一、 城市水業(yè)改革的政策歷程
二、 水業(yè)市場(chǎng)化改革促使政府責(zé)任向企業(yè)轉(zhuǎn)移
三、 產(chǎn)權(quán)改革成為供水行業(yè)投資責(zé)任轉(zhuǎn)移的主要形式
四、 特許經(jīng)營(yíng)制度和產(chǎn)權(quán)改革之間存在矛盾
五、 不同產(chǎn)權(quán)之下的水業(yè)經(jīng)營(yíng)具有不同的特性
六、 供水行業(yè)的改革要符合其產(chǎn)業(yè)特征
七、 供水行業(yè)施行特許經(jīng)營(yíng)的前提是產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離
八、 供水行業(yè)專營(yíng)之路的適用性及發(fā)展方向

　　市場(chǎng)化改革是近年來(lái)城市水業(yè)業(yè)內(nèi)各界最為關(guān)注的話題，在有關(guān)部門的推動(dòng)下，以特許經(jīng)營(yíng)為主要形式的城市水業(yè)市場(chǎng)化改革逐漸深入，在取得豐碩改革成果的同時(shí)，也面臨著越來(lái)越深入的困惑和問(wèn)題。由于供水行業(yè)產(chǎn)業(yè)特性及其歷史產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的影響，這些困惑和問(wèn)題在供水行業(yè)的改革過(guò)程中表現(xiàn)得更加集中和突出，引發(fā)的思考和爭(zhēng)論也更加深入。雖然供水行業(yè)改革只是城市水業(yè)市場(chǎng)化改革這個(gè)復(fù)雜綜合體系中的一個(gè)點(diǎn)，但是它關(guān)聯(lián)著改革中的各個(gè)環(huán)節(jié)，也滲透于相關(guān)改革政策的方方面面，涉及產(chǎn)權(quán)改革、投融資體制改革、價(jià)格機(jī)制改革和監(jiān)管體系的建立等一系列綜合性問(wèn)題，供水行業(yè)改革過(guò)程中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的成敗都會(huì)直接影響到我國(guó)城市水業(yè)的改革進(jìn)程，甚至可能引發(fā)對(duì)市場(chǎng)化改革方向的質(zhì)疑。本文將針對(duì)供水行業(yè)改革的困惑與出路這一難點(diǎn)進(jìn)行探討。
一、 城市水業(yè)改革的政策歷程
　　 雖然業(yè)內(nèi)普遍把2003年作為城市水業(yè)改革的市場(chǎng)化元年，并將特許經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施視作城市水業(yè)市場(chǎng)化改革的重要標(biāo)志；但事實(shí)上，早在20世紀(jì)90年代的投資市場(chǎng)開放就已經(jīng)拉開了城市水業(yè)改革的序幕。高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程對(duì)城市水基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展提出了巨大需求，但是在財(cái)政單一投資體制之下，作為城市水業(yè)傳統(tǒng)投資主體的城市政府幾乎都面臨著很大程度的力不從心；同時(shí)，《預(yù)算法》中對(duì)地方政府嚴(yán)禁發(fā)債的規(guī)定限制了地方政府的融資渠道。在此背景下，地方城市政府在推動(dòng)城市水業(yè)改革時(shí)無(wú)疑都會(huì)選擇從投資市場(chǎng)的開放做起。事實(shí)上，資本的引進(jìn)，尤其是外資引進(jìn)就是20世紀(jì)90年代城市水業(yè)改革的主調(diào)，而政府也在引資的過(guò)程中將投資責(zé)任逐步向企業(yè)轉(zhuǎn)移。
　　 隨后，價(jià)格改革拉開了水業(yè)改革的第二幕，并成為1998年之后城市水業(yè)改革的主調(diào)之一。價(jià)格改革是城市水業(yè)市場(chǎng)化改革的核心環(huán)節(jié)之一，而20世紀(jì)90年代開始實(shí)施的各個(gè)引資項(xiàng)目無(wú)疑對(duì)價(jià)格改革的推進(jìn)也起到了重要的催生作用。政府在引資發(fā)展地方水業(yè)的過(guò)程中，逐步認(rèn)識(shí)到了引資的成本、投資回報(bào)等問(wèn)題，在政府財(cái)政緊張的狀況下，政府不得不將支付引資項(xiàng)目的資金來(lái)源轉(zhuǎn)向水價(jià)。從1998年的《城市供水價(jià)格管理辦法》，到2002年以來(lái)廣泛展開并不斷提高的城市污水處理收費(fèi)，到2004年元月施行的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，以及2006年水資源價(jià)格的迅速提高。我國(guó)的城市水業(yè)已經(jīng)形成由水資源費(fèi)、水利工程引水價(jià)格、城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)組成的"四元"價(jià)格體系，目前這一價(jià)格體系仍在不斷的發(fā)展完善之中。
　　 2003年，以特許經(jīng)營(yíng)為核心的城市水業(yè)改革"主戲"全面"上演"，并被業(yè)內(nèi)稱為城市水業(yè)市場(chǎng)化改革元年。隨著水價(jià)體系的變革和投資體系的開放，城市水業(yè)的主管部門逐漸意識(shí)到原來(lái)那種基于行政性隸屬關(guān)系的行業(yè)管理模式已經(jīng)不能保障水業(yè)管理的有效實(shí)施。在改革沖擊之下，傳統(tǒng)的管理關(guān)系已經(jīng)不能適應(yīng)新的投資體制和運(yùn)營(yíng)管理的要求。2003年以來(lái)，建設(shè)部通過(guò)三個(gè)遞進(jìn)性文件，從整體推進(jìn)改革，到引入特許經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，再到加強(qiáng)監(jiān)管的要求，以"改革三步曲"逐步建立了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的管理體系。而特許經(jīng)營(yíng)制度因此成為城市水業(yè)改革一個(gè)重要標(biāo)志。透過(guò)特許經(jīng)營(yíng)政策，城市水業(yè)中原有的主管部門逐步建立一種新的責(zé)任關(guān)系，政府和企業(yè)之間不再是原來(lái)那種簡(jiǎn)單的隸屬關(guān)系，而形成了政府與企業(yè)之間服務(wù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移和監(jiān)管關(guān)系的建立。
　　 與此同時(shí)，伴隨特許經(jīng)營(yíng)制度的建立同步展開的還有影響深遠(yuǎn)的產(chǎn)權(quán)改革。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是企業(yè)的核心問(wèn)題，因此，產(chǎn)權(quán)改革政策一旦展開，就在城市水業(yè)改革中占據(jù)了主角地位。十六大提出"管人、管事、管資產(chǎn)相一致"的原則；十六屆三中全會(huì)在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定中，非常明確的提出要開放壟斷行業(yè)，施行產(chǎn)權(quán)多元化的改革，把股份制作為公有制一種主要的形式。產(chǎn)權(quán)改革涉及到了市政公用事業(yè)，2003年以來(lái)，城市水業(yè)已經(jīng)明確納入到了國(guó)家產(chǎn)權(quán)改革的框架之內(nèi)。2005年年初的非公36條以及2005年年底出臺(tái)的《環(huán)保保護(hù)決定》都更加強(qiáng)化和明確了這一方向，要在市政公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化的改革。
　　 由此，可以看到目前的城市水業(yè)改革是由交織的兩種政策力量所作用和推動(dòng)的，一是特許經(jīng)營(yíng)制度逐步建立完善，它源于原來(lái)的行業(yè)主管部門；二就是產(chǎn)權(quán)改革，它源于資產(chǎn)管理部門，是傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)法律意義上的大股東。
二、 水業(yè)市場(chǎng)化改革促使政府責(zé)任向企業(yè)轉(zhuǎn)移
城市水業(yè)改革實(shí)質(zhì)上也是政府、企業(yè)、與其它利益相關(guān)者之間進(jìn)行角色重新定位、責(zé)任重新分配的過(guò)程。
　　 傳統(tǒng)體制之下，城市政府通過(guò)直屬事業(yè)單位或國(guó)有單位直接經(jīng)營(yíng)城市水業(yè)，投資、建設(shè)和服務(wù)主體都是城市政府。因此城市水業(yè)當(dāng)然成為市政公用事業(yè)的重要組成部分。
　　 政府直接經(jīng)營(yíng)城市水業(yè)存在效率低下等問(wèn)題已經(jīng)成為國(guó)際共性問(wèn)題，城市水業(yè)的市場(chǎng)化改革，本質(zhì)上是城市政府為了提高效率，借助市場(chǎng)的力量，以合理的形式將一些責(zé)任逐步轉(zhuǎn)移給企業(yè)的過(guò)程，主要包括服務(wù)責(zé)任和投資責(zé)任。因此，市場(chǎng)化改革的過(guò)程既是政府逐漸退出市場(chǎng)并加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的過(guò)程，也是政府把這兩個(gè)責(zé)任逐步移交給企業(yè)的一個(gè)過(guò)程。
　　 與一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)不同，城市水業(yè)是市政公用事業(yè)的重要組成。從字面上理解，市場(chǎng)公用事業(yè)包含了兩層涵義，一是由城市政府作為責(zé)任主體，二是具有公用性質(zhì)。也就是說(shuō)，在城市水業(yè)中引入市場(chǎng)機(jī)制具有一定的特殊性，政府的市政公用事業(yè)責(zé)任不能因?yàn)楣芾硇问降母淖兌淖?。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是在不改變市政公用事業(yè)這兩個(gè)特性的而引入市場(chǎng)機(jī)制的一種方式，其核心是把政府的具體服務(wù)責(zé)任向企業(yè)轉(zhuǎn)移，改變了原來(lái)由政府直接提供服務(wù)的形式，而通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式讓企業(yè)來(lái)幫助政府進(jìn)行具體服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市政府責(zé)任主體與特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)具體服務(wù)實(shí)施主體的分離。
　　 但是，實(shí)施了特許經(jīng)營(yíng)管理之后的城市政府仍然承擔(dān)著城市水業(yè)的服務(wù)責(zé)任。在特許經(jīng)營(yíng)形式下，政府是通過(guò)經(jīng)濟(jì)協(xié)議的形式請(qǐng)專業(yè)服務(wù)企業(yè)來(lái)幫助政府提供更高質(zhì)量的高效服務(wù)，其核心思想是把服務(wù)責(zé)任以合法的形式轉(zhuǎn)移給企業(yè)，這種特許經(jīng)營(yíng)方式并沒有改變城市水業(yè)的根本特點(diǎn)，特許經(jīng)營(yíng)之下的城市水業(yè)仍然是市政公用事業(yè)。

三、 產(chǎn)權(quán)改革成為供水行業(yè)投資責(zé)任轉(zhuǎn)移的主要形式
　　 伴隨著服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)移的還有城市政府的投資責(zé)任。在2003年之前，在中央政府允許市政公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革之前，城市政府對(duì)投資責(zé)任的轉(zhuǎn)移主要是通過(guò)引入國(guó)內(nèi)外社會(huì)資本，或貸款、或發(fā)行企業(yè)債券、或項(xiàng)目融資，都未改變城市水業(yè)最終國(guó)有的產(chǎn)權(quán)形式。但是到了2003年以后，城市政府對(duì)水業(yè)投資責(zé)任的轉(zhuǎn)移形式因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)改革的推進(jìn)而發(fā)生了根本的變化。
　　 目前，產(chǎn)權(quán)改革逐漸成為城市政府水業(yè)投資責(zé)任轉(zhuǎn)移的主要形式之一，在供水行業(yè)中則成為主導(dǎo)形式。污水處理行業(yè)的運(yùn)營(yíng)主體大部分仍然是事業(yè)單位，收費(fèi)形式大都還是行政事業(yè)性收費(fèi)，投資責(zé)任的轉(zhuǎn)移過(guò)程往往難以直接觸及到最終產(chǎn)權(quán)。污水領(lǐng)域的改革一般最多只觸及污水處理廠這一單元的有限產(chǎn)權(quán)。而供水行業(yè)則不同，各地供水公司在90年代開始推進(jìn)的企業(yè)化改革中，基本上所有城市的供水都已經(jīng)進(jìn)入"公司"的系列，雖然不是真正意義的企業(yè)，但它名義上是公司。國(guó)資委在進(jìn)行"管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一"的原則之下，沒有區(qū)分供水公司所持有的資產(chǎn)跟競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)有什么區(qū)別，國(guó)家也沒有專門的市政公用設(shè)施這種非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)資產(chǎn)的管理方法。因此，從2003年成立的國(guó)務(wù)院國(guó)資委，到2004年以來(lái)地方陸續(xù)成立的地方國(guó)資委，在"政資分開"這種大背景之下，供水公司的資產(chǎn)納入到統(tǒng)一的"政資分開"的改革框架之下，參照一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的資產(chǎn)管理模式，由國(guó)資委履行出資人職能，實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化的改革，從而改變了供水公司原來(lái)的性質(zhì)。
　　 產(chǎn)權(quán)是核心問(wèn)題，是所有制的問(wèn)題，所以水業(yè)產(chǎn)權(quán)改革實(shí)際上是可能改變市政公用事業(yè)性質(zhì)的根本問(wèn)題。一旦施行了產(chǎn)權(quán)多元化，它將使特許經(jīng)營(yíng)制度所依據(jù)的法律基礎(chǔ)發(fā)生動(dòng)搖，其所產(chǎn)生的一系列的政策影響，將改變政府、企業(yè)、消費(fèi)者之間的關(guān)系。因此，產(chǎn)權(quán)改革與市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)所推動(dòng)的服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)移有著本質(zhì)的區(qū)別。

四、 特許經(jīng)營(yíng)制度和產(chǎn)權(quán)改革之間存在矛盾
　　 投資責(zé)任和服務(wù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移本是城市水業(yè)市場(chǎng)化改革的實(shí)質(zhì)。但是當(dāng)以產(chǎn)權(quán)改革作為投資責(zé)任轉(zhuǎn)移的主要形式廣泛應(yīng)用在供水行業(yè)時(shí)，這兩種轉(zhuǎn)移在基礎(chǔ)上發(fā)生了沖突和矛盾。而這種沖突和矛盾，就是造成供水行業(yè)改革困惑的主要根源。
　　 供水公司改革的困惑，首先來(lái)自正在進(jìn)行并逐步深入的產(chǎn)權(quán)改革。一方面，建設(shè)部門作為城市水業(yè)的行業(yè)主管部門，在市政公用事業(yè)的性質(zhì)之下，發(fā)布了特許經(jīng)營(yíng)辦法。特許經(jīng)營(yíng)辦法所規(guī)定的六個(gè)主要領(lǐng)域中，第一個(gè)適用對(duì)象就是城市供水。另一方面，三中全會(huì)的決定和國(guó)務(wù)院非公36條等一系列的政策，都要求傳統(tǒng)壟斷行業(yè)實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化，允許私人資本當(dāng)然也包括國(guó)際資本進(jìn)入。城市供水在產(chǎn)業(yè)形態(tài)上以"公司"的企業(yè)性質(zhì)存在，雖然原來(lái)傳統(tǒng)意義上的供水公司大都只有經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒有資產(chǎn)組織權(quán)，但是水業(yè)資產(chǎn)名義上屬于供水公司。在資產(chǎn)部門進(jìn)行逐步深化的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)改革時(shí)，最終必然觸及供水公司。產(chǎn)權(quán)形式的進(jìn)入實(shí)際上在促使水務(wù)企業(yè)全面走向企業(yè)化。
　　 某種意義上講，一旦實(shí)施產(chǎn)權(quán)多元化，就將不再是政府控制資產(chǎn)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式。在水業(yè)產(chǎn)權(quán)改革所需要的法律基礎(chǔ)和監(jiān)管體系還遠(yuǎn)未建立的情況下，如果要堅(jiān)持水業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化的方向，就必然與供水行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)方向發(fā)生矛盾。
　　 對(duì)供水行業(yè)而言，來(lái)自產(chǎn)權(quán)改革的政策影響要大于特許經(jīng)營(yíng)的政策影響。以深圳水務(wù)集團(tuán)改革為例，其核心動(dòng)力并不是因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)制度的推進(jìn)，而是因?yàn)閲?guó)資部門推進(jìn)國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革的深入，深圳市特許經(jīng)營(yíng)制度只是產(chǎn)權(quán)改革所催生的"副產(chǎn)品"，因此烙下很深的產(chǎn)權(quán)烙印。這一產(chǎn)權(quán)烙印體現(xiàn)在：一是在供水領(lǐng)域推進(jìn)企業(yè)完全產(chǎn)權(quán)，改變了市政設(shè)施的性質(zhì)；二是將供水行業(yè)作為一種競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制上走入誤區(qū)。
　　 在自然壟斷經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)中，有兩類競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的設(shè)計(jì)：一種是市政公用事業(yè)，在維系市政設(shè)施市政府最終所有的前提下，引入特許經(jīng)營(yíng)的制度，引入經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)選擇經(jīng)營(yíng)主體；另一種是像電信、電力等非市政性的公用行業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，進(jìn)行完全企業(yè)化改革，政府通過(guò)科學(xué)的過(guò)程監(jiān)管，通過(guò)控制價(jià)格和服務(wù)來(lái)監(jiān)管。
　　 電信、電力具有公共物品性質(zhì)，卻不是市政公用事業(yè)，它們的責(zé)任主體不是市政府，中央政府在推進(jìn)電力系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)電信行業(yè)拆分的時(shí)候，改革的核心是產(chǎn)權(quán)。而市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度雖然也要引入市場(chǎng)機(jī)制，但是責(zé)任主體，最終產(chǎn)權(quán)歸屬仍然是市政府，這兩個(gè)改革方向在本質(zhì)有很大的區(qū)別。
　　 因此，對(duì)供水行業(yè)的改革方向出現(xiàn)了兩個(gè)方向上的矛盾，在未明確區(qū)分供水行業(yè)的性質(zhì)的前提下，兩管齊下推進(jìn)改革勢(shì)必造成混亂。
五、 不同產(chǎn)權(quán)之下的水業(yè)經(jīng)營(yíng)具有不同的特性
　　 水業(yè)經(jīng)營(yíng)主要包括三種產(chǎn)權(quán)形式：一是經(jīng)營(yíng)企業(yè)無(wú)產(chǎn)權(quán)，二是經(jīng)營(yíng)企業(yè)擁有有限產(chǎn)權(quán)，三是經(jīng)營(yíng)企業(yè)擁有完全產(chǎn)權(quán)。
　　 具有水業(yè)設(shè)施完全產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)，是真正的公司，受《公司法》保護(hù)，能夠完全處置自己控制的資產(chǎn)。水業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)水業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)的完全所有，意味著城市水業(yè)的企業(yè)化，意味著設(shè)施的社會(huì)所有。而無(wú)產(chǎn)權(quán)或者有限產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)，其所經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)會(huì)受到政府監(jiān)管部門的控制，沒有完全的資產(chǎn)組織權(quán)。
　　 這兩大類產(chǎn)權(quán)體系之下，有著以下五點(diǎn)根本的產(chǎn)業(yè)區(qū)別：
　　 第一是在產(chǎn)業(yè)性質(zhì)上的區(qū)別。如果承認(rèn)水業(yè)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)的完全產(chǎn)權(quán)，將改變城市水業(yè)的市政公用事業(yè)性質(zhì)。英國(guó)水業(yè)體系是完全產(chǎn)權(quán)體系的代表，盡管水業(yè)在英國(guó)仍然屬于公用事業(yè)，但在英國(guó)1989年執(zhí)行的法律體系里，供水不再是"市政"公用設(shè)施，是由10家流域企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行城市水業(yè)的服務(wù)，這些流域集團(tuán)擁有完全產(chǎn)權(quán)，而且是上市公司。企業(yè)非完全產(chǎn)權(quán)的水業(yè)經(jīng)營(yíng)體系以法國(guó)城市水業(yè)體系為代表，非完全產(chǎn)權(quán)首先認(rèn)同城市水業(yè)的市政公用設(shè)施性質(zhì)，城市政府還在肩負(fù)著水業(yè)服務(wù)的責(zé)任。因此，企業(yè)完全產(chǎn)權(quán)模式需要先有承認(rèn)水業(yè)設(shè)施社會(huì)化的立法作為基礎(chǔ)。
　　 第二是政府與企業(yè)的關(guān)系不同。政府對(duì)待擁有水業(yè)設(shè)施完全產(chǎn)權(quán)企業(yè)的管理，本質(zhì)上是一種行政行為，企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過(guò)政府行政許可獲得的，類似于工商部門向企業(yè)所發(fā)的經(jīng)營(yíng)執(zhí)照；而政府與非完全產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的關(guān)系則是經(jīng)濟(jì)協(xié)議關(guān)系，因?yàn)槌鞘兴畼I(yè)服務(wù)的責(zé)任和資產(chǎn)仍然屬于政府，而城市政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)協(xié)議委托企業(yè)來(lái)協(xié)助政府具體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)服務(wù)。
　　 第三是經(jīng)營(yíng)期限的設(shè)定不同。完全產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)水業(yè)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)是隨著產(chǎn)權(quán)獲得的一種權(quán)利，是當(dāng)然的權(quán)利，因此也沒有期限限制，政府一旦轉(zhuǎn)讓了水務(wù)公司的產(chǎn)權(quán)，在《公司法》的保護(hù)下，要想終止其經(jīng)營(yíng)，必須將其股權(quán)按照一定的價(jià)格予以回購(gòu)；但是非完全產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)期限的企業(yè)經(jīng)營(yíng)一定有期限的限制，服務(wù)期限達(dá)到后政府將無(wú)償收回經(jīng)營(yíng)權(quán)和產(chǎn)權(quán)，當(dāng)然企業(yè)進(jìn)入服務(wù)的深度不同，企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也不同，經(jīng)營(yíng)期限從5-30年不等。如果是不涉及投資的單純委托經(jīng)營(yíng)管理行為，期限一般5-10年，如果包含了一定范圍的投資行為期限則為 15-30年。
　　 第四是壟斷形式不同。城市水業(yè)的自然壟斷特性，使水業(yè)經(jīng)營(yíng)的壟斷性是必然存在。企業(yè)完全產(chǎn)權(quán)模式實(shí)質(zhì)上是一種水業(yè)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)壟斷，控制水業(yè)壟斷企業(yè)的方法是政府對(duì)它的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行過(guò)程監(jiān)管，控制其服務(wù)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量；企業(yè)非完全產(chǎn)權(quán)的水業(yè)經(jīng)營(yíng)，則是由政府向公眾負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上是一種水業(yè)經(jīng)營(yíng)的行政壟斷，雖然是由企業(yè)來(lái)具體經(jīng)營(yíng)，但企業(yè)的實(shí)際服務(wù)對(duì)象是城市政府，提升政府行政壟斷效率的方法是準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的公平性和公開性，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制讓企業(yè)在不同的環(huán)節(jié)上幫助政府，也就是特許經(jīng)營(yíng)。
　　 第五是政府監(jiān)管的參與方式不同。企業(yè)完全產(chǎn)權(quán)背景下，政府監(jiān)管部門只要執(zhí)行以價(jià)格和服務(wù)為核心的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。企業(yè)非完全產(chǎn)權(quán)背景下，由于政府最終擁有產(chǎn)權(quán)，因此可以針對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)設(shè)置不同期限的準(zhǔn)入監(jiān)管。這種情況下，政府特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的重心在于準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的規(guī)范性和競(jìng)爭(zhēng)程度是重中之重。
六、 供水行業(yè)的改革要符合其產(chǎn)業(yè)特征
　　 供水行業(yè)改革不僅面臨產(chǎn)權(quán)改革的困擾，也面臨產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)性的困擾。解除這一困擾需要深入認(rèn)識(shí)供水行業(yè)的服務(wù)特征和產(chǎn)業(yè)特征。供水行業(yè)和污水處理行業(yè)具有不同的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。
服務(wù)環(huán)節(jié)上，污水處理是一種典型的環(huán)境服務(wù)，特許經(jīng)營(yíng)制度下，引入社會(huì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，企業(yè)的直接服務(wù)對(duì)象是政府。而特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)通過(guò)經(jīng)濟(jì)協(xié)議形式幫政府提供服務(wù)，政府向企業(yè)支付服務(wù)費(fèi)用，費(fèi)用來(lái)源可以來(lái)自政府財(cái)政，也可以來(lái)自政府向公眾的收費(fèi)。而供水服務(wù)不同，供水服務(wù)雖然也是一種廣義的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品，但是它同時(shí)是一種公共必需品，老百姓直接向企業(yè)買單，政府并不代表公眾接受供水公司的服務(wù)，這是一個(gè)很重要的區(qū)別。
　　 在投資主體上，污水處理行業(yè)還處在建設(shè)期，目前污水處理設(shè)施不足，污水處理率比較低，建設(shè)任務(wù)還很重，以國(guó)債和政府投資運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼為主要形式的政府投資行為仍然在污水領(lǐng)域中持續(xù)；而供水行業(yè)的政府投資除了管網(wǎng)改造的補(bǔ)貼之外，10年以來(lái)就已經(jīng)基本終止。
　　 另外，污水處理行業(yè)大部分運(yùn)營(yíng)者是事業(yè)單位的編制，人員也相對(duì)較少，一般來(lái)說(shuō)城市污水行業(yè)的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于供水行業(yè)的人數(shù)；而供水公司已經(jīng)成形，大都屬地經(jīng)營(yíng)了幾十年，人員臃腫，效率低下客觀普遍存在。
　　 供水和污水兩個(gè)行業(yè)不同的特性和現(xiàn)狀，使得它們?cè)趫?zhí)行市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度時(shí)有著不同的適用性。供水行業(yè)適合的經(jīng)營(yíng)服務(wù)形態(tài)是系統(tǒng)服務(wù)。污水處理行業(yè)目前更適合單元服務(wù)。系統(tǒng)服務(wù)的服務(wù)范圍包括從制水到銷售的整個(gè)體統(tǒng)，服務(wù)企業(yè)向公眾直接服務(wù)，向公眾直接收取服務(wù)費(fèi)；單元服務(wù)的服務(wù)企業(yè)是整個(gè)系統(tǒng)的某一個(gè)單元（主要是水處理單元），不向公眾直接服務(wù)，也不向公眾直接收費(fèi)。系統(tǒng)服務(wù)和單元服務(wù)的不同除了系統(tǒng)范圍之外，還包括以下六點(diǎn)不同。
　　 第一，排它性不同。系統(tǒng)服務(wù)是排他的，一定范圍內(nèi)，一定期限內(nèi)，只有一個(gè)企業(yè)整體經(jīng)營(yíng)；而單元服務(wù)排他性弱，甚至不排他，一定范圍內(nèi)，一定期限內(nèi)，可以有多個(gè)經(jīng)營(yíng)者，但是政府作為服務(wù)采購(gòu)人，需要滿足每個(gè)單元經(jīng)營(yíng)者水量的基本需求。
　　 第二，業(yè)務(wù)的擴(kuò)展性不同。系統(tǒng)服務(wù)擁有整個(gè)區(qū)域的服務(wù)權(quán)，發(fā)展空間大，可擴(kuò)展性強(qiáng)，對(duì)應(yīng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也大；單元服務(wù)有一定量的保障，風(fēng)險(xiǎn)小，但是發(fā)展空間也小。
第三，服務(wù)對(duì)象不同。系統(tǒng)服務(wù)的企業(yè)是面向用戶服務(wù)的；而單元服務(wù)則是面向市政府服務(wù)的，或者向政府所管轄的國(guó)營(yíng)公司進(jìn)行服務(wù)的，那么其服務(wù)費(fèi)也是來(lái)自于被服務(wù)方。
　　 第四，價(jià)格體系不同。系統(tǒng)服務(wù)的企業(yè)以價(jià)格的形式向用戶直接收費(fèi)，需要依據(jù)價(jià)格管理辦法來(lái)執(zhí)行；而單元服務(wù)的服務(wù)費(fèi)來(lái)自服務(wù)采購(gòu)方，即市政府或者政府所管轄的國(guó)營(yíng)公司，因此單元服務(wù)的服務(wù)費(fèi)一般不執(zhí)行價(jià)格管理體系，政府可以向老百姓收費(fèi)，再付給污水處理服務(wù)企業(yè)，也可以不向公眾收費(fèi)，由財(cái)政費(fèi)用支付給企業(yè)。
　　 第五，核心環(huán)節(jié)不同。系統(tǒng)服務(wù)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力在于系統(tǒng)的"接口"技術(shù)和綜合管理水平，如管網(wǎng)漏損控制水平、對(duì)消費(fèi)者的服務(wù)水平、業(yè)務(wù)的拓展能力、人力資源開發(fā)等；而單元服務(wù)企業(yè)的核心能力在于對(duì)水廠單元的控制，如電耗、人力、藥耗等可變成本的控制，涉及建設(shè)環(huán)節(jié)的單元服務(wù)，其核心競(jìng)爭(zhēng)力還包括融資成本控制和工程成本控制等。
　　 第六，風(fēng)險(xiǎn)組成不同。系統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)在于對(duì)市場(chǎng)總量的判斷、價(jià)格政策和價(jià)格到位程度、公眾對(duì)服務(wù)的滿意程度等；而單元服務(wù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要在于簽約政府的守信程度。
　　 國(guó)際大量的實(shí)踐證明，特許經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)適合市政公用事業(yè)特點(diǎn)的改革模式，但是現(xiàn)有的特許經(jīng)營(yíng)政策更多地考慮了單元經(jīng)營(yíng)的特征，如在已經(jīng)發(fā)布的《特許經(jīng)營(yíng)辦法》及其合同示范文本中，對(duì)于更適合于供水行業(yè)的系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式的支撐明顯不足。因此，目前特許經(jīng)營(yíng)政策對(duì)系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)的不適用性已經(jīng)對(duì)供水行業(yè)的改革形成制約。

七、 供水行業(yè)施行特許經(jīng)營(yíng)的前提是產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離
目前，產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)成為國(guó)家改革政策的核心，同時(shí)，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的政策體系已經(jīng)建立。在這種背景下，供水行業(yè)改革將有兩條路可以選擇：一條是堅(jiān)持市政設(shè)施的性質(zhì)走向特許經(jīng)營(yíng)，二是沿著產(chǎn)權(quán)多元化之路走向?qū)I(yíng)。
對(duì)絕大部分城市的供水公司而言，其根本的出路在于施行特許經(jīng)營(yíng)。但是，市政公用事業(yè)的性質(zhì)和特許經(jīng)營(yíng)制度體系的責(zé)任結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，決定了在供水行業(yè)施行特許經(jīng)營(yíng)需要以產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離為前提。
如果沒有產(chǎn)權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)主體的分離，城市政府就不能對(duì)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行有效的準(zhǔn)入選擇，一旦將經(jīng)營(yíng)主體與產(chǎn)權(quán)主體合一，決定經(jīng)營(yíng)的必然是產(chǎn)權(quán)。具體落實(shí)到城市政府推進(jìn)改革的實(shí)踐之中，與產(chǎn)權(quán)改革并行的特許經(jīng)營(yíng)，很容易成為產(chǎn)權(quán)變更的附庸，被產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)所左右，國(guó)有資產(chǎn)的限制將嚴(yán)重束縛改革進(jìn)程。在國(guó)家"管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一"的原則之下，如果沒有產(chǎn)權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)主體的分離，專業(yè)投資運(yùn)營(yíng)公司就必須通過(guò)產(chǎn)權(quán)才能獲得服務(wù)市場(chǎng)，極大地束縛了優(yōu)秀企業(yè)的市場(chǎng)服務(wù)能力。
產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離，將資產(chǎn)留在政府，將經(jīng)營(yíng)服務(wù)放到市場(chǎng)，無(wú)疑有利于城市水業(yè)市場(chǎng)的規(guī)范化、品牌化，專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司、專業(yè)服務(wù)公司、專業(yè)投資公司就可以在經(jīng)營(yíng)層面進(jìn)行有效的規(guī)模化發(fā)展。
有效實(shí)施產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離有一個(gè)基本條件，就是國(guó)資委需要給出一個(gè)市政設(shè)施資產(chǎn)存在于城市政府的明確形式和要求，這種資產(chǎn)存在將區(qū)別于一般競(jìng)爭(zhēng)性資產(chǎn)，是沒有資產(chǎn)回報(bào)的沉淀性資產(chǎn)，甚至城市政府可能還要繼續(xù)投資。
目前，特許經(jīng)營(yíng)制度已經(jīng)基本建立，本文認(rèn)為對(duì)絕大部分城市的供水企業(yè)而言，產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離是改革的主流趨勢(shì)，對(duì)中小型供水公司的改革來(lái)說(shuō)，則是必然的方向。

八、 供水行業(yè)專營(yíng)之路的適用性及發(fā)展方向
　　 如果沿著產(chǎn)權(quán)多元化之路走下去，供水行業(yè)的第二條路就是專營(yíng)。雖然支撐供水行業(yè)完全企業(yè)化的法律體系遠(yuǎn)未建立，但是中央政策的基本思路已具雛形。因此，對(duì)部分城市的供水行業(yè)來(lái)說(shuō)，也是一條可行之路。
　　 實(shí)際上有些供水企業(yè)，尤其大型供水公司已經(jīng)沿著產(chǎn)權(quán)改革之路走了很遠(yuǎn)，而且目前還有很多中型供水公司正在進(jìn)行自來(lái)水公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓。產(chǎn)權(quán)多元化將使供水行業(yè)徹底的企業(yè)化，我們稱這種形式為"專營(yíng)"，這種形式下的供水公司是專營(yíng)公司。專營(yíng)公司因?yàn)橛型耆a(chǎn)權(quán)的支撐，將是成長(zhǎng)為中國(guó)城市水業(yè)專業(yè)投資服務(wù)民族企業(yè)集團(tuán)的希望所在。所以核心城市的水務(wù)集團(tuán)在政策的夾縫中走向?qū)I(yíng)公司，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)中國(guó)水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)，也不失為一件益事。但是需要在集團(tuán)公司結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，把屬地專營(yíng)業(yè)務(wù)與對(duì)外投資業(yè)務(wù)相分離，不能因?yàn)閷?duì)外業(yè)務(wù)的損益而影響本地的水價(jià)。
　　 專營(yíng)模式所適用的監(jiān)管模式和競(jìng)爭(zhēng)模式與特許經(jīng)營(yíng)有著本質(zhì)的不同。因此，需要強(qiáng)調(diào)的是如果供水企業(yè)沿著產(chǎn)權(quán)多元化之路走向了專營(yíng)，就不能再簡(jiǎn)單套用特許經(jīng)營(yíng)的管理方法。
　　 另外，本文認(rèn)為中國(guó)絕大部分供水公司不適合走專營(yíng)的路，不適合走產(chǎn)權(quán)多元化改革之路，尤其不適合進(jìn)行承債式股權(quán)多元化的改革模式。因?yàn)?，產(chǎn)權(quán)多元化為核心的專營(yíng)模式不僅缺乏法律支撐，更為重要的是，專營(yíng)模式只是從股權(quán)角度引入財(cái)務(wù)投資人，難以有效提升原來(lái)企業(yè)的管理和服務(wù)水平。如果，招投標(biāo)形式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，致使設(shè)置的資本門檻往往高于技術(shù)、管理和運(yùn)營(yíng)的門檻，使在系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)管理上有真正實(shí)力的企業(yè)難以入圍，有背于改革的效率目標(biāo)。另一方面，中國(guó)城市水業(yè)市場(chǎng)所能夠支撐的專業(yè)投資運(yùn)營(yíng)集團(tuán)最多在數(shù)十家的范圍之內(nèi)，不適合眾多傳統(tǒng)供水公司走向?qū)I(yíng)。因此，對(duì)于效率相對(duì)低下的中小型供水公司來(lái)說(shuō)，專營(yíng)模式是一項(xiàng)既不符合政策方向，也不利于行業(yè)發(fā)展的模式。
　　 對(duì)摸索在改革之路上的供水行業(yè)而言，擺在面前的兩個(gè)方向均有一定的政策障礙。這個(gè)障礙的核心在于主導(dǎo)供水行業(yè)的兩個(gè)部門--推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)制度的建設(shè)部和推行產(chǎn)權(quán)多元化制度的國(guó)資委--沒有實(shí)現(xiàn)很好的政策協(xié)調(diào)。這既是供水行業(yè)改革困惑的根源，也可能是供水行業(yè)改革的出路所在。