隨著科學(xué)發(fā)展觀、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色GDP等理念的推行，環(huán)境保護(hù)工作日益得到各級(jí)政府和民眾的重視，保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展正成為社會(huì)各界的共同目標(biāo)。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)存在著盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傾向，我國(guó)在環(huán)保方面“欠賬”很多，據(jù)國(guó)際組織和中國(guó)學(xué)者的估算，我國(guó)每年因環(huán)境污染造成的損失已達(dá)到GDP的3％甚至更高?？梢?jiàn)，環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)二十一世紀(jì)面臨的最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。
1 BOT融資方式在環(huán)保事業(yè)中的作用
　　BOT是政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度與項(xiàng)目融資制度相結(jié)合的產(chǎn)物，其顯著特征是“權(quán)錢(qián)交易”，即政府向承包商出讓某個(gè)環(huán)保項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)特許權(quán)，承包商以項(xiàng)目融資的方式籌資建設(shè)，并在事先議定的定價(jià)框架內(nèi)收費(fèi)以獲取投資利潤(rùn)。從BOT的起源來(lái)看，這種特殊的投融資方式是政府投融資、使用人集體分?jǐn)傎M(fèi)用征集資金籌建和私人經(jīng)營(yíng)性投資三種方式發(fā)展的結(jié)果。由于其具有較高的抗風(fēng)險(xiǎn)能力并妥善協(xié)調(diào)了政府、投資人、社會(huì)公眾三者之間的利益關(guān)系，因此，這種特殊的制度在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到了廣泛的運(yùn)用。在環(huán)保領(lǐng)域，引入BOT模式至少有以下幾個(gè)方面的突出作用：
　　(1)通過(guò)引入民間資本加快污染治理的步伐。要有效治理污染、扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，就需要花費(fèi)大量資金。但受財(cái)力所限，無(wú)論是中央政府還是地方政府，都不可能為之提供充分的資金支持。在BOT模式中，政府對(duì)項(xiàng)目不再是一次性巨額投入，而是通過(guò)出讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，將治理污染的費(fèi)用分期支付給投資者，從而減輕了財(cái)政壓力。
　　(2)引進(jìn)私人資本和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于克服國(guó)有企事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)體制的弊端，提高環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行效率，加快環(huán)保領(lǐng)域的技術(shù)更新。
　　(3)有利于拓展民間資本的運(yùn)用渠道，使散布在民間的資金能集中運(yùn)用于環(huán)保事業(yè)。由于環(huán)保項(xiàng)目所具有的外部性、社會(huì)性和自然壟斷性(這種自然壟斷是由環(huán)保行業(yè)自身所具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和過(guò)高的沉淀資本造成的)，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制是無(wú)法解決環(huán)境污染問(wèn)題的。環(huán)保設(shè)施建設(shè)涉及三個(gè)主體：政府、投資者和社會(huì)公眾，這三者的利益取向是不同的，政府希望在可承受財(cái)力支出的基礎(chǔ)上發(fā)展環(huán)保事業(yè)；投資者希望獲得滿意的投資回報(bào)；社會(huì)公眾希望在盡可能低的付費(fèi)前提下享受環(huán)保項(xiàng)目帶來(lái)的福利。因此，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是合理的價(jià)格水平，對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)就可能是過(guò)高的、不可接受的價(jià)格。然而通過(guò)BOT的制度安排，可使三方利益出現(xiàn)“共贏”，即具有重大社會(huì)效益的環(huán)保項(xiàng)目能夠盡快建成運(yùn)行、投資者能夠得到合理投資回報(bào)、消費(fèi)者能夠愿意使用環(huán)保產(chǎn)品。
　　1985年，深圳以中外合作方式第一次在公用事業(yè)領(lǐng)域引進(jìn)了BOT方式建設(shè)沙角電廠B廠項(xiàng)目。在上世紀(jì)80年代后期至90年代中期，BOT方式主要用于建設(shè)高速公路、水廠、電廠等設(shè)施。1998年以后，以外商為主體的第一波BOT熱潮歸于沉寂?！笆濉逼陂g，隨著經(jīng)濟(jì)再度進(jìn)入高速增長(zhǎng)時(shí)期，出現(xiàn)了城市開(kāi)發(fā)熱潮，環(huán)境問(wèn)題也更加突出。很多地方政府發(fā)現(xiàn)，由于資金缺口很大，僅依靠財(cái)政投入已無(wú)法實(shí)現(xiàn)“十五”計(jì)劃提出的城市污水和垃圾處理目標(biāo)。因此，在2002年前后，各地開(kāi)始在環(huán)保領(lǐng)域引進(jìn)BOT模式。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，目前在全國(guó)236個(gè)地級(jí)以上城市中，運(yùn)用BOT模式進(jìn)行環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)的已達(dá)70個(gè)以上，還有一些地級(jí)以上城市正在準(zhǔn)備引入該模式。在一些省份，采用BOT方式建設(shè)的污水處理項(xiàng)目已占70％以上。近1～2年來(lái)，BOT的推行呈現(xiàn)出明顯的加速趨勢(shì)，一些縣級(jí)市和縣城也開(kāi)始進(jìn)行這方面的嘗試，部分省市已將推廣BOT項(xiàng)目運(yùn)作方式列入了政府的工作目標(biāo)。
2 我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域推行BOT模式的特點(diǎn)及存在的問(wèn)題
2.1 主要特點(diǎn)
　　(1)民營(yíng)資本取代外資成為BOT項(xiàng)目的主力軍。1998年以后，由于種種原因，外資機(jī)構(gòu)已不再進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，一些已進(jìn)入的外資也在逐步退出。而民營(yíng)企業(yè)則看好環(huán)保項(xiàng)目的巨大市場(chǎng)，抓住建國(guó)以來(lái)發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的最好時(shí)機(jī)紛紛涌入，填補(bǔ)了外資退出的空白。
　　(2)從實(shí)施情況看，現(xiàn)有BOT項(xiàng)目主要集中在城市工業(yè)廢水、生活污水、污泥和垃圾處理方面。這類(lèi)項(xiàng)目具有一定的專(zhuān)業(yè)技術(shù)門(mén)檻，但技術(shù)含量和對(duì)資本的要求又不是很高，因而比較適應(yīng)我國(guó)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展水平。而且受能力限制，技術(shù)含量高和綜合開(kāi)發(fā)利用的項(xiàng)目還不多見(jiàn)。
　　(3)項(xiàng)目運(yùn)作的方式日趨規(guī)范化。
2.2 存在的問(wèn)題
　　近年來(lái)各地開(kāi)始采用較為規(guī)范的招投標(biāo)方式，在信息的透明度、項(xiàng)目決策的科學(xué)性和公平性方面有了明顯的進(jìn)步。盡管如此，在環(huán)保領(lǐng)域推行BOT模式的過(guò)程中還存在以下一些突出問(wèn)題：
　　(1)缺乏法律法規(guī)的規(guī)范。BOT投融資方式具有投資數(shù)額大、投資周期長(zhǎng)、在項(xiàng)目運(yùn)行周期內(nèi)不確定因素多的特點(diǎn)，因此需要有明確的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。目前我國(guó)尚未專(zhuān)門(mén)對(duì)BOT進(jìn)行立法，現(xiàn)有法規(guī)主要是為規(guī)范吸收外商投資而出臺(tái)的，且多以部門(mén)“內(nèi)部文件”、“通知”的形式存在，透明度低，權(quán)威性差，不同部門(mén)文件之間缺乏協(xié)調(diào)性甚至出現(xiàn)沖突。在執(zhí)行上，各地普遍缺乏實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致了同樣項(xiàng)目在價(jià)格測(cè)算和評(píng)標(biāo)辦法等方面出現(xiàn)較大差異，影響了政策的連續(xù)性。
　　(2)缺乏有效的管理體制。BOT項(xiàng)目的核心是政府將專(zhuān)營(yíng)權(quán)授予中標(biāo)的投資者，而由誰(shuí)來(lái)代表政府行使授權(quán)和管理各地差異很大。例如同為污水處理項(xiàng)目，有的由城建局作為政府代表，有的由工程指揮部這類(lèi)臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為代表。由于缺乏規(guī)范，不僅難以保證效率，而且可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施和建成后的運(yùn)行帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。
　　(3)缺乏標(biāo)準(zhǔn)體系導(dǎo)致難以科學(xué)合理定價(jià)。在BOT投融資模式中，定價(jià)是核心問(wèn)題。定價(jià)過(guò)低將損害投資者的利益，不僅不利于吸引民間資本，還可能最終將投資者的損失轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者；定價(jià)過(guò)高則意味著政府風(fēng)險(xiǎn)和守信成本的提高。上世紀(jì)90年代，一些BOT項(xiàng)目與外商投資者出現(xiàn)的糾紛，大多都是由于定價(jià)過(guò)高導(dǎo)致政府無(wú)法履約而造成的。
　　(4)缺乏配套設(shè)施。以污水處理為例，有的地區(qū)污水處理廠的實(shí)際運(yùn)行能力僅為設(shè)計(jì)能力的70％；北京很多新建小區(qū)都建有中水站，但相當(dāng)一部分尚處于閑置狀態(tài)。這些都是由于缺乏管網(wǎng)配套設(shè)施造成的。這種狀況如果持續(xù)下去，也會(huì)對(duì)BOT模式產(chǎn)生不利影響。
　　(5)在某些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了惡意降價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。
3 有關(guān)建議
3.1 加快法制建設(shè)，盡早對(duì)BOT環(huán)保項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范
　　為形成合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，建設(shè)健康的法律環(huán)境，有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡早對(duì)BOT模式的實(shí)施進(jìn)行規(guī)范，地方政府也應(yīng)盡早出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。有關(guān)法律法規(guī)尤其應(yīng)在以下幾方面對(duì)BOT投融資模式加以規(guī)范：
　　(1)統(tǒng)一內(nèi)外資管理辦法，法律法規(guī)應(yīng)適用于國(guó)內(nèi)外所有企業(yè)；
　　(2)明確BOT方式的準(zhǔn)入領(lǐng)域，取消不合理的準(zhǔn)入條件；
　　(3)明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的含義和授予主體、授予形式以及授予對(duì)象的資格和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議的主要內(nèi)容；
　　(4)明確BOT項(xiàng)目實(shí)施的具體程序和管理辦法，包括定價(jià)程序、招投標(biāo)程序、審批程序、外部監(jiān)督等等；
　　(5)規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議有關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)，以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。
　　此外，有關(guān)部門(mén)還應(yīng)制訂相關(guān)的配套制度，包括符合國(guó)際慣例的項(xiàng)目評(píng)估測(cè)算制度、項(xiàng)目公示制度、特許權(quán)合同范本、BOT項(xiàng)目移交管理辦法等等，用以規(guī)范BOT項(xiàng)目的談判、合同文本的主要內(nèi)容和表達(dá)方式、合同的審核、項(xiàng)目移交程序和意外情況的處理辦法等等。
3.2 各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)信用觀念，克服短期行為，將價(jià)格和購(gòu)買(mǎi)量建立在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公平合理的基礎(chǔ)之上
　　環(huán)保項(xiàng)目吸引民間投資的基本方式是特許權(quán)經(jīng)營(yíng)，而特許權(quán)經(jīng)營(yíng)又是建立在“一攬子”合同之上的。如果政府缺乏信用觀念，僅以短期利益最大化為推進(jìn)BOT方式的目標(biāo)，那么這一方式將很難維持。在我國(guó)運(yùn)用BOT方式的過(guò)程中，已經(jīng)出現(xiàn)了太多的失敗案例。近年來(lái)一些外資跨國(guó)公司退出中國(guó)市場(chǎng)，就是因?yàn)檎氖?。政府的失信通常表現(xiàn)為：開(kāi)始，為了吸引外資，與外商簽訂無(wú)風(fēng)險(xiǎn)、高固定回報(bào)率的特許權(quán)經(jīng)營(yíng)合同(如山東華中電力回報(bào)率為16.94%,上海延安東路隧道項(xiàng)目和上海大場(chǎng)水廠項(xiàng)目為15%,沈陽(yáng)第九水廠近20%)；然而，項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行幾年后發(fā)現(xiàn)當(dāng)初簽訂的合同對(duì)自己過(guò)于不利(如沈陽(yáng)自來(lái)水公司給第九水廠支付的水價(jià)是2.5元/噸，而市場(chǎng)平均價(jià)格為1.4元/噸。到2000年自來(lái)水公司因此虧損2億多元)，要求重新簽訂合同；2002年國(guó)務(wù)院辦公廳43號(hào)文《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》下發(fā)后，一些地方政府不管合作方是否同意，單方毀約，造成很壞的國(guó)際影響。對(duì)外資尚且如此，對(duì)民間資本就更有可能出現(xiàn)類(lèi)似的情況。所以,要在環(huán)保領(lǐng)域大面積推廣BOT模式，首先就要求各地政府要有誠(chéng)信和嚴(yán)格遵守合約的意識(shí)，這是投資軟環(huán)境中最重要的條件。
　　為了嚴(yán)格守信，各級(jí)政府必須將特許權(quán)合同建立在科學(xué)合理的測(cè)算價(jià)格和購(gòu)買(mǎi)力的基礎(chǔ)之上，應(yīng)在充分考慮財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的前提下制訂環(huán)保項(xiàng)目社會(huì)化融資的總體規(guī)劃。同時(shí)，要注意克服短期行為，避免為降低前期費(fèi)用而使后期費(fèi)用增大的現(xiàn)象。目前比較可能出問(wèn)題的是TOT項(xiàng)目，即轉(zhuǎn)讓?zhuān)?jīng)營(yíng)－移交項(xiàng)目。在談判過(guò)程中，一些地方政府為了轉(zhuǎn)讓現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施獲取高價(jià)而對(duì)投資方承諾過(guò)高的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，造成給后屆政府帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。
3.3 加快標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，改進(jìn)項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制
　　經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，科學(xué)的市場(chǎng)預(yù)測(cè)、適度的投資回報(bào)率和合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的架構(gòu)是保證BOT項(xiàng)目成功的重要因素。因此，就必須建立完整的標(biāo)準(zhǔn)體系和科學(xué)合理的價(jià)格測(cè)算方法。對(duì)于國(guó)家管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，應(yīng)盡快修訂、更新現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，增補(bǔ)有關(guān)內(nèi)容。對(duì)于城市政府來(lái)說(shuō)，一是要改進(jìn)組織工作和規(guī)范定價(jià)程序，二是要統(tǒng)一價(jià)格計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)和口徑，例如要統(tǒng)一規(guī)定價(jià)格計(jì)算是采用內(nèi)部收益率法還是投資凈利潤(rùn)率法，明確價(jià)格構(gòu)成中的全部計(jì)算指標(biāo)，三是要增加定價(jià)過(guò)程的透明度。
3.4 規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，提高投資者素質(zhì)
　　為避免低素質(zhì)投資者進(jìn)入環(huán)保市場(chǎng)擾亂競(jìng)爭(zhēng)秩序，建議行業(yè)主管部門(mén)提高對(duì)BOT項(xiàng)目建設(shè)參與者的資質(zhì)要求，建立環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)的等級(jí)管理制度，并進(jìn)行分類(lèi)管理。
3.5 提高規(guī)劃水平，完善配套設(shè)施建設(shè)
　　BOT模式盡管是增加投資主體，拓展融資渠道的有效途徑，但并不是所有環(huán)保項(xiàng)目都適宜采用這一模式。對(duì)于一些難以定價(jià)和計(jì)算投資回報(bào)率的項(xiàng)目，還是應(yīng)當(dāng)由政府投資和建設(shè)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，中水、污水的管網(wǎng)建設(shè)通常都是由政府承擔(dān)，而我國(guó)目前在配套設(shè)施方面的規(guī)劃工作還很薄弱，配套設(shè)施往往跟不上實(shí)際需要。因此，今后應(yīng)注意加強(qiáng)規(guī)劃、城建、計(jì)劃、財(cái)政等有關(guān)部門(mén)之間的溝通和協(xié)調(diào)，加快配套設(shè)施的建設(shè)。