傅 濤　
　 （清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任，中國水網(wǎng)顧問主編）
原載于中國水網(wǎng)《水業(yè)投資咨詢》第122期

　　特許經(jīng)營制度是城市水業(yè)市場化改革進(jìn)程中的非常重要的政策概念，對(duì)投資人以及具體實(shí)施的地方政府均至關(guān)重要。但是在特許經(jīng)營制度實(shí)施近三年以來，由于政策的不明確，學(xué)術(shù)界、政府和企業(yè)對(duì)特許經(jīng)營的概念和適用性一直有著不同的理解，造成在具體執(zhí)行層面的混亂。本文將按照目前的政策表述、政策的執(zhí)行調(diào)查、正確的政策理解、特許經(jīng)營的理論分析以及特許經(jīng)營的政策出路五個(gè)層次對(duì)特許經(jīng)營的政策問題予以了系統(tǒng)分析。

一、特許經(jīng)營概念的當(dāng)前政策表述

　　關(guān)于當(dāng)前城市水業(yè)特許經(jīng)營的政策表述中最主要的政策文件是建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。

1、加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程意見對(duì)特許經(jīng)營的表述

　　特許經(jīng)營的概念在市政公用行業(yè)的使用，正式見于建設(shè)部2002年12月發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，《意見》中提出：“加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程，引入競爭機(jī)制，建立政府特許經(jīng)營制度，……”，同時(shí)明確提出：“允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與市政公用企業(yè)經(jīng)營。采取公開向社會(huì)招標(biāo)的形式選擇市政公用事業(yè)的經(jīng)營單位，由政府授權(quán)特許經(jīng)營”，在這里，特許經(jīng)營是引入競爭機(jī)制的結(jié)果。
　　 《意見》同時(shí)指出：“市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度是指在市政公用行業(yè)中，由政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍對(duì)某項(xiàng)進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)利，即特許經(jīng)營權(quán)。政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)?！?，這里看出這時(shí)的特許經(jīng)營政策主要針對(duì)“經(jīng)營”
　　 《意見》指出：“現(xiàn)有國有或國有控股的市政公用企業(yè)，應(yīng)在進(jìn)行國有資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)登記的基礎(chǔ)上，按規(guī)定的程序申請(qǐng)?zhí)卦S經(jīng)營權(quán)。政府也可采取直接委托的方式授予經(jīng)營權(quán)，并由主管部門與受委托企業(yè)簽定經(jīng)營合同。”我們看到，政策要求國有企業(yè)也要申請(qǐng)?zhí)卦S經(jīng)營權(quán)，并且可以采取授權(quán)形式，而不一定要招標(biāo)。
　　 《意見》規(guī)定：“市政公用行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營的范圍包括：城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)?！敝挥兄苯雨P(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)才施行。
　　 《意見》代表了建設(shè)部建立特許經(jīng)營制度初期的想法，《意見》中有幾點(diǎn)直接結(jié)論可以得出：

●　將投資市場的開放和經(jīng)營市場的特許經(jīng)營作了區(qū)分。在投資市場上沒有提特許經(jīng)營，而將特許經(jīng)營的領(lǐng)域主要限定在市政公用產(chǎn)品或服務(wù)的“經(jīng)營”領(lǐng)域
●　新的改革項(xiàng)目公開向社會(huì)招標(biāo)的形式選擇特許經(jīng)營者；傳統(tǒng)企業(yè)也應(yīng)該申請(qǐng)?zhí)卦S經(jīng)營權(quán)，并可以通過授權(quán)獲得特許經(jīng)營權(quán)
●　直接關(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置的市政公用事業(yè)都要施行特許經(jīng)營
●　特許經(jīng)營權(quán)獲得的形式是合同、協(xié)議或其他方式

2、市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法對(duì)特許經(jīng)營的規(guī)定

　　《特許經(jīng)營辦法》是關(guān)于城市水業(yè)特許經(jīng)營的另一重要文件，于2004年5月實(shí)施。《辦法》提出：“市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，政府通過市場競爭機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度?！薄掇k法》指出：“依法實(shí)施特許經(jīng)營的，適用本辦法?！辈⑦M(jìn)一步明確了選擇特許經(jīng)營者時(shí)的招投標(biāo)程序。
　　 《辦法》是在市場化改革全面展開的背景下發(fā)布的規(guī)范性文件，同時(shí)《行政許可法》剛剛開始實(shí)行。可以總結(jié)出幾點(diǎn)變化：

●　特許經(jīng)營要“按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定”執(zhí)行，《辦法》本身不構(gòu)成法律依據(jù)。
●　 強(qiáng)調(diào)了必須通過招標(biāo)形式選擇特許經(jīng)營的投資人或經(jīng)營人，在這之后的政策文件都加強(qiáng)了對(duì)招標(biāo)的強(qiáng)制性要求，顯示對(duì)市場市普遍存在的不規(guī)范操作的顧慮，希望矯枉過正。
●　 特許經(jīng)營的選擇對(duì)象不僅是《意見》所強(qiáng)調(diào)的經(jīng)營者，而且包括了投資人。但是即便包括投資人，特許經(jīng)營權(quán)獲得者將從事“一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)”，所從事的仍然是“經(jīng)營”。
●　 傳統(tǒng)企業(yè)是否需要實(shí)行特許經(jīng)營在《辦法》中沒有明確規(guī)定，但是傳統(tǒng)企業(yè)如果申請(qǐng)?zhí)卦S經(jīng)營權(quán)需要執(zhí)行《辦法》，也就是要執(zhí)行競爭程序。

　　前后僅相隔不到一年半的微妙的政策變化為地方政府在執(zhí)行時(shí)的把握造成了一定的困難，混亂隨之產(chǎn)生。

二、特許經(jīng)營政策在城市水業(yè)的執(zhí)行情況

　　在建設(shè)部和地方政府的推動(dòng)下，以特許經(jīng)營為核心的市場化改革近兩年來進(jìn)展迅速，建設(shè)部最近的一次調(diào)查顯示出了特許經(jīng)營概念在具體執(zhí)行中的這種混亂。

１、各地上報(bào)水業(yè)市場化模式匯總分析

●　 供水行業(yè)

　　全國共上報(bào)供水項(xiàng)目總數(shù)270個(gè)，其中改制/市場化改革項(xiàng)目總數(shù)152個(gè)，在確認(rèn)改革方式的項(xiàng)目中，主要的市場化模式有：股份制改制66個(gè)，國有獨(dú)資5個(gè)，合資合作41個(gè)，私營15個(gè)，BOT項(xiàng)目5個(gè)，TOT項(xiàng)目2個(gè)。可以看出供水領(lǐng)域改革的主導(dǎo)方式是合資和股份制改制。
　　 原因分析：鑒于供水行業(yè)的特點(diǎn)和歷史發(fā)展背景，供水行業(yè)的初期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上均已由政府部門完成，存量資產(chǎn)大，從業(yè)人員多，改革包袱重，因而社會(huì)資本進(jìn)入供水行業(yè)的途徑以股份制改制和合資為主。

●　污水行業(yè)

　　全國共上報(bào)污水項(xiàng)目總數(shù)274個(gè)，其中改制/市場化改革項(xiàng)目總數(shù) 184個(gè)，

　　BOT項(xiàng)目數(shù)最多，達(dá)96個(gè)。分析其原因，隨著城市化進(jìn)程的加快，環(huán)境污染日益加劇，伴隨而來的是污水處理行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨大的資金缺口，一方面城市政府普遍存在財(cái)政資金不足的問題，城市污水處理行業(yè)建設(shè)資金不能得以滿足。另一方面，部分企業(yè)在逐利本性的驅(qū)使下進(jìn)入逐漸升溫的城市水業(yè)，尤其是資金門檻較低的中小城市、城鎮(zhèn)的污水處理行業(yè)市場。作為吸引私營機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)和經(jīng)營的一種有效方式，BOT應(yīng)運(yùn)而生。
　　 各地上報(bào)項(xiàng)目中所認(rèn)定的BOT項(xiàng)目實(shí)際上大部分只能稱之為“準(zhǔn)BOT”，其項(xiàng)目資金門檻低，項(xiàng)目規(guī)模到操作過程的多方面都不同于真正的具有項(xiàng)目融資特點(diǎn)的BOT項(xiàng)目。大多數(shù)中小城市或者城鎮(zhèn)的中小型污水處理項(xiàng)目均為此類項(xiàng)目。

2、各地特許經(jīng)營協(xié)議簽訂情況

●　供水行業(yè)

　　從圖中可見，在各地供水市場化項(xiàng)目數(shù)152個(gè)中，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的項(xiàng)目比例很小，共26個(gè)，只占總市場化項(xiàng)目數(shù)的17.1%，而將特許經(jīng)營協(xié)議按照建設(shè)部要求到上級(jí)建設(shè)部門進(jìn)行備案的則是寥寥，共13個(gè)，占市場化項(xiàng)目總數(shù)的8.5%。
供水項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議簽訂少的核心問題在于目前已經(jīng)發(fā)布的特許經(jīng)營管理辦法等一系列文件對(duì)供水領(lǐng)域的主流模式——股份制產(chǎn)權(quán)改革和合資合作——不能很好地支撐，具體表現(xiàn)在對(duì)招標(biāo)的管理、競爭程序的管理、資產(chǎn)以后的移交等方面，政策制定和執(zhí)行時(shí)均存在觀念模糊，供水項(xiàng)目主流模式是否屬于特許經(jīng)營，是否要鑒定特許經(jīng)營協(xié)議？建設(shè)部的政策上前后不一致，模棱兩可。發(fā)布的供水特許經(jīng)營協(xié)議文本則難以指導(dǎo)主流模式的操作。
　　 供水行業(yè)關(guān)系公共安全，缺乏特許經(jīng)營協(xié)議的約定，將對(duì)下一步監(jiān)管體系的完善形成制約。

●　污水行業(yè)

　　相比供水行業(yè)來說，污水行業(yè)雖然產(chǎn)業(yè)落后，特許經(jīng)營協(xié)議簽訂及備案情況卻相對(duì)較好，在184個(gè)表明模式的項(xiàng)目中簽訂特許經(jīng)營協(xié)議數(shù)101個(gè)，占54.9%，特許經(jīng)營協(xié)議備案數(shù)62個(gè)，占33.7%。但是有相當(dāng)比例的協(xié)議達(dá)不到規(guī)范的要求，這與前期缺乏指導(dǎo)有關(guān)，也與項(xiàng)目不規(guī)范操作相關(guān)。但是對(duì)污水領(lǐng)域而言特許經(jīng)營政策的思路是清楚的，畢竟已經(jīng)開始按照建設(shè)部的要求在執(zhí)行特許經(jīng)營管理的要求。
　　 盡管污水領(lǐng)域并沒有特許經(jīng)營協(xié)議示范文本，但是污水領(lǐng)域的特許經(jīng)營協(xié)議化管理卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于供水。這與污水行業(yè)設(shè)施建設(shè)起步較晚有關(guān)，更主要原因是污水所適合的主流模式（BOT、TOT）與目前建設(shè)部的特許經(jīng)營政策要求相一致，與相關(guān)政策法規(guī)配套有關(guān)。

三、如何把握目前的特許經(jīng)營政策

　　綜合目前的政策文件，可以看出作為主管部門的建設(shè)部對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營概念體系是基本明確，但表述不是非常清晰，思路也在不斷調(diào)整。
　　 面對(duì)目前的政策模糊應(yīng)該如何把握和理解目前的特許經(jīng)營制度在城市水業(yè)的實(shí)施，本文根據(jù)多年的研究和政策跟蹤，結(jié)合目前參與的中央改革政策的起草工作，提出以下幾點(diǎn)看法：

1、特許經(jīng)營的適用范圍

　　按照最新的政策表述，2005年9月建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》指出：“特許經(jīng)營制度是市政公用事業(yè)市場化的主要實(shí)現(xiàn)形式”，沒有說是唯一形式。特許經(jīng)營適用范圍是“直接關(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置業(yè)務(wù)領(lǐng)域”，根據(jù)建設(shè)部的解釋：如果原來就擁有經(jīng)營權(quán)的傳統(tǒng)自來水企業(yè)，只是進(jìn)行了企業(yè)化改制，如果沒有改變?yōu)樯鐣?huì)資本控股的企業(yè)，就沒有進(jìn)行“有限公共資源重新配置”，因此可以不采用特許經(jīng)營，也可以采取特許經(jīng)營，但是如采用特許經(jīng)營，就需要執(zhí)行競爭程序。
　　 不采取特許經(jīng)營的項(xiàng)目和企業(yè)，也應(yīng)該按照政策的要求引入市場競爭機(jī)制，促進(jìn)行業(yè)改革，但是引入市場競爭機(jī)制的形式是多樣的，不一定是特許經(jīng)營。
　　 但是，如果是“直接關(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置業(yè)務(wù)領(lǐng)域”的改革，無論那種形式的市場化改革都要納入特許經(jīng)營的管理。

2、關(guān)于招標(biāo)程序的使用

　　按照目前的政策精神，為了防止不規(guī)范的操作，有關(guān)部門要求所有特許經(jīng)營關(guān)系的變更均要通過競爭程序，而競爭程序的具體規(guī)定是招投標(biāo)。但是在目前法人招標(biāo)立法空白的情況下，需要與工程招投標(biāo)加以區(qū)別，具體區(qū)別在《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》中已做初步規(guī)定。要求將特許經(jīng)營協(xié)議的核心內(nèi)容作為招標(biāo)的基本條件，綜合考慮成本、價(jià)格、經(jīng)營等方案、質(zhì)量和服務(wù)承諾、特殊情況的緊急措施等因素，擇優(yōu)選擇中標(biāo)者。這一規(guī)定改變了以往單純強(qiáng)調(diào)價(jià)格的評(píng)標(biāo)方式，而是提出了更為科學(xué)合理的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。
　　 通過政策的不斷修訂，目前城市水業(yè)招投標(biāo)的程序?qū)OT、TOT等項(xiàng)目融資的類型已經(jīng)積累一定的實(shí)踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，程序上也不斷完善，但是對(duì)股權(quán)合作和合資類型的項(xiàng)目類型如何進(jìn)行招投標(biāo)尚需探索。
　　 戰(zhàn)略投資人如果希望通過收購股份或者合資形式獲得水業(yè)的整體，按照目前的政策，也需要執(zhí)行招投標(biāo)的程序，但是這一招標(biāo)更加不同于工程招標(biāo)，實(shí)際上是一種政府多家投資人的全方位比較，但是要求公開、公正。

3、關(guān)于監(jiān)管

　　關(guān)于引入市場機(jī)制以后的監(jiān)管問題，政策是“老人老辦法，新人新辦法”。新的企業(yè)獲得特許經(jīng)營權(quán)，執(zhí)行特許經(jīng)營項(xiàng)目的監(jiān)管關(guān)系主要通過特許經(jīng)營協(xié)議來確定；老的企業(yè)可以通過競爭程序進(jìn)入特許經(jīng)營程序，但是如果不進(jìn)入特許經(jīng)營系列，需要通過《監(jiān)管意見》確定的行政手段來進(jìn)行監(jiān)管。
　　 以上幾點(diǎn)政策理解是基于目前政策現(xiàn)狀的被動(dòng)理解的解釋，現(xiàn)實(shí)的政策往往都有特定的形成背景，都不是最科學(xué)的，但都是有效的。以上解釋基于作者的理解，不代表政府部門的解釋；這一解釋也不說明本文認(rèn)同這一政策體系。下文的分析是對(duì)特許經(jīng)營的理論分析，從長遠(yuǎn)看可能會(huì)成為今后的政策發(fā)展方向。

四、對(duì)特許經(jīng)營概念的理論分析

　　特許經(jīng)營概念的混亂源于中國水業(yè)市場化改革的復(fù)雜性，事實(shí)上對(duì)中國目前水業(yè)改革所推行的特許經(jīng)營概念，各方面一直有不同的理解。

1、狹義上的特許經(jīng)營

　　水業(yè)特許經(jīng)營的概念源于法國。法國在推進(jìn)水業(yè)改革時(shí)，水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)完成，選擇了通過私人公司在水業(yè)設(shè)施經(jīng)營層面的引入，來提高運(yùn)營和管理水平的市場化模式，保留了產(chǎn)權(quán)層面的最終公有。對(duì)外完全開放的僅僅是屬于環(huán)境服務(wù)業(yè)的經(jīng)營市場，涉及局部維護(hù)性和發(fā)展性投資的也要通過特許經(jīng)營在經(jīng)營期之后產(chǎn)權(quán)交還政府。通過特許經(jīng)營合同和租賃/管理合同，實(shí)現(xiàn)了政府與企業(yè)責(zé)任的合理分?jǐn)偂Ｌ卦S經(jīng)營合同結(jié)束后，自然過渡到了租賃/管理合同形式。
　　 法國以流域監(jiān)管為核心建立了相對(duì)完善的水業(yè)管理體系。法國模式的特點(diǎn)是充分強(qiáng)調(diào)的競爭機(jī)制尤其是強(qiáng)化了準(zhǔn)入監(jiān)管，通過經(jīng)營權(quán)的初始競爭控制成本；同時(shí)實(shí)現(xiàn)了水資源和水業(yè)設(shè)施的政府控制權(quán)。為強(qiáng)化準(zhǔn)入監(jiān)管，目前合同期限有進(jìn)一步縮短的趨勢。由于資產(chǎn)屬于政府，企業(yè)投資責(zé)任小，擔(dān)負(fù)的風(fēng)險(xiǎn)也小。政府監(jiān)管成本也會(huì)較低，但另一方面政府的投資責(zé)任相對(duì)較大。法國水業(yè)模式之所以運(yùn)營高效的另一個(gè)重要基礎(chǔ)是其產(chǎn)業(yè)化水平，法國水業(yè)經(jīng)營市場是由幾大水業(yè)集團(tuán)在競爭中分享，從而保障了競爭的層次和質(zhì)量。
　　 由于法國擁有世界上最有影響的水業(yè)集團(tuán)，是世界水業(yè)改革的核心推動(dòng)者。從另一方面講恰恰是法國這一特殊的政策模式造就了足以傲視全球的水務(wù)巨頭。中國的特許經(jīng)營模式更多地受到了法國模式的影響。如對(duì)用招標(biāo)方式實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入競爭的過分強(qiáng)調(diào)，對(duì)項(xiàng)目融資模式的特殊偏好，對(duì)資產(chǎn)形式的嚴(yán)格限制，對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議經(jīng)濟(jì)對(duì)等性的規(guī)定等等，都源于這種思路的繼承。

2、特許經(jīng)營制度建立過程中的產(chǎn)權(quán)問題

　　但是中國水業(yè)改革是在設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展期進(jìn)行的。解決資金短缺問題的中國地方政府響應(yīng)中央改革要求的根本動(dòng)機(jī)。中國的改革因此在改革的程序上走過了先開放投資市場，吸引資金，然后才逐步考慮規(guī)范市場，提高效率問題的歷程。
　　 因此，伴隨水業(yè)改革的還有國有企業(yè)的改制、產(chǎn)權(quán)改革、經(jīng)營城市、盤活資產(chǎn)、融資改革等等這些同步的改革。因此城市水業(yè)特許經(jīng)營的體系還沒有來得及建立完善起來，其產(chǎn)業(yè)所依托的基礎(chǔ)已經(jīng)在不斷發(fā)生變化，因此特許經(jīng)營的概念也隨之演變，必然使特許經(jīng)營體系的建立陷入概念和執(zhí)行的雙重困境。
　　 國際通行意義上的特許經(jīng)營制度，政府需要以保持最終資產(chǎn)為基礎(chǔ)，無論是水廠BOT、TOT還是整個(gè)系統(tǒng)的特許經(jīng)營都是這樣。當(dāng)然，對(duì)企業(yè)而言，由于沒有資產(chǎn)的完全產(chǎn)權(quán)，必然要從投資經(jīng)營期中收回全部投資并獲得完全收益，這樣對(duì)企業(yè)的收益壓力必然大。對(duì)政府而言，轉(zhuǎn)讓非完全產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的招商價(jià)值當(dāng)然沒有轉(zhuǎn)讓完全產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的價(jià)值大，如果期望最大限度地盤活資產(chǎn)，獲得和變現(xiàn)更多的發(fā)展資金，必然選擇完全產(chǎn)權(quán)的變更。
　　 隨著地方城市政府經(jīng)營城市、盤活資產(chǎn)活動(dòng)的深入，已經(jīng)普遍涉及城市水業(yè)設(shè)施的最終產(chǎn)權(quán)歸屬。而推動(dòng)市場化改革的地方主導(dǎo)部門——建設(shè)部門大多沒有意識(shí)到產(chǎn)權(quán)與特許經(jīng)營制度的密切關(guān)聯(lián)；即便意識(shí)到產(chǎn)權(quán)改革的重要，其產(chǎn)權(quán)改革的主導(dǎo)權(quán)也不在建設(shè)部門手中，而且行業(yè)改革的步伐無法因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)問題的介入而做大的調(diào)整。因此，造成目前城市水業(yè)產(chǎn)權(quán)變革的既定事實(shí)。如深圳水務(wù)項(xiàng)目和上海浦東項(xiàng)目。
　　 同時(shí)，國家在2003年4月成立國資委，進(jìn)一步促進(jìn)了水業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的全面變革。隨著“政資分離”的深入，原來隸屬于主管部門的國有單位大量轉(zhuǎn)企劃歸國資委管理。政府原來的行業(yè)部門失去對(duì)水業(yè)設(shè)施資產(chǎn)的公益性所有權(quán)，致使法國模式的特許經(jīng)營概念的根基發(fā)生動(dòng)搖，有序改革難以持續(xù)。
　　 為了給大量產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的水業(yè)市場化項(xiàng)目以政策出路，建設(shè)部開始是努力拓寬原有特許經(jīng)營的概念內(nèi)涵，將狹義的特許經(jīng)營上升為市場化改革模式的代名詞。原則要求無論那種形式的市場化改革都需要簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，執(zhí)行特許經(jīng)營的管理。
　　 但是另一方面，學(xué)習(xí)和接見法國式特許經(jīng)營的許多制度設(shè)計(jì)，如《特許經(jīng)營辦法》已經(jīng)發(fā)布，并不適合于產(chǎn)權(quán)進(jìn)入了市場的市場化項(xiàng)目類型。如對(duì)準(zhǔn)入招標(biāo)競爭的強(qiáng)調(diào)，如對(duì)特許經(jīng)營合同經(jīng)濟(jì)合同屬性的強(qiáng)調(diào)。
　　 這些政策的矛盾和尷尬首先體現(xiàn)在深圳的特許經(jīng)營制度上。深圳市通過向法國威立雅水務(wù)集團(tuán)及其合資企業(yè)北京首創(chuàng)威水投資公司出讓深圳水務(wù)集團(tuán)45%的股份，使深圳水務(wù)集團(tuán)的資產(chǎn)完全社會(huì)化，徹底變成了一家社會(huì)公司。深圳市為之配套的特許經(jīng)營辦法與建設(shè)部為保留產(chǎn)權(quán)的特許經(jīng)營辦法，在政策上有著幾點(diǎn)本質(zhì)的不同：一是深圳的授予方式為授權(quán)，而不是招標(biāo)競爭；二是深圳特許經(jīng)營全的獲得形式是行政許可而不是經(jīng)濟(jì)協(xié)議；三是經(jīng)營期限滿后，政府部門如果收回經(jīng)營權(quán)，必須進(jìn)行一般企業(yè)意義上的資產(chǎn)清算然后股權(quán)收購，而不是產(chǎn)權(quán)的無償移交。
　　 深圳模式實(shí)質(zhì)上不是一般意義的特許經(jīng)營，而是包括完全產(chǎn)權(quán)的“專營模式”。盡管有許多原則上的不一致，在中國中央集權(quán)的背景下，深圳市政府順應(yīng)大的政策要求，仍然沿用了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的概念，而不是國際通行的“專營模式”概念，而建設(shè)部也努力想通過特許經(jīng)營概念的拓展接納這種“變種”產(chǎn)物。但是，實(shí)際上隨著供水領(lǐng)域廣泛的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資和產(chǎn)權(quán)改革，這種通過行政授權(quán)獲得的經(jīng)營方式在供水領(lǐng)域已經(jīng)不再是個(gè)案和特例，而是供水領(lǐng)域的主流模式。
　　 目前的政策回落理性，主導(dǎo)思路是“老人老辦法，新人新辦法”。對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)不再苛求特許經(jīng)營關(guān)系。但是傳統(tǒng)企業(yè)股權(quán)多元化以后如果沒有特許經(jīng)營政策體系的支撐，又沒有開辟“專營”的政策途徑，確實(shí)無法讓投資者放心。也難以保障監(jiān)管的真正實(shí)施。

3、英國水業(yè)的產(chǎn)權(quán)實(shí)踐

　　實(shí)際上深圳為代表的沒有準(zhǔn)入競爭（深圳模式雖然有股權(quán)招標(biāo)，但是沒有特許經(jīng)營沒有經(jīng)過競爭程序）的專營模式在國際上有據(jù)可依的。英國是這種模式的代表。
　 　英國（不包括蘇格蘭）是產(chǎn)權(quán)完全私有化（或民營化）的水業(yè)模式，也是水業(yè)監(jiān)管體制最為科學(xué)和完善的國家之一。英國水業(yè)改革雖有提高效率的動(dòng)機(jī)，但其根本動(dòng)機(jī)是經(jīng)濟(jì)體制的變革，因此其改革的對(duì)象首先是產(chǎn)權(quán)。為了保障產(chǎn)權(quán)私有化，英國在全面推進(jìn)產(chǎn)權(quán)私有化改革之前，花費(fèi)了十多年的時(shí)間來建立法律和制度的保障，包括有關(guān)的立法、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立、公眾參與體系的完善等，這些是英國私有化模式得以有效實(shí)施的前提。英國模式的監(jiān)管權(quán)限屬于中央，建立了全國統(tǒng)一的獨(dú)立監(jiān)管體系，成為私有體制下重要的監(jiān)管特征。這種模式由于幾乎沒有市場準(zhǔn)入的競爭，政府強(qiáng)化了對(duì)成本的控制和管理，建立了成本績效平臺(tái)這一有效的成本管理體系，以及激勵(lì)性水價(jià)管理體系。英國水業(yè)模式對(duì)國際水業(yè)的貢獻(xiàn)，不僅是產(chǎn)權(quán)的私有化改革，更重要的是其因?yàn)樗接谢尘岸鴱?qiáng)化和完善了的過程監(jiān)管體系。

五、中國水業(yè)特許經(jīng)營的政策出路

　　應(yīng)該說法國和英國模式是兩種模式的代表。中國水業(yè)改革的概念混亂就是因?yàn)橄胗靡惶啄Ｊ胶w兩個(gè)并存的體系。而實(shí)際上這兩個(gè)體系所適用的政策和監(jiān)管均有很大的差別。中國地方特許經(jīng)營立法的諸多混亂和矛盾、對(duì)特許經(jīng)營許多法律概念的爭論均源于此。
　　 目前的政策和法律體系，一方面要維系原來到制度體系，一方面要適應(yīng)新的模式要求，就需要在目前的整體政策之下，通過實(shí)施細(xì)則分類指導(dǎo)，區(qū)分對(duì)待。
　　 我們?cè)?jīng)將中國水業(yè)的引入市場機(jī)制的模式劃分為競爭式特許經(jīng)營和專營就是為了在統(tǒng)一的特許經(jīng)營概念之下，分別為兩類模式提供出路。當(dāng)然，專營體系能否納入最終的特許經(jīng)營體系，作為特許經(jīng)營的一個(gè)組成還需要看以后政府管理的政策走向。事實(shí)上，稱為“專營”還是“專營式特許經(jīng)營”只取決于政策體系對(duì)特許經(jīng)營概念范圍的約定。

●　競爭性特許經(jīng)營

　　競爭性特許經(jīng)營模式具體有三類形式：一是所有資產(chǎn)保留在政府，將水業(yè)設(shè)施經(jīng)營權(quán)通過競爭轉(zhuǎn)讓，這種形式稱為管理/租賃模式；二是管網(wǎng)設(shè)施以及收費(fèi)權(quán)保留在政府，將水業(yè)設(shè)施的某一單元，一般是水廠，在有限期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，這種形式稱為水廠特許經(jīng)營模式，BOT、TOT等一般屬這種模式；三是政府將包括管網(wǎng)在內(nèi)的所有水業(yè)設(shè)施在有限期限內(nèi)委托企業(yè)經(jīng)營管理，這種形式稱為水系統(tǒng)整體特許經(jīng)營模式，澳門供水是這種形式。
　　 競爭性特許經(jīng)營模式有四個(gè)共同點(diǎn)：一是政府與企業(yè)簽有不同形式的、平等的屬于經(jīng)濟(jì)協(xié)議性質(zhì)的經(jīng)營協(xié)議，政府與企業(yè)間不是行政許可關(guān)系；二是政府在一定期限內(nèi)，以不同的形式將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓企業(yè)，但是政府保留了水業(yè)設(shè)施的最終產(chǎn)權(quán)；三是政府面向公眾負(fù)責(zé)，接受責(zé)任追訴；四是競爭性特許經(jīng)營都有準(zhǔn)入競爭這一環(huán)節(jié)，需要通過競爭獲得經(jīng)營權(quán)，政府通過企業(yè)主體的準(zhǔn)入競爭實(shí)現(xiàn)效率的提高。
　　 不同的競爭性特許經(jīng)營方式，依據(jù)企業(yè)擔(dān)負(fù)風(fēng)險(xiǎn)的不同，有不同的期限。管理/租賃模式由于不涉及投資，期限一般為5-8年；BOT、TOT模式由于涉及一定范圍的投資，經(jīng)營期限一般為15-20年；水系統(tǒng)整體特許經(jīng)營模式由于有較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營期限一般為20-30年。為了提高準(zhǔn)入競爭的效果，國際上有進(jìn)一步縮短經(jīng)營期限的趨勢。在中國，由于地方政府引資動(dòng)機(jī)的影響，期限往往突破合理的區(qū)間。
　　 政府在不同的競爭性特許經(jīng)營模式下的市場監(jiān)管，都將包括準(zhǔn)入監(jiān)管、服務(wù)與質(zhì)量監(jiān)管、以及成本與價(jià)格的監(jiān)管，其中準(zhǔn)入監(jiān)管是核心。這種模式下，可以沒有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是階段性的檢查與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)信息上報(bào)十分必要。

●　專營（或?qū)I式特許經(jīng)營）

　　專營模式通常有三種不同的產(chǎn)權(quán)形式。一是公有資本完全退出，由社會(huì)資本持有，也就是通常所稱的完全私有化，如英國模式；二是政府保留一定比例的公有資產(chǎn)，與社會(huì)資本合資擁有水業(yè)企業(yè)，但是這種政府資產(chǎn)的持股人，與合資企業(yè)只是股權(quán)收益關(guān)系，公有持股者與市場化監(jiān)管者是不同的政府機(jī)構(gòu)，如目前深圳水務(wù)模式；三是由真正實(shí)現(xiàn)了企業(yè)化改制，完全政資分開、政企分開的國有企業(yè)，如荷蘭模式。
　　 但是無論哪一種產(chǎn)權(quán)形式，政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管都不是通過產(chǎn)權(quán)關(guān)系來進(jìn)行的。因此這種模式必然要求政府建立完善相應(yīng)的市場監(jiān)管體系，尤其是要有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實(shí)施嚴(yán)格的過程監(jiān)管，需要完善的民主制度來保障公共參與和監(jiān)督。
　　 專營模式還有幾個(gè)共同點(diǎn)：一是政府與企業(yè)不是平等的經(jīng)濟(jì)協(xié)議性質(zhì)的經(jīng)營關(guān)系，政府與企業(yè)間是行政許可關(guān)系，政府可以把一些社會(huì)、環(huán)境職能通過授權(quán)轉(zhuǎn)給專營企業(yè)；二是企業(yè)擁有水業(yè)設(shè)施的完全產(chǎn)權(quán)，并長期經(jīng)營，沒有明確的經(jīng)營期限；三是專營模式缺乏經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)入競爭這一環(huán)節(jié)（產(chǎn)股轉(zhuǎn)讓競爭不能等同于經(jīng)營權(quán)競爭），企業(yè)是某一區(qū)域的水業(yè)設(shè)施的當(dāng)然經(jīng)營者；四是政府提高效率的核心監(jiān)管手段是運(yùn)營過程的監(jiān)管，因此以經(jīng)濟(jì)監(jiān)管為核心的成本控制必不可少；五是需要全成本的水價(jià)體系來支撐企業(yè)的投資收益。

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