比，渠系工程配套率、完好率及渠系水利用系數(shù)都有明顯提高。
　　⑷提高了弱勢群體灌溉用水的獲得性。協(xié)會(huì)成立前，一般都是男性從事看水、護(hù)水工作，對(duì)于家中只有婦女、老人和兒童的農(nóng)戶家庭來說，在爭水過程中處于弱勢。而成立協(xié)會(huì)后，由協(xié)會(huì)統(tǒng)一進(jìn)行配水、看水，這人人增加了農(nóng)村中這些弱勢群體水的獲得性。這在我們對(duì)農(nóng)村中這些弱勢群體調(diào)查中有明顯反應(yīng)，而且這些弱勢群體十分支持建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。
　?、蓽p輕了各級(jí)干部在供水期的工作壓力。在建協(xié)會(huì)前，每逢放水期是“五長上陣”（組長、村長、水管站長、區(qū)長、鎮(zhèn)長），方可保下游供水，而目前由協(xié)會(huì)配水、供水，各級(jí)協(xié)會(huì)代表送水到田間。
　　⑹確保水費(fèi)的收取。貓貓洞灌區(qū)在2004年以前，每年灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉供水收入在2萬元左右徘徊，許多村寨拒交水費(fèi)，水費(fèi)收取率為30%。建立用水戶協(xié)會(huì)后，水管所直接與每個(gè)村的用水戶協(xié)會(huì)發(fā)生關(guān)系，建立“水管單位＋用水戶協(xié)會(huì)”的管理模式，規(guī)定供需雙方的權(quán)利和義務(wù)，灌溉水費(fèi)由協(xié)會(huì)統(tǒng)一交給水管所，避免了過去通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）糧管所、財(cái)政所收取轉(zhuǎn)交的中間環(huán)節(jié)，節(jié)省手續(xù)費(fèi)（水費(fèi)的5%），減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從真正意義上關(guān)注了“三農(nóng)問題”，同時(shí)，將23元/畝水費(fèi)中的其中3元返回給用水戶協(xié)會(huì)作為辦公經(jīng)費(fèi)，也調(diào)動(dòng)了協(xié)會(huì)干部的積極性。由于灌區(qū)各村寨的經(jīng)濟(jì)狀況不盡相同，因此，從水費(fèi)收入中統(tǒng)一安排給各村用水戶協(xié)會(huì)配置必要的辦公設(shè)備，以利于協(xié)會(huì)開展工作。
　?、藚f(xié)會(huì)的建立，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造了良好的軟環(huán)境。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整主要是從傳統(tǒng)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，它的初始階段，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前的農(nóng)村實(shí)際進(jìn)行，即從種植水稻、玉米、小麥、油菜為主向種植蔬菜、花卉逐步轉(zhuǎn)移，這樣既可增加農(nóng)民收入，又可節(jié)約灌溉用水，達(dá)到節(jié)水增效的目的。
　　⑻促進(jìn)灌區(qū)水資源合理配置。貓貓洞水利工程的用水戶除農(nóng)灌供水外，還有南電公司安順火石坡?lián)Q流站、普定明達(dá)水泥有限公司、農(nóng)灌供水是耗水量最大的供水。建立協(xié)會(huì)后，由用水戶協(xié)會(huì)組織用水戶放水，杜絕了大水漫灌的現(xiàn)象，灌溉用水年節(jié)水量20萬m³，灌溉用水定額從400m³／畝降到320m³／畝。節(jié)約的水量可調(diào)劑給其他用水戶。
　?、陀盟畱魠f(xié)會(huì)建立后，為管理創(chuàng)造了條件。由用水戶協(xié)會(huì)直接交費(fèi)給水管單位，減少了水管所在水費(fèi)收取中不必要的開支，水管單位職工的工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到水利工程的運(yùn)行管理上。2002年，盡管安順市的水稻受“秋風(fēng)秋雨”的影響，大幅減產(chǎn)，但水費(fèi)收取率仍達(dá)到了85%，全年農(nóng)灌水費(fèi)收入達(dá)4.2萬元。2003年度的農(nóng)灌水費(fèi)收取率達(dá)100%。截止7月底，2004年的農(nóng)灌水費(fèi)收取率已達(dá)50%，白巖鎮(zhèn)的王家村、黃毛村用水戶協(xié)會(huì)已將全年的農(nóng)灌水費(fèi)交清。在各用水戶協(xié)會(huì)建立的村寨實(shí)施節(jié)水續(xù)建配套工程也較以往順利多了。
7.2.2　 安西灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理分析
　　 安西灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理是參與式灌溉管理模式在貴州農(nóng)村的具體實(shí)施。雖然在具體管理方法上與第五章中介紹的理想的用水戶參與式灌溉管理模式還不完全相同，但是已經(jīng)基本體現(xiàn)了該管理模式的精神。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　 1.成立用水組織，加強(qiáng)用水管理
　　 從安西灌區(qū)貓貓洞水利工程農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的成功經(jīng)驗(yàn)中可以清楚地看到，該灌區(qū)在農(nóng)業(yè)灌溉用水管理中最顯著的特點(diǎn)就是不斷加強(qiáng)和完善用水管理，包括從宏觀上建立用水組織，以及在微觀上采用節(jié)水灌溉技術(shù)，都體現(xiàn)了加強(qiáng)用水管理、提高農(nóng)戶自身認(rèn)識(shí)和管理水平的思想，與第五章中介紹的用水戶參與式灌溉中的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的管理方式基本相同。
　　 2.加強(qiáng)灌區(qū)工程體系的配套建設(shè)和管理工作
　　 安西灌區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水的管理中十分重視灌區(qū)工程體系的配套建設(shè)，而且實(shí)行分段管理，分工明確。首先，灌區(qū)積極發(fā)展渠道防滲等先進(jìn)節(jié)水灌溉技術(shù)，同時(shí)，灌區(qū)也加強(qiáng)了對(duì)灌區(qū)工程體系的管理和維護(hù)工作，實(shí)行分段管理，明確了各單位和農(nóng)戶對(duì)水利工程的重視程度，使水利工程社會(huì)效益、自身效益并重，便于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，使灌渠更易于管理和維護(hù)，充分發(fā)揮了水利工程設(shè)施作用。
　　 3.細(xì)化水價(jià)政策
　　 從第五章討論的用水戶參與式灌溉模式中可以知道，制定合理的水價(jià)對(duì)灌區(qū)的良性運(yùn)行非常重要。原則上，應(yīng)實(shí)行按供水成本核算、核定水價(jià)，執(zhí)行到位水價(jià)，維持灌區(qū)良性運(yùn)行；但是，由于各地的自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、供水條件和社會(huì)環(huán)境差異很大，考慮到農(nóng)民的承受能力，第一步農(nóng)灌用水價(jià)格提高到23元/畝，分步調(diào)整到每畝45元。
　　 安西灌區(qū)貓貓洞水利工程農(nóng)業(yè)灌溉用水管理雖然取得了顯著的成績，但是也存在一些問題。
　　 1.農(nóng)戶的民主參與管理、監(jiān)督不足。具體表現(xiàn)在：協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人選舉并不象資料中宣稱的那樣由農(nóng)戶自主選舉，調(diào)查中90%的普通農(nóng)戶沒有參加協(xié)會(huì)主席選舉，其原因是這些農(nóng)戶不知道協(xié)會(huì)主席何時(shí)以及如何選舉，參加選舉的農(nóng)戶中90%以上都是村干部；從農(nóng)戶自身看，90%的農(nóng)戶不清楚用水戶協(xié)會(huì)章程，對(duì)加入用水戶協(xié)會(huì)享有的監(jiān)督、知情等權(quán)利一無所知（見表7.2）。

表7.2　 協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人選舉情況

選舉次數(shù) 是否參加選舉（%） 協(xié)會(huì)主席當(dāng)時(shí)職業(yè)（%） 選舉該主席的原因（%） 對(duì)主席工作是否滿意（%） 是 否 其他 干部 普遍農(nóng)民 行政指派 工作能力強(qiáng) 是 否 第一次 41 40 19 100 　 26 14 90 10 第二次 28 74 6 100 　 21 15 95 5

　　2.用水戶協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)管理不公開。調(diào)查中普通農(nóng)戶表示，不清楚協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)狀況，當(dāng)問及是否會(huì)抽取一定的管理費(fèi)用于協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人工資以及協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的工資人約是多少時(shí)，普通農(nóng)戶都表示不清楚。能夠回答出上述問題的，一般都是村干部。
　　 3.農(nóng)民繳納水費(fèi)有所上升。在這一點(diǎn)上，并不像有些文獻(xiàn)宣稱的農(nóng)民水費(fèi)減少。調(diào)查中幾乎所有農(nóng)戶都認(rèn)為，繳納的水費(fèi)較協(xié)會(huì)成立前有所增加，問及原因時(shí)，少部分農(nóng)民表示是由于水價(jià)上升所致，大部分農(nóng)民表示不清楚水費(fèi)上升的原因。
　　 4.少部分地區(qū)的用水戶協(xié)會(huì)徒有形式，農(nóng)民不認(rèn)為自己的權(quán)利因?yàn)橛盟畱魠f(xié)會(huì)成立獲得改善。在調(diào)查中，有10%的農(nóng)戶認(rèn)為用水戶協(xié)會(huì)成立前后，其灌溉用水并未發(fā)生改變，協(xié)會(huì)成立后反而加重了農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，因?yàn)橐Ц敦?fù)責(zé)人工資。究其原因，主要是并不是灌區(qū)農(nóng)戶要求建立用水戶協(xié)會(huì)，而是部分地方政府和水管部門為了通過上級(jí)部門驗(yàn)收臨時(shí)建立用水戶協(xié)會(huì)。
　　 5.缺乏“利益補(bǔ)償機(jī)制”?！袄嫜a(bǔ)償機(jī)制”的核心是保障農(nóng)民利益尤其是貧困地區(qū)和受損人口的利益，給農(nóng)戶帶來節(jié)水激勵(lì)。農(nóng)戶節(jié)水除了能完全彌補(bǔ)少用水的損失和水價(jià)提高付出的成本，與原來的多用水相比，還能夠獲得更多的收益，這樣才能達(dá)到節(jié)水農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶受益的雙重目的。利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)要通過多種渠道，包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、水市場收入和國家對(duì)水利設(shè)施的投資和補(bǔ)貼。[２７]而在實(shí)際調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政府部門未出臺(tái)對(duì)用水戶協(xié)會(huì)和農(nóng)戶節(jié)水的激勵(lì)措施。
　　 6.人多數(shù)農(nóng)戶并不清楚用水戶協(xié)會(huì)的概念、作用、內(nèi)涵，這說明目前缺乏對(duì)農(nóng)戶培訓(xùn)。當(dāng)我們向農(nóng)戶解釋清楚用水戶協(xié)會(huì)的作用時(shí)，絕大部分農(nóng)戶表示協(xié)會(huì)有存在必要并且要進(jìn)一步加強(qiáng)，使其真正能做到農(nóng)戶自我管理、自主經(jīng)營、自我發(fā)展的農(nóng)民用水戶參與管理的法人實(shí)體。
　　 事實(shí)上，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在運(yùn)行過程中之所以會(huì)出現(xiàn)上述問題，原因在于政府權(quán)力過大，公共權(quán)力過大，必然加劇權(quán)力的角逐。農(nóng)村基層公共管理機(jī)構(gòu)擁有大量處理公共事務(wù)的權(quán)力，還擁有土地（農(nóng)用土地在經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上本來屬于私人物品）的控制權(quán)，公共權(quán)力還滲透到私人事務(wù)中。但由于過人的公共權(quán)力與狹窄的稅收來源不對(duì)稱，使得農(nóng)民與公務(wù)員之間的關(guān)系成為供養(yǎng)與被供養(yǎng)的關(guān)系，而不是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，基層政府的主要職能蛻化為向農(nóng)民收取稅費(fèi)。這種背景下，用水戶協(xié)會(huì)事業(yè)一開始就與巨大的利益關(guān)系糾纏在一起。在農(nóng)村農(nóng)戶最愿意上交的就是水費(fèi)，村委會(huì)不愿意放棄收取稅費(fèi)的權(quán)利，用水戶協(xié)會(huì)由于其影響力有限，無法與基層公共管理機(jī)構(gòu)抗衡。如果公共權(quán)力過大的問題不解決，用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展將困難重重。
　　 同時(shí)，農(nóng)戶缺乏對(duì)用水戶協(xié)會(huì)的基本認(rèn)知。在調(diào)查中幾乎所有農(nóng)戶（包括村干部）都不能清楚說明用水戶協(xié)會(huì)真正涵義、概念、功能作用。調(diào)查中大部分農(nóng)戶認(rèn)為，協(xié)會(huì)的建立是由政府發(fā)起的，用水戶協(xié)會(huì)是一種政府行為，他們并不認(rèn)為用水戶協(xié)會(huì)是農(nóng)民自己的組織。
7.3　 貴州推行參與式灌溉管理模式存在的問題及進(jìn)一步推廣的思路
7.3.1　 貴州推行參與式灌溉管理模式存在的問題
　　 本項(xiàng)研究以貴州省安西灌區(qū)貓貓洞水庫水利工程用水戶協(xié)會(huì)和農(nóng)戶調(diào)查資料為例，分析研究了用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行效果和存在問題。研究結(jié)果表明：用水戶協(xié)會(huì)在解決水事糾紛、節(jié)約勞動(dòng)力、改善渠道質(zhì)量、提高弱勢群體灌溉水獲得能力、節(jié)約用水、減輕村級(jí)干部工作壓力等方一面，均取得顯著成效。但是，由于農(nóng)村基層管理機(jī)構(gòu)權(quán)力過大以及農(nóng)戶缺乏必要的民主參與意識(shí)，造成用水戶協(xié)會(huì)功能作用發(fā)揮方面受到限制。目前我省已成立用水戶協(xié)會(huì)26個(gè)，除了5個(gè)是以水管單位為單元，按“小農(nóng)水改革”¹⁴精神成立的用水戶協(xié)會(huì)，其余均以受益行政村為單元成立的用水戶協(xié)會(huì)，并都屬于甕福、安西、湄鳳余、烏中、興中這五個(gè)大型灌區(qū)。全省26個(gè)協(xié)會(huì)共涉及行政村67個(gè)，參與農(nóng)戶20176戶，管理斗渠436條，受益灌面4. 22萬畝，協(xié)會(huì)工作人員總計(jì)140人，其中婦女15人。
　　 我省在推行參與式管理的實(shí)踐中存在的一些問題：
　　 1.農(nóng)業(yè)供水水價(jià)不到位
　　 灌區(qū)按供水成本價(jià)格足額收取水費(fèi)，是實(shí)現(xiàn)灌區(qū)良性運(yùn)行和自主管理的關(guān)鍵。[２８]目前大部分灌區(qū)成本水價(jià)尚未到位，而且水費(fèi)收取率也存在不同程度的差距。由于我省農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入低，生活貧困，特別在缺水地區(qū)和貧困山區(qū)，供水條件較差，農(nóng)業(yè)供水成本較高，農(nóng)民承受能力低，若按成本水價(jià)執(zhí)行，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上和思想上接受不了，為了農(nóng)村穩(wěn)定，只能按低于成本水價(jià)收取水費(fèi)，逐步到位。另外，衡量農(nóng)民對(duì)水價(jià)的承受能力沒有明確的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。由于灌溉管理機(jī)構(gòu)龐大，管理層次多、冗員多，人員開支不合理，公益性成本得不到合理補(bǔ)償而攤?cè)朕r(nóng)業(yè)供水成本，加上層層加價(jià)，致使供水成本過高。[２９]
　　 2.農(nóng)民的主人翁意識(shí)有待提高
　　 參與式管理模式中的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)不僅僅是一個(gè)組織機(jī)構(gòu)的變化，也是一個(gè)思想觀念轉(zhuǎn)變的過程。由于大多數(shù)農(nóng)民己經(jīng)習(xí)慣于過去主要依賴政府的用水管理方式，現(xiàn)在很難改變?yōu)橥耆捎盟畱艏八麄冏约旱拇怼盟畱魠f(xié)會(huì)來自主管理供水和維護(hù)工程。
　　 3.供水單位機(jī)構(gòu)層次多，急待簡化
　　 參與式管理模式中的供水機(jī)構(gòu)是聯(lián)系政府組織與農(nóng)民用水戶的紐帶，肩負(fù)著供水工程的修建、維護(hù)、供水設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)、收取水費(fèi)等重要的責(zé)任。但是如果層次過多，機(jī)構(gòu)龐大，則會(huì)造成水資源輸送過程中的損失，以及互相推卸責(zé)任，造成供水效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。而且供水單位的供水生產(chǎn)成本、人員工資都會(huì)大大增加，攤?cè)朕r(nóng)業(yè)供水成本，加重了農(nóng)民用水戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
　　 4.有關(guān)政策法規(guī)有待完善
　　 從實(shí)際情況看，組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的組織成本（交易成本）較高，已組建的協(xié)會(huì)在民主管理和運(yùn)行方面還很不規(guī)范。國家應(yīng)盡快制訂農(nóng)民合作組織法，賦予農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的合法地位，并保障其健康發(fā)展和規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)要積極總結(jié)參與式灌溉管理模式建設(shè)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在改進(jìn)提高的基礎(chǔ)上，搞好示范推廣。要進(jìn)一步完善各項(xiàng)法律、法規(guī)，改善水市場的法制環(huán)境，盡快制訂農(nóng)田灌溉法、供水公司法、農(nóng)民合作組織法、水環(huán)境保護(hù)法等相關(guān)法規(guī)，為農(nóng)業(yè)用水制度改革提供軟件支撐。
7.3.2　 參與式灌溉管理改革的前景
　　 1.國家的大環(huán)境要求灌區(qū)進(jìn)行灌溉管理體制的改革
　　 ⑴灌區(qū)灌溉管理體制改革需要跟上農(nóng)村改革的發(fā)展
　　 改革開放以來，全國各個(gè)行業(yè)、各個(gè)部門的改革不斷深化，農(nóng)村改革的形勢在不斷發(fā)展，相形之下，灌溉管理體制與運(yùn)行機(jī)制的改革有所滯后。
　　 ⑵水資源緊缺的形勢要求灌區(qū)進(jìn)行灌溉管理體制的改革
　　 近年來，水資源的短缺和水環(huán)境的惡化越來越被全社會(huì)所認(rèn)識(shí)，按2002年人口統(tǒng)計(jì)，我省人均水資源量為2913m³，只相當(dāng)于同期世界人均水資源占有量7400m³的39.4%，水資源的形勢是嚴(yán)峻的。雖然新中國成立以來，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)廣大人民進(jìn)行了規(guī)?？涨暗乃ㄔO(shè)，但是，由于種種原因，水利發(fā)展的模式基本上還屬于粗放型。管理工作薄弱，用水浪費(fèi)很大，水質(zhì)污染嚴(yán)重，至今未能建立起有效的良性運(yùn)行機(jī)制，農(nóng)業(yè)用水浪費(fèi)更為嚴(yán)重。因此，從水資源形勢角度出發(fā)，農(nóng)田灌溉必須走節(jié)水之路。用水戶參與灌溉管理，農(nóng)民自己的事情自己辦，必將推動(dòng)節(jié)水工作的開展，增強(qiáng)農(nóng)民節(jié)水的自覺性。
　　 ⑶傳統(tǒng)的灌溉管理模式與運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)無法適應(yīng)新時(shí)期對(duì)灌溉管理的要求
　　 為了提高灌溉水的利用率，以節(jié)水為中心的灌區(qū)續(xù)建配套和技術(shù)改造工作正在逐步展開，但長期以來，在水利建設(shè)中重工程建設(shè)、輕管理，灌溉工程很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。近年來，中央領(lǐng)導(dǎo)同志提出要把節(jié)水灌溉作為革命性措施來抓，繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的灌溉管理模式與運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)無法適應(yīng)新時(shí)期對(duì)灌溉管理的要求。因此，國家改革與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大環(huán)境迫使我們必須要進(jìn)行灌溉管理改革。
　　 ⑷國家農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的形勢要求灌區(qū)進(jìn)行灌溉管理體制的改革
　　 農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整將對(duì)農(nóng)業(yè)對(duì)水的需求發(fā)生變化，節(jié)水灌溉已經(jīng)成為趨勢，適應(yīng)這種調(diào)整，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，既是灌區(qū)遇到的新的課題，又是灌區(qū)進(jìn)行灌溉管理體制改革的大好時(shí)機(jī)。在農(nóng)村，通過農(nóng)民的參與，可以指導(dǎo)和幫助農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，把灌區(qū)和農(nóng)民更緊密地結(jié)合起來，促進(jìn)和帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　 2.國家的“硬件”投入為灌區(qū)進(jìn)行參與式灌溉管理改革創(chuàng)造了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)
　　 ⑴以改造促改革
　　 自1995年以來，國家對(duì)灌區(qū)的續(xù)建配套和節(jié)水改造越來越重視、給予了很大支持，這幾年的配套資金、引導(dǎo)資金一直成倍增加。從1998年～2003年，我省七個(gè)灌區(qū)的節(jié)水續(xù)建配套建設(shè)累計(jì)投資29192萬元，其中國家下達(dá)補(bǔ)助資金19420萬元，地方配套資金9772萬元。當(dāng)前，借國家加大灌區(qū)續(xù)建配套資金的投入力度，大力推進(jìn)用水戶參與式灌溉管理模式的改革工作正是大好時(shí)機(jī)。
　　 ⑵以改革保障改造成果的持續(xù)發(fā)揮
　　 當(dāng)前，我們在灌區(qū)建設(shè)上強(qiáng)調(diào)“硬件”的多，強(qiáng)調(diào)“軟件”的少，實(shí)際上灌區(qū)管理體制，灌區(qū)水費(fèi)，灌區(qū)的運(yùn)行機(jī)制的改革是極為重要的。灌區(qū)有了投入，工程條件得以改善，把改造好的工程交給用水戶，有利于形成良好的管理機(jī)制，形成良好的水價(jià)機(jī)制。續(xù)建配套，硬件上的投入為改革創(chuàng)造了條件，而改革可以保證工程硬件建設(shè)的成果長久持續(xù)的發(fā)揮作用、發(fā)揮效益。沒有改革這個(gè)保證措施，工程續(xù)建配套的成果幾年后就可能付諸東流。
　　 3.農(nóng)村農(nóng)田水利灌溉的現(xiàn)狀要求灌區(qū)進(jìn)行灌溉管理體制的改革
　　 目前，我省大多數(shù)灌區(qū)管理粗放，先進(jìn)的管理理念、灌溉技術(shù)、灌溉設(shè)施難以推廣。改革以后，把原有的“條塊結(jié)合以塊為主”的管理變成由水管部門對(duì)水資源的統(tǒng)一管理，加上農(nóng)民參與意識(shí)的提高，參與能力的加強(qiáng)，各種服務(wù)手段的到位，將會(huì)迅速改善我們的農(nóng)田灌溉管理手段和技術(shù)手段。例如，實(shí)行參與式管理后，隨著水價(jià)和水費(fèi)的改革，農(nóng)民們對(duì)水費(fèi)征收的透明度要求會(huì)更高，“大鍋水”再也喝不下去，客觀上要求管理的技術(shù)手段必須跟上，水量分配更細(xì)化，量水設(shè)施更完備，信息化管理程度更高，各種技術(shù)手段更先進(jìn)。灌溉工程成為農(nóng)民自己的工程，也可以迅速改變目前工程設(shè)施難以為繼的現(xiàn)狀。
　　綜上所述，參與式灌溉管理是有著巨大發(fā)展前景，只要我們真抓實(shí)干，在認(rèn)真研究這一改革模式的同時(shí)，結(jié)合各個(gè)不同灌區(qū)的不同特點(diǎn)，改革中求創(chuàng)新，創(chuàng)新中求發(fā)展，就會(huì)走出適合我省灌區(qū)特點(diǎn)的參與式管理的道路來。
7.3.3　 進(jìn)一步推廣參與式管理的思路和建議
　　 針對(duì)我省推行參與式灌溉管理模式中存在的問題，要進(jìn)一步推廣這種管理模式還應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：
　　l.積極推進(jìn)水價(jià)改革，建立水價(jià)市場調(diào)節(jié)機(jī)制。要按照“有效供應(yīng)、成本補(bǔ)償、合理收益、激勵(lì)節(jié)約、可持續(xù)發(fā)展”的原則，[３０]建立靈活的水價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制。明確水價(jià)由各級(jí)物價(jià)部門會(huì)同水行政管理部門核定和調(diào)整，把水價(jià)納入到商品價(jià)格管理軌道上來，政府不再直接確定水價(jià)，只對(duì)關(guān)系國計(jì)民生的水價(jià)進(jìn)行調(diào)控限價(jià)。對(duì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革的供水公司的水價(jià)要逐步放開，由供水經(jīng)營者與用水者協(xié)會(huì)協(xié)，商定價(jià)，實(shí)現(xiàn)市場調(diào)節(jié)。物價(jià)部門會(huì)同水行政管理部門分類核定用水限價(jià)，進(jìn)行宏觀調(diào)控。此外，在條件成熟的地區(qū)實(shí)施限額定價(jià)機(jī)制，即對(duì)限額內(nèi)用水實(shí)行低價(jià)，超額用水實(shí)行高價(jià)，鼓勵(lì)節(jié)約用水。¹⁹
　　2.加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)工作
　　在項(xiàng)目實(shí)施前，要對(duì)農(nóng)民群眾和基層干部進(jìn)行參與式管理模式培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民群眾自主管理的意識(shí)，提高管理水平。引導(dǎo)農(nóng)民參與項(xiàng)目的建設(shè)和管理，使農(nóng)民用水戶樹立起主人翁意識(shí)。
　　3. 實(shí)行用水戶參與管理，必須改革現(xiàn)行灌區(qū)管理體制[３１]
　　現(xiàn)行大中型灌區(qū)的管理體制是由國家專業(yè)機(jī)構(gòu)一竿子接到底，農(nóng)民用水戶在灌溉用水管理中是處于被動(dòng)地位，只知道引水灌溉，不理解節(jié)約用水。農(nóng)民參與管理的核心是要使農(nóng)民成用水管理的主人，這樣就必須把一部分用水管理權(quán)移交給農(nóng)民，灌區(qū)管理部門則集中精力管好水源、渠首建筑物和主要干支渠道及渠系建筑物，并負(fù)責(zé)全灌區(qū)的用水量優(yōu)化調(diào)度和分配；不僅要提高全灌區(qū)的灌溉水效率、水分生產(chǎn)率、水分生產(chǎn)率和作物產(chǎn)量，而且要協(xié)助好全灌區(qū)搞好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)民收入。用水者協(xié)會(huì)則自主負(fù)責(zé)管好其所轄區(qū)范圍內(nèi)的渠道和建筑物，合理分配水量，節(jié)約灌溉用水，征收灌溉水費(fèi)，合理分配水量，節(jié)約灌溉用水，征收灌溉水費(fèi)，并在灌區(qū)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)（或指導(dǎo)）下，相互合作，共同提高全灌區(qū)管理水平，促進(jìn)灌區(qū)全面節(jié)水，實(shí)現(xiàn)管理工作的良性運(yùn)行和灌溉農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。換言之，在大中型灌區(qū)實(shí)現(xiàn)兩極管理制度，即國家的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)共同管理。這樣國家專業(yè)管理機(jī)構(gòu)則必須將部分經(jīng)營管理權(quán)交給農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)。但從試點(diǎn)情況來看，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營管理權(quán)似乎不成問題，但是否轉(zhuǎn)讓所有權(quán)則尚無定論。我們認(rèn)為，為了使農(nóng)民用水戶真正成為用水管理的主人，以及有利于灌溉渠道、建筑物和有關(guān)水利設(shè)施的長遠(yuǎn)發(fā)展利益，應(yīng)把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)一并轉(zhuǎn)交給農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，則更為有利。特別應(yīng)該指出，我國農(nóng)民對(duì)灌區(qū)配水渠道的修建曾做出無償或低報(bào)酬的大量貢獻(xiàn)，所以將這些渠道的所有權(quán)無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給用水者協(xié)會(huì)，也是國家對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)發(fā)展的進(jìn)一步支持。
　　4. 進(jìn)一步完善小型農(nóng)田水利管理體制，組織受益農(nóng)民自主管理[３２]
　　我省小型農(nóng)田水利工程的特點(diǎn)是分布廣，數(shù)量多，不完全統(tǒng)計(jì)有9多萬處；種類繁多，有引水、蓄水和提水灌溉工程，塘壩、水窖、機(jī)井、蓄水池和各種型式的灌排設(shè)施和機(jī)具等。對(duì)如此龐大的水利系統(tǒng)，若要靠政府管理、維修，顯然是負(fù)擔(dān)過重，也難以管好。小型農(nóng)田水利工程主要是屬于公益性范疇，農(nóng)民是直接受益者。因此，在原則上應(yīng)由受益農(nóng)民自主管理。
　　但如何正確理解和建立以農(nóng)民自主管理經(jīng)濟(jì)上自立的管理體制尚有一些問題需要進(jìn)一步明確和解決：
　　⑴明確小型農(nóng)田水利體制改革目標(biāo)
　　總的目標(biāo)是要建立一個(gè)既能適應(yīng)社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，又能滿足小型農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展的要求。新建的管理體制應(yīng)具有以下的三個(gè)特點(diǎn)：一是由于小型農(nóng)田水利系統(tǒng)的水資源，包括地面水和底下水資源（除集蓄的雨水資源以外）主要是屬于國家所有。這個(gè)系統(tǒng)的服務(wù)對(duì)象是廣大農(nóng)民，目的是提高農(nóng)田抗御旱澇災(zāi)害的能力，保證農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)和豐收。因此，建立的體制仍應(yīng)受國家和政府的宏觀管理和調(diào)控，政策引導(dǎo)和財(cái)政扶持。
　　⑵明確小型農(nóng)田水利工程的所有權(quán)
　　改革小型水利管理體制以前，必須清理、明確各類水利工程的所有權(quán)。凡是過去按“民辦公助”原則由公社或集體興建的小型工程，其所有權(quán)仍應(yīng)屬于集體。而現(xiàn)在實(shí)際上已歸屬于基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或村所有。
　　另一種情況是有地方政府出資興建的小型水利工程，其所有權(quán)很明確，屬于地方政府的專業(yè)管理部門，如縣、區(qū)水利局等。這類工程也是體制改革的對(duì)象。關(guān)鍵是如何把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，把經(jīng)營權(quán)全轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民用水者自主管理。
　　第三種情況是，本來由農(nóng)民自建、自管、自用的小型工程。這類工程的規(guī)模一般很小，如一口井、一個(gè)池塘、一個(gè)小小型水庫或一只流動(dòng)的排灌機(jī)船等。這類工程的所有權(quán)是很明確的，有關(guān)部門應(yīng)發(fā)給產(chǎn)權(quán)證，并在法律上受保護(hù)。但在水資源，特別是地下水資源比較缺乏的地區(qū)，政府部門對(duì)這類工程也要實(shí)行宏觀管理，新建機(jī)井或提水泵站必須經(jīng)管理部門批準(zhǔn)。
　　5.加速制定農(nóng)民參與管理的立法或政策[３３]
　　用水戶參與管理和成立用水戶協(xié)會(huì)，涉及到灌區(qū)部分水利設(shè)施的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，這要求有法律上的保障和政策上的依據(jù)。國外，在這方面有不少經(jīng)驗(yàn)，參與管理要有法律保護(hù)。但我國已試點(diǎn)建立的大多數(shù)用水者協(xié)會(huì)都尚未取得法人地位或成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，對(duì)已轉(zhuǎn)讓的水利設(shè)施也沒有明確所有權(quán)。從長遠(yuǎn)來看，會(huì)影響農(nóng)民投資和參與管理的積極性，從而影響對(duì)水利設(shè)施的不斷改善和更好的維護(hù)。在我國2002年8月頒布的《中華人民共和國水法》中，對(duì)農(nóng)民參與灌溉管理的體制和用水戶協(xié)會(huì)也沒有提及。在這種情況下，即使用水戶協(xié)會(huì)已經(jīng)成立，估計(jì)今后在運(yùn)行工作上會(huì)十分困難，但為了使已建立的用水戶參與管理制度和用水者協(xié)會(huì)健康地發(fā)展，并進(jìn)一步推廣用水戶參與管理的經(jīng)驗(yàn)，建議在地方法規(guī)或有關(guān)部門改革中明確用水戶協(xié)會(huì)是具有法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，明晰轉(zhuǎn)讓部分水利設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系；或明確延長使用權(quán)的年限，以激發(fā)用水戶參與管理的積極性。
　　6.關(guān)于灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)改革問題
　　世界銀行專家查理·瑞丁格指出，中國的灌區(qū)改革應(yīng)該分兩個(gè)方面，一是基層農(nóng)民的用水改革，二是整個(gè)灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)改革。灌溉系統(tǒng)管理不好，提供的服務(wù)也不會(huì)很好。我省灌區(qū)的管理改革，應(yīng)該分兩步走為宜，第一步先搞好用水戶真正成為自己所管工程及用水的主人。第二步再考慮整個(gè)灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)改革，是否成立或如何成立供水公司的問題。灌溉水是商品水價(jià)是應(yīng)該在水成本的基上進(jìn)行計(jì)算，即除水成本以外，還應(yīng)包括年管理運(yùn)行費(fèi)、水利設(shè)施的折舊費(fèi)和利潤、稅金。但灌溉工程是含公益性質(zhì)，為農(nóng)業(yè)提供用水是保證國家的糧食安全，在制定水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)考慮一定的優(yōu)惠，特別是我省農(nóng)民尚處于低收入水平。我們認(rèn)為，有的灌區(qū)主要是農(nóng)業(yè)用水，還是保留原來的管理站或管理所為妥，把主要精力集中提高用水服務(wù)。對(duì)一些有較多工業(yè)和城鎮(zhèn)供水任務(wù)的灌區(qū)或水庫管理部門，則可考慮單獨(dú)成立供水公司，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律經(jīng)營管理。
8　結(jié)論
　　 本文針對(duì)貴州農(nóng)業(yè)灌溉水資源日益緊缺的實(shí)際，提出了以“供水機(jī)構(gòu)+用水戶協(xié)會(huì)+用水組+用水戶”的灌溉管理模式，提高農(nóng)業(yè)用水的管理水平，即通過現(xiàn)實(shí)可行、費(fèi)省效宏的先進(jìn)管理措施提高水資源利用率和利用經(jīng)濟(jì)手段提高農(nóng)民節(jié)水意識(shí)，提高水費(fèi)征收率，改變農(nóng)業(yè)灌溉用水長期以來依靠政府補(bǔ)貼、水資源緊缺與水資源浪費(fèi)共存的矛盾局面。
　　本文在詳細(xì)介紹用水戶參與式灌溉管理模式基礎(chǔ)上，針對(duì)我省農(nóng)村灌溉管理模式的實(shí)際情況，提出建立用水戶協(xié)會(huì)來把分散的農(nóng)戶組織起來，政府以現(xiàn)有供水工程（供水單位）為依托，將灌溉用水分配給以用水戶協(xié)會(huì)為代表的最終用水戶。論文以貴州省安西灌區(qū)貓貓洞水利工程的參與式管理模式為例，分析了管理方式的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)指出其與理想的用水戶參與式灌溉管理模式之間存在的差距，并提出了進(jìn)一步改進(jìn)的意見。
　　本文得出的主要結(jié)論如下：
　　1.貴州農(nóng)業(yè)用水形勢十分嚴(yán)峻，隨著城市化和工業(yè)化的飛速發(fā)展，農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的比例將不斷下降，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，農(nóng)業(yè)節(jié)水增效迫在眉睫。
　　 2.傳統(tǒng)的單單依靠工程措施來開發(fā)新的水資源的方式已經(jīng)越來越不能滿足日益增長用水需求且不現(xiàn)實(shí)，采用多種手段尤其是經(jīng)濟(jì)手段來進(jìn)行水資源的配置和管理己被越來越多的國家所采用。
　　 3.用水戶參與式灌溉模式是維護(hù)可持續(xù)發(fā)展的一種新型農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式，它通過組建供水機(jī)構(gòu)（供水單位或供水公司）和用水者協(xié)會(huì)，對(duì)水資源的所有權(quán)與使用權(quán)實(shí)行分離，提高了農(nóng)業(yè)灌溉用水的效率和管理水平，起到了提高農(nóng)民節(jié)水意識(shí)，提高水費(fèi)征收率，改變農(nóng)業(yè)灌溉用水長期以來依靠政府補(bǔ)貼、水資源緊缺與水資源浪費(fèi)共存的矛盾局面的效果。

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貴州農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式的研究[1]