所謂公用事業(yè)，是指電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)的行業(yè)。公用事業(yè)通常都是自然壟斷性比較顯著的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，同時(shí)又是具有明顯公益性的行業(yè)。傳統(tǒng)上，絕大多數(shù)國家的公用事業(yè)都是由政府直接投資，壟斷經(jīng)營的。直到上個(gè)世紀(jì)70年代，英國等發(fā)達(dá)國家以民營化為導(dǎo)向?qū)檬聵I(yè)進(jìn)行了大規(guī)模的改革，并形成了波及全球的改革浪潮。發(fā)達(dá)國家的改革經(jīng)驗(yàn)和成效表明，公用事業(yè)民營化改革不僅有助于降低政府成本，而且能改善公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。這些國家的許多做法值得我們研究借鑒?！　」檬聵I(yè)的特點(diǎn)及發(fā)展趨勢　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度觀察，公用事業(yè)具有以下幾個(gè)方面的主要特征：　　1．具有一定的自然壟斷性質(zhì)。公用事業(yè)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴性決定了其自然壟斷的特點(diǎn)：一方面，網(wǎng)絡(luò)是公用事業(yè)固定成本的主要部分，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性；另一方面，公用事業(yè)生產(chǎn)的主要環(huán)節(jié)高度垂直相關(guān)，主要產(chǎn)品結(jié)合緊密，又具有明顯的范圍經(jīng)濟(jì)性。這兩個(gè)方面的特點(diǎn)決定了公用事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的成本具有弱增性，即由一家企業(yè)生產(chǎn)全部產(chǎn)品或多種產(chǎn)品比由多家企業(yè)生產(chǎn)，成本更低?！　?．具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)。公用事業(yè)產(chǎn)品與城市居民的收入水平、消費(fèi)水平、生活質(zhì)量直接相關(guān)；作為要素投入，公用事業(yè)產(chǎn)品還關(guān)系到其他行業(yè)能否正常、穩(wěn)定地組織生產(chǎn)活動(dòng)。也就是說，公用事業(yè)與生產(chǎn)生活的費(fèi)用以及生產(chǎn)生活的普遍性、安全性、連續(xù)性、便捷性直接緊密地聯(lián)系在一起，具有較強(qiáng)的公益性?！　　?．具有較強(qiáng)的資產(chǎn)專用性。公用事業(yè)需要巨額投資，這些投資形成的資產(chǎn)專用性很強(qiáng)，一旦投資就難以挪作他用，沉淀成本很大。所以，只有在人口高度密集的城市建設(shè)網(wǎng)絡(luò)才可能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這又使公用事業(yè)投資具有一定的區(qū)域特性。　　公用事業(yè)的這些特點(diǎn)，決定了其需要同時(shí)承載相互矛盾的雙重目標(biāo)：社會(huì)福利的最大化和企業(yè)利潤最大化。為了滿足這兩個(gè)目標(biāo)，幾乎所有國家都曾對(duì)公用事業(yè)都采取了公共企業(yè)壟斷專營的模式。　　　然而，隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)上屬于自然壟斷的公用事業(yè)，開始呈現(xiàn)出非自然壟斷的特征，譬如電信業(yè)，隨著移動(dòng)通訊、微波和衛(wèi)星傳輸、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，包括市話、長話在內(nèi)的許多電信業(yè)務(wù)，在不另建網(wǎng)絡(luò)的情況下就可實(shí)現(xiàn)經(jīng)營。并且，在公用事業(yè)領(lǐng)域，也只有網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)具有自然壟斷性質(zhì)，其它業(yè)務(wù)可以與網(wǎng)絡(luò)分離。這些變化使公用事業(yè)具有了競爭的性質(zhì)和特點(diǎn)，為私人企業(yè)的進(jìn)入提供了機(jī)會(huì)和條件。與此同時(shí)，在很多國家，公用事業(yè)部門壟斷性供給的效果普遍不好，服務(wù)差，成本高。因此，一些國家把公用事業(yè)中的競爭性部門和壟斷性部門區(qū)分開來，讓私人企業(yè)參與競爭性公用事業(yè)的生產(chǎn)和供給?！　　　　侀_各國公用事業(yè)改革的政治經(jīng)濟(jì)背景的具體差異，其實(shí)質(zhì)誘因主要是由于技術(shù)進(jìn)步和需求變化導(dǎo)致了部分行業(yè)領(lǐng)域自然壟斷性質(zhì)發(fā)生變化，出現(xiàn)了競爭性的特點(diǎn)。因此，各國公用事業(yè)的競爭領(lǐng)域日漸增長，而管制范圍日漸縮小。這是全球公用事業(yè)發(fā)展的一般趨勢?！　】傮w上看，各國公用事業(yè)改革的政策重點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：一是市場競爭性的問題，即如何在適用的公用事業(yè)領(lǐng)域打破壟斷；二是市場主體再造問題，即國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革；三是政府管制問題，即作為公眾代表的政府如何對(duì)民營化的企業(yè)實(shí)施影響，維護(hù)公眾利益?！　∈澜缰饕獓夜檬聵I(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)　　為了協(xié)調(diào)公用事業(yè)的社會(huì)目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)，不同國家有著差異性的改革模式，比較典型的是英、美、日三個(gè)國家?！　∮闹饕母锝?jīng)驗(yàn)　　除了國有企業(yè)的固有弊端和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)外，70年代中期所發(fā)生的高失業(yè)率和高通貨膨脹率這兩大并發(fā)癥，直接打擊了傳統(tǒng)的凱恩斯主義理論，并促使英國政府采取“縮小政府邊界”的政策，英國的公用事業(yè)改革便是這種政策的重大實(shí)踐?！　∮檬聵I(yè)改革過程從引入競爭開始，最終達(dá)到民營化的目標(biāo)。英國電信從上個(gè)世紀(jì)80年代邁出其民營化的第一步，電力行業(yè)、天然氣行業(yè)也從上個(gè)世紀(jì)90年代開始民營化。英國改革的成效比較顯著：政府對(duì)公用事業(yè)的補(bǔ)貼完全取消，收入大幅度增長；通過競爭，電費(fèi)、水價(jià)等不升反降，服務(wù)水平不斷提高；服務(wù)企業(yè)的效益也有較大提高。　　　從改革的實(shí)踐看，英國政府采取了三種主要形式：一是出售國有資產(chǎn)，主要形式是向社會(huì)公眾發(fā)行股票以出售國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)從公共部門向私人部門的轉(zhuǎn)移；二是放松政府管制，打破國家對(duì)產(chǎn)業(yè)壟斷的格局，取消新企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的行政法規(guī)壁壘，這既可以在出售國有資產(chǎn)的情況下實(shí)現(xiàn)，也可以在不出售國有資產(chǎn)的情況下實(shí)現(xiàn)；三是通過特許投標(biāo)、合同承包，鼓勵(lì)私人部門提供可市場化的產(chǎn)品或服務(wù)，它不涉及資產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。具體選擇哪種改革形式，決定于政府的目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。 　　　同時(shí)，英國也對(duì)監(jiān)管體制進(jìn)行了相應(yīng)的改革，主要包括完善法律、建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。 　　　健全法律法規(guī)。1984年，英國政府頒布了《電信法》，廢除了英國電信公司在電信業(yè)的獨(dú)家壟斷經(jīng)營權(quán)，允許民營化；1986年頒布《煤氣法》，廢除了英國煤氣公司的獨(dú)家壟斷經(jīng)營權(quán)并進(jìn)行民營化；1989年頒布了《自來水法》，允許10個(gè)地區(qū)自來水公司民營化；1989年還頒布了《電力法》，把電力企業(yè)分割為電網(wǎng)、分銷和電力生產(chǎn)公司并允許民營化。這些法律的頒布，使民營化改革具有了法律依據(jù)和實(shí)施程序?！　　〗ⅹ?dú)立的政府管制機(jī)構(gòu)。成立管制辦公室，由負(fù)責(zé)各產(chǎn)業(yè)的國務(wù)大臣委任一名總監(jiān)擔(dān)任主任，并授予他們相當(dāng)大的法定權(quán)力：總監(jiān)與負(fù)責(zé)本產(chǎn)業(yè)的國務(wù)大臣協(xié)商后有權(quán)發(fā)放企業(yè)經(jīng)營許可證，總監(jiān)有權(quán)根據(jù)具體情況修改企業(yè)經(jīng)營許可證的一些條款，還對(duì)被管制企業(yè)的價(jià)格、質(zhì)量、投資等方面具有較廣泛的管制權(quán)力。除此以外，英國還建立了包括“壟斷與兼并委員會(huì)”和“公平交易辦公室”這兩個(gè)對(duì)所有產(chǎn)業(yè)都擁有監(jiān)管權(quán)力的綜合管制機(jī)構(gòu)。如果各產(chǎn)業(yè)的管制辦公室和被管制企業(yè)發(fā)生沖突，總監(jiān)可將發(fā)生沖突的事件提交“壟斷與兼并委員會(huì)”裁決。同時(shí)，“公平交易辦公室”有權(quán)監(jiān)督和調(diào)查被管制企業(yè)的反競爭或?yàn)E用市場壟斷力量的行為。而國務(wù)大臣則對(duì)管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)的糾紛擁有最終裁決權(quán)?！　　≈匾暽鐣?huì)監(jiān)督。政府在公用事業(yè)領(lǐng)域建立專門的消費(fèi)者組織，由其代表消費(fèi)者利益。同時(shí)建立健全聽證會(huì)制度，在制定和調(diào)整涉及消費(fèi)者、企業(yè)各利益集團(tuán)的政策法規(guī)（特別是周期性調(diào)整管制價(jià)格）時(shí)，都必須實(shí)行聽證會(huì)制度，接受社會(huì)監(jiān)督?！　　∶绹闹饕母锝?jīng)驗(yàn)　　在美國，公用事業(yè)長期由私人壟斷資本以家族或公司制企業(yè)來經(jīng)營，公用事業(yè)企業(yè)主要受以公司法為主的私法的調(diào)節(jié)。為了實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)社會(huì)目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)的協(xié)調(diào)，政府對(duì)公用事業(yè)企業(yè)實(shí)施較為嚴(yán)格的管制政策。因此，美國公用事業(yè)改革的重點(diǎn)不是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，而在于市場競爭機(jī)制的建立和政府管制的放松?！　?978-1982年，美國政府對(duì)航空、鐵路、運(yùn)輸業(yè)放松管制，并撤消了民用航空局；通信市場和有線電視的市場準(zhǔn)入限制也被取消，拆分AT＆T（美國電話電報(bào)公司）就是一個(gè)典型案例。1981年，解除了對(duì)石油價(jià)格的管制，并從1978年起部分放松對(duì)天然氣的管制，到1989年天然氣管制完全消除。放松管制的改革引發(fā)了競爭，取得了較好的成效：行業(yè)收益大幅提高，并提高了服務(wù)效率。　　　美國的公用事業(yè)改革也十分注重立法先行。美國政府于1976-1982年僅在交通運(yùn)輸領(lǐng)域就頒布了《鐵路振興和管制改革法案》、《航空貨運(yùn)放松管制法》、《航空客運(yùn)放松管制法》、《汽車運(yùn)輸法》、《鐵路法》和《公共汽車管理改革法》等一系列法案，對(duì)交通運(yùn)輸企業(yè)的改革進(jìn)行了規(guī)定。1996年，美國國會(huì)通過了新的《電信法》，推動(dòng)美國電信市場改革。美國的監(jiān)管法律堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)中立、程序固定、正式辯論和公開訴訟的原則，能較好協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)的矛盾?！　≡诠苤频膶?shí)施方面，美國政府建立了獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括對(duì)跨州服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的聯(lián)邦管制委員會(huì)，以及只對(duì)州內(nèi)服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的州管制委員會(huì)。聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)（如州際貿(mào)易委員會(huì)、聯(lián)邦能源管制委員會(huì)、聯(lián)邦通信委員會(huì)等）由5～7名中立的委員組成委員會(huì)，委員會(huì)下設(shè)擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)的秘書處和反映消費(fèi)者意見的聽證會(huì)等組織。州管制委員會(huì)組織大體上與聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)相同。這些機(jī)構(gòu)擁有三種管制權(quán)力：一是核發(fā)經(jīng)營許可證，二是規(guī)定運(yùn)費(fèi)和價(jià)格，三是核準(zhǔn)企業(yè)組織的內(nèi)部規(guī)章。管制部門與行業(yè)主管部門是分開的?！　∪毡镜闹饕母锝?jīng)驗(yàn)　　日本的公用事業(yè)改革始于20世紀(jì)80年代，進(jìn)入90年代后改革步伐加快。日本改革的一個(gè)重要方面是改革原有的國有企業(yè)，組建新的企業(yè)，使其自負(fù)盈虧，隔離其與政府的關(guān)系。同時(shí)，進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，將競爭機(jī)制的建立與企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革同步進(jìn)行。如1987年4月對(duì)國家鐵路公司實(shí)行民營化，將“國鐵”分割為11個(gè)單位（包括6個(gè)客運(yùn)公司和5個(gè)貨運(yùn)公司），各公司都實(shí)行股份制，通過各公司之間的競爭而提高經(jīng)營效率，其結(jié)果不僅降低了票價(jià)，而且使“國鐵”扭虧為盈。　　日本政府在推進(jìn)公用事業(yè)改革過程中也制定了許多法律，如《電力事業(yè)法》、《鐵路事業(yè)法》、《電氣通訊事業(yè)法》等，對(duì)企業(yè)的產(chǎn)品定價(jià)、信息披露等行為進(jìn)行約束?！　　　∪毡菊诠苤聘母锓矫孀铒@著的特征是擴(kuò)張性再管制：內(nèi)閣官員都急于保護(hù)和擴(kuò)張自己部門的管理權(quán)威，阻止管轄權(quán)被其他部門侵犯。內(nèi)閣官僚操縱了改革過程以建立新的權(quán)威來源，或用新權(quán)力代替舊權(quán)力，內(nèi)閣能夠以使其自由處理權(quán)最大化的方式制定法律。而且，法律還賦予政府區(qū)別對(duì)待市場參與者的能力。這種官僚集權(quán)式的改革，是導(dǎo)致日本公用事業(yè)改革長期效果不明顯的一個(gè)重要原因，并受到廣泛質(zhì)疑?！　　∪龂母锬Ｊ降谋容^　　從理論上講，改革方式的選擇依據(jù)應(yīng)該是成本與收益的比較。從對(duì)公用事業(yè)改革的實(shí)證分析來看，美國公用事業(yè)一直由私營企業(yè)負(fù)責(zé)，改革的核心是引入競爭機(jī)制和改革管制體系。英國、日本等國公用事業(yè)在改革前由政府直接經(jīng)營，它們的改革方式是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革和引入競爭同時(shí)進(jìn)行，并對(duì)政府監(jiān)管體系進(jìn)行改造?？傊谠泄檬聵I(yè)為國有化的國家，其改革的基本路徑是“國有企業(yè)——公共法人——公私混合企業(yè)——民營企業(yè)”進(jìn)行，伴隨著公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)的變革，監(jiān)管體系也相應(yīng)調(diào)整。日本的公用事業(yè)改革情況就是屬于這種類型，英國公用事業(yè)的改革也大體符合這種模式?！　　「鲊母锏膶?shí)踐還具有以下共同點(diǎn)：　　一是完善公用事業(yè)監(jiān)管體系。一般包括管制機(jī)構(gòu)、被管制企業(yè)以及保障管制活動(dòng)健康有序運(yùn)行的法律法規(guī)，尤其是反壟斷機(jī)構(gòu)和反壟斷法律。　　二是科學(xué)監(jiān)管公用事業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格。普遍實(shí)行“RPI-X”價(jià)格管制模型，其中，RPI為零售價(jià)格指數(shù)（即通貨膨脹率），X是政府對(duì)企業(yè)所規(guī)定的生產(chǎn)效率增長率，政府對(duì)X值作周期性調(diào)整。由于零售價(jià)格指數(shù)對(duì)企業(yè)來說是一個(gè)外生變量，企業(yè)要取得較多的利潤，就只有通過努力使生產(chǎn)效率的實(shí)際增長率高于政府規(guī)定的X值。此外，由于政府對(duì)公用事業(yè)所規(guī)定的X值大于零售價(jià)格指數(shù)，而且有不斷調(diào)高的趨勢，這意味著“RPI—X”是一個(gè)負(fù)數(shù)，企業(yè)每年必須把價(jià)格下降|RPI—X|，這將使消費(fèi)者能享受較低的價(jià)格?！　　∪怯眯碌臋C(jī)制保持政府對(duì)公用事業(yè)企業(yè)的監(jiān)控。如英國政府就采用金邊股對(duì)電信公司等企業(yè)進(jìn)行監(jiān)控，民營化以后，政府在這些企業(yè)里還保留一股（即金邊股），但這一特別股賦予英國政府對(duì)企業(yè)的重大決策擁有特別否決權(quán)，包括：限制公司賣掉經(jīng)營項(xiàng)目中的有形資產(chǎn)；限制超過凈資產(chǎn)價(jià)值25％的股份的出售；阻止股份發(fā)行人修改章程中的某些關(guān)鍵條款（例如外國人持股的最多份額、個(gè)人持股的最高份額、股票的流動(dòng)性、董事會(huì)的構(gòu)成方式、對(duì)兼并的否決權(quán)）；否決不合理的價(jià)格變動(dòng)等。特別否決權(quán)一般由國務(wù)大臣行使?！　　　夤檬聵I(yè)改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示　　我國的公用事業(yè)長期采用區(qū)域性垂直一體化結(jié)構(gòu)，地方公用事業(yè)管理部門壟斷本地區(qū)公用事業(yè)的所有環(huán)節(jié)，服務(wù)效率極低。進(jìn)入上世紀(jì)90年代以后，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，對(duì)通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業(yè)提出了巨大的需求，原有公共部門滿足不了市場需求，而政府一時(shí)又拿不出多少財(cái)力進(jìn)行新的投資和建設(shè)，供需矛盾急劇惡化。為解決這個(gè)矛盾，廣東、上海、浙江等地開始探索公用事業(yè)民營化改革。中央政府也開始重視公用事業(yè)的改革，建設(shè)部于2002年12月發(fā)布了《 關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，從2003年開始對(duì)各類資本全面開放公用事業(yè)行業(yè)，十六屆三中全會(huì)第一次把推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化寫進(jìn)了黨的決定，我國公用事業(yè)改革的步伐在加快?！　　〉悦駹I化為導(dǎo)向的公用事業(yè)改革，在我國還是一個(gè)全新的嘗試，有必要認(rèn)真吸取國外的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，少走彎路。英、美、日等國的改革經(jīng)驗(yàn)，在以下方面值得我們借鑒：　　引入競爭機(jī)制與改革產(chǎn)權(quán)制度并行。由于英國公用事業(yè)改革是與民營化相伴進(jìn)行的，這就容易給人們一種假象，似乎民營化本身就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。但從本質(zhì)上分析，真正促進(jìn)效率提高的是市場競爭。英國民營化改革之所以能促進(jìn)公用事業(yè)的服務(wù)效率，主要是因?yàn)橛源龠M(jìn)競爭作為重要改革目標(biāo)。雖然在某些產(chǎn)業(yè)、某個(gè)改革階段，英國政府出于對(duì)政治因素的考慮，沒有把提高市場競爭性放在首要地位，但從總體上分析，英國政府采取的一系列政策都是以增強(qiáng)競爭為主要內(nèi)容的。更明確地說，所有制變革對(duì)提高公用事業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的作用很不明顯，經(jīng)濟(jì)效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進(jìn)競爭與改進(jìn)管制效率的政策措施。日本和美國的經(jīng)驗(yàn)也可證明這一點(diǎn)?！　〕a(chǎn)權(quán)理論的研究證明，在競爭比較充分的市場上，企業(yè)私有化后的平均效益提高顯著；而壟斷市場上，企業(yè)私有化后平均效益提高并不明顯。因此，對(duì)于以行政壟斷為特征的我國公用事業(yè)來說，光有產(chǎn)權(quán)改革是不夠的，再造一個(gè)競爭性的市場同樣重要。　　以完善的法律法規(guī)為改革依據(jù)。發(fā)達(dá)國家公用事業(yè)改革都有一個(gè)共性：預(yù)先制定了較為完善的法律法規(guī)，使整個(gè)改革過程有法可依。我國目前的公用事業(yè)改革還只停留在地方政府和某些部門的探索上，在目的上也是以減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和減輕來自民營企業(yè)、外資企業(yè)投資壓力為主，公用事業(yè)改革的總體思路和相關(guān)法律法規(guī)還不健全。鑒于改革的壓力越來越大，中央政府有必要預(yù)先制定出相關(guān)的法律，至少是統(tǒng)一的政策，指導(dǎo)今后的改革?！　≡诟母镞^程中引入激勵(lì)制度。為了促進(jìn)被管制企業(yè)提高效率，在仍需管制的領(lǐng)域，西方國家普遍引入激勵(lì)性管制方式。實(shí)踐證明，價(jià)格上限管制、區(qū)域間競爭、特許投標(biāo)等激勵(lì)制度的實(shí)行對(duì)于促進(jìn)企業(yè)提高生產(chǎn)效率和經(jīng)營效率具有積極意義。美國、英國、日本在電信、電力、煤氣等行業(yè)普遍采用了價(jià)格上限管制方式，企業(yè)在政府規(guī)定的最高限價(jià)下有利潤最大化的自由，只要企業(yè)善于經(jīng)營，不斷提高生產(chǎn)效率，就能取得較多的利潤。另一種激勵(lì)方式就是建立穩(wěn)定的長期契約，并在績效衡量的基礎(chǔ)上給予現(xiàn)行企業(yè)適度的優(yōu)先簽約權(quán)。今后，為形成公平和有效的市場競爭格局，我國政府有必要引入類似的激勵(lì)機(jī)制，提高被管制企業(yè)的積極性，保障其合法權(quán)益?！　≡O(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在公用事業(yè)改革過程中，產(chǎn)權(quán)變更或放松管制都對(duì)原有監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的必要性及存在形式提出了挑戰(zhàn)。針對(duì)這種新情況，各國都對(duì)原有的公用事業(yè)管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，或設(shè)立新的管制機(jī)構(gòu)以適應(yīng)管制改革的需要。新管制機(jī)構(gòu)的主要職能包括：制定有關(guān)政府管制法規(guī)；頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營許可證；制定并監(jiān)督執(zhí)行價(jià)格管制政策；對(duì)企業(yè)進(jìn)入和退出市場實(shí)行管制。這些做法體現(xiàn)了“管大放小”的原則，能提高政府監(jiān)管效率，為轉(zhuǎn)變我國政府公用事業(yè)監(jiān)管職能提供了一個(gè)可資借鑒的范式。隨著我國公用事業(yè)改革的深入，建立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)似乎已成為必然之勢。當(dāng)前的主要工作是要理順公用事業(yè)主管部門與供水、供熱、供氣等企業(yè)的政資關(guān)系、政企關(guān)系?！　〔捎媒疬吂傻刃问奖３终畬?duì)企業(yè)的控制。盡管理論上講，政府提供不等于政府直接生產(chǎn)，但要找到一個(gè)能有效兼顧公眾利益和企業(yè)利益的機(jī)制并不容易，這也是制約我國公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的一個(gè)主要因素，而“金邊股”這一特別股份形式，能有效解決這一問題。金邊股能夠起到國家控股和國家獨(dú)股的積極作用，同時(shí)又能克服國家控股和國家獨(dú)股的不足。政府擁有金邊股時(shí)，對(duì)公司的一般正常經(jīng)營活動(dòng)并不進(jìn)行干涉，也無權(quán)干涉；國家不必派出自己的董事，只是在金邊股所附的明確的特定的權(quán)利范圍內(nèi)對(duì)公司進(jìn)行干預(yù)。它把國家對(duì)公司的有效的適當(dāng)干預(yù)和保證公司的獨(dú)立地位、獨(dú)立經(jīng)營妥善地結(jié)合起來，能滿足我國公用事業(yè)改革的制度需求。在實(shí)施“金邊股”的同時(shí)，要明確公共利益的目標(biāo)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，要以立法形式規(guī)定政府的權(quán)力邊界和實(shí)施方式，要強(qiáng)制企業(yè)真實(shí)地披露信息，使公眾享有充分的知情權(quán)?！　　】傊?，我國的公用事業(yè)改革要從改革國有企業(yè)、增加市場主體、增強(qiáng)市場競爭性、改革監(jiān)管體系、轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式、完善法律法規(guī)等方面綜合推進(jìn)，而不僅僅是對(duì)民營企業(yè)和外資企業(yè)開放市場的問題。同時(shí)，要汲取日本的教訓(xùn)，在改革過程中要擴(kuò)大民眾參與，摒棄官僚集權(quán)式的改革。