對(duì)城市排水企業(yè)的探索

李建勇

　　我國(guó)的城市排水，起步是在上世紀(jì)的初期。1904年英國(guó)發(fā)明了”活性污泥法”來(lái)處理污水。1921年在上海就有了城市污水處理廠（北廠）1926年又在上海建造了東廠和西廠。并為這些廠建設(shè)了管道和提升泵站。二級(jí)污水處理廠中國(guó)和英國(guó)幾乎是同時(shí)起步的。但在以后的三十年里幾乎沒(méi)有發(fā)展。到1954年上海在建設(shè)曹楊新村的同時(shí)建造了曹楊污水處理廠。到1981年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)總局在青島召開(kāi)的全國(guó)的第一屆城市污水處理廠工作會(huì)議時(shí),全國(guó)城市污水處理廠只有7座。而二級(jí)處理廠有四座,全部在上海。80年代以后發(fā)展比較快。到2001年建設(shè)部在青島召開(kāi)全國(guó)污水處理廠工作會(huì)議時(shí)。全國(guó)已建成城市污水處理廠已有283座了?？偟娜仗幚砟芰Φ搅?180萬(wàn)噸。城市排水已形成一個(gè)行業(yè)。成為城市建設(shè)和城市發(fā)展必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施了。
　　20多年的發(fā)展,我國(guó)的城市排水在形成一定規(guī)模的同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題需要探索和解決的。主要集中在四個(gè)方面;
　　1. 立法工作遲后；城市排水的法律法規(guī)還不建全。排水作為城市公共的安全保障體系在法規(guī)上還沒(méi)有明確定位。到目前為止還沒(méi)有一部全國(guó)性的法律，法規(guī)。地方性的法規(guī)也比較少。甚至無(wú)法可依。
　　2.管理觀念陳舊,管理的體制和機(jī)制不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。不能適應(yīng)水環(huán)境治理本身的特征。政企不分,政事不分,事企不分,產(chǎn)權(quán)不清,職責(zé)不明。
　　3.城市排水設(shè)施的欠帳還很多；污水的處理率,管道的收集率還很底。廠{站}網(wǎng)不配套,在已建成的城市污水處理廠中還有相當(dāng)部分的廠長(zhǎng)期不能滿負(fù)荷運(yùn)營(yíng)。一部分因?yàn)榻ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)底,設(shè)施陳舊也急待達(dá)標(biāo)改造。
　　4.城市排水的收費(fèi),投資,償還機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)。全國(guó)還有一半左右的城市沒(méi)有開(kāi)征排水費(fèi)。城市排水企業(yè)的企業(yè)化成度也不高。
　　這些問(wèn)題的解決涉及到政府,企業(yè),市民這三個(gè)方面。需要共同來(lái)研究和努力的。本文就排水企業(yè)的發(fā)展問(wèn)題提些意見(jiàn)供討論。
　　一個(gè)城市發(fā)展到一定的階段,城市的排水問(wèn)題就會(huì)突現(xiàn)出來(lái)。成為市民在生活中必須具備的條件。政府要研究和解決的問(wèn)題。象法國(guó)的巴黎和英國(guó)的倫敦。在歷史上都經(jīng)歷了這個(gè)過(guò)程。當(dāng)賽納河,泰吾士河的水污染影響到市民的生活和鍵康。影響到城市的發(fā)展了。城市排水問(wèn)題才被重視。才開(kāi)始投入大量的人力，物力建造排水系統(tǒng)，改善水環(huán)境。歷史上只有古羅馬帝國(guó),在城市剛開(kāi)始形成的時(shí)候就開(kāi)始建設(shè)供排水系統(tǒng)了。今天你如果到羅馬城,仍然可以看到古羅馬時(shí)代建造的克諾地亞水渠的斷墻殘基。因此說(shuō)一個(gè)城市的排水系統(tǒng)是一個(gè)城市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。它關(guān)系到市民的切身利益和城市的安全。隨著社會(huì)的進(jìn)步城市排水事業(yè)也愈來(lái)愈受到的重視。一個(gè)城市排水建設(shè)和管理的好,差,也成為現(xiàn)代文明和和協(xié)社會(huì)的重要標(biāo)志。
　　城市的排水問(wèn)題是由城市生活和生產(chǎn)而產(chǎn)生的。為此市民和企業(yè)通過(guò)繳稅和支付排水費(fèi)等方式來(lái)承擔(dān)這個(gè)社會(huì)的責(zé)任。排水設(shè)施是一個(gè)公共設(shè)施,因此它的規(guī)劃,建設(shè)和管理等也成為政府施政服務(wù)社會(huì)的重要職能。在排水發(fā)展的初期,這層關(guān)系比較簡(jiǎn)單,市民和企業(yè)繳稅,付費(fèi)。政府建設(shè),管理。就象現(xiàn)在我國(guó)的香港和臺(tái)灣地區(qū)這樣。但是以后慢慢地就復(fù)雜了。大部分原因都是因?yàn)榻?jīng)費(fèi)和管理問(wèn)題而造成排水費(fèi)用的收支不平衡以至政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。在上個(gè)世紀(jì)的中期,法國(guó)首先對(duì)排水管理機(jī)構(gòu)私有化。政府采取出租合同和特許合同的方試,讓企業(yè)(包括私有企業(yè))經(jīng)營(yíng)。政府則注重于宏觀上的管理，對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管。以此來(lái)提高排水設(shè)施的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。今天全世界已有不少國(guó)家和地區(qū)采用了這種形式。比較成功的還是在歐州。
　　排水企業(yè)有兩類,一類是由政府投資的。或者說(shuō)是由政府控股的。另一類是由民間資本組成的。前一類大部分是由政府,或者是事業(yè)單位分離出來(lái)的。嚴(yán)格地講這類企業(yè)的資產(chǎn)是屬于市民的。今天你如果到悉尼水務(wù)局(Sydney Water Corporation),他會(huì)很明確地告訴你”我們的公司,政府全資擁有,屬于新南威爾士全體人民”(Our Profile A statutory,state owned corporation,fully owned by the people of New South Wales)。由于這一類企業(yè)資產(chǎn)的性質(zhì)和服務(wù)的要求所決定,它與一般的企業(yè)是有所不同的;1,這類企業(yè)是從事公益性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng),所以不是以盈利為唯一目標(biāo)的。而是以經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益并重。有時(shí)甚至以社會(huì)效益為先的。2,這類企業(yè)承擔(dān)了公業(yè)性的責(zé)任,因此要受到政府嚴(yán)格的監(jiān)管。要滿足政府的特許經(jīng)營(yíng)的許可。3,這類企業(yè)有自然壟斷性,在行業(yè)里相互之間的競(jìng)爭(zhēng)只能是適度的競(jìng)爭(zhēng)。4。這類企業(yè)要得到政府政策或財(cái)政上的支持。5,這類企業(yè)的成立和破產(chǎn)政府是起到關(guān)鍵作用的。而由民間資本組成的企業(yè)是不完全有以上的這些特點(diǎn)的。民間資本組成的企業(yè),與一般的企業(yè)一樣盈利始終是第一位的。
　　從事公業(yè)性的企業(yè)不是以盈利為唯一目標(biāo)的。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)越發(fā)達(dá),這點(diǎn)就越明顯。今天你如果到一些發(fā)達(dá)國(guó)家，你可以看到一些公交車輛那怕有時(shí)只有幾個(gè)人還正常放車。城市排水設(shè)施也是這樣。排水設(shè)施是一個(gè)城市或地區(qū)的基礎(chǔ)性設(shè)施。資金投入巨大,建設(shè)周期長(zhǎng),建成后,使用的年限長(zhǎng)，要求運(yùn)行可靠。而且地下建設(shè)還需要滿足一個(gè)地區(qū)在一段較長(zhǎng)時(shí)間里的發(fā)展要求,有超前建設(shè)的問(wèn)題。有防訊要求的城市在建設(shè)防訊設(shè)施時(shí)還要考慮訊害概率幾年甚至是幾百年一遇的抗擊要求。這些因素決定了這個(gè)企業(yè)在投資上數(shù)額巨大。而且投資的時(shí)間長(zhǎng)。是一般企業(yè)無(wú)法承擔(dān)的。單純的商業(yè)行為是很難做到盈利的。因此,政府必須給于政策或財(cái)政上的支持。
　　排水的建設(shè)和運(yùn)行企業(yè)用的是市民的稅和費(fèi)。它運(yùn)轉(zhuǎn)營(yíng)的質(zhì)量與市民和社會(huì)的公共利益是休戚相關(guān)。因此政府特別關(guān)注。嚴(yán)格地講也是政府的責(zé)任。從排水的產(chǎn)業(yè)政策到法律,法規(guī),規(guī)劃,運(yùn)營(yíng),標(biāo)準(zhǔn),價(jià)格,市場(chǎng)活動(dòng)的規(guī)則等等。甚至排水企業(yè)的設(shè)立和破產(chǎn)都受到政府的監(jiān)管。在挪威的奧斯羅市,象污水處理廠廠長(zhǎng)一年里有幾天假?可以有幾天離開(kāi)奧斯魯?離開(kāi)時(shí)要向誰(shuí)請(qǐng)假?都有規(guī)定。而且這些規(guī)定是政府定的。平時(shí)城市污水處理廠的運(yùn)行,政府也是可以隨時(shí)撿查,日常的報(bào)表。包括財(cái)務(wù)報(bào)表政府都可以查看。在北歐,政府甚至派專員到污水廠監(jiān)管。對(duì)排水系統(tǒng)的監(jiān)管是十分嚴(yán)厲的。
　　城市排水是一個(gè)系統(tǒng)工程。從支管收集,總管。提升泵站到污水處理廠,在一個(gè)城市區(qū)域里不可能有兩套重疊的系統(tǒng)。因此這個(gè)區(qū)域里的市場(chǎng)也只能有一個(gè)經(jīng)營(yíng)管理者。這個(gè)排水系統(tǒng)的企業(yè)有自然的壟斷性。這個(gè)公司經(jīng)營(yíng)的好,差只能與相似區(qū)域上的企業(yè)相比較才能反映出來(lái)。有些城市和地區(qū)為了提高效率,拿系統(tǒng)中的一些職能和設(shè)施社會(huì)化管理。如設(shè)備的維修,綠花養(yǎng)護(hù),廢棄物的處置,甚至把系統(tǒng)中的終段污水處理廠通過(guò)委托經(jīng)營(yíng)的方法,發(fā)包給他人管理。但是總的來(lái)講,企業(yè)之間可以競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容還是比較少。競(jìng)爭(zhēng)也是適度的。
　　城市排水企業(yè)在設(shè)立和發(fā)展的過(guò)程中要滿足政府對(duì)企業(yè)的要求。這就是在這個(gè)領(lǐng)域里特需經(jīng)營(yíng)所具備的條件。我國(guó)政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的法律是指；特許者將自己所擁有的商標(biāo)（包括服務(wù)商標(biāo)），商號(hào)，產(chǎn)品，專利和專有技術(shù)，經(jīng)營(yíng)模式等以特許經(jīng)營(yíng)合同的形式授予被特許者使用，被特許者按合同規(guī)定，在特許者統(tǒng)一的業(yè)務(wù)模式下從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并向特許者支付相應(yīng)的費(fèi)用……。國(guó)際特許經(jīng)應(yīng)協(xié)會(huì)對(duì)特許經(jīng)應(yīng)的解釋；特許經(jīng)營(yíng)是特許人與授許人之間的一種契約關(guān)系。根據(jù)契約，特許人向授許人提供一種獨(dú)特的商業(yè)經(jīng)營(yíng)特許權(quán)，并給予人員訓(xùn)練，組織管理，產(chǎn)品采購(gòu)等方面的指導(dǎo)與幫助，授許人向特許人支付相應(yīng)的費(fèi)用……。兩者的解釋有所不同。
　　特許經(jīng)營(yíng)的起源有的講是在公元前200年的中國(guó)。歐洲關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的最早記錄是11世紀(jì)的英國(guó)，國(guó)王授予貴族領(lǐng)地，貴族享有領(lǐng)地內(nèi)的行政管理權(quán)和征稅權(quán)，作為回報(bào)，貴族將稅收的一部分上繳國(guó)王，這部分費(fèi)用被稱作特許使用費(fèi)。
　　到中世紀(jì)，也是在英國(guó)。特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系出現(xiàn)在酒廠及與其有契約關(guān)系的酒館之間。這時(shí)的所謂特許經(jīng)營(yíng)，與現(xiàn)在我們所指的特許經(jīng)營(yíng)有根本區(qū)別；在現(xiàn)代意義特許經(jīng)營(yíng)中，授許人獨(dú)立擁有業(yè)務(wù)，而當(dāng)時(shí)的酒館授許人并不能擁有酒館的所有權(quán)。
　　勝家縫紉機(jī)公司（Singer Sewing machine Company）被公認(rèn)為現(xiàn)代意義特許經(jīng)營(yíng)的鼻祖。1851年的美國(guó)，勝家的產(chǎn)品在消費(fèi)者中享有很高的聲譽(yù)，它的管理層意識(shí)到要想繼續(xù)擴(kuò)打市場(chǎng)份額，他們需要與消費(fèi)者貼的更近，而這需要一個(gè)強(qiáng)大的分銷網(wǎng)絡(luò)和眾多的服務(wù)門店，單靠勝家自身的力量難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。于是，勝家公司授權(quán)那些擁有合適場(chǎng)地，財(cái)務(wù)狀況良好并有一定管理基礎(chǔ)的公司特許權(quán)，由這些公司負(fù)責(zé)產(chǎn)品展示和為股客提供售后服務(wù)并收集產(chǎn)品信息。勝家公司提供高品質(zhì)的產(chǎn)品并負(fù)責(zé)市場(chǎng)宣傳，同時(shí)給予各家公司地域保護(hù)。從那時(shí)到現(xiàn)在，勝家公司一直延用這一形式，公司得到了巨大的發(fā)展。
　　20世紀(jì)初，汽車生產(chǎn)廠家以特許經(jīng)營(yíng)的方式建立分銷網(wǎng)絡(luò)。石油公司也采用相同的模式，建立了加油站，這就是我們今天了解的產(chǎn)品型特許經(jīng)營(yíng)。隨后瓶裝飲料，如可口可樂(lè)，也采用這一模式發(fā)展。
　　城市排水企業(yè)要具備特許經(jīng)營(yíng)的條件，起碼要具備建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)管理兩個(gè)基本的能力。具備從事相當(dāng)規(guī)模的建設(shè)和運(yùn)行業(yè)績(jī)。你如果要參于建設(shè)和管理一個(gè)日處理能力為40萬(wàn)噸污水處理廠的項(xiàng)目,你必須做過(guò)相當(dāng)于40萬(wàn)噸規(guī)模的污水廠的建設(shè)和管理。并有良好的業(yè)績(jī)。這些條件在其它行業(yè)里也有要求,但是政府可以不干預(yù)或者少干預(yù),但排水領(lǐng)域不一樣,政府有責(zé)任。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式對(duì)市場(chǎng)經(jīng)行監(jiān)管。
　　2004年3月,國(guó)家建設(shè)部發(fā)布了（建設(shè)部126號(hào)令）即(市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法)。上海市人民政府在2003年4月24日授權(quán)上海水務(wù)局代表市政府與相關(guān)供,排水企業(yè)鑒訂特許經(jīng)營(yíng)合同。上海水務(wù)局在2005年3月1號(hào)發(fā)布了開(kāi)展供排水企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理工作的通知。
　　與其它行業(yè)相比,排水行業(yè)更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性。而且隨著時(shí)代的進(jìn)步和對(duì)水認(rèn)識(shí)的提高。對(duì)水的管理,不僅只是系統(tǒng)上,而是提到流域的管理的層面上。例如法國(guó)在1964年4月16日制定的水法規(guī)定。在法國(guó)應(yīng)該以天然流域,而不是以行政區(qū)來(lái)管理水資源的。法國(guó)有龍河,盧瓦爾河,萊茵河,羅納河,賽納河等。因此,在1964年,按照這些河流域法國(guó)被分為六個(gè)水文區(qū)域。每個(gè)區(qū)域有一個(gè)自己的水經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu),并同政府協(xié)商,對(duì)各自流域水資源管理和保護(hù)。英國(guó)在1964年也是按照自然流域劃分管理范圍的。合并10個(gè)地區(qū)水務(wù)署。（倫敦的排水系統(tǒng)管理主體是泰吾士水務(wù)公司）在北美,如加拿大也是以流域來(lái)劃分管理區(qū)域的。2005年8月在瑞典斯德哥爾摩市召開(kāi)的第15次斯德哥爾摩水會(huì)議就是以【流域管理（地域開(kāi)發(fā)方面的硬，軟件解決辦法）】為主題的。因此排水系統(tǒng)有自然壟斷性。在一個(gè)排水系統(tǒng)中只有一個(gè)管理主體。
　　我國(guó)的排水企業(yè)成立于上世紀(jì)八十年代。因?yàn)楫?dāng)時(shí)上海的蘇州河治理要向世界銀行貸款,按照國(guó)際慣例，成立了上海市排水公司。但上海排水公司公司真正按企業(yè)要求運(yùn)營(yíng)要到1995年。近些年來(lái)各種形式的排水企業(yè)成立不少。有國(guó)有獨(dú)資的,合資的,股份合作的,私有的,外資的等等。管理的形式也多種多樣。以上海為例;排水管理分為市區(qū)(市中心)與郊區(qū)。在市區(qū),住宅小區(qū)內(nèi)的排水設(shè)施有物業(yè)管理部門管理。出了小區(qū)的排水設(shè)施有各區(qū)工務(wù)署管理。但主管道和提升泵站及污水處理廠大部份是由排水公司管理。上海市的32家城市污水處理廠有“城投公司”管理的，有區(qū)屬國(guó)企，上市公司，民營(yíng)企業(yè)，股分企業(yè)。有持有“特許經(jīng)營(yíng)”的企業(yè)在運(yùn)營(yíng)，也有沒(méi)有“特許經(jīng)營(yíng)”的企業(yè)在運(yùn)行等等。“城投公司”所屬的排水企業(yè)，在職責(zé)定位上又有不同，執(zhí)行的是管資產(chǎn)與管建設(shè)相分開(kāi)。運(yùn)營(yíng)與資產(chǎn)管理相分離。對(duì)排水系統(tǒng)，從職責(zé)到行政塊塊分成了若干個(gè)單位在管理。缺乏系統(tǒng)性和整體性。這在全世界其他城市中是罕見(jiàn)的。排水企業(yè)也難以管理，更難以發(fā)展做大做強(qiáng)。
　　從政府的角度，要加強(qiáng)對(duì)排水系統(tǒng)的管理?？刂埔粋€(gè)地區(qū)排水企業(yè)的數(shù)量。規(guī)范市場(chǎng)，避免無(wú)需競(jìng)爭(zhēng)。在上?？梢詮摹凹s化”的要求出發(fā)，以黃浦江，蘇州河為界，有兩到三家排水企業(yè)經(jīng)營(yíng)。企業(yè)之間保持適度的競(jìng)爭(zhēng)。排水企業(yè)則應(yīng)從“特許經(jīng)營(yíng)”的要求出發(fā)，按照政府的區(qū)域規(guī)劃，落實(shí)中，長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃。依靠政府在政策上的支持完善區(qū)域排水系統(tǒng)。當(dāng)一個(gè)區(qū)域的排水系統(tǒng)做到比較完善了，不再需要投入大量資金了。這個(gè)排水企業(yè)也可以考慮它的資本和技術(shù)走出區(qū)域，向外擴(kuò)漲了。如果一個(gè)地區(qū)的排水市場(chǎng)還沒(méi)有發(fā)育成熟，過(guò)早放開(kāi)，排水企業(yè)進(jìn)入無(wú)序的競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)不僅做不大。而且往往因?yàn)樽陨淼睦娑鵂奚松鐣?huì)的利益。最后由政府承擔(dān)了很大的責(zé)任。這是大家都不希望看到的。