一、特許經(jīng)營(yíng)：城市供水為你哭泣！

　　對(duì)城市供水行業(yè)改革而言，影響最大的表面上是特許經(jīng)營(yíng)政策，實(shí)質(zhì)上卻是產(chǎn)權(quán)改革政策，而其中的關(guān)鍵點(diǎn)又是城市水業(yè)資產(chǎn)的處置方式問題。在中國城市水業(yè)改革進(jìn)程中，雖然建設(shè)部一直在推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)制度，但是，其實(shí)在中國城市供水新的改革項(xiàng)目中，許多項(xiàng)目背離了特許經(jīng)營(yíng)。

　　正如建設(shè)部所強(qiáng)調(diào)的，特許經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上是經(jīng)營(yíng)權(quán)層面的改革。在城市水業(yè)特許經(jīng)營(yíng)體系中，處置產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)有幾種形式：一是政府控制產(chǎn)權(quán)，讓運(yùn)營(yíng)企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)或者委托經(jīng)營(yíng)；二是政府保留15-30年以后的最終產(chǎn)權(quán)，讓社會(huì)投資人以BOT形式投資和經(jīng)營(yíng)水廠；三是政府將自來水系統(tǒng)服務(wù)和發(fā)展投資委托給企業(yè)，但是政府作為經(jīng)營(yíng)期結(jié)束時(shí)的資產(chǎn)最終擁有者，在經(jīng)營(yíng)的末期以殘值價(jià)格回購或者無償把資產(chǎn)最終收回。

　　雖然特許經(jīng)體系中有兼容自來水系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)的模式，但是目前大部分供水公司的改革沒有按照特許經(jīng)營(yíng)的思路進(jìn)行。因?yàn)榇蟛糠肿詠硭镜母母锍鲎屃瞬糠只蛘呷客耆饬x上的產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了專營(yíng)。

　　2007年3月《物權(quán)法》實(shí)施，顯示了在《公司法》產(chǎn)權(quán)系列法規(guī)方面里面越來越強(qiáng)化的趨勢(shì)，產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一，企業(yè)通過收購產(chǎn)權(quán)獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)成為供水行業(yè)改革的主流。而以經(jīng)營(yíng)權(quán)改革為核心的特許經(jīng)營(yíng)甚至連國家級(jí)的條例都沒有，相對(duì)缺乏法律保障。在產(chǎn)權(quán)改革在大旗幟下，特許經(jīng)營(yíng)體系顯得十分脆弱，雖然許多項(xiàng)目套用了特許經(jīng)營(yíng)的概念，但真正決定供水行業(yè)改革方向的是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。

二、水業(yè)資產(chǎn)如何移交?

　　供水項(xiàng)目的服務(wù)到期后，如何終止服務(wù)公司？采用什么方式轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)？一般主要有三種形式：一是按市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓，二是按照資產(chǎn)原值轉(zhuǎn)讓，三是無償移交政府。政府怎么把到期的資產(chǎn)拿過來，是確定項(xiàng)目改革模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　如果無償交回政府或者按照資產(chǎn)殘值由政府回購，經(jīng)營(yíng)企業(yè)的資產(chǎn)受到了實(shí)質(zhì)性的限制，不能完全按照市場(chǎng)價(jià)值轉(zhuǎn)讓，因此都屬于企業(yè)擁有有限產(chǎn)權(quán)的模式框架。如果約定一個(gè)自來水公司解體之后，它的資產(chǎn)是以市場(chǎng)價(jià)值，或者以重置成本法的評(píng)估價(jià)值，由政府進(jìn)行回購或者轉(zhuǎn)讓其它企業(yè)主體的話，這就意味著這個(gè)公司的股東擁有公司的完全資產(chǎn)。

　　如果有限產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，就可以使政府在整個(gè)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)對(duì)資產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行一個(gè)準(zhǔn)確的估計(jì)，因此財(cái)務(wù)模型簡(jiǎn)單，項(xiàng)目的重心集中在經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)。而完全資產(chǎn)模式，項(xiàng)目幾十年以后的最后資產(chǎn)價(jià)格難以準(zhǔn)確，產(chǎn)權(quán)的權(quán)重和不確定性明顯加大。因?yàn)橹袊壳俺鞘邪l(fā)展速度非?？?，人力成本、土地成本，包括各種拆遷成本都在迅速升高，如果按照“重置成本法”評(píng)估，10億資產(chǎn)自來水公司，25年以后，即便完成了全部折舊的提取，其資產(chǎn)殘值為零，但是其“重置成本法”的市場(chǎng)價(jià)值也可能不止10億。

　　因此，是按照有限產(chǎn)權(quán)還是按照完全產(chǎn)權(quán)確定資產(chǎn)價(jià)值，有本質(zhì)的區(qū)別。這兩種對(duì)待產(chǎn)權(quán)的不同模式，實(shí)際上是劃分特許經(jīng)營(yíng)模式和專營(yíng)模式的根本界限。這種區(qū)別可能導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)值相差數(shù)倍，這也許可以解釋為什么同樣都是一百多年歷史的國際500強(qiáng)的水務(wù)企業(yè)，他們?cè)谔m州供水等同一個(gè)項(xiàng)目投標(biāo)上差距會(huì)如此之大。

　　BOO和BOT兩種模式是用于污水廠單元服務(wù)的、不同資產(chǎn)特點(diǎn)的另一對(duì)例子。BOO模式由于企業(yè)不是到期無償交回資產(chǎn)，因此可以不提折舊或緩提折舊，因?yàn)檫@個(gè)公司永遠(yuǎn)是企業(yè)的，政府終止服務(wù)的時(shí)候一般要按照市場(chǎng)價(jià)格買回。BOT模式的資產(chǎn)在經(jīng)營(yíng)期達(dá)到時(shí)一般完成了折舊，資產(chǎn)殘值無償交還政府。

　　無論對(duì)自來水的系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)，還是污水處理的單元經(jīng)營(yíng)，資產(chǎn)轉(zhuǎn)出時(shí)的價(jià)格與到期回收的方式密切相關(guān)，不同的方式會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)格幾倍的差價(jià)。目前中國政府的城市水業(yè)改革項(xiàng)目大都忽略了或者簡(jiǎn)化了合同到期之后的資產(chǎn)處置問題，這里埋下了巨大的伏筆。如果一個(gè)項(xiàng)目按照特許經(jīng)營(yíng)模式的基本理念，通過全部折舊回收了全部投資和收益，合同到期卻按照專營(yíng)模式的基本理念，將殘值資產(chǎn)按照評(píng)估價(jià)格轉(zhuǎn)讓或者繼續(xù)擁有資產(chǎn)，這種項(xiàng)目占了兩種模式的好處，回避了兩種模式不同的制約，其項(xiàng)目的收益就要高得太離譜了。

　　三、供水資產(chǎn)的完全產(chǎn)權(quán)與有限產(chǎn)權(quán)的區(qū)別

　　在供水改革中將完全資產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給政府帶來很高的資金回報(bào)，這種模式有什么不好呢？為了回答這個(gè)問題，我們來看一看國際水務(wù)的改革實(shí)踐。英國水務(wù)（英格蘭和威爾士）是典型的水務(wù)企業(yè)完全產(chǎn)權(quán)的專營(yíng)模式，也是世界上成功的水務(wù)改革典范之一。但是，英國水務(wù)專營(yíng)體制的成功有三個(gè)重要的制約性特征為保障：

　　一是在監(jiān)管的授權(quán)上。英國為水業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革，用了近十年的時(shí)間，建立了法律保障體系和非常嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（OFWAT）。特許經(jīng)營(yíng)和專營(yíng)體制在監(jiān)管上的區(qū)別是明顯的：特許經(jīng)營(yíng)的政府監(jiān)管，由于企業(yè)不擁有完成產(chǎn)權(quán)，政府在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，通過協(xié)議可以約定政府與企業(yè)的關(guān)系；而專營(yíng)體制由于資產(chǎn)完全歸企業(yè)，因此，經(jīng)營(yíng)企業(yè)沒有經(jīng)過準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，政府想要針對(duì)一個(gè)資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)權(quán)合一的企業(yè)實(shí)施監(jiān)管，就必須得到法律的授權(quán)，否則就是干涉企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)。因此，所有完全產(chǎn)權(quán)的水業(yè)專營(yíng)改革必須有專門的法律作為監(jiān)管的基礎(chǔ)。英國如此，學(xué)習(xí)英國的智利也是如此。而特許經(jīng)營(yíng)體系國家則不需要專門的立法，因?yàn)槭姓O(shè)施的公用性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)沒有改變，改變的只是經(jīng)營(yíng)關(guān)系，監(jiān)管關(guān)系可以通過協(xié)議約定。

　　二是監(jiān)管的手段上。中國目前所實(shí)施的《城市供水價(jià)格管理辦法》是一套針對(duì)國有自來水的成本控制體系，采用的是成本加利潤(rùn)的價(jià)格制定辦法。在完全產(chǎn)權(quán)改革的體系下，政府難以對(duì)一個(gè)社會(huì)企業(yè)（或私人企業(yè)）的成本進(jìn)行到位的控制，因此就難以采用單一企業(yè)的成本加利潤(rùn)的價(jià)格制定辦法。為此，英國為水務(wù)改革成立了專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過績(jī)效評(píng)價(jià)體系這一工具平臺(tái)，科學(xué)確定行業(yè)的平均成本，并以平均成本作為制定價(jià)格的基礎(chǔ)。而特許經(jīng)營(yíng)體系雖然也針對(duì)市場(chǎng)企業(yè)，而且也沒有績(jī)效評(píng)價(jià)體系這一工具平臺(tái)，但是它保留了政府的最終產(chǎn)權(quán)，使市場(chǎng)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制得以發(fā)揮，通過企業(yè)主體之間的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)確定服務(wù)價(jià)格。

　　三是資產(chǎn)出讓方式上。英國將高達(dá)200多億英鎊的水業(yè)資產(chǎn)折價(jià)50多億英鎊進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，核心的目的是控制服務(wù)價(jià)格和提高服務(wù)質(zhì)量。而特許經(jīng)營(yíng)體系下，政府是主要的投資之一，通過政府投資補(bǔ)貼有效了減低水價(jià)的壓力。

　　中國目前的供水改革學(xué)其表而未學(xué)其里，許多項(xiàng)目在兩種模式之間各取所需。主要問題表現(xiàn)在：一是由于沒有立法保障，地方政府對(duì)于進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的自來水公司，不能建立其有效的監(jiān)管體系，可能導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，核心原因在于資本方是通過收購股權(quán)獲得自來水經(jīng)營(yíng)權(quán)的，政府不能有效設(shè)置特許經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)，政府監(jiān)管也缺乏相關(guān)法律的授權(quán)。二是由于沒有行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，地方政府無法識(shí)別被收購的專營(yíng)自來水公司的合理成本，存在大量的成本轉(zhuǎn)移的漏洞，使價(jià)格管理進(jìn)入相互扯皮的怪圈：一方面好的運(yùn)營(yíng)公司不能獲得合理收益，另一方面，不合理的成本大量進(jìn)入價(jià)格。三是地方政府片面追求資本變現(xiàn)，追求高額的溢價(jià)逐漸成為地方政府非理性的向往，使今后的價(jià)格壓力巨大。

四、不同模式的選擇

　　事實(shí)上，城市水業(yè)特許經(jīng)營(yíng)和完全產(chǎn)權(quán)的專營(yíng)體系有其不同的特點(diǎn)和適用條件，都有其合理性和科學(xué)性，但是都需要從系統(tǒng)的高度來整體構(gòu)建。

　　我們研究國際水業(yè)改革案例看到，雖然許多國家（包括美國）也都在呼吁缺乏城市水業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金，但是無論哪一種成功的改革模式，都難以在世界各國找到資產(chǎn)溢價(jià)的成功案例。目前中國的水業(yè)改革，政府在監(jiān)管上主推特許經(jīng)營(yíng)體系，而在供水企業(yè)改革上走完全產(chǎn)權(quán)，這種錯(cuò)位極有可能引起成本的失控、價(jià)格的飛漲和服務(wù)水平的降低，甚至給公眾造成改革就是漲價(jià)的錯(cuò)覺。近來資產(chǎn)溢價(jià)的升溫正是這種政策體系混亂的表現(xiàn)，是行業(yè)改革缺乏系統(tǒng)規(guī)劃的表現(xiàn)，也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展躁動(dòng)的縮影，任其發(fā)展下去將嚴(yán)重影響行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　因此，過度溢價(jià)的問題的出現(xiàn)，決不只是資產(chǎn)部門的事，更不是一個(gè)無關(guān)大局的小事。在中國城市水業(yè)改革整體缺乏高層次的政策引導(dǎo)和保障、改革政策的矛盾重重之下，部分地方政府有著巨大的融資沖動(dòng)，過度溢價(jià)正是因此而生，需要引起足夠的警惕。