近年來，環(huán)保監(jiān)管狀況悄然發(fā)生了變化。在環(huán)保部門的推動下，城市污水處理廠的角色轉(zhuǎn)變已經(jīng)在事實上進(jìn)行，已不再被單純看作是治污單位，而具有了“排污單位”的概念。

　　自2004年開始，環(huán)?？偩轴j釀將城市污水處理廠作為環(huán)境監(jiān)管的對象出臺監(jiān)管辦法。2005年9月5日，國家環(huán)?？偩滞▓罅谁h(huán)保專項行動中對污水處理廠專項檢查的情況，并公布了掛牌督辦的14家污水處理廠名單；該事件引起了極大關(guān)注，并成為當(dāng)年中國水網(wǎng)水業(yè)年度評選的十大新聞之一。緊接著，在環(huán)?？偩种鲗?dǎo)修訂的新《水污染防治法》中，擬將城市污水處理廠作為排污對象進(jìn)行監(jiān)管。2006年12月1日，山東省十屆人大常委會第二十四次會議審議通過了《山東省南水北調(diào)工程沿線區(qū)域水污染防治條例》，并于2007年1月1日起實施，這個條例正式將污水處理廠納入監(jiān)管范疇，這一做法得到了國家環(huán)?？偩指本珠L吳曉青的高度評價，他在全國污水和垃圾處理經(jīng)驗交流會上指出：“這是國內(nèi)首次以地方立法的形式，對污水處理廠的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范性約束，是城市污水處理廠在地方立法的突破，也為其它地區(qū)提供了借鑒?！?這件事成為2006年度水業(yè)十大新聞事件之一。

　　以去除污染物為宗旨的城市污水處理廠在潛移默化下，已經(jīng)逐漸被當(dāng)作為污染源，并且在立法層次逐漸得到確立。近日，這個熱點(diǎn)問題又有了最新情況：2006年底浙江省環(huán)保局公布的環(huán)保不良信用企業(yè)中，有13家為污水處理企業(yè)。于是，浙江省政府決定將污水處理廠納入重點(diǎn)污染源管理，并對超標(biāo)排放的污水處理廠予以“重罰”，超標(biāo)幾倍就加收幾倍的排污費(fèi)。

三、城市污水處理的責(zé)任轉(zhuǎn)移

　　本文認(rèn)為，城市污水處理廠雖然是去除污染的主體，但其確實排放污染物，對自然產(chǎn)生影響，對其進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管無可厚非；但是城市污水處理廠作為城市市政設(shè)施所盡的是治污責(zé)任，不同于一般的工業(yè)污染排放主體，它不是污染的產(chǎn)生者，而是污染的削減者。因此，城市污水處理廠是污染物從產(chǎn)生到消除的一個環(huán)節(jié)。對一個環(huán)節(jié)的環(huán)保監(jiān)管需要到位，但是在處罰和責(zé)任追究上必須細(xì)致分析和考慮污染物轉(zhuǎn)移上下游的關(guān)系。而污染物轉(zhuǎn)移上下游關(guān)系的紐帶是責(zé)任的劃分。

　　城市污水處理廠環(huán)保監(jiān)管體系的爭論根本是由于轉(zhuǎn)型中的城市污水處理責(zé)任劃分的含糊所引起。傳統(tǒng)體制之下，城市污水處理作為一種社會公益服務(wù)，由政府提供，自然不是被環(huán)保監(jiān)管的對象。政府污水處理服務(wù)提供得好，是對公眾的福利，政府服務(wù)提供的不好，因為本來就是一種額外的福利，因此不存在被環(huán)保部門監(jiān)管和指責(zé)的問題，如果有監(jiān)督也是來源于人大等監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

　　但是，2002年以來，城市污水的公共服務(wù)體制發(fā)生了變化。目前超出70%的新建污水處理廠都引入了市場機(jī)制，由社會企業(yè)投資或運(yùn)營，而社會企業(yè)一般按照特許經(jīng)營的服務(wù)合同進(jìn)行經(jīng)營。在市場機(jī)制之下，污水處理責(zé)任在城市政府、污染者（企業(yè)用戶或家庭用戶）和污水處理廠運(yùn)營企業(yè)三者之間進(jìn)行新的責(zé)任劃分。在特許經(jīng)營制度下，由城市政府承擔(dān)最終的環(huán)境責(zé)任；社會化的污水處理設(shè)施運(yùn)營企業(yè)則在政府的責(zé)任框架之下，分擔(dān)一定的、明確的污染物去除責(zé)任，并因此從政府委托中獲得一定收益；而污染者的責(zé)任是合理地支付處理費(fèi)用。特許經(jīng)營制度的引入提高了服務(wù)的效率，明確了責(zé)任，但是也將單一的政府服務(wù)，轉(zhuǎn)變成了三方協(xié)同體系。而市場主體的進(jìn)入為環(huán)保監(jiān)管的實施提供了進(jìn)入的契機(jī)，各級環(huán)保部門都發(fā)現(xiàn)對市場主體運(yùn)營的城市污水處理廠的環(huán)境監(jiān)管更加容易到位。

四、污水處理廠是三方責(zé)任體系中的一元

　　污水處理廠角色的爭議，體現(xiàn)了改革轉(zhuǎn)型中的問題。如果拋開三方責(zé)任體系不管，只對污水處理廠環(huán)節(jié)實施環(huán)境監(jiān)管與處罰，將使城市污水行業(yè)的改革發(fā)展走進(jìn)死胡同。一般而言，污染物進(jìn)入污水處理廠之前的責(zé)任，是在政府和污染者之間的責(zé)任分配。如果不能清晰核定污染物進(jìn)入污水處理廠之前的責(zé)任關(guān)系，就不能簡單地將環(huán)境責(zé)任向后續(xù)的污水處理環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。而當(dāng)前的狀況是，因為污水處理企業(yè)主體在責(zé)任分配環(huán)節(jié)中的弱勢，環(huán)境監(jiān)管直接將責(zé)任置于污水處理企業(yè)身上，政府和公眾的責(zé)任則被普遍忽略。而政府和公眾的責(zé)任集中體現(xiàn)在處理費(fèi)用的保證和污水處理廠進(jìn)水水質(zhì)和水量的合理控制上。

　　污水處理企業(yè)是三方責(zé)任體系中的一元，承擔(dān)著的是有限責(zé)任。因此，環(huán)保監(jiān)管不能簡單以排除污染物的標(biāo)準(zhǔn)來評價和考核污水處理廠運(yùn)營企業(yè)的責(zé)任和信譽(yù)，而應(yīng)該從根本原則上確定三方所應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)的義務(wù)。

五、環(huán)保監(jiān)管的對象是城市污水系統(tǒng)，而不僅是城市污水處理廠

　　有關(guān)監(jiān)管的問題，涉及到政府市政部門和環(huán)保部門的監(jiān)管責(zé)任區(qū)分。政府特許經(jīng)營制度向運(yùn)營企業(yè)所實施的責(zé)任轉(zhuǎn)移具有有限性，而市政公用部門自己則承擔(dān)全面的污水治理責(zé)任。市政公用部門需要就自己的完全責(zé)任接受上級政府環(huán)保部門的監(jiān)督。

　　國家“十一五”規(guī)劃的水環(huán)境目標(biāo)是將COD排放比“十五”末期削減10%，完成這一目標(biāo)，需要對城市污水所造成的污染進(jìn)行系統(tǒng)的環(huán)保監(jiān)控。因此，環(huán)保監(jiān)管的科學(xué)對象是市政設(shè)施的整體運(yùn)營，而不局限在單個污水處理廠上，事實上，城市排水的污水溢流口排放的污染物遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出污水處理廠。環(huán)保監(jiān)管忽略直排口，只關(guān)注污水處理廠，是一種對主要矛盾的回避，是避重就輕。

六、城市污水的環(huán)保監(jiān)管路在何方？

　　污水處理廠確實排放出污染物，應(yīng)該將污水處理廠作為環(huán)保監(jiān)管的對象；但是，在處罰和信譽(yù)評價上，要全面考慮進(jìn)水、污水處理費(fèi)等決定性因素，而不能輕率地一罰了之。同時，為了更好地區(qū)分污水排放和污水處理的責(zé)任，建議環(huán)保部門將工業(yè)企業(yè)污水進(jìn)入城市管網(wǎng)水質(zhì)超標(biāo)的處罰和收費(fèi)權(quán)，通過制度形式委托授權(quán)給污水處理設(shè)施的運(yùn)營企業(yè)；污水管網(wǎng)由政府投資，但是使污水處理廠和管網(wǎng)的運(yùn)營管理權(quán)統(tǒng)一，使污染去除的責(zé)任主體更加明確。污水收費(fèi)體系的完善是有效保障城市污水處理廠運(yùn)營的前提，否則，無論是市政部門還是市場化的污水處理企業(yè)都難以承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任，環(huán)保監(jiān)管也就無從著力。

　　即便是以上前提條件不能滿足的情況下，對城市污水處理廠的環(huán)保監(jiān)管仍然可以有所作為，環(huán)保監(jiān)管至少可以對城市污水處理廠的污染物去除總量進(jìn)行評價。