貴州農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式的研究[1]

1　 研究背景和意義
1.1 研究背景
1.1.1 貴州農(nóng)業(yè)水資源短缺狀況
　　貴州地處長江、珠江兩大流域的分水嶺，在17.6萬km²的土地上，山區(qū)和丘陵占92.5%，是全國唯一沒有平原支撐的省份。貴州是地面水資源比較豐富的省份，水資源量居全國第9位，但人均水資源量已由上世紀80年代初的3532m³下降到2002年的2913m³，雖然比同期全國人均水資源占有量2200m³高，但只相當于同期世界人均水資源占有量7400m³的39.4%。（表1.1）。

表1.1　 貴州省人均水資源占有量變化情況[１]

年份 水資源總量 人口總量 人均水資源占有量 （億m³） （萬人） （m³） 1984 1035 2930 3532 2002 1117.57 3836 2913

　　貴州盡管多年平均降雨量為1191mm，水資源總量較全國平均水平高，但由于受季風氣候影響，降雨量在年內(nèi)分布極不均勻，70%的降雨集中在5～9月，水資源中大約有2/3左右以洪水的形式白白流掉。降雨在時空分布極不均勻，水旱自然災(zāi)害頻繁交替發(fā)生。大部分地區(qū)屬喀斯特地貌，土層薄瘠，保水性能極差，干旱缺水是農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的主要制約因素。
　　貴州開發(fā)水資源始用于農(nóng)田灌溉，歷史悠久。但在建國前的漫長歲月中，由于封建制度的束縛，水利發(fā)展緩慢。建國50年來特別是改革開放以來，貴州水資源開發(fā)有了很大的發(fā)展。截至2003年底統(tǒng)計，已建成各類水利工程9萬多處，有效灌溉面積671.5千hm²，除澇面積47千hm²；解決農(nóng)村人飲1314.68萬人，牲畜571.14萬頭。全省合計年供水量為87.16億m³，水資源開發(fā)利用率為8.69%¹。然而與全國開發(fā)利用率20%相比，差距甚大，居末位行列。由于貴州河谷深切、地下水埋深，水資源開發(fā)難度大；耕地和農(nóng)民居住地分散、貴州財政十分困難等經(jīng)濟和自然地理條件的限制，加之有利地理位置日益減少，增加了新建水利設(shè)施的邊際成本；使貴州解決水資源短缺問題更加困難。
　　貴州的農(nóng)業(yè)用水形勢更為嚴峻。有效灌溉面積自1975年以來一直維持在550～660千hm²之間，年灌溉用水量維持在50.55億m³的水平。由于缺水，全省耕地面積1848千hm²，有效灌溉面積只有660千hm²，僅占全省耕地面積的35%。人均灌溉面積不足0.3畝，僅為全國平均水平的40%，旱地和土變田基本無水灌溉，靠天吃飯的問題十分突出。水利基礎(chǔ)設(shè)施差，旱災(zāi)發(fā)生頻率高，面積廣,農(nóng)作物大幅度減產(chǎn)甚至絕收，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低下，種植結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展十分落后。貴州省不僅自然條件惡劣，還是一個少數(shù)民族眾多的邊遠貧困省份，經(jīng)濟不發(fā)達，農(nóng)村人口飲水困難遍布全省各縣市，目前全省農(nóng)村還有500萬人飲水困難，是全國有名的“老、少、邊、山、窮”地區(qū)和扶貧攻堅重點地區(qū)。
　　為滿足新增人口農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，農(nóng)業(yè)用水需求趨增。另一方面，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)用水占總用水量的比重逐年下降，故農(nóng)業(yè)供用水矛盾日益突出。1975年以來，貴州灌溉用水量和灌溉面積逐年上升，而改革開放以來，農(nóng)業(yè)用水總量占全省年總用水量的比重卻從90%左右下降到70%左右，基本維持在60～70億m³（表1.2）。

表1.2　 貴州主要時期農(nóng)業(yè)用水量的變化[２]　 [３]

年份 全省總用水量（億m³） 農(nóng)業(yè)用水量 （億m³） 灌溉用水量 （億m³） 占全省用水比例% 有效灌溉面積 千hm² 糧食總產(chǎn) 萬t 農(nóng)業(yè) 灌溉 1986 44.93 43.40 　 96.6 　 531.6 672.30 1990 53.95 50.22 　 93.1 　 550.3 721.00 1997 51.02 46.58 　 91.3 　 631.15 1025.9 1999 54.85 48.55 　 88.5 　 648.12 1125.2 2000 84.18 60.93 49.03 72.4 58.2 653.37 1161.3 2001 87.16 62.61 51.35 71.8 58.9 658.75 1034 2003 89.54 55.87 51.94 62.4 58.0 682.67 1104

　　根據(jù)貴州省委省政府《關(guān)于我省實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的初步意見》和《貴州省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年計劃綱要》的社會經(jīng)濟發(fā)展目標（國民生產(chǎn)總值年均增長9%），并按有關(guān)部門預(yù)測，與2000年需水量比較，貴州全省2005年將缺水10～15億m³，2010年缺水30～50億m³，2030年缺水95～100億m³。[４]
　　近年來隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，工業(yè)和城市生活用水急劇增加，同時工業(yè)發(fā)展還引起了水污染，使得越來越多的河流不適用于灌溉，這都加劇了農(nóng)業(yè)水資源的短缺(表1.3)。

表1.3　 河川水質(zhì)污染統(tǒng)計[５]

污染水類型 河段 （個） 河段長 （km） 污染河段占總河長 （%） 污染原因及污染物 Ⅱ 40 4647 68.9 有機物質(zhì)、開采礦業(yè)等 Ⅲ 5 445 6.7 開挖煤、磷、錳、汞、銻等 Ⅳ 14 768 13.0 城市生活污染 Ⅴ 13 877 11.4 工業(yè)污染NO₂等

　　一方面貴州水資源供給不能滿足日益增長的用水要求，另一方面水資源浪費嚴重。全省農(nóng)業(yè)灌溉用水利用系數(shù)大多只有0.3～0.5，而很多國家已達到0.7～0.8；2002年全省萬元工業(yè)增加值用水量為628m³，約是全國平均水平241m³的2.6倍；萬元GDP用水量762m³，而全國平均水平為537m³；農(nóng)田灌溉畝均用水量675m³，而全國平均水平為241m³；城市水資源供給和使用過程中跑冒滴漏現(xiàn)象十分嚴重，多數(shù)城鎮(zhèn)用水器和自來水管網(wǎng)的損失率估計在20%以下。¹僅農(nóng)業(yè)灌溉用水一項，全省每年有近20億m³水沒有得到利用而被浪費掉。
1.1.2　 貴州農(nóng)業(yè)灌溉存在的問題
　　農(nóng)業(yè)用水包括農(nóng)業(yè)灌溉用水和林牧漁用水。貴州農(nóng)業(yè)用水量約占總用水量的70%，其中灌溉用水又是農(nóng)業(yè)用水的大戶，灌溉用水約占農(nóng)業(yè)用水的90%。所以這里主要討論農(nóng)業(yè)灌溉的問題。
　　貴州的灌溉事業(yè)和灌溉管理工作歷史悠久，但在建國前的漫長歲月中，由于封建制度的束縛，水利發(fā)展緩慢。新中國成立以后，經(jīng)過多年建設(shè)，貴州已建成一批大中小型水利工程共9萬余處，灌溉渠道9.5萬公里，有效灌溉面積671千hm²。這些工程在保障人民生活和促進經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用。據(jù)統(tǒng)計，從1949年到2003年，全省農(nóng)田有效灌溉面積由137.3千hm²增加到682.7千hm²，其中旱澇保收田近545.5千hm²。1980年以后，農(nóng)業(yè)總用水量基本沒有增加，農(nóng)田灌溉轉(zhuǎn)入以鞏固、改造、注重效益為主的發(fā)展階段。進入20世紀90年代，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)缺水問題日益突出，以節(jié)水為重點的灌區(qū)續(xù)建配套和挖潛改造成為灌溉發(fā)展的顯著特點，各種先進灌溉技術(shù)迅速推廣。至2003年底，全省已有防滲渠道覆蓋的灌溉面積204.17千hm²，管道輸水覆蓋的灌溉面積17.97千hm²，噴滴灌面積2.99千hm²，微灌面積6.61千hm²，其他節(jié)水灌溉面積48.13千hm²，節(jié)水灌溉工程面積共計約279.87千hm²，灌溉水利用率和生產(chǎn)效率逐步提高。[６]
　　盡管貴州灌溉事業(yè)取得了巨大成就，但從全省總的情況來看，灌溉發(fā)展滯后，建設(shè)標準偏低，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力較低等問題仍然十分突出，已成為我省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。灌溉事業(yè)面臨的困難與問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　1.灌排設(shè)施標準低、配套不全、老化失修。現(xiàn)有灌排工程大都是20世紀50～60年代修建的，限于當時的經(jīng)濟和技術(shù)條件，建設(shè)標準低，灌溉技術(shù)落后，灌溉渠道的襯砌率只有20%～30%，滲漏十分嚴重，多數(shù)地方灌溉水利用系數(shù)只有0.40左右。田間灌溉多采用傳統(tǒng)的地面灌溉方式，噴微灌、低壓管道輸水等先進灌溉技術(shù)的覆蓋率不足10%。配套不全，建管用相互脫節(jié)，責權(quán)利不統(tǒng)一，加上“重建輕管”的思想長期得不到扭轉(zhuǎn)，管理粗放，水費過低，工程維護、設(shè)備更新經(jīng)費沒有保證，致使工程老化失修。
　　2.資金投入不足，水價長期不到位。20世紀80年代以來，水利基本建設(shè)投入占全國基本建設(shè)投入比重逐年下降。在水利基本建設(shè)中灌溉工程的投入比重由“二五”時期的31%降到“九五”時期的13%。灌區(qū)改造、擴建、節(jié)水灌溉工程和發(fā)展新的灌溉設(shè)施的資金和勞務(wù)投入嚴重不足。此外，水價長期不到位，目前實際收取的水費僅占成本的1/3～1/2，水費征收率僅在30%左右，一般只能勉強維持灌區(qū)管理單位職工工資和日常辦公費用，用于工程維修的資金嚴重不足，影響灌溉工程的有效長期運行。
　　3.體制不順，制約了農(nóng)村水利事業(yè)的健康、快速發(fā)展。長期以來小型水利工程產(chǎn)權(quán)不清，職責不明，影響了群眾參與建設(shè)、管理和使用的積極性。大型灌排工程管理單位雖然采用了“事業(yè)性質(zhì)，企業(yè)管理”的模式，但工程運行維護較差，工程老化失修，效益衰減，管理單位負債運轉(zhuǎn)等狀況依然存在。并且在灌溉制度上還沒有解決吃“大鍋水”問題，“大鍋水”問題不僅引發(fā)水利設(shè)施投入、養(yǎng)護和運行上的一系列問題，而且導(dǎo)致水資源短缺與水資源浪費共存。[７]這充分說明了現(xiàn)行的灌排區(qū)管理體制和運行機制不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，必須結(jié)合工程續(xù)建配套和節(jié)水改造，推進運行管理體制的改革。
1.2　 問題的提出
　　水資源短缺已成為新世紀我國經(jīng)濟社會發(fā)展的資源“瓶頸”，也是制約我省農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。解決水資源短缺問題可通過工程措施和管理措施，但目前由于我省財政困難，群眾貧困，國家對水利工程的投資比例逐漸下降，所以在近期內(nèi)大規(guī)模的對水資源進行開發(fā)，僅僅依工程和技術(shù)手段解決水資源短缺問題也是不太現(xiàn)實的。
　　農(nóng)業(yè)是全社會用水大戶，節(jié)水首先應(yīng)從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開始。貴州農(nóng)業(yè)灌溉用水占總用水量的70%，農(nóng)業(yè)在調(diào)整種植結(jié)構(gòu)當中降低用水量，提高單方水的效益是非常重要的。建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)，不僅僅是工程技術(shù)問題，更是用水制度和管理體制問題。目前我省水利設(shè)施主要屬于國家和集體所有，由政府專業(yè)部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責管護和運行，這基本上是計劃經(jīng)濟體制下管理模式的延續(xù)。由于產(chǎn)權(quán)制度和運行機制不健全，水利設(shè)施有人建無人管、年久失修、運行效率低等問題越來越突出，財政包袱越來越重。
　　在農(nóng)業(yè)用水制度的改革探索中，雖然已出現(xiàn)一些小型水利設(shè)施拍賣等新形式，但由于不成體系、組織性差、不易管理，農(nóng)民缺乏廣泛參與的積極性，難以大范圍推廣。一些大中型水利設(shè)施，由于各級財政投入不足和水管單位效益差，維護和運行十分困難，有些工程設(shè)施已經(jīng)到了癱瘓的邊緣，迫切需要既能減輕國家負擔、增加水管單位效益，又能實現(xiàn)節(jié)水目的、提高灌溉效益的農(nóng)業(yè)用水管理新模式。近年來，水價改革的呼聲日益高漲，然而農(nóng)業(yè)水價改革和收費在實際工作中困難重重，其關(guān)鍵是沒有建立起與之相適應(yīng)的組織管理模式和經(jīng)營機制，在灌溉制度上還沒有解決吃“大鍋水”問題?！按箦佀眴栴}不僅引發(fā)水利設(shè)施投入、養(yǎng)護和運行上的一系列問題，而且導(dǎo)致水資源浪費嚴重，加重了水資源短缺危機。因此，要提高農(nóng)灌用水效率，在逐步調(diào)整水價，推廣先進的灌溉技術(shù)的同時，還必須加大體制改革的力度，加強用水管理工作。本文主要對農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式進行研究，旨在緩解貴州水資源緊缺壓力、提高農(nóng)業(yè)灌溉用水效益和水資源可持續(xù)利用。[８]
　　用水戶參與灌溉管理工作是近年來我國灌溉管理體制改革中涌現(xiàn)出的新事物，也是我國傳統(tǒng)的民主灌溉管理體制在新的歷史時期的新的表現(xiàn)形式。它的出現(xiàn)，有力的促進了灌區(qū)管理體制與運行機制的整體改革，為我們提供了“灌溉管理機構(gòu)＋用水戶協(xié)會＋用水組＋用水戶”的全新灌溉管理模式。
1.3　 研究的意義
　　隨著水資源短缺的日益嚴重，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活和生態(tài)環(huán)境用水之間的競爭加劇。貴州農(nóng)業(yè)用水量是全省用水主體，這決定了貴州用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整，關(guān)鍵是在農(nóng)業(yè)用水的大幅度下降。而灌溉用水又是農(nóng)業(yè)用水的主體（約占農(nóng)業(yè)用水的93%），農(nóng)業(yè)灌溉用水效益的提高，直接決定了全省用水的效率。
　　傳統(tǒng)上解決水資源短缺問題總是求助于工程和技術(shù)手段，而越來越多的研究和事實證表明，工程和技術(shù)的手段固然十分重要，但水資源管理不善也是導(dǎo)致水資源短缺問題的重要原因之一。在這一思潮的影響下，從20世紀80年代中后期開始，許多發(fā)展中國家和部分發(fā)達國家先后出現(xiàn)了將灌溉系統(tǒng)的權(quán)責從政府向農(nóng)民協(xié)會和其私人組織轉(zhuǎn)移和改革浪潮，其目的主要是為了減輕國家的財政負擔，提高水資源的利用率和水利工程的運行效率。利用經(jīng)濟管理手段來管理有限的水資源成為近來我國政府部門、學(xué)術(shù)界、其他社會團體和個人十分關(guān)心的熱點問題。
　　貴州的農(nóng)業(yè)用水效益的提高，直接決定了農(nóng)業(yè)用水和整個社會用水效率。目前，貴州農(nóng)業(yè)用水管理體制還不夠完善，灌區(qū)灌溉技術(shù)落后，加上灌溉設(shè)施老化失修、效益衰減，水浪費問題嚴重，灌溉水利用系數(shù)只有0.3～0.5，水資源一半以上被浪費，灌溉效率極其低下；水利工程或供水單位的行政管理體制使其對減少收入的節(jié)水極其冷淡，傳統(tǒng)的灌區(qū)管理體制運行成本日益增加；同時隨著城市化和工業(yè)的飛速發(fā)展，城市生活用水與工業(yè)用水的比例急劇增加，而農(nóng)業(yè)用水的比例呈不斷下降的趨勢。雖然近年來農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)和設(shè)施被越來越多地被采用，但是如果不加強農(nóng)業(yè)灌溉用水的管理，則很難充分調(diào)動起農(nóng)民節(jié)約用水的積極性，無法從根本上解決農(nóng)業(yè)用水日益短缺的嚴峻現(xiàn)實。所以加強農(nóng)業(yè)灌溉用水管理制度的研究，對促進我國水資源的可持續(xù)利用具有十分重要的意義。
　　1.緩解水資源緊缺的壓力[９]
　　水資源已經(jīng)成為當前制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸之一，水資源現(xiàn)在面臨洪澇災(zāi)害、干旱缺水和水環(huán)境惡化三大問題，作為用水大戶的農(nóng)業(yè)灌溉用水，其科學(xué)的管理不僅可以維護農(nóng)業(yè)用水安全和糧食安全，而且可以為工業(yè)、城市生活和生態(tài)環(huán)境等用水節(jié)約一定量的水資源，從而可以緩解當前水資源緊缺的壓力。
　　2.有利于維護糧食安全[１０]
　　水資源與糧食安全有著重要的聯(lián)系。有專家對此做出預(yù)測：目前全國灌溉水利用系數(shù)平均為0.43，如果推行節(jié)水灌溉提高到0.55～0.60，在全國農(nóng)業(yè)用水量不增加的情況下完全能夠保證2030年人口達到16億時的糧食需要。目前農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)還很低，水緊缺與浪費并存，如果不進行節(jié)約用水，則很難保證糧食安全。所以加強其管理對保證糧食安全具有重要的意義。
　　3.有利于提高農(nóng)業(yè)灌溉用水的經(jīng)濟效益，增加灌區(qū)農(nóng)民收益
　　通過加強農(nóng)業(yè)灌溉用水的管理，充分考慮灌溉供水的商品屬性，實行按成本供水，可以提高農(nóng)民的節(jié)水意識，節(jié)約出一定量的水資源，使灌區(qū)農(nóng)民支付的水費有所減少；同時，如果能將節(jié)約下來的水資源再通過各種途徑轉(zhuǎn)讓給工業(yè)或城市，用多收的部分對農(nóng)業(yè)用水進行一定的補償，則將大大提高農(nóng)業(yè)灌溉用水的經(jīng)濟效益，增加灌區(qū)農(nóng)民的收益。
　　4.有利于水資源的可持續(xù)利用和生態(tài)平衡[１１]
　　由于水資源的緊缺，當前許多地方為了保證用水，都以犧牲環(huán)境為代價,造成了一系列直接或間接的生態(tài)環(huán)境問題，如河流斷流、地面沉降、河湖和河道嚴重污染等等。不僅已經(jīng)開始給當代人帶來危害，更重要的是影響到子孫后代的利益。因此，加強對水資源管理和節(jié)約用水工作、尤其是農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的研究工作，對促進水資源的可持續(xù)利用、促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。

2 貴州農(nóng)業(yè)灌溉用水管理
　　解決水資源短缺、尤其是農(nóng)業(yè)用水短缺問題己經(jīng)迫在眉睫，傳統(tǒng)上解決水資源短缺問題往往是求助工程和技術(shù)手段，修建水庫、實施調(diào)水工程、采用各種節(jié)水措施等等，這些方法在工程性缺水階段和工程性缺水地區(qū)是緩解水資源短缺的重要手段，但是如果不加強農(nóng)業(yè)灌溉用水的管理，則很難充分調(diào)動起農(nóng)民節(jié)約用水的積極性，無法從根本上解決農(nóng)業(yè)用水短缺的嚴峻現(xiàn)實。
　　從20世紀70年代末期以來，灌溉系統(tǒng)普遍出現(xiàn)了老化失修、國家財政負擔日益加重、水利投資明顯不足的現(xiàn)象，水資源政策、制度和管理的重要性才逐漸被重視。
2.1 貴州現(xiàn)行農(nóng)業(yè)灌溉工程管理體制
　　我國灌溉管理在行政上是由各級政府的水行政主管部門負責。水利部是中央一級的水行政主管部門，主要負責農(nóng)業(yè)灌溉的行業(yè)指導(dǎo)以及宏觀管理。地（州、市）水利局或縣水利局負責大多數(shù)灌溉工程的管理，受益范圍跨兩個市以上幾的大型灌溉工程直接由省水利廳管理。
　　目前，貴州的灌溉管理采用專業(yè)管理和群眾管理相結(jié)合的管理形式。專業(yè)管理是指各級水行政主管部門組建的專門管理機構(gòu)對灌溉骨干工程（一般是支渠及支渠以上工程）進行管理。群眾管理是指由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村集體對斗渠以下田間工程以及小型灌溉工程進行管理。即由同級人民政府成立灌區(qū)專管機構(gòu)，如灌區(qū)管理局等，負責支渠（含支渠）以上的工程管理和用水管理；支渠以下由受益戶推選出來的支斗渠委員會或支斗渠長進行管理，支斗渠委員會或支斗渠長受灌區(qū)專管機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)指導(dǎo)；小型灌區(qū)基本采取農(nóng)民集體管理，即由受益戶直接推選管理委員會或?qū)Ｈ诉M行管理（圖2.1）。[１２]
2.2 傳統(tǒng)的灌溉管理形式遇到的問題
　　貴州的農(nóng)業(yè)灌溉用水管理實行專業(yè)管理與群眾民主管理相結(jié)合的管理體制。
　　長期以來貴州農(nóng)田水利工程建設(shè)以國家集體投資為主，農(nóng)民只按規(guī)定出勞動積累工。而國家和集體的有限資金只能用于重點骨干工程建設(shè)，對于大量的田間配套工程，國家集體投資顧不上，而農(nóng)民由于產(chǎn)權(quán)人主體問題沒有解決，缺乏積極性，造成灌溉工程長期不配套，不能發(fā)揮效益。

　　隨著社會的發(fā)展，特別是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，灌溉管理中新的問題、新的矛盾也應(yīng)運而生。過去我們實行了多年的“專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合”體制遇到了困難與挑戰(zhàn)，專業(yè)管理被條塊分割所削弱，群眾管理被行政干預(yù)所制約，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。[１３]
　　1.由于計劃經(jīng)濟體制主要實行的是產(chǎn)品經(jīng)濟，沒有把水利工程供水作為商品特殊看待，灌區(qū)供水重社會效益，忽視經(jīng)濟利益，行政管理手段起主導(dǎo)作用。雖然吸收了少部分用水戶參與灌溉管理工作，但灌溉管理的主要責任仍然由政府承擔。這樣，不僅使政府的財政負擔愈來愈沉重，也造成了灌區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明、管理職責不清、管理粗放等弊病。
　　2.作為灌區(qū)專業(yè)管理的機構(gòu)是事業(yè)單位，隸屬政府水主管部門領(lǐng)導(dǎo)。一方面，在經(jīng)營管理上處處受政府部門的制約，缺乏必要的自主權(quán)；另一方面，它又代行一部分政府職權(quán)，造成政事（企）職責不分。它和群管組織之間的關(guān)系變成了是一種上下級關(guān)系，并非平等的商品買賣關(guān)系。有些本應(yīng)由政府部門承擔的責任，卻不適當?shù)剞D(zhuǎn)移到了專管組織的身上。如有些灌區(qū)遭受了暫時的自然災(zāi)害，或其他特殊原因，造成部分用水戶經(jīng)濟困難，本應(yīng)由當?shù)卣蛎裾块T提供救濟或經(jīng)濟援助，而很多地方卻天經(jīng)地義地將這一責任轉(zhuǎn)移到了灌區(qū)專管機構(gòu)的身上，要求灌區(qū)專管機構(gòu)減免水費或給予其他資助，影響了灌溉管理工作的正常運行。
　　3.作為灌區(qū)群眾管理組織，實際上并不是真正從用水戶中選舉產(chǎn)生，而是由政府包辦代替。絕大多數(shù)群管組織的負責人直接由村、鄉(xiāng)長兼任，與其說是用水戶代表，不如說是政府在灌區(qū)基層的代表。由于一般用水農(nóng)戶只是按照群管組織的要求出錢、出勞力，從事田間工程管理或引水澆地，不參與群管組織的任何其他活動。因此，對群管組織的工作從不過問，主人翁的意識沒有得到應(yīng)有的加強。
　　針對上述弊病，從20世紀80年代初期開始，各地對灌溉管理體制進行了一系列的改革。
2.3 采取的改革措施與存在的不足
　　1978年以來，隨著經(jīng)濟體制改革逐步深入，在灌溉管理體制和機制改革方面，因地制宜地進行了多種形式的探索，特別是在加強民主管理、調(diào)動集體和農(nóng)民參與灌溉管理的積極性、提高灌區(qū)管理水平和管理效率方面做了很多的嘗試。主要有四種形式：[１４]
　　1.承包責任制。這是把土地承包責任制引入到水利行業(yè)的一種形式。在這種體制下，灌區(qū)管理的部分職能實行了責任承包，支渠以下和田間工程的灌溉管理承包給了一個小組或個人，小型灌溉工程的管理實行整體承包。
　　2.租賃制。把具有一定經(jīng)營性的水利設(shè)施的經(jīng)營管理權(quán)租賃給個人（一定的年限），這種形式多限于小型灌溉工程。
　　3.鄉(xiāng)村生活供水設(shè)施采用股份合作制組建實體，按企業(yè)辦法經(jīng)營。
　　4.拍賣。將工程的使用權(quán)或所有權(quán)公開競價出售，由多個參與者競爭，在其它條件相同的情況下，最終賣給出價最高的購買者，由購買者自主經(jīng)營管理。
　　通過多年來的實踐，以上幾種改革方式在不同地區(qū)都取得了較好的效果。這幾種形式的共同之處是引入了激勵機制、競爭機制、補償機制等市場經(jīng)濟活動的基本原則，而且在擁有者或參與者取得經(jīng)營管理或使用權(quán)后，不僅在經(jīng)濟上享有受益權(quán)、在用水上享有一定的優(yōu)先權(quán)以外，同時要承擔相應(yīng)的管理、維修、養(yǎng)護義務(wù)，并要遵守相應(yīng)的約束機制，保證用水和收費的公開公平。
　　但現(xiàn)在來看，所有這些改革措施都還不夠徹底，沒有完全革除計劃經(jīng)濟體制中的弊端。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。
1.水利工程供水的水價形成和水費收繳機制還沒有完全確定。多數(shù)灌區(qū)還沒有完全按供水成本向用水戶收取水費，某些行政部門隨意截留、挪用水費，灌區(qū)管理單位對水費沒有完全的支配權(quán)；不少地方仍然采取“搭車”收費的方式，將其他行政事業(yè)性收費和水費捆在一塊征收，并采取層層加碼的方式，引起了用水戶的強烈不滿和反感，挫傷了用水戶管好工程用好水的積極性。
　　2.灌區(qū)專管機構(gòu)并沒有完全擺脫行政部門的制約，而成為獨立的服務(wù)實體。政事職責不分，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明的問題仍未得到徹底解決。絕大多數(shù)群管組織仍然是各級村、鄉(xiāng)組織包辦代替的產(chǎn)物，沒有把廣大用水戶真正吸收到群管組織中來，發(fā)揮當家做主的作用，因而未能真正將民主參與灌溉管理工作落到實處。
　　3.灌區(qū)管理工作，還沒有完全走上法制化的軌道。不少地方仍然由長官意志決定灌區(qū)的各項管理工作，以人治代替了法治。
　　正是在這種情況下，為了克服灌溉管理中所存在的上述弊端，我國灌區(qū)管理開始引入“參與式灌溉管理”的概念。把支渠或斗渠以下工程及管理權(quán)移交給受益農(nóng)戶，組建用水戶協(xié)會。灌溉專業(yè)管理機構(gòu)負責骨干工程的管理，資產(chǎn)所有權(quán)歸政府。斗渠以下工程交給用水戶協(xié)會管理，田間工程的資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)歸用水戶協(xié)會，用水戶協(xié)會是具有法人地位的服務(wù)型社會實體。它與灌區(qū)管理單位是水的買賣關(guān)系，而不是上下級關(guān)系。
2.4　 用水戶參與式灌溉管理的特點
　　與其它形式相比，用水戶參與式灌溉管理的改革有如下優(yōu)勢：
⑴參與式灌溉管理保證了支渠以下渠道及附屬建筑物的所有權(quán)與使用權(quán)歸全體用水農(nóng)戶所有。用水戶通過會員代表大會表達自己的意志，以表決的方式?jīng)Q定自己的事情，最大限度的體現(xiàn)和滿足了農(nóng)民的要求。而其他幾種形式的管理及使用權(quán)則相對集中在個人或少數(shù)幾個人的手中，不足以廣泛反映廣大用水戶的心聲。
　?、茀⑴c式灌溉管理與其他形式相比，更有利于渠系工程的維護、維修和改造。人多可以辦大事，集體力量只要能夠正常發(fā)揮，就可以連續(xù)不斷地對工程予以投入。特別是當發(fā)生依靠個人力量難以抗拒的災(zāi)害時，其他形式必然會顯得軟弱無力，而依靠用水戶協(xié)會，就會凝聚起較大的力量去戰(zhàn)勝災(zāi)害。
　?、怯盟畱魠f(xié)會是長期設(shè)立的具有法人地位的組織，其工作具有長期性、計劃性、連續(xù)性，不會出現(xiàn)短期行為。承包、租賃以及少數(shù)人控制的工程，其供水和投入的計劃性和連續(xù)性是十分薄弱的，不利于渠系工程長期保持良性運行狀態(tài)。
　　⑷參與式灌溉管理與其他形式相比，更有利于協(xié)調(diào)和處理各種水事矛盾。用水戶協(xié)會是法人組織，容易贏得地方各級政府機構(gòu)和廣大用水戶的信賴，便于溝通與地方、水管理單位、廣大農(nóng)戶的關(guān)系，內(nèi)部運作有嚴密的章程和制度，一旦發(fā)生水事糾紛，便于調(diào)解和化解。相比之下，其他形式由個人或少數(shù)人掌握，信譽度相對較低，發(fā)生矛盾一旦調(diào)解不利，容易使矛盾激化，影響農(nóng)村社會安定。
　?、蓞⑴c式灌溉管理的核心是參與，參與的過程就是監(jiān)督的過程，用水戶協(xié)會不但接受政府、水管理機構(gòu)的監(jiān)督，而且接受農(nóng)戶的監(jiān)督。而其他形式的監(jiān)督力度顯然要小于用水戶協(xié)會的監(jiān)督。
3 農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式研究的基本理論
　　農(nóng)業(yè)灌溉管理模式的改革必須有科學(xué)的理論指導(dǎo)。我們認為，改革的理論基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)理論和行為科學(xué)理論。
3.1　 產(chǎn)權(quán)理論在灌溉管理改革中的應(yīng)用
3.1.1產(chǎn)權(quán)基本概念
　　產(chǎn)權(quán)理論以研究產(chǎn)權(quán)的界定和交易為中心，其發(fā)展經(jīng)歷了很長時間，到20世紀50年代，形成了兩種理論體系完全迥異的新制度經(jīng)濟學(xué)派，其代表人物分別是加爾布雷思和科斯。產(chǎn)權(quán)理論主要觀點是：⑴經(jīng)濟學(xué)的核心問題不是商品買賣，而是權(quán)利買賣；⑵資源配置的外部效應(yīng)是權(quán)利和義務(wù)平衡，或者權(quán)利無法嚴格界定而產(chǎn)生的，市場運行的失敗是由產(chǎn)權(quán)界定不明所導(dǎo)致的；⑶產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟運行的根本基礎(chǔ)，有什么樣的產(chǎn)權(quán)制度，就會有什么樣的組織、什么樣的技術(shù)、什么樣的效率；⑷私有產(chǎn)權(quán)更有利于合作和組織，私有產(chǎn)權(quán)制度會產(chǎn)生合作效率極高的組織，明確界定私人產(chǎn)權(quán)是為有效地尋找最優(yōu)體制奠定制度基礎(chǔ)； ⑸在私有產(chǎn)權(quán)可以自由交易的制度下，中央計劃也是可行的，只要計劃是有效的，就可以使自由交易雙方得利。
　　自產(chǎn)權(quán)理論誕生以來，就向經(jīng)濟各個領(lǐng)域逐漸擴散，應(yīng)用極其廣泛。
　　綜合國內(nèi)外有關(guān)方面研究成果，結(jié)合資源資產(chǎn)的實際，我們認為產(chǎn)權(quán)是以所有權(quán)為基礎(chǔ)，包括所有、使用、處分并獲取相應(yīng)收益的權(quán)利，它具有以下三層含義：⑴資產(chǎn)的所有權(quán)，包括所有者依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利；⑵法人財產(chǎn)權(quán)，是指法人企業(yè)對資產(chǎn)所有者授予其經(jīng)營的資產(chǎn)享有占有、使用、收益與處分的權(quán)利；⑶股權(quán)和債權(quán)，即在實行法人制度后，由于企業(yè)擁有對資產(chǎn)的法人所有權(quán)，致使原始產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)或債權(quán)，或稱終權(quán)所有權(quán)。
3.1.2　 產(chǎn)權(quán)制度基本功能
　　產(chǎn)權(quán)所具有的各種屬性，在現(xiàn)實的經(jīng)濟生活實踐中，需要一定的制度保障才能實現(xiàn)。在復(fù)雜的社會關(guān)系中，經(jīng)濟人所追求的目標是趨同的，即效益的最大化。經(jīng)濟人為了各自實現(xiàn)自己效益的最大化，必然同其他經(jīng)濟人發(fā)生不同的關(guān)系，既依賴于其他的經(jīng)濟人，同時不可避免地與一些經(jīng)濟人產(chǎn)生摩擦甚至尖銳的社會沖突，為了社會的健康發(fā)展，采取必要的措施，加強合作，解決沖突是經(jīng)濟人生存發(fā)展的雙贏必然抉擇。這些措施的集合就是制度。
　　制度不是孤立的，而是一個體系，它是人們價值判斷的反映，并且隨著社會的發(fā)展不斷地發(fā)生變化，其基本作用是鼓勵或者約束人們的各種行為。
　　產(chǎn)權(quán)制度就是以產(chǎn)權(quán)為中心，用來約束、鼓勵、規(guī)范人們產(chǎn)權(quán)行為的系列制度。產(chǎn)權(quán)制度是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物，是協(xié)調(diào)社會生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系相互關(guān)系的結(jié)果。
　　產(chǎn)權(quán)制度不僅影響國民經(jīng)濟的發(fā)展，而且也影響人們的各種經(jīng)濟行為，其功能多種多樣，基本的功能主要表現(xiàn)在：
　 ⑴激勵功能
　　 激勵就是使經(jīng)濟行為主體在經(jīng)濟活動中具有內(nèi)在的推動力或使行為者努力從事經(jīng)濟活動。產(chǎn)權(quán)制度之所以具有經(jīng)濟激勵功能，是因為它能夠為產(chǎn)權(quán)所有者提供一定程度的合理收益預(yù)期，因而激勵人們的經(jīng)濟行為發(fā)生。產(chǎn)權(quán)屬性的核心就是收益性，經(jīng)濟人追求的最大目標就是利潤。產(chǎn)權(quán)制度界定了資產(chǎn)所有者自由活動的空間，使所有者獲得了法律賦予的內(nèi)涵明確的財產(chǎn)支配權(quán)利和收益權(quán)利。
　　 ⑵制約功能
　　 產(chǎn)權(quán)制度的制約功能與激勵功能相對，規(guī)定了產(chǎn)權(quán)主體不能作為的空間范圍，超過這個空間，產(chǎn)權(quán)主體就違規(guī)，將會受到不同程度地懲罰。產(chǎn)權(quán)制度的制約功能從某種程度上來說也是一種“成本制約”，產(chǎn)權(quán)制度通過人為設(shè)定一定的交易成本來約束行為者的行為，過高的交易成本限制了經(jīng)濟人即產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)濟行為。此外，產(chǎn)權(quán)制度制約功能也源于產(chǎn)權(quán)所具有的“排他性”屬性，當行使產(chǎn)權(quán)在侵犯他人的產(chǎn)權(quán)時，必然遭到受害人的強烈反擊以保衛(wèi)自己的產(chǎn)權(quán)不受侵犯，這就限定了產(chǎn)權(quán)的使用范圍，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)制度的約束功能的實現(xiàn)。
　　 ⑶高效率配置稀缺資源功能
　　 產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)家認為，“在本質(zhì)上，經(jīng)濟學(xué)是對稀缺資源產(chǎn)權(quán)的研究，一個社會的稀缺資源的配置就是對使用資源權(quán)利的安排?！碑a(chǎn)權(quán)制度重新確定了產(chǎn)權(quán)所有者對資源的行為權(quán)利關(guān)系，從而決定了資源在各行為主體之間的分布狀態(tài)。產(chǎn)權(quán)制度影響資源配置及其利用效率。合理的產(chǎn)權(quán)制度總是使資源的利用向高的收益方向流動，它通過產(chǎn)權(quán)的變更或者交易來實現(xiàn)。在一定的產(chǎn)權(quán)制度條件下，通過產(chǎn)權(quán)交換，給交換雙方都帶來了經(jīng)濟效益，最終引起社會總效益增加，使稀缺資源得到有效配置。
3.1.3　 產(chǎn)權(quán)理論的應(yīng)用
　　 灌區(qū)現(xiàn)行管理體制的最大弊端是產(chǎn)權(quán)不清、責任不明，根源是“政事不分”?！皣小倍指爬爽F(xiàn)行管理體制的全部內(nèi)容?！皣小边@種體制使資產(chǎn)的具體所有者和對資產(chǎn)負責的主體模糊不清，使得中央、地方、農(nóng)民，大家都有份，但到底資產(chǎn)歸誰，不明確。這帶來的問題是工程老化失修，經(jīng)營管理不好，大家都有責任，又都不負責任。用水者只管用水，工程壞了找國家要錢修。水費改革，也是國家要改，不是地方政府和農(nóng)民的自覺行為。由于水費是交給“國有灌區(qū)管理單位”，地方政府趁機搭車、截留與挪用。因此，灌區(qū)體制改革的關(guān)鍵，就是要找到一種恰當?shù)慕M織形式，既對資產(chǎn)所有者負責，又有充分的、相對獨立的經(jīng)營管理的自主權(quán)。國家所有，不等于政府直接參與管理。在現(xiàn)行管理體制下，灌區(qū)管理局（處）是水利廳（局）的下屬單位，負責人由上面指派，干部由上面安排，水費標準由政府定；不少灌區(qū)收上來的水費怎么花也要報上級批準，有的地方政府把水費當作可以隨意支配的機動財力，拿來搞其他建設(shè)，甚至作為行政單位辦公經(jīng)費的來源；灌區(qū)管理局（處）沒有經(jīng)營管理自主權(quán)，發(fā)生經(jīng)營管理不善的責任到底歸誰自然就說不清。沒有好的管理體制與運行機制，再好的工程也難充分持久地發(fā)揮作用。
　　 把灌區(qū)資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營管理使用權(quán)分開，推行用水戶參與管理。首先，應(yīng)當明確界定灌區(qū)資產(chǎn)所有權(quán)，該歸哪一級政府所有，就歸哪一級政府所有，或者歸幾級政府共有。明確所有權(quán)的目的與企業(yè)不同，不是為了分紅利，只是為了承擔對政府資產(chǎn)的監(jiān)督管理責任。其次，把灌區(qū)的具體經(jīng)營管理權(quán)交給用水者、受益者，使用水者、受益者與管理單位成為利益的共同體，改善現(xiàn)在用水戶只管用水，不關(guān)心管理，或被動參與管理的狀況。用水戶是灌區(qū)的受益者，灌區(qū)工程狀況，經(jīng)營狀況好壞與他們的切身利益息息相關(guān)，他們對如何經(jīng)營管理好灌區(qū)最關(guān)心、最有發(fā)言權(quán)。為了保證灌區(qū)有必要的運行維護經(jīng)費，不出現(xiàn)工程老化失修，用水戶自己協(xié)商研究，水費該收多少，就收多少。
　　 用水戶是集體的概念，無論改革怎么搞，都必須保證大多數(shù)用水戶享有公平合理得到灌溉排水服務(wù)的權(quán)利。把工程設(shè)施“拍賣”給個人經(jīng)營，與“用水戶參與”是有根本區(qū)別的兩種改革思路。
　　 現(xiàn)階段要做到把灌區(qū)斗渠以下工程交給用水戶管理。斗渠以下的田間工程，本來就是農(nóng)民自己投勞集資建的，政府補助的資金是給農(nóng)民的，理應(yīng)歸農(nóng)民所有。因此應(yīng)明確，田間工程資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，全部歸用水者組成的用水戶協(xié)會。用水戶協(xié)會是具有法人地位的自主經(jīng)營服務(wù)型實體，它與管理骨干工程的灌區(qū)單位是買賣關(guān)系，而不是上下級關(guān)系。政府投資興建的支渠工程，資產(chǎn)所有權(quán)歸政府，也可以通過一定手續(xù)，把主要部分資產(chǎn)委托給用水戶協(xié)會與斗渠以下的田間工程一起經(jīng)營管理。
　　 產(chǎn)權(quán)不清、責任不明，是水利工程管理中普遍存在的問題，也是當前水利工程固定資產(chǎn)難以發(fā)揮應(yīng)有效益的主要原因之一。隨著國家經(jīng)濟體制改革的深入，水管單位體制改革勢在必行。
3.2　 行為科學(xué)理論在灌溉管理中的具體運用和發(fā)展
3.2.1　 行為科學(xué)理論
　　 興起于20世紀30年代的行為科學(xué)理論的特點是：從社會學(xué)、心理學(xué)和人類學(xué)的角度出發(fā)，強調(diào)人的需要及人的相互關(guān)系對生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響。其核心是梅約的人際關(guān)系理論：⑴工人是“社會人”而不是“經(jīng)濟人”。工人并不僅僅追求物質(zhì)利益，還追求人與人的友情、歸屬感、安全感和受人尊敬等。⑵企業(yè)存在“非正式組織”。任何組織中都必然存在非正式組織，它與正式組織相互依存，并且通過影響工人的工作態(tài)度來影響企業(yè)的生產(chǎn)效率和目標的實現(xiàn)。因此，管理人員必須重視非正式組織的存在。⑶生產(chǎn)效率主要取決于職工的態(tài)度及他和周圍人的關(guān)系。新型的領(lǐng)導(dǎo)能力在于提高職工的滿足程度。為了提高職工的滿足程度，企業(yè)的管理者不僅要具有解決技術(shù)、經(jīng)濟問題的能力，為職工提供舒適的工作環(huán)境，而且要具有與職工建立良好的人際關(guān)系的能力。為此，就要改變傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式，使職工有機會參與管理，建立良好的人際關(guān)系。
　　 梅約的人際關(guān)系學(xué)說引起了管理學(xué)界的很大震動，此后，很多人投身于這方面的研究。許多管理學(xué)家、社會學(xué)家、心理學(xué)家從各種角度展開了對人的行為的研究，形成了一系列的理論，使行為科學(xué)成為現(xiàn)代管理理論的一個重要流派。
　　 所謂行為科學(xué)，是指利用許多學(xué)科的知識來研究人類行為的產(chǎn)生、發(fā)展和變化的規(guī)律，以預(yù)測、引導(dǎo)和控制人的行為，達到充分發(fā)揮人的作用、調(diào)動人的積極性的目的。這一學(xué)派的主要理論有：馬斯洛的“需要層次理論”；赫茨伯格的“雙因素理論”；弗洛姆的“期望理論”；麥格雷戈的“X-Y理論”；布萊克和穆頓的“管理方格理論”等等。
3.2.2　 參與式管理的由來
　　 20世紀三四十年代，產(chǎn)生于西方工業(yè)發(fā)達國家的行為科學(xué)理論提出了一個新的管理概念，即自下而上的參與式管理。就是把企業(yè)管理中的一部分責任和權(quán)利從上層管理機關(guān)或管理者手中轉(zhuǎn)移到下層工作人員的身上，以吸引下層工作人員更多地參與企業(yè)的經(jīng)營與管理活動。其目的是為了調(diào)動下層工作人員的積極性，加強他們的責任心和主動性，使全體職工與企業(yè)目標有更多的聯(lián)系，從而使個人和集團的需要得到更大程度的滿足，使勞動生產(chǎn)率得到更大程度的提高。[１５]　　　　　　　　　　　　
3.2.3　 用水戶參與灌溉管理是參與式管理在灌溉上的延伸和發(fā)展
　　 自20世紀60年代以來，隨著世界人口的急劇增長和科學(xué)技術(shù)的不斷進步，廣大發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)開始擺脫傳統(tǒng)的粗放經(jīng)營方式，向著集約化經(jīng)營的方向發(fā)展。水利在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)中的作用愈來愈顯著，水利行業(yè)開始受到人們的重視。世界各國（主要是廣大發(fā)展中國家）相繼修建了一大批水利工程。這些水利工程對于抗御水旱災(zāi)害，促進各國糧食增產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展起到了極大的推動作用，也給廣大用水戶帶來了很大的直接經(jīng)濟利益。但在推行用水戶參與灌溉管理之前，這些水利工程不僅基本上都是由政府投資修建，而且一直由政府出資（通過成立專管機構(gòu)）進行管理。這樣，不僅使政府的財政負擔愈來愈沉重，每修建一項水利工程就背上了一個新的財政包袱，同時也不利于調(diào)動廣大用水戶（主要是灌溉用水戶）管好工程用好水的積極性。從而造成了水資源的嚴重浪費，影響了水利工程效益的充分發(fā)揮。
　　 與此同時，由于人口的急劇增漲和工業(yè)的迅速發(fā)展，水資源短缺、水環(huán)境污染、水利工程費用回收困難等一系列問題擺到了人們面前，促使很多管理學(xué)家或經(jīng)濟學(xué)家開始考慮如何加強對水利工程的管理，如何提高水利工程的綜合經(jīng)濟效益（包括社會效益及環(huán)境效益）。由于水利工程的主要服務(wù)對象是農(nóng)業(yè)，水利工程管理單位主要以灌區(qū)的形式存在，所以，如何加強對灌區(qū)的管理，就顯得更為重要。
　　 如果在灌區(qū)推行參與式管理，則不僅僅限于灌區(qū)專管機構(gòu)內(nèi)部職工的參與，更重要的是要積極吸引用水戶的參與，把灌溉管理的部分或全部責任和權(quán)利從專管機構(gòu)或政府部門的手中轉(zhuǎn)移到用水戶身上。這就形成了用水戶參與灌溉管理的概念。
　　 從自下而上的參與式管理到用水戶參與灌溉管理這一發(fā)展過程，我們不難看出，所謂用水戶參與灌溉管理，實際上是行為科學(xué)理論在灌溉管理中的具體運用和發(fā)展。它是一種科學(xué)的管理制度和管理方法，是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，是灌溉管理體制的一場變革。
　　 國外灌溉管理的實踐和研究表明，成功水管理需要公眾參與和支持，公眾參與到有關(guān)水管理過程中將增加管理的透明度、提高管理的效率和效果。公眾參與在很大程度上決定了灌溉制度是否能夠更有效地運作。廣泛的公眾參與能夠降低交易成本和管理成本，可以確保決策者能了解公眾的意見,并通過各方的協(xié)作來協(xié)調(diào)多目標、多部門、多地區(qū)和多利益集團之間的關(guān)系，過去我們在水管理過程中，公眾參與考慮不多，隨著我國市場經(jīng)濟的逐步完善以及民主的發(fā)展，公眾參與成為一種必然。
4　 國際農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的經(jīng)驗與借鑒
　　 目前，世界上許多國家都在積極推進用水戶參與灌溉管理。早在19世紀末20世紀初，隨著現(xiàn)代灌溉管理的逐步形成，為了保證灌溉工程在經(jīng)濟上可以持續(xù)發(fā)展，以美國為代表的西方國家開始建立一種由農(nóng)民擁有并且運行的灌區(qū)模式。從20世紀80年代中期開始，世界上許多國家將灌溉系統(tǒng)的部分或全部管理權(quán)移交給農(nóng)民組織。傳統(tǒng)意識認為，只有國家才有能力管理好大型現(xiàn)代化灌溉工程。因為項目本身投資大、技術(shù)復(fù)雜，以及需要制定相關(guān)法規(guī)對水資源的分配和水費征收進行管理，大多數(shù)發(fā)展中國家大型灌溉工程的運行、維護管理多為政府部門所控制。近10多年來，政府管理的灌溉工程由于資金不足，工程設(shè)施每況愈下，而用水戶由于得不到及時、足額的灌溉供水，或根本不知道自己實際用了多少水，因而對工程的運行漠不關(guān)心。這些國家認識到成本回收不足、缺乏維護、基礎(chǔ)設(shè)施老化陳舊、灌區(qū)服務(wù)質(zhì)量下降、灌溉面積減少、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)、農(nóng)民不滿以及農(nóng)民不愿交水費等問題實際上已經(jīng)構(gòu)成了惡性循環(huán)。
　　 為此，世界各國紛紛采取措施，制定有關(guān)政策、法規(guī)，鼓勵用水戶更多地參與灌溉管理工作，以改進灌溉工程的管理體制與運行機制。其做法就是將部分或全部灌溉管理職能從國家機構(gòu)轉(zhuǎn)移到非政府組織或以農(nóng)民為主的社團組織手中。最常見的灌溉管理轉(zhuǎn)移形式是將灌溉管理職責從中央政府的灌溉機構(gòu)轉(zhuǎn)移到自立的地方性非盈利組織，此類組織一般由灌溉工程受益區(qū)用水戶組成，或者用水戶在該組織中占有重要的位置。這種管理權(quán)限的部分或全部下放旨在通過改進灌溉管理，使其與用水戶的實際需求更緊密地聯(lián)系，減輕政府的負擔，提高生產(chǎn)率和改善灌溉效益。
4.1　 部分國家用水戶參與管理的做法[１６] [１７]
4.1.1　 美國
　　 灌區(qū)在開工興建時，由受益的用水戶共同發(fā)起申請，財政部借錢，還款期限很優(yōu)惠，一般40年100%還清，不存在政府補貼問題。所以建成后的水費成本里包括還債錢。未還清前，資產(chǎn)歸屬為政府所有，受益者自主經(jīng)營。錢還清之后，資產(chǎn)全部交給受益者，即用水戶，由他們組成的董事會或理事會自主管理。工程從建成之日起就按成本交費，它不是企業(yè)，是一種特殊的非營利性組織，法律給他們地位保證，任何人不能平調(diào)它的資產(chǎn)，任何人不能往里安排人。它與政府的水利局不是上下級關(guān)系，只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，完全是一種自治的、自主管理的制度。這是一種比較完善的管理制度，在這種制度下，灌區(qū)從一開始就有經(jīng)營意識，因為它要還不了貸款就不建。在美國，農(nóng)戶是規(guī)模經(jīng)營，一個農(nóng)戶幾千畝地，多的上萬畝地，農(nóng)民有比較強的承受水費的能力，收入較高，工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間收入差別不大，這是它的特殊條件。
4.1.2　 法國
　　 法國與美國不同，中、小農(nóng)戶多，一個農(nóng)戶2—3hm²土地，規(guī)模小，大型灌區(qū)建設(shè)的骨干設(shè)施在農(nóng)戶農(nóng)場范圍之外的歸政府建、農(nóng)場范圍之內(nèi)的歸農(nóng)戶自己負責，政府投資這部分資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸政府所有，政府派代表組成監(jiān)事會對這部分資產(chǎn)進行監(jiān)督。政府把建成的工程交給受益者、使用者，即用水戶（包括當?shù)毓I(yè)部門、城市），由用水戶選出代表組成機構(gòu)自主管理，水費按成本計收。灌區(qū)的多種服務(wù)，如環(huán)境改善、防洪等由政府投入。農(nóng)業(yè)灌溉由用水戶自主管理，政府給予政策優(yōu)惠，以工補農(nóng)，用水機構(gòu)作為一個整體獨立核算。農(nóng)業(yè)水費不一定100都能做得到按本成收費。例如，馬賽附近有個大型灌區(qū)，農(nóng)業(yè)供水占供水量的2/3，但農(nóng)業(yè)水費收人僅占水費總收人的1/3，相反，城鎮(zhèn)、工業(yè)供水量占1/3，收入?yún)s占2/3，體現(xiàn)出以工補農(nóng)的優(yōu)惠政策，統(tǒng)一核算，給予扶持。
4.1.3　 日本
　　 日本與我國相似，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小，一個農(nóng)戶十幾畝、二三十畝土地，所以它的農(nóng)業(yè)比較效益低。農(nóng)村勞動力大量流向城市，轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村很少是純農(nóng)業(yè)種植戶，大多數(shù)是兼營，即有點土地，又兼營商業(yè)、服務(wù)業(yè)等其他行業(yè)，但農(nóng)民種地機械化程度很高。日本大型灌區(qū)一般由農(nóng)戶聯(lián)合起來共同倡議，中央、省、市征求大家意見，2/3以上農(nóng)戶同意修建的情況下，立項、批準，農(nóng)民不需投入資金，工程建設(shè)經(jīng)費由各級政府共同負擔。建成后，由受益者代表選舉組建管理機構(gòu)，招聘管理人員，政府有關(guān)部門代表組成監(jiān)事會進行管理監(jiān)督，管理與歐美相似。水費在法律上規(guī)定由農(nóng)民自己負擔，但事實上農(nóng)民負擔很少，大部分由地方政府承擔了，這一點和歐美不同。
　　 與日本相似的是臺灣地區(qū)，灌區(qū)工程由政府投資興建，運行、維護，更新、改造也由政府承擔，水費按法律規(guī)定應(yīng)由農(nóng)民負擔。1992年后，由于臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)萎縮，政府為保護農(nóng)業(yè)，水費改為由政府替農(nóng)民交，農(nóng)民只管用水?，F(xiàn)在人們認識到這不是個好辦法，造成農(nóng)民沒有責任心，對工程不愛護、不關(guān)心節(jié)約用水。
4.1.4 墨西哥
　　 墨西哥有610萬hm²的灌溉面積，其中330萬hm²位于81個大型灌區(qū)之內(nèi)。1990年，政府認識到既沒有能力也沒有資金對灌區(qū)進行管理，于是在試點的基礎(chǔ)上，通過建立大型的農(nóng)民管理的用水戶協(xié)會，將灌區(qū)移交給了農(nóng)民。迄今為止約300萬hm²時灌溉面積的大約58個灌區(qū)已被移交給農(nóng)民用水戶協(xié)會。結(jié)果證明，大部分農(nóng)民用水協(xié)會能夠?qū)ζ涔鄥^(qū)進行高效的運行和維護。對渠道的維護修理和運行，可以嚴格按專業(yè)水平和按計劃進行，資金也能及時足額到位，同時還能引進高效的現(xiàn)代管理技術(shù)。用水戶協(xié)會成員經(jīng)過良好培訓(xùn)并有著很高的積極性。灌溉系統(tǒng)運行得到資改善，供水更符合農(nóng)民的需求，同時排水系統(tǒng)也運行良好。墨西哥目前所遇到的主要問題是，怎樣理清用水戶協(xié)會的合法水權(quán)，以及需要進一步開發(fā)水市場，以便使珍貴的水資源得到更高效的利用。
4.1.5　 土耳其　　
　　 20世紀90年代初期，土耳其政府管理的大型灌區(qū)系統(tǒng)面臨著嚴重的問題，如因缺乏資金導(dǎo)致的運行和維護不當，灌溉設(shè)施和服務(wù)情況惡化。為解決這些問題，1993年政府開始了將灌溉管理移交給用水戶的計劃。截止至1997年，約130萬hm²已經(jīng)移交完畢，其中大部分是移交給農(nóng)民用水戶協(xié)會。這一行動產(chǎn)生了良好的效益，增加了運行和維護的資金，灌溉用水分配更為合理，灌溉設(shè)施維護得到改進，渠道運行和維護成本回收接近100%（移交前回收率僅為20%），與灌溉有關(guān)的矛盾和沖突減少了98%，糧食產(chǎn)量大大增加，政府在灌溉運行和維護方面的費用減少了64%。
4.1.6　 印度　　
　　 大部分國家在實施參與式灌溉管理計劃時都是采用逐步進行的方法，以相對較慢的步伐實施改革，比如說先試點，再在選定的區(qū)域內(nèi)改進灌溉管理機制等。而印度的ANDHRA PRADESH省則采取了“一步到位”的做法。1998年，在取得了政府的支持后，這個省的480萬hm²灌區(qū)一次性全部建成農(nóng)民用水戶協(xié)會，10292個農(nóng)民會員管理著灌區(qū)。渠道尾端區(qū)域的供水情況已得到改善，灌溉面積擴大，灌溉得以及時進行。
　　 當前，有40多個發(fā)展中國家正在進行將灌溉管理權(quán)移交給農(nóng)民的改革，而對大多數(shù)發(fā)達國家而言，灌溉系統(tǒng)的管理早就是農(nóng)民用水戶自己的責任了。
　　 綜上所述，用水戶參與灌溉管理的形成、發(fā)展和它在國內(nèi)國際的實踐，既有歷史的淵源，又有理論的依據(jù)，符合當今社會的發(fā)展特點，是一種在貴州農(nóng)田水利灌溉事業(yè)改革中可以借鑒和推廣的灌溉管理模式。
4.2　 結(jié)論與討論[１８] [１９]
　　 1.農(nóng)民參與管理是灌區(qū)改革的必然趨勢
　　 用水戶參與管理和建立用水者組織是當今灌區(qū)管理改革的必然趨勢。它不僅可以改善灌溉系統(tǒng)的運行管理現(xiàn)狀，如工程失修和功能衰退、輸水和配水損失大、配水不公平、田間用水秩序混亂、水量浪費嚴重、生態(tài)環(huán)境惡化以及影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)量等，而且可以充分激發(fā)受益農(nóng)民的積極性，促進農(nóng)民自覺愛護灌溉渠道和建筑物，積極參與維修養(yǎng)護，減少用水爭端，改善用水秩序，提高水費的征收率等，從而可以大大減少政府的財政負擔。因此，各國政府都在采取相應(yīng)的措施，提倡用水戶參與管理，建立各種形式的用水組織。
　　 2.用水戶如何參與管理
　　 用水戶參與灌溉管理涉及到灌溉系統(tǒng)管理體制的改革，首要問題是要明確農(nóng)民用水戶的參與程度。各國的普遍經(jīng)驗是，由政府的專業(yè)管理機構(gòu)負責管理包括渠首工程、主要骨干渠道及渠系建筑物，把二、三級渠道（即配水渠道或分支渠、斗渠）和田間渠道全部轉(zhuǎn)交給用水戶協(xié)會管理。用水戶協(xié)會則以代表大會代表或理事會理事身份參與整個灌區(qū)主要業(yè)務(wù)問題的討論。一般情況，田間灌排渠道都是由農(nóng)民參與修建或政府給予補助，灌區(qū)內(nèi)的低級配水渠道和田間渠道基本上是由受益農(nóng)民無償投勞興建，或是只付給一些低微報酬，所以可以將所有權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給用水者協(xié)會，作為國家對農(nóng)村發(fā)展的進一步支持。
　　 3.用水戶參與管理的模式及水費的分配使用
　　 用水戶參與管理的模式很多，最普遍是成立用水戶協(xié)會, 并認為它應(yīng)該是一個具有法人地位的經(jīng)濟實體，有自己的獨立帳號。用水者協(xié)會是一個非盈利組織，因為灌溉屬于公益性工程，主要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，為增加農(nóng)民收入服務(wù)。用水戶協(xié)會向用水戶收取的水費應(yīng)該包括兩個部分：一部分是上交給供水機構(gòu)（渠系管理局、站、或供水公司），用作供水機構(gòu)的必要開支，主要用于對渠首工程、骨干渠道和建筑物的維修養(yǎng)護以及保證其正常運行；另一部分應(yīng)歸用水者協(xié)會用于日常開支，主要是對其所轄的渠道和工程進行維修、養(yǎng)護和運行。
　　 4.保證成功轉(zhuǎn)讓所必需進行的工作
　　 各國政府管理部門把灌溉經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民用水者協(xié)會以前，一般都要求做好以下工作：
　　 ⑴要宣傳管理體制改革的意義，教育和動員農(nóng)民積極參與管理。對灌區(qū)專業(yè)管理機構(gòu)有關(guān)行政部門也要宣傳參與式管理的實質(zhì)意義，要讓用水戶真正成為灌區(qū)的主人。同時要進一步明晰工程設(shè)施的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，分清專業(yè)管理機構(gòu)與用水者協(xié)會各自的義務(wù)和責任。
　　 ⑵作為政府管理部門，還要將轉(zhuǎn)讓的渠道和建筑物等維修完整，不能將嚴重破壞的工程交給用水者協(xié)會。
　　 ⑶調(diào)整、劃定用水者協(xié)會管轄的范圍。用水戶協(xié)會的管轄范圍，一般有兩種類型。一種是按渠系布局劃分，成立用水戶協(xié)會，則有利于用水管理。另一類是按行政區(qū)劃組建用水戶協(xié)會，則便于組織領(lǐng)導(dǎo)。兩者各有其優(yōu)缺點，各地可因地制宜選用。
　　 ⑷協(xié)助組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，選舉好協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)。許多國外代表十分重視民主選舉，要求農(nóng)民志愿選舉出自己的領(lǐng)導(dǎo)。用水戶協(xié)會是農(nóng)民的組織，具有一定的獨立性，應(yīng)不受行政部門的干擾。但從中國的實際情況出發(fā)，二、三級渠道和田間渠道的配水，過去有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員參與的傳統(tǒng)，如果完個撇開地方領(lǐng)導(dǎo)參與，可能會帶來一些困難，如收取水費和動員農(nóng)民整修灌排渠道等。因此，吸收個別地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)參加用水戶協(xié)會也有一定好處。
　　 另一個問題是如何開展用水戶參與管理工作。大部分國家是先試點后大面積推廣，用試點經(jīng)驗來指導(dǎo)推廣。我們認為，對一項新生事物首先進行試點，取得經(jīng)驗后一再在大面積上逐步推廣，這是合乎客觀事物的發(fā)展規(guī)律的。從總體上講，中國目前是處于試點階段，但中國的態(tài)度是積極的，注重實效，不搞形式主義，不片面追求協(xié)會的數(shù)量。
　　 根據(jù)國際經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)用水制度和管理模式的改革方向是“用水戶參與灌溉管理”和“灌溉管理權(quán)限的移交（從政府移交給用水者）”。用水戶參與式灌溉管理是在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合國情和農(nóng)業(yè)特點，在改革實踐中形成的一種新的農(nóng)業(yè)灌溉管理模式。用水戶參與式灌溉管理是按水文經(jīng)濟區(qū)域組建、自主管理、面向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟自立目標的供水與用水經(jīng)營管理體系，由供水機構(gòu)和農(nóng)民用水者協(xié)會構(gòu)成。供水機構(gòu)作為供水方負責管理水源工程、骨干輸水渠道和供水，農(nóng)民用水者協(xié)會作為用水方負責支（斗）渠以下工程的管護與農(nóng)田灌溉，兩者通過合同關(guān)系開展供水與用水業(yè)務(wù)。與傳統(tǒng)灌區(qū)管理模式相比，它的特點是：按市場機制進行商品水交易；農(nóng)民用水戶參與灌區(qū)的管理；供水公司和農(nóng)民用水戶協(xié)會都具有法人地位；面向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟自立目標；運作規(guī)范等。⁸

^{貴州農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式的研究[2]}