對城市排水企業(yè)的探索

李建勇

　　我國的城市排水，起步是在上世紀的初期。1904年英國發(fā)明了”活性污泥法”來處理污水。1921年在上海就有了城市污水處理廠（北廠）1926年又在上海建造了東廠和西廠。并為這些廠建設了管道和提升泵站。二級污水處理廠中國和英國幾乎是同時起步的。但在以后的三十年里幾乎沒有發(fā)展。到1954年上海在建設曹楊新村的同時建造了曹楊污水處理廠。到1981年，當時的國家城鄉(xiāng)建設總局在青島召開的全國的第一屆城市污水處理廠工作會議時,全國城市污水處理廠只有7座。而二級處理廠有四座,全部在上海。80年代以后發(fā)展比較快。到2001年建設部在青島召開全國污水處理廠工作會議時。全國已建成城市污水處理廠已有283座了?？偟娜仗幚砟芰Φ搅?180萬噸。城市排水已形成一個行業(yè)。成為城市建設和城市發(fā)展必不可少的基礎設施了。
　　20多年的發(fā)展,我國的城市排水在形成一定規(guī)模的同時也出現(xiàn)了一些問題需要探索和解決的。主要集中在四個方面;
　　1. 立法工作遲后；城市排水的法律法規(guī)還不建全。排水作為城市公共的安全保障體系在法規(guī)上還沒有明確定位。到目前為止還沒有一部全國性的法律，法規(guī)。地方性的法規(guī)也比較少。甚至無法可依。
　　2.管理觀念陳舊,管理的體制和機制不能適應社會主義市場經(jīng)濟的要求。不能適應水環(huán)境治理本身的特征。政企不分,政事不分,事企不分,產(chǎn)權不清,職責不明。
　　3.城市排水設施的欠帳還很多；污水的處理率,管道的收集率還很底。廠{站}網(wǎng)不配套,在已建成的城市污水處理廠中還有相當部分的廠長期不能滿負荷運營。一部分因為建設標準底,設施陳舊也急待達標改造。
　　4.城市排水的收費,投資,償還機制還沒有完全建立起來。全國還有一半左右的城市沒有開征排水費。城市排水企業(yè)的企業(yè)化成度也不高。
　　這些問題的解決涉及到政府,企業(yè),市民這三個方面。需要共同來研究和努力的。本文就排水企業(yè)的發(fā)展問題提些意見供討論。
　　一個城市發(fā)展到一定的階段,城市的排水問題就會突現(xiàn)出來。成為市民在生活中必須具備的條件。政府要研究和解決的問題。象法國的巴黎和英國的倫敦。在歷史上都經(jīng)歷了這個過程。當賽納河,泰吾士河的水污染影響到市民的生活和鍵康。影響到城市的發(fā)展了。城市排水問題才被重視。才開始投入大量的人力，物力建造排水系統(tǒng)，改善水環(huán)境。歷史上只有古羅馬帝國,在城市剛開始形成的時候就開始建設供排水系統(tǒng)了。今天你如果到羅馬城,仍然可以看到古羅馬時代建造的克諾地亞水渠的斷墻殘基。因此說一個城市的排水系統(tǒng)是一個城市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。它關系到市民的切身利益和城市的安全。隨著社會的進步城市排水事業(yè)也愈來愈受到的重視。一個城市排水建設和管理的好,差,也成為現(xiàn)代文明和和協(xié)社會的重要標志。
　　城市的排水問題是由城市生活和生產(chǎn)而產(chǎn)生的。為此市民和企業(yè)通過繳稅和支付排水費等方式來承擔這個社會的責任。排水設施是一個公共設施,因此它的規(guī)劃,建設和管理等也成為政府施政服務社會的重要職能。在排水發(fā)展的初期,這層關系比較簡單,市民和企業(yè)繳稅,付費。政府建設,管理。就象現(xiàn)在我國的香港和臺灣地區(qū)這樣。但是以后慢慢地就復雜了。大部分原因都是因為經(jīng)費和管理問題而造成排水費用的收支不平衡以至政府的財政負擔過重。在上個世紀的中期,法國首先對排水管理機構(gòu)私有化。政府采取出租合同和特許合同的方試,讓企業(yè)(包括私有企業(yè))經(jīng)營。政府則注重于宏觀上的管理，對市場的監(jiān)管。以此來提高排水設施的社會效益和經(jīng)濟效益。今天全世界已有不少國家和地區(qū)采用了這種形式。比較成功的還是在歐州。
　　排水企業(yè)有兩類,一類是由政府投資的?；蛘哒f是由政府控股的。另一類是由民間資本組成的。前一類大部分是由政府,或者是事業(yè)單位分離出來的。嚴格地講這類企業(yè)的資產(chǎn)是屬于市民的。今天你如果到悉尼水務局(Sydney Water Corporation),他會很明確地告訴你”我們的公司,政府全資擁有,屬于新南威爾士全體人民”(Our Profile A statutory,state owned corporation,fully owned by the people of New South Wales)。由于這一類企業(yè)資產(chǎn)的性質(zhì)和服務的要求所決定,它與一般的企業(yè)是有所不同的;1,這類企業(yè)是從事公益性的經(jīng)營活動,所以不是以盈利為唯一目標的。而是以經(jīng)濟效益和社會效益并重。有時甚至以社會效益為先的。2,這類企業(yè)承擔了公業(yè)性的責任,因此要受到政府嚴格的監(jiān)管。要滿足政府的特許經(jīng)營的許可。3,這類企業(yè)有自然壟斷性,在行業(yè)里相互之間的競爭只能是適度的競爭。4。這類企業(yè)要得到政府政策或財政上的支持。5,這類企業(yè)的成立和破產(chǎn)政府是起到關鍵作用的。而由民間資本組成的企業(yè)是不完全有以上的這些特點的。民間資本組成的企業(yè),與一般的企業(yè)一樣盈利始終是第一位的。
　　從事公業(yè)性的企業(yè)不是以盈利為唯一目標的。一個國家或地區(qū)越發(fā)達,這點就越明顯。今天你如果到一些發(fā)達國家，你可以看到一些公交車輛那怕有時只有幾個人還正常放車。城市排水設施也是這樣。排水設施是一個城市或地區(qū)的基礎性設施。資金投入巨大,建設周期長,建成后,使用的年限長，要求運行可靠。而且地下建設還需要滿足一個地區(qū)在一段較長時間里的發(fā)展要求,有超前建設的問題。有防訊要求的城市在建設防訊設施時還要考慮訊害概率幾年甚至是幾百年一遇的抗擊要求。這些因素決定了這個企業(yè)在投資上數(shù)額巨大。而且投資的時間長。是一般企業(yè)無法承擔的。單純的商業(yè)行為是很難做到盈利的。因此,政府必須給于政策或財政上的支持。
　　排水的建設和運行企業(yè)用的是市民的稅和費。它運轉(zhuǎn)營的質(zhì)量與市民和社會的公共利益是休戚相關。因此政府特別關注。嚴格地講也是政府的責任。從排水的產(chǎn)業(yè)政策到法律,法規(guī),規(guī)劃,運營,標準,價格,市場活動的規(guī)則等等。甚至排水企業(yè)的設立和破產(chǎn)都受到政府的監(jiān)管。在挪威的奧斯羅市,象污水處理廠廠長一年里有幾天假?可以有幾天離開奧斯魯?離開時要向誰請假?都有規(guī)定。而且這些規(guī)定是政府定的。平時城市污水處理廠的運行,政府也是可以隨時撿查,日常的報表。包括財務報表政府都可以查看。在北歐,政府甚至派專員到污水廠監(jiān)管。對排水系統(tǒng)的監(jiān)管是十分嚴厲的。
　　城市排水是一個系統(tǒng)工程。從支管收集,總管。提升泵站到污水處理廠,在一個城市區(qū)域里不可能有兩套重疊的系統(tǒng)。因此這個區(qū)域里的市場也只能有一個經(jīng)營管理者。這個排水系統(tǒng)的企業(yè)有自然的壟斷性。這個公司經(jīng)營的好,差只能與相似區(qū)域上的企業(yè)相比較才能反映出來。有些城市和地區(qū)為了提高效率,拿系統(tǒng)中的一些職能和設施社會化管理。如設備的維修,綠花養(yǎng)護,廢棄物的處置,甚至把系統(tǒng)中的終段污水處理廠通過委托經(jīng)營的方法,發(fā)包給他人管理。但是總的來講,企業(yè)之間可以競爭的內(nèi)容還是比較少。競爭也是適度的。
　　城市排水企業(yè)在設立和發(fā)展的過程中要滿足政府對企業(yè)的要求。這就是在這個領域里特需經(jīng)營所具備的條件。我國政府對特許經(jīng)營的法律是指；特許者將自己所擁有的商標（包括服務商標），商號，產(chǎn)品，專利和專有技術，經(jīng)營模式等以特許經(jīng)營合同的形式授予被特許者使用，被特許者按合同規(guī)定，在特許者統(tǒng)一的業(yè)務模式下從事經(jīng)營活動，并向特許者支付相應的費用……。國際特許經(jīng)應協(xié)會對特許經(jīng)應的解釋；特許經(jīng)營是特許人與授許人之間的一種契約關系。根據(jù)契約，特許人向授許人提供一種獨特的商業(yè)經(jīng)營特許權，并給予人員訓練，組織管理，產(chǎn)品采購等方面的指導與幫助，授許人向特許人支付相應的費用……。兩者的解釋有所不同。
　　特許經(jīng)營的起源有的講是在公元前200年的中國。歐洲關于特許經(jīng)營的最早記錄是11世紀的英國，國王授予貴族領地，貴族享有領地內(nèi)的行政管理權和征稅權，作為回報，貴族將稅收的一部分上繳國王，這部分費用被稱作特許使用費。
　　到中世紀，也是在英國。特許經(jīng)營關系出現(xiàn)在酒廠及與其有契約關系的酒館之間。這時的所謂特許經(jīng)營，與現(xiàn)在我們所指的特許經(jīng)營有根本區(qū)別；在現(xiàn)代意義特許經(jīng)營中，授許人獨立擁有業(yè)務，而當時的酒館授許人并不能擁有酒館的所有權。
　　勝家縫紉機公司（Singer Sewing machine Company）被公認為現(xiàn)代意義特許經(jīng)營的鼻祖。1851年的美國，勝家的產(chǎn)品在消費者中享有很高的聲譽，它的管理層意識到要想繼續(xù)擴打市場份額，他們需要與消費者貼的更近，而這需要一個強大的分銷網(wǎng)絡和眾多的服務門店，單靠勝家自身的力量難以實現(xiàn)這一目標。于是，勝家公司授權那些擁有合適場地，財務狀況良好并有一定管理基礎的公司特許權，由這些公司負責產(chǎn)品展示和為股客提供售后服務并收集產(chǎn)品信息。勝家公司提供高品質(zhì)的產(chǎn)品并負責市場宣傳，同時給予各家公司地域保護。從那時到現(xiàn)在，勝家公司一直延用這一形式，公司得到了巨大的發(fā)展。
　　20世紀初，汽車生產(chǎn)廠家以特許經(jīng)營的方式建立分銷網(wǎng)絡。石油公司也采用相同的模式，建立了加油站，這就是我們今天了解的產(chǎn)品型特許經(jīng)營。隨后瓶裝飲料，如可口可樂，也采用這一模式發(fā)展。
　　城市排水企業(yè)要具備特許經(jīng)營的條件，起碼要具備建設管理和運營管理兩個基本的能力。具備從事相當規(guī)模的建設和運行業(yè)績。你如果要參于建設和管理一個日處理能力為40萬噸污水處理廠的項目,你必須做過相當于40萬噸規(guī)模的污水廠的建設和管理。并有良好的業(yè)績。這些條件在其它行業(yè)里也有要求,但是政府可以不干預或者少干預,但排水領域不一樣,政府有責任。通過特許經(jīng)營的方式對市場經(jīng)行監(jiān)管。
　　2004年3月,國家建設部發(fā)布了（建設部126號令）即(市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法)。上海市人民政府在2003年4月24日授權上海水務局代表市政府與相關供,排水企業(yè)鑒訂特許經(jīng)營合同。上海水務局在2005年3月1號發(fā)布了開展供排水企業(yè)特許經(jīng)營管理工作的通知。
　　與其它行業(yè)相比,排水行業(yè)更強調(diào)系統(tǒng)性。而且隨著時代的進步和對水認識的提高。對水的管理,不僅只是系統(tǒng)上,而是提到流域的管理的層面上。例如法國在1964年4月16日制定的水法規(guī)定。在法國應該以天然流域,而不是以行政區(qū)來管理水資源的。法國有龍河,盧瓦爾河,萊茵河,羅納河,賽納河等。因此,在1964年,按照這些河流域法國被分為六個水文區(qū)域。每個區(qū)域有一個自己的水經(jīng)營機構(gòu),并同政府協(xié)商,對各自流域水資源管理和保護。英國在1964年也是按照自然流域劃分管理范圍的。合并10個地區(qū)水務署。（倫敦的排水系統(tǒng)管理主體是泰吾士水務公司）在北美,如加拿大也是以流域來劃分管理區(qū)域的。2005年8月在瑞典斯德哥爾摩市召開的第15次斯德哥爾摩水會議就是以【流域管理（地域開發(fā)方面的硬，軟件解決辦法）】為主題的。因此排水系統(tǒng)有自然壟斷性。在一個排水系統(tǒng)中只有一個管理主體。
　　我國的排水企業(yè)成立于上世紀八十年代。因為當時上海的蘇州河治理要向世界銀行貸款,按照國際慣例，成立了上海市排水公司。但上海排水公司公司真正按企業(yè)要求運營要到1995年。近些年來各種形式的排水企業(yè)成立不少。有國有獨資的,合資的,股份合作的,私有的,外資的等等。管理的形式也多種多樣。以上海為例;排水管理分為市區(qū)(市中心)與郊區(qū)。在市區(qū),住宅小區(qū)內(nèi)的排水設施有物業(yè)管理部門管理。出了小區(qū)的排水設施有各區(qū)工務署管理。但主管道和提升泵站及污水處理廠大部份是由排水公司管理。上海市的32家城市污水處理廠有“城投公司”管理的，有區(qū)屬國企，上市公司，民營企業(yè)，股分企業(yè)。有持有“特許經(jīng)營”的企業(yè)在運營，也有沒有“特許經(jīng)營”的企業(yè)在運行等等。“城投公司”所屬的排水企業(yè)，在職責定位上又有不同，執(zhí)行的是管資產(chǎn)與管建設相分開。運營與資產(chǎn)管理相分離。對排水系統(tǒng)，從職責到行政塊塊分成了若干個單位在管理。缺乏系統(tǒng)性和整體性。這在全世界其他城市中是罕見的。排水企業(yè)也難以管理，更難以發(fā)展做大做強。
　　從政府的角度，要加強對排水系統(tǒng)的管理?？刂埔粋€地區(qū)排水企業(yè)的數(shù)量。規(guī)范市場，避免無需競爭。在上?？梢詮摹凹s化”的要求出發(fā)，以黃浦江，蘇州河為界，有兩到三家排水企業(yè)經(jīng)營。企業(yè)之間保持適度的競爭。排水企業(yè)則應從“特許經(jīng)營”的要求出發(fā)，按照政府的區(qū)域規(guī)劃，落實中，長期發(fā)展計劃。依靠政府在政策上的支持完善區(qū)域排水系統(tǒng)。當一個區(qū)域的排水系統(tǒng)做到比較完善了，不再需要投入大量資金了。這個排水企業(yè)也可以考慮它的資本和技術走出區(qū)域，向外擴漲了。如果一個地區(qū)的排水市場還沒有發(fā)育成熟，過早放開，排水企業(yè)進入無序的競爭。企業(yè)不僅做不大。而且往往因為自身的利益而犧牲了社會的利益。最后由政府承擔了很大的責任。這是大家都不希望看到的。