對(duì)城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的分析與探討

上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司　 蘇 平

　　摘要 城市水務(wù)是一個(gè)具有自然壟斷特征的產(chǎn)業(yè)，又是關(guān)系城市安全、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、投資環(huán)境、市民生活密切相關(guān)的行業(yè)。水務(wù)行業(yè)涉及范圍包括供水（原水、自來(lái)水）、排水（防汛、污水處理）、水利（防洪排澇、防汛防臺(tái)安全）等三大行業(yè)，它與燃?xì)?、公共交通、電力等同屬公用事業(yè)類基礎(chǔ)性行業(yè)。本文試從城市水務(wù)行業(yè)的特征和市場(chǎng)化改革要求，分析研究水務(wù)行業(yè)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革。

　　黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》著重指出：“壟斷領(lǐng)域的大企業(yè)缺乏優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)壓力，在經(jīng)營(yíng)機(jī)制、服務(wù)質(zhì)量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面，與整個(gè)社會(huì)和消費(fèi)者的要求還有較大的差距”。大力深化自然壟斷部門國(guó)企改革被提上議事日程，成為下一階段改革的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。城市水務(wù)的市場(chǎng)化改革已是大勢(shì)所趨、刻不容緩，改革治理的方向應(yīng)既要堅(jiān)持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制地位，國(guó)企不能全面退出，又要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。同時(shí)要建立與城市水務(wù)市場(chǎng)化改革要求相適應(yīng)的政府規(guī)制和市場(chǎng)機(jī)制。

1、 城市水務(wù)的含義及特點(diǎn)

　　城市水務(wù)作為城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，是城市功能的重要組成部分，與城市環(huán)境、居民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)息息相關(guān)。它包括城市供水、排水、水利三大行業(yè)，同屬于城市公用事業(yè)類范疇，三大行業(yè)既相對(duì)獨(dú)立，有互為依存，形成一體化的水資源循環(huán)系統(tǒng)，與其他一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)相比，具有以下幾點(diǎn)鮮明的特點(diǎn)：
　　資本的沉淀性：城市水務(wù)所需投資是十分巨大的，動(dòng)輒上億元、甚至幾十億元、上百億元，并且這些投資往往需要一次性完成，少量的、分散的投資不起作用。而其回收期很長(zhǎng)，不可能像常規(guī)投資一樣，在短期內(nèi)得以回收。同時(shí)這些資產(chǎn)又具有較強(qiáng)的專用性，一旦投資完成，這些資產(chǎn)就很難再轉(zhuǎn)作他用，從而形成巨大的資本沉淀。
　　網(wǎng)絡(luò)性和區(qū)域性：城市水業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)往往要依托一定的網(wǎng)絡(luò)框架，如自來(lái)水、城市排水管網(wǎng)、污水處理系統(tǒng)等都只能經(jīng)管網(wǎng)覆蓋范圍之內(nèi)才能提供相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)，消費(fèi)者也必須依賴一定的網(wǎng)絡(luò)框架才得以使用，因此產(chǎn)品和服務(wù)具有鮮明的區(qū)域性，不會(huì)在全國(guó)或全世界范圍內(nèi)自由流動(dòng)。
　　必須性和公益性：城市水業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)具有必須性和公益性的特征，其產(chǎn)品和服務(wù)是針對(duì)所有城市居民的，是居民日常生活的必須品，和公眾日常生活息息相關(guān)，需求彈性很小，這決定了城市水業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)被賦予了一定的公益特性，往往還需承擔(dān)一定的社會(huì)公益義務(wù)、保障城市水安全，為城市發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障。
　　政府和社會(huì)的干預(yù)性：由于城市水業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)涉及到大多數(shù)城市居民的利益，政府和社會(huì)輿論常常會(huì)對(duì)城市水務(wù)行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行行政上的干預(yù)，影響了企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。比如其價(jià)格的形成和調(diào)整由于涉及到大多數(shù)民眾的利益，因此不可能隨行就市，不能完全按照價(jià)格規(guī)律行事。
　　由于城市水務(wù)行業(yè)具有以上特征，市場(chǎng)在此領(lǐng)域就存在著作用的缺陷，相對(duì)于其他行業(yè)，其市場(chǎng)化發(fā)展較為困難。主要表現(xiàn)在：①可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)條件不足。由于水業(yè)投資存在著明顯的沉淀成本，導(dǎo)致原投資者難以離場(chǎng)，新的試圖進(jìn)入該行業(yè)的企業(yè)，又因面臨較高的壁壘，而無(wú)法與原有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。②水業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)都是生活的必須品，需求彈性很小，也沒有相近的替代品。同時(shí)由于不能儲(chǔ)藏，只能使用現(xiàn)時(shí)的產(chǎn)品；由于難以運(yùn)輸，只能使用當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品；并且由于水業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)在生活中的廣泛應(yīng)用，形成了一定的消費(fèi)轉(zhuǎn)換成本，這些都給市場(chǎng)化改革帶來(lái)一定難度。③市場(chǎng)無(wú)法確保水務(wù)行業(yè)部門所提供產(chǎn)品或服務(wù)的信任性和普遍性。企業(yè)又可能利用信息的不對(duì)稱性向消費(fèi)者提供低劣的產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)從自身利益最大化出發(fā)，比如對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)或水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱地區(qū)提供產(chǎn)品和服務(wù)就存在高昂投入和有限回報(bào)的矛盾，投資者會(huì)使其產(chǎn)品或服務(wù)偏離普遍性原則。④市場(chǎng)無(wú)法解決自然壟斷下的“定價(jià)”難題，結(jié)果很可能出現(xiàn)在產(chǎn)品價(jià)格（即水價(jià)收費(fèi)）上，制定壟斷價(jià)格。
　　正是因?yàn)槭袌?chǎng)在此領(lǐng)域存在著作用的缺陷，因此在一定程度上會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。而城市基礎(chǔ)設(shè)施的公用事業(yè)的基礎(chǔ)性和命脈性以及對(duì)人們?nèi)粘Ｉ詈蜕鐣?huì)福利的重大影響，使政府治理成為必要。政府治理的方式大體上有兩種：一是國(guó)企繼續(xù)存在，其次是市場(chǎng)化改革。

2、城市水務(wù)行業(yè)的現(xiàn)狀分析

　　幾十年以來(lái)，水務(wù)等公用事業(yè)領(lǐng)域一直由國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，在改革開放之前，這種壟斷經(jīng)營(yíng)的弊端還沒有被大家充分認(rèn)識(shí)，但隨著競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域改革的成功推進(jìn)，人們?cè)絹?lái)越感覺到這種獨(dú)家壟斷不能再繼續(xù)下去了，因此，拉開了公用事業(yè)部門改革的帷幕，水務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)化改革已是大勢(shì)所趨。有人就此以上世紀(jì)70年代以來(lái)一些西方國(guó)家出現(xiàn)私有化浪潮為依據(jù)，得出我國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)該退出的結(jié)論。這是一種簡(jiǎn)單的教條主義觀點(diǎn).。對(duì)涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施的公用事業(yè)的基礎(chǔ)性和命脈性行業(yè)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)不能全面退出該領(lǐng)域，堅(jiān)持以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，是我國(guó)治理水務(wù)行業(yè)的明智抉擇。
　　首先，從西方國(guó)家公用事業(yè)行業(yè)私有化的效果看，一方面，的確有效率改進(jìn)的表現(xiàn)，但這并不完全是所有制改革的結(jié)果，另一方面，卻出現(xiàn)了某些令人失望的后果，如有些行業(yè)私有化后，事故頻發(fā)，產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)次價(jià)高，消費(fèi)者怨聲載道。而且，在現(xiàn)實(shí)中還沒有哪一個(gè)國(guó)家在公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭腥P私有化。即使在某些西方國(guó)家國(guó)有資本存量退出、民間資本增量進(jìn)入的模式下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)也并沒有完全退出，而是以參股和控股的形式占主導(dǎo)地位。其次，從我國(guó)的國(guó)情看，公用事業(yè)部門大規(guī)模地民營(yíng)化，成本將十分高昂。一方面，有關(guān)制度的不完善和不健全可能會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的大量流失；另一方面，對(duì)私人壟斷進(jìn)行規(guī)制的成本不見得就低于維持國(guó)有企業(yè)壟斷的成本。
　　從經(jīng)濟(jì)理論的角度看，城市水務(wù)行業(yè)國(guó)有企業(yè)存在的合理性至少由以下兩個(gè)方面：
　　第一、國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的多重性能夠有效的確保水務(wù)行業(yè)所提供產(chǎn)品和服務(wù)的普遍性和信任性。在當(dāng)前的條件下，普遍服務(wù)義務(wù)還主要依靠國(guó)有企業(yè)來(lái)履行，并不是說(shuō)私人企業(yè)不能履行普遍服務(wù)義務(wù)，相對(duì)而言，國(guó)有企業(yè)能更好地完成這一任務(wù)。國(guó)有企業(yè)的投資主體主要是國(guó)家，國(guó)家比任何個(gè)人更有全局觀念，更關(guān)注社會(huì)的均衡發(fā)展與民眾的利益，能夠在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)充分考慮社會(huì)效益。這種經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的多重性，一方面使國(guó)企可能沖破經(jīng)濟(jì)利益的束博，確保提供的產(chǎn)品或服務(wù)的普遍性；另一方面弱化了其利用信息不對(duì)稱提供質(zhì)量低劣產(chǎn)品或服務(wù)的動(dòng)機(jī)，保障了產(chǎn)品或服務(wù)的可信任性。而私人企業(yè)往往更注重經(jīng)濟(jì)效益，不愿意為承擔(dān)社會(huì)責(zé)任而承受利益損失。

第二、國(guó)家較強(qiáng)的財(cái)力可以彌補(bǔ)私人投資的不足。水務(wù)行業(yè)巨大的資本沉淀性，為私人投資的進(jìn)入設(shè)置了障礙：一是需要巨額的一次性投資，私人難以籌集；二是由于資本的沉淀性，一旦投資完成，就對(duì)投資者產(chǎn)生鎖住效應(yīng)。私人投資者為規(guī)避這一投資風(fēng)險(xiǎn)，往往前期投資不足，影響自然壟斷經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效率。國(guó)家的投資能力一般大于私人投資者，可確保自然壟斷行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、范圍經(jīng)濟(jì)效益，并且可以利用自身力量化解鎖住效應(yīng)。

3、城市水務(wù)行業(yè)國(guó)有企業(yè)改革的必要性

如上述，國(guó)有企業(yè)在水務(wù)行業(yè)存在，具有一定的合理性和必要性，但并不否定這一部門改革的迫切性，恰恰相反，水業(yè)國(guó)有企業(yè)改革已是刻不容緩。

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)一直把自來(lái)水、城市排水、污水處理、公共交通、公用煤氣等各項(xiàng)城市市政公用行業(yè)作為單純的公益性事業(yè)，各城市幾乎都設(shè)有公用事業(yè)局或市政局等政府機(jī)構(gòu)，對(duì)城市市政公用事業(yè)行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理。政府既是政策制定者和監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，這就決定了這種壟斷的性質(zhì)不完全是經(jīng)濟(jì)性壟斷，而是和行政性壟斷交織。從總體上看，水務(wù)體制主要存在的一些問題和矛盾。

3.1 投資主體單一，建設(shè)資金緊缺

城市水業(yè)屬于自然壟斷性比較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，同時(shí)又具有明顯的公共性，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，政府成為市政公用事業(yè)唯一的所有者和經(jīng)營(yíng)者，因此缺乏穩(wěn)定、規(guī)范、多渠道的建設(shè)資金來(lái)源。近幾年來(lái)，雖然我國(guó)各級(jí)政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度不斷加大，但仍然難以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善城市居民生活的需要，資金不足的問題仍然比較突出，不僅使許多新建工程項(xiàng)目不能如期完成，也使得城市市政公用事業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)更加困難。

3.2 虧損經(jīng)營(yíng)，財(cái)政補(bǔ)貼沉重

長(zhǎng)期來(lái)水業(yè)價(jià)格體系（即自來(lái)水費(fèi)、排水費(fèi)）采取的是低價(jià)、高財(cái)政補(bǔ)貼的價(jià)格機(jī)制，價(jià)格基本不受供求關(guān)系和成本變動(dòng)的影響，多年來(lái)由于受城市居民較低收入水平的約束，加之水資源、原材料、電費(fèi)、生產(chǎn)運(yùn)行成本、勞務(wù)成本不斷上升和經(jīng)營(yíng)管理不善的影響，我國(guó)城市水業(yè)企業(yè)普遍存在虧損運(yùn)行的現(xiàn)象。由于自來(lái)水、污水處理等生產(chǎn)產(chǎn)品本身具有一定的社會(huì)性和公益性，為了保證社會(huì)安定，國(guó)家財(cái)政背負(fù)著補(bǔ)貼虧損的沉重包袱。

3.3 企業(yè)缺乏自主權(quán)和積極性

水務(wù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，特別是較大的投資活動(dòng)，特別是較大的投資活動(dòng)一般均由政府安排，企業(yè)沒有實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)?？紤]到企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中虧損巨大，而政府財(cái)力有限，所以有些地方政府盡量控制企業(yè)的生產(chǎn)和服務(wù)的擴(kuò)大，只要求滿足基本需要。

3.4 生產(chǎn)效率低，服務(wù)質(zhì)量差

由于水務(wù)企業(yè)一般在特定的地區(qū)范圍內(nèi)具有獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，不存在由多家企業(yè)的平均成本決定的社會(huì)成本，這樣，企業(yè)的實(shí)際成本就成為“社會(huì)成本”。以次作為定價(jià)的基礎(chǔ)，企業(yè)增加的成本可輕易轉(zhuǎn)嫁出去，政策性虧損掩蓋經(jīng)營(yíng)性虧損，掩蓋管理薄弱和經(jīng)營(yíng)不善。這樣就不可能刺激企業(yè)努力降低成本，從而不能促使企業(yè)提高生產(chǎn)效率。同時(shí)，由于壟斷經(jīng)營(yíng)，企業(yè)提高服務(wù)意識(shí)比較淡漠。

上世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)對(duì)城市市政公用事業(yè)的這一傳統(tǒng)體制進(jìn)行了一系列市場(chǎng)化改革，上海的水務(wù)市場(chǎng)化改革起步于上世紀(jì)九十年代末。1999年自來(lái)水行業(yè)的“裂變重組”，即由原獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)的上海市自來(lái)水公司撤銷重新組建了市南、市北、閔行、浦東4家區(qū)域性自來(lái)水公司，并實(shí)行獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)；2000年排水行業(yè)按照投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)四分開原則，由一家變?yōu)榱遥麦w制建立后，排水建設(shè)和營(yíng)運(yùn)成本的到了有效控制和下降；2001年水利行業(yè)推進(jìn)開展管理與養(yǎng)護(hù)分開，養(yǎng)護(hù)作業(yè)推向市場(chǎng)；三個(gè)行業(yè)在建設(shè)項(xiàng)目中逐步引入一些外資和民營(yíng)資本來(lái)加快水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)進(jìn)程。從上海推進(jìn)水務(wù)市場(chǎng)化改革的一些列舉措，有效地促進(jìn)了水務(wù)行業(yè)的建設(shè)發(fā)展，促進(jìn)了水務(wù)服務(wù)管理效率的提高。

4、 城市水務(wù)行業(yè)改革的對(duì)策

提高國(guó)有企業(yè)的效益，首要的是要培育和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立和完善。壟斷性國(guó)有企業(yè)效率低下根本原因就是核心競(jìng)爭(zhēng)力的缺乏，競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)可以為國(guó)有企業(yè)提供做大做強(qiáng)的外部壓力，從而促進(jìn)企業(yè)自發(fā)地努力創(chuàng)新，自覺地重視企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的提高?？梢灾v在城市水務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，培育競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是醫(yī)治壟斷性國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力的一劑良藥，為此必須逐步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，有條件地允許非國(guó)有經(jīng)濟(jì)介入，允許民間資本進(jìn)入。

同時(shí)，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)控制力不一定是國(guó)有企業(yè)獨(dú)資。吸收多元投資發(fā)展水務(wù)產(chǎn)業(yè)，可以大幅度提高水業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益與效率?？梢越柚诂F(xiàn)代企業(yè)制度的股份控制或股份參與的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的存量和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的增量進(jìn)行整合，以增強(qiáng)國(guó)有資本存量對(duì)社會(huì)資本的支配力。并且由于準(zhǔn)予進(jìn)入的企業(yè)一般是融資能力強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)好的外資企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)，可以分擔(dān)政府投資風(fēng)險(xiǎn)和減輕財(cái)政補(bǔ)貼的壓力。

民營(yíng)資本進(jìn)入水務(wù)行業(yè)領(lǐng)域并不意味著政府的退出，并不意味著政府影響力的減弱，相反，水業(yè)中的自來(lái)水廠、污水處理廠民營(yíng)化需要良好的政府規(guī)制的介入。政府應(yīng)“有所為，有所不為”，政府不再是經(jīng)營(yíng)者，但必須繼續(xù)履行公共服務(wù)的“天職”，也就是要強(qiáng)化與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的政府規(guī)制，政府規(guī)制作為現(xiàn)代政府的一種治理工具，其意味著政府要通過制定特定規(guī)則約束企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為，也就是要約束因?yàn)閭€(gè)人利益最大化動(dòng)機(jī)的過分膨脹而導(dǎo)致他們與社會(huì)公眾利益受損。政府必要的規(guī)則，并不意味著政府依舊是市政公用事業(yè)的所有者與經(jīng)營(yíng)者，而是意味著政府作為公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管者和監(jiān)督者，以維護(hù)消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。國(guó)際國(guó)內(nèi)的民營(yíng)化實(shí)踐表明，基于城市水務(wù)的固有特點(diǎn)，如城市防洪、水源保護(hù)、供排水管網(wǎng)建設(shè)與維護(hù)等投資形式的資產(chǎn)屬于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，以社會(huì)效益為主，應(yīng)該由政府以財(cái)政形式支付。市場(chǎng)化要求投資多元化，但城市水務(wù)的公益特性決定政府不能從水務(wù)市場(chǎng)化的投資主體中退出，政府是水務(wù)行業(yè)公益性、引導(dǎo)性、補(bǔ)貼性投資的主體，不能將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給公眾。

4.1 實(shí)行政企職責(zé)分開

按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府及有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規(guī)范審批行為，廢除有關(guān)阻礙統(tǒng)一市場(chǎng)形成的規(guī)定，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境.建立政企分開、政事分開、政資分開的水務(wù)管理體制，明確界定政府、企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)中介組織在城市水務(wù)中的職責(zé)，形成以政府為主導(dǎo)，營(yíng)利性企業(yè)、公益性組織、社會(huì)公眾等多元主體參與，政府、市場(chǎng)、社會(huì)有機(jī)結(jié)合的水務(wù)管理模式，建立起所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)管權(quán)相互制約的城市水務(wù)發(fā)展模式，是推進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場(chǎng)化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

4.2 盡快完善行業(yè)法規(guī)

為了制止壟斷行為，維護(hù)自由和公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)加快制定反壟斷法。盡快由于水務(wù)行業(yè)具有的自然壟斷特征，平均成本會(huì)隨產(chǎn)量的增加而下降，過度競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，但如果因此對(duì)壟斷不加規(guī)制，可能會(huì)出現(xiàn)壟斷欺市、特權(quán)經(jīng)商的秩序，反而增加交易成本，可以考慮針對(duì)自然壟斷程度不同的行業(yè)，制定出不同的行業(yè)法規(guī)。同時(shí)為了營(yíng)造公平交易的市場(chǎng)環(huán)境，必須完善其他各項(xiàng)法規(guī)制度，如對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、定價(jià)、服務(wù)質(zhì)量等做出相應(yīng)規(guī)定，以規(guī)范自然壟斷市場(chǎng)秩序，保障公平競(jìng)爭(zhēng)。制定水務(wù)行業(yè)的政策法規(guī)與行業(yè)政策，制定水務(wù)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施。編制水務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃并組織實(shí)施。統(tǒng)一管理水資源，統(tǒng)一配置和調(diào)度水資源；統(tǒng)一發(fā)放取水許可證；統(tǒng)一征收水資源費(fèi)。進(jìn)行水權(quán)初始配置，建立水市場(chǎng)。建立科學(xué)合理的成本評(píng)估體系。

4.3 合同約束取代行政管理

在傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)體制下，政府對(duì)其所屬的企業(yè)是一種行政管理關(guān)系。而在市場(chǎng)化供給的條件下，政府作為公用設(shè)施服務(wù)需要的提出者，通過合同的方式與服務(wù)的提供者建立起平等、自愿、互利的民事關(guān)系。這種合同大致可以分為兩類，一類是由政府付費(fèi)的服務(wù)承包合同，另一類是由消費(fèi)者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)合同。政府與服務(wù)提供者通過合同建立起來(lái)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對(duì)雙方都有約束作用。一旦服務(wù)沒有達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，政府有權(quán)通過采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的辦法，重新選擇服務(wù)者；一旦出現(xiàn)糾紛，雙方可以采用司法途徑予以解決。水務(wù)行業(yè)要進(jìn)一步推進(jìn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、監(jiān)督有力、激勵(lì)有效的法人治理結(jié)構(gòu)。使水務(wù)企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法人主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，在政府的監(jiān)管下合法經(jīng)營(yíng)，以獲取經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)為目標(biāo)，建立嚴(yán)格的成本費(fèi)用核算體系和有效的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。在改革進(jìn)程中，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)水務(wù)資產(chǎn)管理的觀念轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)到管資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)管理到動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從前置性審批管理向全過程監(jiān)督管理的轉(zhuǎn)變。

4.4 政府監(jiān)管與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有機(jī)結(jié)合

監(jiān)管水務(wù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量，監(jiān)察水量、水質(zhì)、水壓、水價(jià)等主要指標(biāo)，查處違法行為。監(jiān)督水務(wù)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。要做到政府有效監(jiān)管又保證企業(yè)有須競(jìng)爭(zhēng)。雖然城市水務(wù)行業(yè)的各種產(chǎn)品或各種服務(wù)所具備的公共物品特性的程度有所差異，但總體上它們都可以歸為城市公共服務(wù)一類。政府對(duì)公共服務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任決定了政府必須對(duì)公用事業(yè)實(shí)施政府規(guī)制，但政府規(guī)制不等于政府直接提供或干預(yù)生產(chǎn)和服務(wù)，在市場(chǎng)化供給的條件下，政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃和公眾需求，決定增加或改善何種公共服務(wù)，至于由誰(shuí)來(lái)投資，誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)，如何實(shí)施，則通過市場(chǎng)機(jī)制，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性服務(wù)，可采用政府采購(gòu)的方式，招標(biāo)選擇生產(chǎn)者；對(duì)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)，應(yīng)當(dāng)通過特許權(quán)授予的方式，競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)選擇投資者或經(jīng)營(yíng)者，即在特定時(shí)期內(nèi)，通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)把特許權(quán)授予特定的企業(yè)。

確立規(guī)范的城市水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出規(guī)則，城市水務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入原則，應(yīng)對(duì)投資者的投資實(shí)力、技術(shù)水平、管理機(jī)制、管理人才有明確的規(guī)定。城市水務(wù)市場(chǎng)的退出規(guī)則，應(yīng)該分為強(qiáng)制退出和自愿退出。強(qiáng)制退出是對(duì)不能實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管最低要求的投資者實(shí)行懲罰性處理措施。自愿退出是對(duì)經(jīng)營(yíng)不善或其他原因不愿經(jīng)營(yíng)的投資者，予以解除經(jīng)營(yíng)合同。水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出規(guī)則確立，有利于經(jīng)營(yíng)者發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，達(dá)到合理的利潤(rùn)回報(bào)，否則要承擔(dān)責(zé)任和損失。

4.5 整合水務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團(tuán)

　 城市水務(wù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前不能適應(yīng)城市水務(wù)市場(chǎng)化的需要，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)分散、規(guī)模不足。二是缺乏能適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)特征和市場(chǎng)需求的市場(chǎng)主體。三是產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)育欠缺。應(yīng)利用投資主體的多元化變革，在傳統(tǒng)企業(yè)改制的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，以資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)整合。傳統(tǒng)水業(yè)主體的產(chǎn)權(quán)多元化，將從體制和機(jī)制上激活和優(yōu)化傳統(tǒng)的行業(yè)主力。有擴(kuò)展實(shí)力、具有一定規(guī)模的水務(wù)企業(yè)，要充分利用當(dāng)前水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化、特別是產(chǎn)權(quán)制度改革的機(jī)遇，通過并購(gòu)、整體收購(gòu)、交叉持股等多種形式，培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團(tuán)，在競(jìng)爭(zhēng)中做大做強(qiáng)。

參考文獻(xiàn)

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