貴州農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式的研究[1]

1　 研究背景和意義
1.1 研究背景
1.1.1 貴州農(nóng)業(yè)水資源短缺狀況
　　貴州地處長(zhǎng)江、珠江兩大流域的分水嶺，在17.6萬(wàn)km²的土地上，山區(qū)和丘陵占92.5%，是全國(guó)唯一沒(méi)有平原支撐的省份。貴州是地面水資源比較豐富的省份，水資源量居全國(guó)第9位，但人均水資源量已由上世紀(jì)80年代初的3532m³下降到2002年的2913m³，雖然比同期全國(guó)人均水資源占有量2200m³高，但只相當(dāng)于同期世界人均水資源占有量7400m³的39.4%。（表1.1）。

表1.1　 貴州省人均水資源占有量變化情況[１]

年份 水資源總量 人口總量 人均水資源占有量 （億m³） （萬(wàn)人） （m³） 1984 1035 2930 3532 2002 1117.57 3836 2913

　　貴州盡管多年平均降雨量為1191mm，水資源總量較全國(guó)平均水平高，但由于受季風(fēng)氣候影響，降雨量在年內(nèi)分布極不均勻，70%的降雨集中在5～9月，水資源中大約有2/3左右以洪水的形式白白流掉。降雨在時(shí)空分布極不均勻，水旱自然災(zāi)害頻繁交替發(fā)生。大部分地區(qū)屬喀斯特地貌，土層薄瘠，保水性能極差，干旱缺水是農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要制約因素。
　　貴州開(kāi)發(fā)水資源始用于農(nóng)田灌溉，歷史悠久。但在建國(guó)前的漫長(zhǎng)歲月中，由于封建制度的束縛，水利發(fā)展緩慢。建國(guó)50年來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，貴州水資源開(kāi)發(fā)有了很大的發(fā)展。截至2003年底統(tǒng)計(jì)，已建成各類水利工程9萬(wàn)多處，有效灌溉面積671.5千hm²，除澇面積47千hm²；解決農(nóng)村人飲1314.68萬(wàn)人，牲畜571.14萬(wàn)頭。全省合計(jì)年供水量為87.16億m³，水資源開(kāi)發(fā)利用率為8.69%¹。然而與全國(guó)開(kāi)發(fā)利用率20%相比，差距甚大，居末位行列。由于貴州河谷深切、地下水埋深，水資源開(kāi)發(fā)難度大；耕地和農(nóng)民居住地分散、貴州財(cái)政十分困難等經(jīng)濟(jì)和自然地理?xiàng)l件的限制，加之有利地理位置日益減少，增加了新建水利設(shè)施的邊際成本；使貴州解決水資源短缺問(wèn)題更加困難。
　　貴州的農(nóng)業(yè)用水形勢(shì)更為嚴(yán)峻。有效灌溉面積自1975年以來(lái)一直維持在550～660千hm²之間，年灌溉用水量維持在50.55億m³的水平。由于缺水，全省耕地面積1848千hm²，有效灌溉面積只有660千hm²，僅占全省耕地面積的35%。人均灌溉面積不足0.3畝，僅為全國(guó)平均水平的40%，旱地和土變田基本無(wú)水灌溉，靠天吃飯的問(wèn)題十分突出。水利基礎(chǔ)設(shè)施差，旱災(zāi)發(fā)生頻率高，面積廣,農(nóng)作物大幅度減產(chǎn)甚至絕收，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低下，種植結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分落后。貴州省不僅自然條件惡劣，還是一個(gè)少數(shù)民族眾多的邊遠(yuǎn)貧困省份，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村人口飲水困難遍布全省各縣市，目前全省農(nóng)村還有500萬(wàn)人飲水困難，是全國(guó)有名的“老、少、邊、山、窮”地區(qū)和扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)地區(qū)。
　　為滿足新增人口農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，農(nóng)業(yè)用水需求趨增。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)用水占總用水量的比重逐年下降，故農(nóng)業(yè)供用水矛盾日益突出。1975年以來(lái)，貴州灌溉用水量和灌溉面積逐年上升，而改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)業(yè)用水總量占全省年總用水量的比重卻從90%左右下降到70%左右，基本維持在60～70億m³（表1.2）。

表1.2　 貴州主要時(shí)期農(nóng)業(yè)用水量的變化[２]　 [３]

年份 全省總用水量（億m³） 農(nóng)業(yè)用水量 （億m³） 灌溉用水量 （億m³） 占全省用水比例% 有效灌溉面積 千hm² 糧食總產(chǎn) 萬(wàn)t 農(nóng)業(yè) 灌溉 1986 44.93 43.40 　 96.6 　 531.6 672.30 1990 53.95 50.22 　 93.1 　 550.3 721.00 1997 51.02 46.58 　 91.3 　 631.15 1025.9 1999 54.85 48.55 　 88.5 　 648.12 1125.2 2000 84.18 60.93 49.03 72.4 58.2 653.37 1161.3 2001 87.16 62.61 51.35 71.8 58.9 658.75 1034 2003 89.54 55.87 51.94 62.4 58.0 682.67 1104

　　根據(jù)貴州省委省政府《關(guān)于我省實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的初步意見(jiàn)》和《貴州省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年計(jì)劃綱要》的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)（國(guó)民生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)9%），并按有關(guān)部門預(yù)測(cè)，與2000年需水量比較，貴州全省2005年將缺水10～15億m³，2010年缺水30～50億m³，2030年缺水95～100億m³。[４]
　　近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，工業(yè)和城市生活用水急劇增加，同時(shí)工業(yè)發(fā)展還引起了水污染，使得越來(lái)越多的河流不適用于灌溉，這都加劇了農(nóng)業(yè)水資源的短缺(表1.3)。

表1.3　 河川水質(zhì)污染統(tǒng)計(jì)[５]

污染水類型 河段 （個(gè)） 河段長(zhǎng) （km） 污染河段占總河長(zhǎng) （%） 污染原因及污染物 Ⅱ 40 4647 68.9 有機(jī)物質(zhì)、開(kāi)采礦業(yè)等 Ⅲ 5 445 6.7 開(kāi)挖煤、磷、錳、汞、銻等 Ⅳ 14 768 13.0 城市生活污染 Ⅴ 13 877 11.4 工業(yè)污染NO₂等

　　一方面貴州水資源供給不能滿足日益增長(zhǎng)的用水要求，另一方面水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。全省農(nóng)業(yè)灌溉用水利用系數(shù)大多只有0.3～0.5，而很多國(guó)家已達(dá)到0.7～0.8；2002年全省萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為628m³，約是全國(guó)平均水平241m³的2.6倍；萬(wàn)元GDP用水量762m³，而全國(guó)平均水平為537m³；農(nóng)田灌溉畝均用水量675m³，而全國(guó)平均水平為241m³；城市水資源供給和使用過(guò)程中跑冒滴漏現(xiàn)象十分嚴(yán)重，多數(shù)城鎮(zhèn)用水器和自來(lái)水管網(wǎng)的損失率估計(jì)在20%以下。¹僅農(nóng)業(yè)灌溉用水一項(xiàng)，全省每年有近20億m³水沒(méi)有得到利用而被浪費(fèi)掉。
1.1.2　 貴州農(nóng)業(yè)灌溉存在的問(wèn)題
　　農(nóng)業(yè)用水包括農(nóng)業(yè)灌溉用水和林牧漁用水。貴州農(nóng)業(yè)用水量約占總用水量的70%，其中灌溉用水又是農(nóng)業(yè)用水的大戶，灌溉用水約占農(nóng)業(yè)用水的90%。所以這里主要討論農(nóng)業(yè)灌溉的問(wèn)題。
　　貴州的灌溉事業(yè)和灌溉管理工作歷史悠久，但在建國(guó)前的漫長(zhǎng)歲月中，由于封建制度的束縛，水利發(fā)展緩慢。新中國(guó)成立以后，經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，貴州已建成一批大中小型水利工程共9萬(wàn)余處，灌溉渠道9.5萬(wàn)公里，有效灌溉面積671千hm²。這些工程在保障人民生活和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1949年到2003年，全省農(nóng)田有效灌溉面積由137.3千hm²增加到682.7千hm²，其中旱澇保收田近545.5千hm²。1980年以后，農(nóng)業(yè)總用水量基本沒(méi)有增加，農(nóng)田灌溉轉(zhuǎn)入以鞏固、改造、注重效益為主的發(fā)展階段。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)缺水問(wèn)題日益突出，以節(jié)水為重點(diǎn)的灌區(qū)續(xù)建配套和挖潛改造成為灌溉發(fā)展的顯著特點(diǎn)，各種先進(jìn)灌溉技術(shù)迅速推廣。至2003年底，全省已有防滲渠道覆蓋的灌溉面積204.17千hm²，管道輸水覆蓋的灌溉面積17.97千hm²，噴滴灌面積2.99千hm²，微灌面積6.61千hm²，其他節(jié)水灌溉面積48.13千hm²，節(jié)水灌溉工程面積共計(jì)約279.87千hm²，灌溉水利用率和生產(chǎn)效率逐步提高。[６]
　　盡管貴州灌溉事業(yè)取得了巨大成就，但從全省總的情況來(lái)看，灌溉發(fā)展滯后，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力較低等問(wèn)題仍然十分突出，已成為我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。灌溉事業(yè)面臨的困難與問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　1.灌排設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低、配套不全、老化失修?，F(xiàn)有灌排工程大都是20世紀(jì)50～60年代修建的，限于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，灌溉技術(shù)落后，灌溉渠道的襯砌率只有20%～30%，滲漏十分嚴(yán)重，多數(shù)地方灌溉水利用系數(shù)只有0.40左右。田間灌溉多采用傳統(tǒng)的地面灌溉方式，噴微灌、低壓管道輸水等先進(jìn)灌溉技術(shù)的覆蓋率不足10%。配套不全，建管用相互脫節(jié)，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，加上“重建輕管”的思想長(zhǎng)期得不到扭轉(zhuǎn)，管理粗放，水費(fèi)過(guò)低，工程維護(hù)、設(shè)備更新經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保證，致使工程老化失修。
　　2.資金投入不足，水價(jià)長(zhǎng)期不到位。20世紀(jì)80年代以來(lái)，水利基本建設(shè)投入占全國(guó)基本建設(shè)投入比重逐年下降。在水利基本建設(shè)中灌溉工程的投入比重由“二五”時(shí)期的31%降到“九五”時(shí)期的13%。灌區(qū)改造、擴(kuò)建、節(jié)水灌溉工程和發(fā)展新的灌溉設(shè)施的資金和勞務(wù)投入嚴(yán)重不足。此外，水價(jià)長(zhǎng)期不到位，目前實(shí)際收取的水費(fèi)僅占成本的1/3～1/2，水費(fèi)征收率僅在30%左右，一般只能勉強(qiáng)維持灌區(qū)管理單位職工工資和日常辦公費(fèi)用，用于工程維修的資金嚴(yán)重不足，影響灌溉工程的有效長(zhǎng)期運(yùn)行。
　　3.體制不順，制約了農(nóng)村水利事業(yè)的健康、快速發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)小型水利工程產(chǎn)權(quán)不清，職責(zé)不明，影響了群眾參與建設(shè)、管理和使用的積極性。大型灌排工程管理單位雖然采用了“事業(yè)性質(zhì)，企業(yè)管理”的模式，但工程運(yùn)行維護(hù)較差，工程老化失修，效益衰減，管理單位負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)等狀況依然存在。并且在灌溉制度上還沒(méi)有解決吃“大鍋水”問(wèn)題，“大鍋水”問(wèn)題不僅引發(fā)水利設(shè)施投入、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)行上的一系列問(wèn)題，而且導(dǎo)致水資源短缺與水資源浪費(fèi)共存。[７]這充分說(shuō)明了現(xiàn)行的灌排區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，必須結(jié)合工程續(xù)建配套和節(jié)水改造，推進(jìn)運(yùn)行管理體制的改革。
1.2　 問(wèn)題的提出
　　水資源短缺已成為新世紀(jì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源“瓶頸”，也是制約我省農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。解決水資源短缺問(wèn)題可通過(guò)工程措施和管理措施，但目前由于我省財(cái)政困難，群眾貧困，國(guó)家對(duì)水利工程的投資比例逐漸下降，所以在近期內(nèi)大規(guī)模的對(duì)水資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)，僅僅依工程和技術(shù)手段解決水資源短缺問(wèn)題也是不太現(xiàn)實(shí)的。
　　農(nóng)業(yè)是全社會(huì)用水大戶，節(jié)水首先應(yīng)從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開(kāi)始。貴州農(nóng)業(yè)灌溉用水占總用水量的70%，農(nóng)業(yè)在調(diào)整種植結(jié)構(gòu)當(dāng)中降低用水量，提高單方水的效益是非常重要的。建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)，不僅僅是工程技術(shù)問(wèn)題，更是用水制度和管理體制問(wèn)題。目前我省水利設(shè)施主要屬于國(guó)家和集體所有，由政府專業(yè)部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)管護(hù)和運(yùn)行，這基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下管理模式的延續(xù)。由于產(chǎn)權(quán)制度和運(yùn)行機(jī)制不健全，水利設(shè)施有人建無(wú)人管、年久失修、運(yùn)行效率低等問(wèn)題越來(lái)越突出，財(cái)政包袱越來(lái)越重。
　　在農(nóng)業(yè)用水制度的改革探索中，雖然已出現(xiàn)一些小型水利設(shè)施拍賣等新形式，但由于不成體系、組織性差、不易管理，農(nóng)民缺乏廣泛參與的積極性，難以大范圍推廣。一些大中型水利設(shè)施，由于各級(jí)財(cái)政投入不足和水管單位效益差，維護(hù)和運(yùn)行十分困難，有些工程設(shè)施已經(jīng)到了癱瘓的邊緣，迫切需要既能減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)、增加水管單位效益，又能實(shí)現(xiàn)節(jié)水目的、提高灌溉效益的農(nóng)業(yè)用水管理新模式。近年來(lái)，水價(jià)改革的呼聲日益高漲，然而農(nóng)業(yè)水價(jià)改革和收費(fèi)在實(shí)際工作中困難重重，其關(guān)鍵是沒(méi)有建立起與之相適應(yīng)的組織管理模式和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，在灌溉制度上還沒(méi)有解決吃“大鍋水”問(wèn)題。“大鍋水”問(wèn)題不僅引發(fā)水利設(shè)施投入、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)行上的一系列問(wèn)題，而且導(dǎo)致水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，加重了水資源短缺危機(jī)。因此，要提高農(nóng)灌用水效率，在逐步調(diào)整水價(jià)，推廣先進(jìn)的灌溉技術(shù)的同時(shí)，還必須加大體制改革的力度，加強(qiáng)用水管理工作。本文主要對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式進(jìn)行研究，旨在緩解貴州水資源緊缺壓力、提高農(nóng)業(yè)灌溉用水效益和水資源可持續(xù)利用。[８]
　　用水戶參與灌溉管理工作是近年來(lái)我國(guó)灌溉管理體制改革中涌現(xiàn)出的新事物，也是我國(guó)傳統(tǒng)的民主灌溉管理體制在新的歷史時(shí)期的新的表現(xiàn)形式。它的出現(xiàn)，有力的促進(jìn)了灌區(qū)管理體制與運(yùn)行機(jī)制的整體改革，為我們提供了“灌溉管理機(jī)構(gòu)＋用水戶協(xié)會(huì)＋用水組＋用水戶”的全新灌溉管理模式。
1.3　 研究的意義
　　隨著水資源短缺的日益嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活和生態(tài)環(huán)境用水之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇。貴州農(nóng)業(yè)用水量是全省用水主體，這決定了貴州用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整，關(guān)鍵是在農(nóng)業(yè)用水的大幅度下降。而灌溉用水又是農(nóng)業(yè)用水的主體（約占農(nóng)業(yè)用水的93%），農(nóng)業(yè)灌溉用水效益的提高，直接決定了全省用水的效率。
　　傳統(tǒng)上解決水資源短缺問(wèn)題總是求助于工程和技術(shù)手段，而越來(lái)越多的研究和事實(shí)證表明，工程和技術(shù)的手段固然十分重要，但水資源管理不善也是導(dǎo)致水資源短缺問(wèn)題的重要原因之一。在這一思潮的影響下，從20世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始，許多發(fā)展中國(guó)家和部分發(fā)達(dá)國(guó)家先后出現(xiàn)了將灌溉系統(tǒng)的權(quán)責(zé)從政府向農(nóng)民協(xié)會(huì)和其私人組織轉(zhuǎn)移和改革浪潮，其目的主要是為了減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高水資源的利用率和水利工程的運(yùn)行效率。利用經(jīng)濟(jì)管理手段來(lái)管理有限的水資源成為近來(lái)我國(guó)政府部門、學(xué)術(shù)界、其他社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人十分關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。
　　貴州的農(nóng)業(yè)用水效益的提高，直接決定了農(nóng)業(yè)用水和整個(gè)社會(huì)用水效率。目前，貴州農(nóng)業(yè)用水管理體制還不夠完善，灌區(qū)灌溉技術(shù)落后，加上灌溉設(shè)施老化失修、效益衰減，水浪費(fèi)問(wèn)題嚴(yán)重，灌溉水利用系數(shù)只有0.3～0.5，水資源一半以上被浪費(fèi)，灌溉效率極其低下；水利工程或供水單位的行政管理體制使其對(duì)減少收入的節(jié)水極其冷淡，傳統(tǒng)的灌區(qū)管理體制運(yùn)行成本日益增加；同時(shí)隨著城市化和工業(yè)的飛速發(fā)展，城市生活用水與工業(yè)用水的比例急劇增加，而農(nóng)業(yè)用水的比例呈不斷下降的趨勢(shì)。雖然近年來(lái)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)和設(shè)施被越來(lái)越多地被采用，但是如果不加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉用水的管理，則很難充分調(diào)動(dòng)起農(nóng)民節(jié)約用水的積極性，無(wú)法從根本上解決農(nóng)業(yè)用水日益短缺的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。所以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理制度的研究，對(duì)促進(jìn)我國(guó)水資源的可持續(xù)利用具有十分重要的意義。
　　1.緩解水資源緊缺的壓力[９]
　　水資源已經(jīng)成為當(dāng)前制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一，水資源現(xiàn)在面臨洪澇災(zāi)害、干旱缺水和水環(huán)境惡化三大問(wèn)題，作為用水大戶的農(nóng)業(yè)灌溉用水，其科學(xué)的管理不僅可以維護(hù)農(nóng)業(yè)用水安全和糧食安全，而且可以為工業(yè)、城市生活和生態(tài)環(huán)境等用水節(jié)約一定量的水資源，從而可以緩解當(dāng)前水資源緊缺的壓力。
　　2.有利于維護(hù)糧食安全[１０]
　　水資源與糧食安全有著重要的聯(lián)系。有專家對(duì)此做出預(yù)測(cè)：目前全國(guó)灌溉水利用系數(shù)平均為0.43，如果推行節(jié)水灌溉提高到0.55～0.60，在全國(guó)農(nóng)業(yè)用水量不增加的情況下完全能夠保證2030年人口達(dá)到16億時(shí)的糧食需要。目前農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)還很低，水緊缺與浪費(fèi)并存，如果不進(jìn)行節(jié)約用水，則很難保證糧食安全。所以加強(qiáng)其管理對(duì)保證糧食安全具有重要的意義。
　　3.有利于提高農(nóng)業(yè)灌溉用水的經(jīng)濟(jì)效益，增加灌區(qū)農(nóng)民收益
　　通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉用水的管理，充分考慮灌溉供水的商品屬性，實(shí)行按成本供水，可以提高農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，節(jié)約出一定量的水資源，使灌區(qū)農(nóng)民支付的水費(fèi)有所減少；同時(shí)，如果能將節(jié)約下來(lái)的水資源再通過(guò)各種途徑轉(zhuǎn)讓給工業(yè)或城市，用多收的部分對(duì)農(nóng)業(yè)用水進(jìn)行一定的補(bǔ)償，則將大大提高農(nóng)業(yè)灌溉用水的經(jīng)濟(jì)效益，增加灌區(qū)農(nóng)民的收益。
　　4.有利于水資源的可持續(xù)利用和生態(tài)平衡[１１]
　　由于水資源的緊缺，當(dāng)前許多地方為了保證用水，都以犧牲環(huán)境為代價(jià),造成了一系列直接或間接的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，如河流斷流、地面沉降、河湖和河道嚴(yán)重污染等等。不僅已經(jīng)開(kāi)始給當(dāng)代人帶來(lái)危害，更重要的是影響到子孫后代的利益。因此，加強(qiáng)對(duì)水資源管理和節(jié)約用水工作、尤其是農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的研究工作，對(duì)促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。

2 貴州農(nóng)業(yè)灌溉用水管理
　　解決水資源短缺、尤其是農(nóng)業(yè)用水短缺問(wèn)題己經(jīng)迫在眉睫，傳統(tǒng)上解決水資源短缺問(wèn)題往往是求助工程和技術(shù)手段，修建水庫(kù)、實(shí)施調(diào)水工程、采用各種節(jié)水措施等等，這些方法在工程性缺水階段和工程性缺水地區(qū)是緩解水資源短缺的重要手段，但是如果不加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉用水的管理，則很難充分調(diào)動(dòng)起農(nóng)民節(jié)約用水的積極性，無(wú)法從根本上解決農(nóng)業(yè)用水短缺的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。
　　從20世紀(jì)70年代末期以來(lái)，灌溉系統(tǒng)普遍出現(xiàn)了老化失修、國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重、水利投資明顯不足的現(xiàn)象，水資源政策、制度和管理的重要性才逐漸被重視。
2.1 貴州現(xiàn)行農(nóng)業(yè)灌溉工程管理體制
　　我國(guó)灌溉管理在行政上是由各級(jí)政府的水行政主管部門負(fù)責(zé)。水利部是中央一級(jí)的水行政主管部門，主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)灌溉的行業(yè)指導(dǎo)以及宏觀管理。地（州、市）水利局或縣水利局負(fù)責(zé)大多數(shù)灌溉工程的管理，受益范圍跨兩個(gè)市以上幾的大型灌溉工程直接由省水利廳管理。
　　目前，貴州的灌溉管理采用專業(yè)管理和群眾管理相結(jié)合的管理形式。專業(yè)管理是指各級(jí)水行政主管部門組建的專門管理機(jī)構(gòu)對(duì)灌溉骨干工程（一般是支渠及支渠以上工程）進(jìn)行管理。群眾管理是指由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村集體對(duì)斗渠以下田間工程以及小型灌溉工程進(jìn)行管理。即由同級(jí)人民政府成立灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)，如灌區(qū)管理局等，負(fù)責(zé)支渠（含支渠）以上的工程管理和用水管理；支渠以下由受益戶推選出來(lái)的支斗渠委員會(huì)或支斗渠長(zhǎng)進(jìn)行管理，支斗渠委員會(huì)或支斗渠長(zhǎng)受灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)指導(dǎo)；小型灌區(qū)基本采取農(nóng)民集體管理，即由受益戶直接推選管理委員會(huì)或?qū)Ｈ诉M(jìn)行管理（圖2.1）。[１２]
2.2 傳統(tǒng)的灌溉管理形式遇到的問(wèn)題
　　貴州的農(nóng)業(yè)灌溉用水管理實(shí)行專業(yè)管理與群眾民主管理相結(jié)合的管理體制。
　　長(zhǎng)期以來(lái)貴州農(nóng)田水利工程建設(shè)以國(guó)家集體投資為主，農(nóng)民只按規(guī)定出勞動(dòng)積累工。而國(guó)家和集體的有限資金只能用于重點(diǎn)骨干工程建設(shè)，對(duì)于大量的田間配套工程，國(guó)家集體投資顧不上，而農(nóng)民由于產(chǎn)權(quán)人主體問(wèn)題沒(méi)有解決，缺乏積極性，造成灌溉工程長(zhǎng)期不配套，不能發(fā)揮效益。

　　隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，灌溉管理中新的問(wèn)題、新的矛盾也應(yīng)運(yùn)而生。過(guò)去我們實(shí)行了多年的“專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合”體制遇到了困難與挑戰(zhàn)，專業(yè)管理被條塊分割所削弱，群眾管理被行政干預(yù)所制約，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。[１３]
　　1.由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制主要實(shí)行的是產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有把水利工程供水作為商品特殊看待，灌區(qū)供水重社會(huì)效益，忽視經(jīng)濟(jì)利益，行政管理手段起主導(dǎo)作用。雖然吸收了少部分用水戶參與灌溉管理工作，但灌溉管理的主要責(zé)任仍然由政府承擔(dān)。這樣，不僅使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)愈來(lái)愈沉重，也造成了灌區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明、管理職責(zé)不清、管理粗放等弊病。
　　2.作為灌區(qū)專業(yè)管理的機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，隸屬政府水主管部門領(lǐng)導(dǎo)。一方面，在經(jīng)營(yíng)管理上處處受政府部門的制約，缺乏必要的自主權(quán)；另一方面，它又代行一部分政府職權(quán)，造成政事（企）職責(zé)不分。它和群管組織之間的關(guān)系變成了是一種上下級(jí)關(guān)系，并非平等的商品買賣關(guān)系。有些本應(yīng)由政府部門承擔(dān)的責(zé)任，卻不適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移到了專管組織的身上。如有些灌區(qū)遭受了暫時(shí)的自然災(zāi)害，或其他特殊原因，造成部分用水戶經(jīng)濟(jì)困難，本應(yīng)由當(dāng)?shù)卣蛎裾块T提供救濟(jì)或經(jīng)濟(jì)援助，而很多地方卻天經(jīng)地義地將這一責(zé)任轉(zhuǎn)移到了灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)的身上，要求灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)減免水費(fèi)或給予其他資助，影響了灌溉管理工作的正常運(yùn)行。
　　3.作為灌區(qū)群眾管理組織，實(shí)際上并不是真正從用水戶中選舉產(chǎn)生，而是由政府包辦代替。絕大多數(shù)群管組織的負(fù)責(zé)人直接由村、鄉(xiāng)長(zhǎng)兼任，與其說(shuō)是用水戶代表，不如說(shuō)是政府在灌區(qū)基層的代表。由于一般用水農(nóng)戶只是按照群管組織的要求出錢、出勞力，從事田間工程管理或引水澆地，不參與群管組織的任何其他活動(dòng)。因此，對(duì)群管組織的工作從不過(guò)問(wèn)，主人翁的意識(shí)沒(méi)有得到應(yīng)有的加強(qiáng)。
　　針對(duì)上述弊病，從20世紀(jì)80年代初期開(kāi)始，各地對(duì)灌溉管理體制進(jìn)行了一系列的改革。
2.3 采取的改革措施與存在的不足
　　1978年以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入，在灌溉管理體制和機(jī)制改革方面，因地制宜地進(jìn)行了多種形式的探索，特別是在加強(qiáng)民主管理、調(diào)動(dòng)集體和農(nóng)民參與灌溉管理的積極性、提高灌區(qū)管理水平和管理效率方面做了很多的嘗試。主要有四種形式：[１４]
　　1.承包責(zé)任制。這是把土地承包責(zé)任制引入到水利行業(yè)的一種形式。在這種體制下，灌區(qū)管理的部分職能實(shí)行了責(zé)任承包，支渠以下和田間工程的灌溉管理承包給了一個(gè)小組或個(gè)人，小型灌溉工程的管理實(shí)行整體承包。
　　2.租賃制。把具有一定經(jīng)營(yíng)性的水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)租賃給個(gè)人（一定的年限），這種形式多限于小型灌溉工程。
　　3.鄉(xiāng)村生活供水設(shè)施采用股份合作制組建實(shí)體，按企業(yè)辦法經(jīng)營(yíng)。
　　4.拍賣。將工程的使用權(quán)或所有權(quán)公開(kāi)競(jìng)價(jià)出售，由多個(gè)參與者競(jìng)爭(zhēng)，在其它條件相同的情況下，最終賣給出價(jià)最高的購(gòu)買者，由購(gòu)買者自主經(jīng)營(yíng)管理。
　　通過(guò)多年來(lái)的實(shí)踐，以上幾種改革方式在不同地區(qū)都取得了較好的效果。這幾種形式的共同之處是引入了激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本原則，而且在擁有者或參與者取得經(jīng)營(yíng)管理或使用權(quán)后，不僅在經(jīng)濟(jì)上享有受益權(quán)、在用水上享有一定的優(yōu)先權(quán)以外，同時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的管理、維修、養(yǎng)護(hù)義務(wù)，并要遵守相應(yīng)的約束機(jī)制，保證用水和收費(fèi)的公開(kāi)公平。
　　但現(xiàn)在來(lái)看，所有這些改革措施都還不夠徹底，沒(méi)有完全革除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的弊端。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1.水利工程供水的水價(jià)形成和水費(fèi)收繳機(jī)制還沒(méi)有完全確定。多數(shù)灌區(qū)還沒(méi)有完全按供水成本向用水戶收取水費(fèi)，某些行政部門隨意截留、挪用水費(fèi)，灌區(qū)管理單位對(duì)水費(fèi)沒(méi)有完全的支配權(quán)；不少地方仍然采取“搭車”收費(fèi)的方式，將其他行政事業(yè)性收費(fèi)和水費(fèi)捆在一塊征收，并采取層層加碼的方式，引起了用水戶的強(qiáng)烈不滿和反感，挫傷了用水戶管好工程用好水的積極性。
　　2.灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)并沒(méi)有完全擺脫行政部門的制約，而成為獨(dú)立的服務(wù)實(shí)體。政事職責(zé)不分，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明的問(wèn)題仍未得到徹底解決。絕大多數(shù)群管組織仍然是各級(jí)村、鄉(xiāng)組織包辦代替的產(chǎn)物，沒(méi)有把廣大用水戶真正吸收到群管組織中來(lái)，發(fā)揮當(dāng)家做主的作用，因而未能真正將民主參與灌溉管理工作落到實(shí)處。
　　3.灌區(qū)管理工作，還沒(méi)有完全走上法制化的軌道。不少地方仍然由長(zhǎng)官意志決定灌區(qū)的各項(xiàng)管理工作，以人治代替了法治。
　　正是在這種情況下，為了克服灌溉管理中所存在的上述弊端，我國(guó)灌區(qū)管理開(kāi)始引入“參與式灌溉管理”的概念。把支渠或斗渠以下工程及管理權(quán)移交給受益農(nóng)戶，組建用水戶協(xié)會(huì)。灌溉專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)骨干工程的管理，資產(chǎn)所有權(quán)歸政府。斗渠以下工程交給用水戶協(xié)會(huì)管理，田間工程的資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)歸用水戶協(xié)會(huì)，用水戶協(xié)會(huì)是具有法人地位的服務(wù)型社會(huì)實(shí)體。它與灌區(qū)管理單位是水的買賣關(guān)系，而不是上下級(jí)關(guān)系。
2.4　 用水戶參與式灌溉管理的特點(diǎn)
　　與其它形式相比，用水戶參與式灌溉管理的改革有如下優(yōu)勢(shì)：
⑴參與式灌溉管理保證了支渠以下渠道及附屬建筑物的所有權(quán)與使用權(quán)歸全體用水農(nóng)戶所有。用水戶通過(guò)會(huì)員代表大會(huì)表達(dá)自己的意志，以表決的方式?jīng)Q定自己的事情，最大限度的體現(xiàn)和滿足了農(nóng)民的要求。而其他幾種形式的管理及使用權(quán)則相對(duì)集中在個(gè)人或少數(shù)幾個(gè)人的手中，不足以廣泛反映廣大用水戶的心聲。
　?、茀⑴c式灌溉管理與其他形式相比，更有利于渠系工程的維護(hù)、維修和改造。人多可以辦大事，集體力量只要能夠正常發(fā)揮，就可以連續(xù)不斷地對(duì)工程予以投入。特別是當(dāng)發(fā)生依靠個(gè)人力量難以抗拒的災(zāi)害時(shí)，其他形式必然會(huì)顯得軟弱無(wú)力，而依靠用水戶協(xié)會(huì)，就會(huì)凝聚起較大的力量去戰(zhàn)勝災(zāi)害。
　?、怯盟畱魠f(xié)會(huì)是長(zhǎng)期設(shè)立的具有法人地位的組織，其工作具有長(zhǎng)期性、計(jì)劃性、連續(xù)性，不會(huì)出現(xiàn)短期行為。承包、租賃以及少數(shù)人控制的工程，其供水和投入的計(jì)劃性和連續(xù)性是十分薄弱的，不利于渠系工程長(zhǎng)期保持良性運(yùn)行狀態(tài)。
　?、葏⑴c式灌溉管理與其他形式相比，更有利于協(xié)調(diào)和處理各種水事矛盾。用水戶協(xié)會(huì)是法人組織，容易贏得地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和廣大用水戶的信賴，便于溝通與地方、水管理單位、廣大農(nóng)戶的關(guān)系，內(nèi)部運(yùn)作有嚴(yán)密的章程和制度，一旦發(fā)生水事糾紛，便于調(diào)解和化解。相比之下，其他形式由個(gè)人或少數(shù)人掌握，信譽(yù)度相對(duì)較低，發(fā)生矛盾一旦調(diào)解不利，容易使矛盾激化，影響農(nóng)村社會(huì)安定。
　?、蓞⑴c式灌溉管理的核心是參與，參與的過(guò)程就是監(jiān)督的過(guò)程，用水戶協(xié)會(huì)不但接受政府、水管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，而且接受農(nóng)戶的監(jiān)督。而其他形式的監(jiān)督力度顯然要小于用水戶協(xié)會(huì)的監(jiān)督。
3 農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式研究的基本理論
　　農(nóng)業(yè)灌溉管理模式的改革必須有科學(xué)的理論指導(dǎo)。我們認(rèn)為，改革的理論基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)理論和行為科學(xué)理論。
3.1　 產(chǎn)權(quán)理論在灌溉管理改革中的應(yīng)用
3.1.1產(chǎn)權(quán)基本概念
　　產(chǎn)權(quán)理論以研究產(chǎn)權(quán)的界定和交易為中心，其發(fā)展經(jīng)歷了很長(zhǎng)時(shí)間，到20世紀(jì)50年代，形成了兩種理論體系完全迥異的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，其代表人物分別是加爾布雷思和科斯。產(chǎn)權(quán)理論主要觀點(diǎn)是：⑴經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問(wèn)題不是商品買賣，而是權(quán)利買賣；⑵資源配置的外部效應(yīng)是權(quán)利和義務(wù)平衡，或者權(quán)利無(wú)法嚴(yán)格界定而產(chǎn)生的，市場(chǎng)運(yùn)行的失敗是由產(chǎn)權(quán)界定不明所導(dǎo)致的；⑶產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本基礎(chǔ)，有什么樣的產(chǎn)權(quán)制度，就會(huì)有什么樣的組織、什么樣的技術(shù)、什么樣的效率；⑷私有產(chǎn)權(quán)更有利于合作和組織，私有產(chǎn)權(quán)制度會(huì)產(chǎn)生合作效率極高的組織，明確界定私人產(chǎn)權(quán)是為有效地尋找最優(yōu)體制奠定制度基礎(chǔ)； ⑸在私有產(chǎn)權(quán)可以自由交易的制度下，中央計(jì)劃也是可行的，只要計(jì)劃是有效的，就可以使自由交易雙方得利。
　　自產(chǎn)權(quán)理論誕生以來(lái)，就向經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域逐漸擴(kuò)散，應(yīng)用極其廣泛。
　　綜合國(guó)內(nèi)外有關(guān)方面研究成果，結(jié)合資源資產(chǎn)的實(shí)際，我們認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是以所有權(quán)為基礎(chǔ)，包括所有、使用、處分并獲取相應(yīng)收益的權(quán)利，它具有以下三層含義：⑴資產(chǎn)的所有權(quán)，包括所有者依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利；⑵法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，是指法人企業(yè)對(duì)資產(chǎn)所有者授予其經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)享有占有、使用、收益與處分的權(quán)利；⑶股權(quán)和債權(quán)，即在實(shí)行法人制度后，由于企業(yè)擁有對(duì)資產(chǎn)的法人所有權(quán)，致使原始產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)或債權(quán)，或稱終權(quán)所有權(quán)。
3.1.2　 產(chǎn)權(quán)制度基本功能
　　產(chǎn)權(quán)所具有的各種屬性，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活實(shí)踐中，需要一定的制度保障才能實(shí)現(xiàn)。在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系中，經(jīng)濟(jì)人所追求的目標(biāo)是趨同的，即效益的最大化。經(jīng)濟(jì)人為了各自實(shí)現(xiàn)自己效益的最大化，必然同其他經(jīng)濟(jì)人發(fā)生不同的關(guān)系，既依賴于其他的經(jīng)濟(jì)人，同時(shí)不可避免地與一些經(jīng)濟(jì)人產(chǎn)生摩擦甚至尖銳的社會(huì)沖突，為了社會(huì)的健康發(fā)展，采取必要的措施，加強(qiáng)合作，解決沖突是經(jīng)濟(jì)人生存發(fā)展的雙贏必然抉擇。這些措施的集合就是制度。
　　制度不是孤立的，而是一個(gè)體系，它是人們價(jià)值判斷的反映，并且隨著社會(huì)的發(fā)展不斷地發(fā)生變化，其基本作用是鼓勵(lì)或者約束人們的各種行為。
　　產(chǎn)權(quán)制度就是以產(chǎn)權(quán)為中心，用來(lái)約束、鼓勵(lì)、規(guī)范人們產(chǎn)權(quán)行為的系列制度。產(chǎn)權(quán)制度是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物，是協(xié)調(diào)社會(huì)生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系相互關(guān)系的結(jié)果。
　　產(chǎn)權(quán)制度不僅影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且也影響人們的各種經(jīng)濟(jì)行為，其功能多種多樣，基本的功能主要表現(xiàn)在：
　 ⑴激勵(lì)功能
　　 激勵(lì)就是使經(jīng)濟(jì)行為主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有內(nèi)在的推動(dòng)力或使行為者努力從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。產(chǎn)權(quán)制度之所以具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)功能，是因?yàn)樗軌驗(yàn)楫a(chǎn)權(quán)所有者提供一定程度的合理收益預(yù)期，因而激勵(lì)人們的經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生。產(chǎn)權(quán)屬性的核心就是收益性，經(jīng)濟(jì)人追求的最大目標(biāo)就是利潤(rùn)。產(chǎn)權(quán)制度界定了資產(chǎn)所有者自由活動(dòng)的空間，使所有者獲得了法律賦予的內(nèi)涵明確的財(cái)產(chǎn)支配權(quán)利和收益權(quán)利。
　　 ⑵制約功能
　　 產(chǎn)權(quán)制度的制約功能與激勵(lì)功能相對(duì)，規(guī)定了產(chǎn)權(quán)主體不能作為的空間范圍，超過(guò)這個(gè)空間，產(chǎn)權(quán)主體就違規(guī)，將會(huì)受到不同程度地懲罰。產(chǎn)權(quán)制度的制約功能從某種程度上來(lái)說(shuō)也是一種“成本制約”，產(chǎn)權(quán)制度通過(guò)人為設(shè)定一定的交易成本來(lái)約束行為者的行為，過(guò)高的交易成本限制了經(jīng)濟(jì)人即產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)行為。此外，產(chǎn)權(quán)制度制約功能也源于產(chǎn)權(quán)所具有的“排他性”屬性，當(dāng)行使產(chǎn)權(quán)在侵犯他人的產(chǎn)權(quán)時(shí)，必然遭到受害人的強(qiáng)烈反擊以保衛(wèi)自己的產(chǎn)權(quán)不受侵犯，這就限定了產(chǎn)權(quán)的使用范圍，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)制度的約束功能的實(shí)現(xiàn)。
　　 ⑶高效率配置稀缺資源功能
　　 產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，“在本質(zhì)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)是對(duì)稀缺資源產(chǎn)權(quán)的研究，一個(gè)社會(huì)的稀缺資源的配置就是對(duì)使用資源權(quán)利的安排?！碑a(chǎn)權(quán)制度重新確定了產(chǎn)權(quán)所有者對(duì)資源的行為權(quán)利關(guān)系，從而決定了資源在各行為主體之間的分布狀態(tài)。產(chǎn)權(quán)制度影響資源配置及其利用效率。合理的產(chǎn)權(quán)制度總是使資源的利用向高的收益方向流動(dòng)，它通過(guò)產(chǎn)權(quán)的變更或者交易來(lái)實(shí)現(xiàn)。在一定的產(chǎn)權(quán)制度條件下，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交換，給交換雙方都帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益，最終引起社會(huì)總效益增加，使稀缺資源得到有效配置。
3.1.3　 產(chǎn)權(quán)理論的應(yīng)用
　　 灌區(qū)現(xiàn)行管理體制的最大弊端是產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明，根源是“政事不分”?！皣?guó)有”二字概括了現(xiàn)行管理體制的全部?jī)?nèi)容?！皣?guó)有”這種體制使資產(chǎn)的具體所有者和對(duì)資產(chǎn)負(fù)責(zé)的主體模糊不清，使得中央、地方、農(nóng)民，大家都有份，但到底資產(chǎn)歸誰(shuí)，不明確。這帶來(lái)的問(wèn)題是工程老化失修，經(jīng)營(yíng)管理不好，大家都有責(zé)任，又都不負(fù)責(zé)任。用水者只管用水，工程壞了找國(guó)家要錢修。水費(fèi)改革，也是國(guó)家要改，不是地方政府和農(nóng)民的自覺(jué)行為。由于水費(fèi)是交給“國(guó)有灌區(qū)管理單位”，地方政府趁機(jī)搭車、截留與挪用。因此，灌區(qū)體制改革的關(guān)鍵，就是要找到一種恰當(dāng)?shù)慕M織形式，既對(duì)資產(chǎn)所有者負(fù)責(zé)，又有充分的、相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)管理的自主權(quán)。國(guó)家所有，不等于政府直接參與管理。在現(xiàn)行管理體制下，灌區(qū)管理局（處）是水利廳（局）的下屬單位，負(fù)責(zé)人由上面指派，干部由上面安排，水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由政府定；不少灌區(qū)收上來(lái)的水費(fèi)怎么花也要報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)，有的地方政府把水費(fèi)當(dāng)作可以隨意支配的機(jī)動(dòng)財(cái)力，拿來(lái)搞其他建設(shè)，甚至作為行政單位辦公經(jīng)費(fèi)的來(lái)源；灌區(qū)管理局（處）沒(méi)有經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，發(fā)生經(jīng)營(yíng)管理不善的責(zé)任到底歸誰(shuí)自然就說(shuō)不清。沒(méi)有好的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，再好的工程也難充分持久地發(fā)揮作用。
　　 把灌區(qū)資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理使用權(quán)分開(kāi)，推行用水戶參與管理。首先，應(yīng)當(dāng)明確界定灌區(qū)資產(chǎn)所有權(quán)，該歸哪一級(jí)政府所有，就歸哪一級(jí)政府所有，或者歸幾級(jí)政府共有。明確所有權(quán)的目的與企業(yè)不同，不是為了分紅利，只是為了承擔(dān)對(duì)政府資產(chǎn)的監(jiān)督管理責(zé)任。其次，把灌區(qū)的具體經(jīng)營(yíng)管理權(quán)交給用水者、受益者，使用水者、受益者與管理單位成為利益的共同體，改善現(xiàn)在用水戶只管用水，不關(guān)心管理，或被動(dòng)參與管理的狀況。用水戶是灌區(qū)的受益者，灌區(qū)工程狀況，經(jīng)營(yíng)狀況好壞與他們的切身利益息息相關(guān)，他們對(duì)如何經(jīng)營(yíng)管理好灌區(qū)最關(guān)心、最有發(fā)言權(quán)。為了保證灌區(qū)有必要的運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)，不出現(xiàn)工程老化失修，用水戶自己協(xié)商研究，水費(fèi)該收多少，就收多少。
　　 用水戶是集體的概念，無(wú)論改革怎么搞，都必須保證大多數(shù)用水戶享有公平合理得到灌溉排水服務(wù)的權(quán)利。把工程設(shè)施“拍賣”給個(gè)人經(jīng)營(yíng)，與“用水戶參與”是有根本區(qū)別的兩種改革思路。
　　 現(xiàn)階段要做到把灌區(qū)斗渠以下工程交給用水戶管理。斗渠以下的田間工程，本來(lái)就是農(nóng)民自己投勞集資建的，政府補(bǔ)助的資金是給農(nóng)民的，理應(yīng)歸農(nóng)民所有。因此應(yīng)明確，田間工程資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，全部歸用水者組成的用水戶協(xié)會(huì)。用水戶協(xié)會(huì)是具有法人地位的自主經(jīng)營(yíng)服務(wù)型實(shí)體，它與管理骨干工程的灌區(qū)單位是買賣關(guān)系，而不是上下級(jí)關(guān)系。政府投資興建的支渠工程，資產(chǎn)所有權(quán)歸政府，也可以通過(guò)一定手續(xù)，把主要部分資產(chǎn)委托給用水戶協(xié)會(huì)與斗渠以下的田間工程一起經(jīng)營(yíng)管理。
　　 產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明，是水利工程管理中普遍存在的問(wèn)題，也是當(dāng)前水利工程固定資產(chǎn)難以發(fā)揮應(yīng)有效益的主要原因之一。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，水管單位體制改革勢(shì)在必行。
3.2　 行為科學(xué)理論在灌溉管理中的具體運(yùn)用和發(fā)展
3.2.1　 行為科學(xué)理論
　　 興起于20世紀(jì)30年代的行為科學(xué)理論的特點(diǎn)是：從社會(huì)學(xué)、心理學(xué)和人類學(xué)的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)人的需要及人的相互關(guān)系對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的影響。其核心是梅約的人際關(guān)系理論：⑴工人是“社會(huì)人”而不是“經(jīng)濟(jì)人”。工人并不僅僅追求物質(zhì)利益，還追求人與人的友情、歸屬感、安全感和受人尊敬等。⑵企業(yè)存在“非正式組織”。任何組織中都必然存在非正式組織，它與正式組織相互依存，并且通過(guò)影響工人的工作態(tài)度來(lái)影響企業(yè)的生產(chǎn)效率和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，管理人員必須重視非正式組織的存在。⑶生產(chǎn)效率主要取決于職工的態(tài)度及他和周圍人的關(guān)系。新型的領(lǐng)導(dǎo)能力在于提高職工的滿足程度。為了提高職工的滿足程度，企業(yè)的管理者不僅要具有解決技術(shù)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的能力，為職工提供舒適的工作環(huán)境，而且要具有與職工建立良好的人際關(guān)系的能力。為此，就要改變傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式，使職工有機(jī)會(huì)參與管理，建立良好的人際關(guān)系。
　　 梅約的人際關(guān)系學(xué)說(shuō)引起了管理學(xué)界的很大震動(dòng)，此后，很多人投身于這方面的研究。許多管理學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、心理學(xué)家從各種角度展開(kāi)了對(duì)人的行為的研究，形成了一系列的理論，使行為科學(xué)成為現(xiàn)代管理理論的一個(gè)重要流派。
　　 所謂行為科學(xué)，是指利用許多學(xué)科的知識(shí)來(lái)研究人類行為的產(chǎn)生、發(fā)展和變化的規(guī)律，以預(yù)測(cè)、引導(dǎo)和控制人的行為，達(dá)到充分發(fā)揮人的作用、調(diào)動(dòng)人的積極性的目的。這一學(xué)派的主要理論有：馬斯洛的“需要層次理論”；赫茨伯格的“雙因素理論”；弗洛姆的“期望理論”；麥格雷戈的“X-Y理論”；布萊克和穆頓的“管理方格理論”等等。
3.2.2　 參與式管理的由來(lái)
　　 20世紀(jì)三四十年代，產(chǎn)生于西方工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的行為科學(xué)理論提出了一個(gè)新的管理概念，即自下而上的參與式管理。就是把企業(yè)管理中的一部分責(zé)任和權(quán)利從上層管理機(jī)關(guān)或管理者手中轉(zhuǎn)移到下層工作人員的身上，以吸引下層工作人員更多地參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與管理活動(dòng)。其目的是為了調(diào)動(dòng)下層工作人員的積極性，加強(qiáng)他們的責(zé)任心和主動(dòng)性，使全體職工與企業(yè)目標(biāo)有更多的聯(lián)系，從而使個(gè)人和集團(tuán)的需要得到更大程度的滿足，使勞動(dòng)生產(chǎn)率得到更大程度的提高。[１５]　　　　　　　　　　　　
3.2.3　 用水戶參與灌溉管理是參與式管理在灌溉上的延伸和發(fā)展
　　 自20世紀(jì)60年代以來(lái)，隨著世界人口的急劇增長(zhǎng)和科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，廣大發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)開(kāi)始擺脫傳統(tǒng)的粗放經(jīng)營(yíng)方式，向著集約化經(jīng)營(yíng)的方向發(fā)展。水利在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)中的作用愈來(lái)愈顯著，水利行業(yè)開(kāi)始受到人們的重視。世界各國(guó)（主要是廣大發(fā)展中國(guó)家）相繼修建了一大批水利工程。這些水利工程對(duì)于抗御水旱災(zāi)害，促進(jìn)各國(guó)糧食增產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了極大的推動(dòng)作用，也給廣大用水戶帶來(lái)了很大的直接經(jīng)濟(jì)利益。但在推行用水戶參與灌溉管理之前，這些水利工程不僅基本上都是由政府投資修建，而且一直由政府出資（通過(guò)成立專管機(jī)構(gòu)）進(jìn)行管理。這樣，不僅使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)愈來(lái)愈沉重，每修建一項(xiàng)水利工程就背上了一個(gè)新的財(cái)政包袱，同時(shí)也不利于調(diào)動(dòng)廣大用水戶（主要是灌溉用水戶）管好工程用好水的積極性。從而造成了水資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，影響了水利工程效益的充分發(fā)揮。
　　 與此同時(shí)，由于人口的急劇增漲和工業(yè)的迅速發(fā)展，水資源短缺、水環(huán)境污染、水利工程費(fèi)用回收困難等一系列問(wèn)題擺到了人們面前，促使很多管理學(xué)家或經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始考慮如何加強(qiáng)對(duì)水利工程的管理，如何提高水利工程的綜合經(jīng)濟(jì)效益（包括社會(huì)效益及環(huán)境效益）。由于水利工程的主要服務(wù)對(duì)象是農(nóng)業(yè)，水利工程管理單位主要以灌區(qū)的形式存在，所以，如何加強(qiáng)對(duì)灌區(qū)的管理，就顯得更為重要。
　　 如果在灌區(qū)推行參與式管理，則不僅僅限于灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)內(nèi)部職工的參與，更重要的是要積極吸引用水戶的參與，把灌溉管理的部分或全部責(zé)任和權(quán)利從專管機(jī)構(gòu)或政府部門的手中轉(zhuǎn)移到用水戶身上。這就形成了用水戶參與灌溉管理的概念。
　　 從自下而上的參與式管理到用水戶參與灌溉管理這一發(fā)展過(guò)程，我們不難看出，所謂用水戶參與灌溉管理，實(shí)際上是行為科學(xué)理論在灌溉管理中的具體運(yùn)用和發(fā)展。它是一種科學(xué)的管理制度和管理方法，是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，是灌溉管理體制的一場(chǎng)變革。
　　 國(guó)外灌溉管理的實(shí)踐和研究表明，成功水管理需要公眾參與和支持，公眾參與到有關(guān)水管理過(guò)程中將增加管理的透明度、提高管理的效率和效果。公眾參與在很大程度上決定了灌溉制度是否能夠更有效地運(yùn)作。廣泛的公眾參與能夠降低交易成本和管理成本，可以確保決策者能了解公眾的意見(jiàn),并通過(guò)各方的協(xié)作來(lái)協(xié)調(diào)多目標(biāo)、多部門、多地區(qū)和多利益集團(tuán)之間的關(guān)系，過(guò)去我們?cè)谒芾磉^(guò)程中，公眾參與考慮不多，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善以及民主的發(fā)展，公眾參與成為一種必然。
4　 國(guó)際農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的經(jīng)驗(yàn)與借鑒
　　 目前，世界上許多國(guó)家都在積極推進(jìn)用水戶參與灌溉管理。早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著現(xiàn)代灌溉管理的逐步形成，為了保證灌溉工程在經(jīng)濟(jì)上可以持續(xù)發(fā)展，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家開(kāi)始建立一種由農(nóng)民擁有并且運(yùn)行的灌區(qū)模式。從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，世界上許多國(guó)家將灌溉系統(tǒng)的部分或全部管理權(quán)移交給農(nóng)民組織。傳統(tǒng)意識(shí)認(rèn)為，只有國(guó)家才有能力管理好大型現(xiàn)代化灌溉工程。因?yàn)轫?xiàng)目本身投資大、技術(shù)復(fù)雜，以及需要制定相關(guān)法規(guī)對(duì)水資源的分配和水費(fèi)征收進(jìn)行管理，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家大型灌溉工程的運(yùn)行、維護(hù)管理多為政府部門所控制。近10多年來(lái)，政府管理的灌溉工程由于資金不足，工程設(shè)施每況愈下，而用水戶由于得不到及時(shí)、足額的灌溉供水，或根本不知道自己實(shí)際用了多少水，因而對(duì)工程的運(yùn)行漠不關(guān)心。這些國(guó)家認(rèn)識(shí)到成本回收不足、缺乏維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施老化陳舊、灌區(qū)服務(wù)質(zhì)量下降、灌溉面積減少、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)、農(nóng)民不滿以及農(nóng)民不愿交水費(fèi)等問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)構(gòu)成了惡性循環(huán)。
　　 為此，世界各國(guó)紛紛采取措施，制定有關(guān)政策、法規(guī)，鼓勵(lì)用水戶更多地參與灌溉管理工作，以改進(jìn)灌溉工程的管理體制與運(yùn)行機(jī)制。其做法就是將部分或全部灌溉管理職能從國(guó)家機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到非政府組織或以農(nóng)民為主的社團(tuán)組織手中。最常見(jiàn)的灌溉管理轉(zhuǎn)移形式是將灌溉管理職責(zé)從中央政府的灌溉機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到自立的地方性非盈利組織，此類組織一般由灌溉工程受益區(qū)用水戶組成，或者用水戶在該組織中占有重要的位置。這種管理權(quán)限的部分或全部下放旨在通過(guò)改進(jìn)灌溉管理，使其與用水戶的實(shí)際需求更緊密地聯(lián)系，減輕政府的負(fù)擔(dān)，提高生產(chǎn)率和改善灌溉效益。
4.1　 部分國(guó)家用水戶參與管理的做法[１６] [１７]
4.1.1　 美國(guó)
　　 灌區(qū)在開(kāi)工興建時(shí)，由受益的用水戶共同發(fā)起申請(qǐng)，財(cái)政部借錢，還款期限很優(yōu)惠，一般40年100%還清，不存在政府補(bǔ)貼問(wèn)題。所以建成后的水費(fèi)成本里包括還債錢。未還清前，資產(chǎn)歸屬為政府所有，受益者自主經(jīng)營(yíng)。錢還清之后，資產(chǎn)全部交給受益者，即用水戶，由他們組成的董事會(huì)或理事會(huì)自主管理。工程從建成之日起就按成本交費(fèi)，它不是企業(yè)，是一種特殊的非營(yíng)利性組織，法律給他們地位保證，任何人不能平調(diào)它的資產(chǎn)，任何人不能往里安排人。它與政府的水利局不是上下級(jí)關(guān)系，只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，完全是一種自治的、自主管理的制度。這是一種比較完善的管理制度，在這種制度下，灌區(qū)從一開(kāi)始就有經(jīng)營(yíng)意識(shí)，因?yàn)樗€不了貸款就不建。在美國(guó)，農(nóng)戶是規(guī)模經(jīng)營(yíng)，一個(gè)農(nóng)戶幾千畝地，多的上萬(wàn)畝地，農(nóng)民有比較強(qiáng)的承受水費(fèi)的能力，收入較高，工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間收入差別不大，這是它的特殊條件。
4.1.2　 法國(guó)
　　 法國(guó)與美國(guó)不同，中、小農(nóng)戶多，一個(gè)農(nóng)戶2—3hm²土地，規(guī)模小，大型灌區(qū)建設(shè)的骨干設(shè)施在農(nóng)戶農(nóng)場(chǎng)范圍之外的歸政府建、農(nóng)場(chǎng)范圍之內(nèi)的歸農(nóng)戶自己負(fù)責(zé)，政府投資這部分資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸政府所有，政府派代表組成監(jiān)事會(huì)對(duì)這部分資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。政府把建成的工程交給受益者、使用者，即用水戶（包括當(dāng)?shù)毓I(yè)部門、城市），由用水戶選出代表組成機(jī)構(gòu)自主管理，水費(fèi)按成本計(jì)收。灌區(qū)的多種服務(wù)，如環(huán)境改善、防洪等由政府投入。農(nóng)業(yè)灌溉由用水戶自主管理，政府給予政策優(yōu)惠，以工補(bǔ)農(nóng)，用水機(jī)構(gòu)作為一個(gè)整體獨(dú)立核算。農(nóng)業(yè)水費(fèi)不一定100都能做得到按本成收費(fèi)。例如，馬賽附近有個(gè)大型灌區(qū)，農(nóng)業(yè)供水占供水量的2/3，但農(nóng)業(yè)水費(fèi)收人僅占水費(fèi)總收人的1/3，相反，城鎮(zhèn)、工業(yè)供水量占1/3，收入?yún)s占2/3，體現(xiàn)出以工補(bǔ)農(nóng)的優(yōu)惠政策，統(tǒng)一核算，給予扶持。
4.1.3　 日本
　　 日本與我國(guó)相似，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，一個(gè)農(nóng)戶十幾畝、二三十畝土地，所以它的農(nóng)業(yè)比較效益低。農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向城市，轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村很少是純農(nóng)業(yè)種植戶，大多數(shù)是兼營(yíng)，即有點(diǎn)土地，又兼營(yíng)商業(yè)、服務(wù)業(yè)等其他行業(yè)，但農(nóng)民種地機(jī)械化程度很高。日本大型灌區(qū)一般由農(nóng)戶聯(lián)合起來(lái)共同倡議，中央、省、市征求大家意見(jiàn)，2/3以上農(nóng)戶同意修建的情況下，立項(xiàng)、批準(zhǔn)，農(nóng)民不需投入資金，工程建設(shè)經(jīng)費(fèi)由各級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)。建成后，由受益者代表選舉組建管理機(jī)構(gòu)，招聘管理人員，政府有關(guān)部門代表組成監(jiān)事會(huì)進(jìn)行管理監(jiān)督，管理與歐美相似。水費(fèi)在法律上規(guī)定由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，但事實(shí)上農(nóng)民負(fù)擔(dān)很少，大部分由地方政府承擔(dān)了，這一點(diǎn)和歐美不同。
　　 與日本相似的是臺(tái)灣地區(qū)，灌區(qū)工程由政府投資興建，運(yùn)行、維護(hù)，更新、改造也由政府承擔(dān)，水費(fèi)按法律規(guī)定應(yīng)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。1992年后，由于臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)萎縮，政府為保護(hù)農(nóng)業(yè)，水費(fèi)改為由政府替農(nóng)民交，農(nóng)民只管用水?，F(xiàn)在人們認(rèn)識(shí)到這不是個(gè)好辦法，造成農(nóng)民沒(méi)有責(zé)任心，對(duì)工程不愛(ài)護(hù)、不關(guān)心節(jié)約用水。
4.1.4 墨西哥
　　 墨西哥有610萬(wàn)hm²的灌溉面積，其中330萬(wàn)hm²位于81個(gè)大型灌區(qū)之內(nèi)。1990年，政府認(rèn)識(shí)到既沒(méi)有能力也沒(méi)有資金對(duì)灌區(qū)進(jìn)行管理，于是在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立大型的農(nóng)民管理的用水戶協(xié)會(huì)，將灌區(qū)移交給了農(nóng)民。迄今為止約300萬(wàn)hm²時(shí)灌溉面積的大約58個(gè)灌區(qū)已被移交給農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。結(jié)果證明，大部分農(nóng)民用水協(xié)會(huì)能夠?qū)ζ涔鄥^(qū)進(jìn)行高效的運(yùn)行和維護(hù)。對(duì)渠道的維護(hù)修理和運(yùn)行，可以嚴(yán)格按專業(yè)水平和按計(jì)劃進(jìn)行，資金也能及時(shí)足額到位，同時(shí)還能引進(jìn)高效的現(xiàn)代管理技術(shù)。用水戶協(xié)會(huì)成員經(jīng)過(guò)良好培訓(xùn)并有著很高的積極性。灌溉系統(tǒng)運(yùn)行得到資改善，供水更符合農(nóng)民的需求，同時(shí)排水系統(tǒng)也運(yùn)行良好。墨西哥目前所遇到的主要問(wèn)題是，怎樣理清用水戶協(xié)會(huì)的合法水權(quán)，以及需要進(jìn)一步開(kāi)發(fā)水市場(chǎng)，以便使珍貴的水資源得到更高效的利用。
4.1.5　 土耳其　　
　　 20世紀(jì)90年代初期，土耳其政府管理的大型灌區(qū)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)重的問(wèn)題，如因缺乏資金導(dǎo)致的運(yùn)行和維護(hù)不當(dāng)，灌溉設(shè)施和服務(wù)情況惡化。為解決這些問(wèn)題，1993年政府開(kāi)始了將灌溉管理移交給用水戶的計(jì)劃。截止至1997年，約130萬(wàn)hm²已經(jīng)移交完畢，其中大部分是移交給農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。這一行動(dòng)產(chǎn)生了良好的效益，增加了運(yùn)行和維護(hù)的資金，灌溉用水分配更為合理，灌溉設(shè)施維護(hù)得到改進(jìn)，渠道運(yùn)行和維護(hù)成本回收接近100%（移交前回收率僅為20%），與灌溉有關(guān)的矛盾和沖突減少了98%，糧食產(chǎn)量大大增加，政府在灌溉運(yùn)行和維護(hù)方面的費(fèi)用減少了64%。
4.1.6　 印度　　
　　 大部分國(guó)家在實(shí)施參與式灌溉管理計(jì)劃時(shí)都是采用逐步進(jìn)行的方法，以相對(duì)較慢的步伐實(shí)施改革，比如說(shuō)先試點(diǎn)，再在選定的區(qū)域內(nèi)改進(jìn)灌溉管理機(jī)制等。而印度的ANDHRA PRADESH省則采取了“一步到位”的做法。1998年，在取得了政府的支持后，這個(gè)省的480萬(wàn)hm²灌區(qū)一次性全部建成農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，10292個(gè)農(nóng)民會(huì)員管理著灌區(qū)。渠道尾端區(qū)域的供水情況已得到改善，灌溉面積擴(kuò)大，灌溉得以及時(shí)進(jìn)行。
　　 當(dāng)前，有40多個(gè)發(fā)展中國(guó)家正在進(jìn)行將灌溉管理權(quán)移交給農(nóng)民的改革，而對(duì)大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，灌溉系統(tǒng)的管理早就是農(nóng)民用水戶自己的責(zé)任了。
　　 綜上所述，用水戶參與灌溉管理的形成、發(fā)展和它在國(guó)內(nèi)國(guó)際的實(shí)踐，既有歷史的淵源，又有理論的依據(jù)，符合當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展特點(diǎn)，是一種在貴州農(nóng)田水利灌溉事業(yè)改革中可以借鑒和推廣的灌溉管理模式。
4.2　 結(jié)論與討論[１８] [１９]
　　 1.農(nóng)民參與管理是灌區(qū)改革的必然趨勢(shì)
　　 用水戶參與管理和建立用水者組織是當(dāng)今灌區(qū)管理改革的必然趨勢(shì)。它不僅可以改善灌溉系統(tǒng)的運(yùn)行管理現(xiàn)狀，如工程失修和功能衰退、輸水和配水損失大、配水不公平、田間用水秩序混亂、水量浪費(fèi)嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化以及影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)量等，而且可以充分激發(fā)受益農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)民自覺(jué)愛(ài)護(hù)灌溉渠道和建筑物，積極參與維修養(yǎng)護(hù)，減少用水爭(zhēng)端，改善用水秩序，提高水費(fèi)的征收率等，從而可以大大減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，各國(guó)政府都在采取相應(yīng)的措施，提倡用水戶參與管理，建立各種形式的用水組織。
　　 2.用水戶如何參與管理
　　 用水戶參與灌溉管理涉及到灌溉系統(tǒng)管理體制的改革，首要問(wèn)題是要明確農(nóng)民用水戶的參與程度。各國(guó)的普遍經(jīng)驗(yàn)是，由政府的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理包括渠首工程、主要骨干渠道及渠系建筑物，把二、三級(jí)渠道（即配水渠道或分支渠、斗渠）和田間渠道全部轉(zhuǎn)交給用水戶協(xié)會(huì)管理。用水戶協(xié)會(huì)則以代表大會(huì)代表或理事會(huì)理事身份參與整個(gè)灌區(qū)主要業(yè)務(wù)問(wèn)題的討論。一般情況，田間灌排渠道都是由農(nóng)民參與修建或政府給予補(bǔ)助，灌區(qū)內(nèi)的低級(jí)配水渠道和田間渠道基本上是由受益農(nóng)民無(wú)償投勞興建，或是只付給一些低微報(bào)酬，所以可以將所有權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給用水者協(xié)會(huì)，作為國(guó)家對(duì)農(nóng)村發(fā)展的進(jìn)一步支持。
　　 3.用水戶參與管理的模式及水費(fèi)的分配使用
　　 用水戶參與管理的模式很多，最普遍是成立用水戶協(xié)會(huì), 并認(rèn)為它應(yīng)該是一個(gè)具有法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有自己的獨(dú)立帳號(hào)。用水者協(xié)會(huì)是一個(gè)非盈利組織，因?yàn)楣喔葘儆诠嫘怨こ?，主要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，為增加農(nóng)民收入服務(wù)。用水戶協(xié)會(huì)向用水戶收取的水費(fèi)應(yīng)該包括兩個(gè)部分：一部分是上交給供水機(jī)構(gòu)（渠系管理局、站、或供水公司），用作供水機(jī)構(gòu)的必要開(kāi)支，主要用于對(duì)渠首工程、骨干渠道和建筑物的維修養(yǎng)護(hù)以及保證其正常運(yùn)行；另一部分應(yīng)歸用水者協(xié)會(huì)用于日常開(kāi)支，主要是對(duì)其所轄的渠道和工程進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)行。
　　 4.保證成功轉(zhuǎn)讓所必需進(jìn)行的工作
　　 各國(guó)政府管理部門把灌溉經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)以前，一般都要求做好以下工作：
　　 ⑴要宣傳管理體制改革的意義，教育和動(dòng)員農(nóng)民積極參與管理。對(duì)灌區(qū)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)有關(guān)行政部門也要宣傳參與式管理的實(shí)質(zhì)意義，要讓用水戶真正成為灌區(qū)的主人。同時(shí)要進(jìn)一步明晰工程設(shè)施的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，分清專業(yè)管理機(jī)構(gòu)與用水者協(xié)會(huì)各自的義務(wù)和責(zé)任。
　　 ⑵作為政府管理部門，還要將轉(zhuǎn)讓的渠道和建筑物等維修完整，不能將嚴(yán)重破壞的工程交給用水者協(xié)會(huì)。
　　 ⑶調(diào)整、劃定用水者協(xié)會(huì)管轄的范圍。用水戶協(xié)會(huì)的管轄范圍，一般有兩種類型。一種是按渠系布局劃分，成立用水戶協(xié)會(huì)，則有利于用水管理。另一類是按行政區(qū)劃組建用水戶協(xié)會(huì)，則便于組織領(lǐng)導(dǎo)。兩者各有其優(yōu)缺點(diǎn)，各地可因地制宜選用。
　　 ⑷協(xié)助組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，選舉好協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。許多國(guó)外代表十分重視民主選舉，要求農(nóng)民志愿選舉出自己的領(lǐng)導(dǎo)。用水戶協(xié)會(huì)是農(nóng)民的組織，具有一定的獨(dú)立性，應(yīng)不受行政部門的干擾。但從中國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，二、三級(jí)渠道和田間渠道的配水，過(guò)去有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員參與的傳統(tǒng)，如果完個(gè)撇開(kāi)地方領(lǐng)導(dǎo)參與，可能會(huì)帶來(lái)一些困難，如收取水費(fèi)和動(dòng)員農(nóng)民整修灌排渠道等。因此，吸收個(gè)別地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)參加用水戶協(xié)會(huì)也有一定好處。
　　 另一個(gè)問(wèn)題是如何開(kāi)展用水戶參與管理工作。大部分國(guó)家是先試點(diǎn)后大面積推廣，用試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)指導(dǎo)推廣。我們認(rèn)為，對(duì)一項(xiàng)新生事物首先進(jìn)行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后一再在大面積上逐步推廣，這是合乎客觀事物的發(fā)展規(guī)律的。從總體上講，中國(guó)目前是處于試點(diǎn)階段，但中國(guó)的態(tài)度是積極的，注重實(shí)效，不搞形式主義，不片面追求協(xié)會(huì)的數(shù)量。
　　 根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)用水制度和管理模式的改革方向是“用水戶參與灌溉管理”和“灌溉管理權(quán)限的移交（從政府移交給用水者）”。用水戶參與式灌溉管理是在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)情和農(nóng)業(yè)特點(diǎn)，在改革實(shí)踐中形成的一種新的農(nóng)業(yè)灌溉管理模式。用水戶參與式灌溉管理是按水文經(jīng)濟(jì)區(qū)域組建、自主管理、面向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立目標(biāo)的供水與用水經(jīng)營(yíng)管理體系，由供水機(jī)構(gòu)和農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)構(gòu)成。供水機(jī)構(gòu)作為供水方負(fù)責(zé)管理水源工程、骨干輸水渠道和供水，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)作為用水方負(fù)責(zé)支（斗）渠以下工程的管護(hù)與農(nóng)田灌溉，兩者通過(guò)合同關(guān)系開(kāi)展供水與用水業(yè)務(wù)。與傳統(tǒng)灌區(qū)管理模式相比，它的特點(diǎn)是：按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行商品水交易；農(nóng)民用水戶參與灌區(qū)的管理；供水公司和農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)都具有法人地位；面向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立目標(biāo)；運(yùn)作規(guī)范等。⁸

^{貴州農(nóng)業(yè)灌溉用水管理模式的研究[2]}