新視角看城市用水指標與價格定位

郭彬彬　　工商管理博士 高級工程師 北京市自來水集團公司調(diào)研員

　　近幾年來，城市生活必備的能源性產(chǎn)品都在不同的基礎(chǔ)上提高了價格，但漲價能否真正體現(xiàn)或達到節(jié)能效果節(jié)能？價格上漲背后折射出何種社會問題？價格的制定是否合理？……

　　價格原本是市場經(jīng)濟條件下調(diào)整市場供需矛盾的一種經(jīng)濟杠桿，當(dāng)能源要素的控制方式不能夠真實體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律的要求時，價格也就不能夠體現(xiàn)出真正的市場供需面貌，甚至帶來一些社會問題。

　　經(jīng)濟學(xué)中的經(jīng)濟杠桿理論作用不是萬能的。階梯式水價運用的經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)基本原理，并沒有解決城市水資源日益枯竭狀況，也不能讓生活在城市中的群體在創(chuàng)造節(jié)能型城市的過程中，對城市能源日益匱乏的前景進行有效的控制。

　　城市必備生活能源價格提價，未必是城市節(jié)能的好辦法

　　現(xiàn)在，國內(nèi)大多數(shù)城市都將提高能源價格作為節(jié)能的主要手段。運用價格杠桿來制約能源的需求量從而實現(xiàn)節(jié)能，這無疑是一種好思路，但這并不代表一味提高價格就可以在節(jié)能工作中收到良效。一項好的公共政策，應(yīng)該照顧到包括困難群體在內(nèi)的所有中低收入人群，充分體現(xiàn)公共政策的平衡原則。
提高水價，對購買力低的或者中低收入人群的影響無疑是最大的。從我國的實際情況來看，低收入家庭的一部分人因購買力有限已相當(dāng)注重節(jié)能；對高收入人群、政府機構(gòu)和企事業(yè)單位等其它耗能大戶，籠統(tǒng)地提高價格并不會讓他們產(chǎn)生節(jié)能意識，這也不符合公共政策制定的原則。因為在水價沒有超出他們的購買力之前，用水仍舊是隨意和“放肆”的，只有當(dāng)確定基礎(chǔ)上顯現(xiàn)于更合適的階梯水價機制形成后（即基礎(chǔ)額定配水用水量指標做起，之后的用水價格上漲數(shù)十倍、甚至數(shù)百倍），他們的節(jié)水意識就會形成，這才是運用經(jīng)濟學(xué)價格杠桿理論實現(xiàn)節(jié)能的正道。同樣，通過提高能源價格來推廣高價格節(jié)能型器具的做法，對高檔消費購買力群體影響也是甚乎其微很小。
　　因而，企事業(yè)單位國家政府及節(jié)能不妨走“包干到戶”的辦法：設(shè)立一個額定耗能量，超出部分則征收高價格、進行個人分攤。但個人分攤要有配額的基礎(chǔ)定位，兩部制水價（包括計量水價和固定收費），才可能促進供水公司收入的穩(wěn)定和加強節(jié)約用水。這種做法值得推廣，但這種價格結(jié)構(gòu)難于管理，核算較復(fù)雜。

　　有必要通過法規(guī)的形式建立制度化、規(guī)范化、明細化的水價管理和調(diào)整體系。其核心包括：水價管理制度要適用于所有類型的供水企業(yè)；水價管理制度要在保持供水公司可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上保護用戶的利益，根據(jù)有效的服務(wù)成本進行價格決策；按照社會國民經(jīng)濟指標的平均成本，理順其供水成本構(gòu)成與水價構(gòu)成，要建立和完善供水成本核算體系與定額標準；按照前（即供水企業(yè)的成本核算）、后（即人均供水規(guī)劃定額指標）有別的原則，制定政府投入的資產(chǎn)與回報核算體系；借與社會財務(wù)審計的功能專門的中介機構(gòu)，提供供水服務(wù)成本和水價的核算服務(wù)，提供如何掌握水價調(diào)整的咨詢報告；由于地方的區(qū)域經(jīng)濟，以及消費水平的不同，一般水價的管理權(quán)歸屬當(dāng)?shù)卣瑢⑺畠r聽證和審批過程簡化為一級、最多兩級；價格評價和審批可由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)自來水公司的預(yù)結(jié)算和社會財務(wù)審計機構(gòu)的審計報告，每年進行一次，批準后的價格立即執(zhí)行；或根據(jù)多年度預(yù)算，確定多年度水價，并建立水價調(diào)整基金進行各年度收益與利潤率的平衡（調(diào)整）；同時建立公開的申訴上訴制度，允許自來水公司和用戶對地方政府調(diào)價中不公正或不合法的做法進行公開、公正、的社會監(jiān)督。

　　合理、合法的標準成本費用及價格定位調(diào)查分析是制定城市能源成本和價格的前提

　　在我國仍將處于城市經(jīng)濟加速發(fā)展階段，面臨城市能源供給匱乏形勢更加嚴峻的情況下，單靠提高城市生活能源性產(chǎn)品的價格，以及提高全民節(jié)能意識不能解決根本性的問題。當(dāng)前，在各級政府積極支持和鼓勵城市能源性產(chǎn)品市場化的環(huán)境下，價格主管部門更應(yīng)服務(wù)各地城市能源性產(chǎn)品市場化的實踐，捋順城市能源性產(chǎn)品成本價格體系。在對城市能源性產(chǎn)品的產(chǎn)出品進行價格制定時，必須按照市場規(guī)律，以城市能源性產(chǎn)品的汲取與加工成本為基礎(chǔ)，根據(jù)市場供求狀況并結(jié)合社會公共利益的考慮來具體制定。

　　城市能源性產(chǎn)品的價格確定盡管要比一般商品多出一個社會公共利益的考慮，但基本上還是以加工生產(chǎn)成本為基礎(chǔ)的（所以城市能源企業(yè)在企業(yè)劃分上還在該行業(yè)之列）。城市能源性產(chǎn)品往往具有投資大、建設(shè)周期長、涉及經(jīng)營范圍廣而自然壟斷性極強等特點，這就使得城市能源性產(chǎn)品成本分析成為一項龐大的工程，僅靠價格行政管理部門的成本調(diào)查力量是難以獨立完成的。在實際工作中，提高能源成本調(diào)查、價格合理定位分析的準確性，要充分利用社會審計事務(wù)所、會計事務(wù)所等中介機構(gòu)的專業(yè)性工作，才能保障成本價格調(diào)查分析的準確性和完整性。對城市能源性產(chǎn)品的確切成本調(diào)查、合理價格定位分析是制定城市能源合理的成本及價格，行業(yè)管理規(guī)范以及政府監(jiān)管標準、行政制約的前提和基礎(chǔ)。
　　城市能源性產(chǎn)品與一般商品相比具有社會共用性、公益性及相對壟斷性等特點，這就決定在城市能源性產(chǎn)品價格制定上不僅要考慮能源源頭的汲取成本、生產(chǎn)加工成本、市場供求關(guān)系等一般性因素，更要把對社會公共利益的維護放入到定價策略的研究范圍，即：在計算城市能源投資建設(shè)成本的分攤、基本運營費用等各項費稅的基礎(chǔ)上，按照保本微利的原則，給投資者以基本利潤后制定價格。

　　水的所有權(quán)屬于國家，在水資源總量固定、水資源權(quán)屬固定的情況下，如何分配水資源就是水的使用權(quán)問題。如何確定城市水能源的配給指標以及以一家一戶為單位的用水基本定額，我們的確無法準確掌握。

　　制定相對合理水價結(jié)構(gòu)的探索

　　當(dāng)前國家和有關(guān)各部委頒布了相關(guān)法規(guī)和文件，適時調(diào)整了供水價格，開征了污水處理費，對超定額用水實行了累進加價，并試行階梯式水價等等，相繼出臺了有利于節(jié)約用水的優(yōu)惠經(jīng)濟政策。

　　可以說，階梯式水價在理論設(shè)計上是非常成熟的。合理的階梯式水價，在付出更多的費用的前提下，既能使用戶基本需求不受影響，也能滿足用戶更多使用水資源的需求。長期以來，水行業(yè)的特征導(dǎo)致了自然壟斷性、資本的高沉淀性、投資的低回報率以及由于政府價格管制造成的低需求彈性。導(dǎo)致低水價政策，而在建設(shè)和諧社會的大前提下，水價在相當(dāng)?shù)囊欢螘r間內(nèi)不能漲幅過高，調(diào)整到位，而城市用水人的水指標在自然人類生活中不會減少。制定用水定額時，并不能簡單地用城市規(guī)劃及現(xiàn)存的總用水量除以城市總?cè)丝跀?shù)，或簡捷的乘上一個系數(shù)、指數(shù)。因為城市與城市， 地區(qū)與地區(qū)流動人口很多，這部分人的用水量難以把握核算。雖然城市供水行業(yè)的價格透明度（價格的聽證、價格的制定）都是在政府的監(jiān)管之下實施，但在實際制定城市用水價格之中，我們忽視的重要問題就是，用水人指標，制水業(yè)人工指標的成本控制，即成本結(jié)構(gòu)的組成。

　　對供水單位來說，要獲得完全的成本回收，不再依靠政府補貼，除了水價調(diào)整外，成本控制也是解決問題的必由之路。

　　抑制城市水價格漲價的探索

　　對于供水單位近年來的虧損是由于成本增長過快，還是水價未能提高而引起的？ 人云亦云尚有爭議。有專家人士分析，不良固定資產(chǎn)的投資、源頭成本控制乏力和經(jīng)營管理欠佳也可能是造成虧損的重要原因。在抑制水價上漲上我建議：

　　企業(yè)核定崗位裁員 在市場經(jīng)濟下任何企業(yè)在管理成本與效益失衡的狀態(tài)下，都會作出企業(yè)裁員的決策。近年來，我國城市供水公司的總成本在增長。從單位成本要素的角度分析，勞動力成本、折舊費和售水費以及管理成本費用的加大是引起供水成本增加的最主要因素。在此成本增加的背后，機構(gòu)冗員因素也在起作用，因此供水公司難以控制自身的勞動成本，減員將是主要的增效途徑之一。
　　相對合理的水指標 制定合理的用水人指標以社會財富的占有比率掛鉤，譬如：以住房面積為用水人基準指標，用單位平米住房面積核定一家一戶的基準用水定額（計算方法略）。 將國家收取的稅費轉(zhuǎn)化為企業(yè)的自籌資金、市政建設(shè)或能源公司債券債股，不再考慮政策性虧損補貼，產(chǎn)權(quán)明晰；政企分開；國家監(jiān)管；企業(yè)自主。這樣，有利于企業(yè)的自主經(jīng)營，也有利于開放搞活水務(wù)行業(yè)市場競爭機制。
　　 制定相適應(yīng)稅賦 政策法律經(jīng)濟學(xué)指出：“稅收主要是用以支付的城市能源性產(chǎn)品費，一種有效的財政稅應(yīng)該是要求城市能源性產(chǎn)品使用人支付其使用的機會成本的稅收”。對于城市能源供給行業(yè)如何制定稅賦政策？以水務(wù)行業(yè)為例，是在加工、生產(chǎn)、制造業(yè)？城市管理服務(wù)業(yè)？還是公益、城市能源性產(chǎn)品？既然國家稅收部分是用以支付的城市能源性產(chǎn)品費，那么在稅收政策上都要有明確的劃定，城市能源供給也可考慮稅賦的比例。