新視角看城市用水指標(biāo)與價(jià)格定位

郭彬彬　　工商管理博士 高級(jí)工程師 北京市自來(lái)水集團(tuán)公司調(diào)研員

　　近幾年來(lái)，城市生活必備的能源性產(chǎn)品都在不同的基礎(chǔ)上提高了價(jià)格，但漲價(jià)能否真正體現(xiàn)或達(dá)到節(jié)能效果節(jié)能？?jī)r(jià)格上漲背后折射出何種社會(huì)問(wèn)題？?jī)r(jià)格的制定是否合理？……

　　價(jià)格原本是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下調(diào)整市場(chǎng)供需矛盾的一種經(jīng)濟(jì)杠桿，當(dāng)能源要素的控制方式不能夠真實(shí)體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求時(shí)，價(jià)格也就不能夠體現(xiàn)出真正的市場(chǎng)供需面貌，甚至帶來(lái)一些社會(huì)問(wèn)題。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)杠桿理論作用不是萬(wàn)能的。階梯式水價(jià)運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)基本原理，并沒(méi)有解決城市水資源日益枯竭狀況，也不能讓生活在城市中的群體在創(chuàng)造節(jié)能型城市的過(guò)程中，對(duì)城市能源日益匱乏的前景進(jìn)行有效的控制。

　　城市必備生活能源價(jià)格提價(jià)，未必是城市節(jié)能的好辦法

　　現(xiàn)在，國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市都將提高能源價(jià)格作為節(jié)能的主要手段。運(yùn)用價(jià)格杠桿來(lái)制約能源的需求量從而實(shí)現(xiàn)節(jié)能，這無(wú)疑是一種好思路，但這并不代表一味提高價(jià)格就可以在節(jié)能工作中收到良效。一項(xiàng)好的公共政策，應(yīng)該照顧到包括困難群體在內(nèi)的所有中低收入人群，充分體現(xiàn)公共政策的平衡原則。
提高水價(jià)，對(duì)購(gòu)買力低的或者中低收入人群的影響無(wú)疑是最大的。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，低收入家庭的一部分人因購(gòu)買力有限已相當(dāng)注重節(jié)能；對(duì)高收入人群、政府機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位等其它耗能大戶，籠統(tǒng)地提高價(jià)格并不會(huì)讓他們產(chǎn)生節(jié)能意識(shí)，這也不符合公共政策制定的原則。因?yàn)樵谒畠r(jià)沒(méi)有超出他們的購(gòu)買力之前，用水仍舊是隨意和“放肆”的，只有當(dāng)確定基礎(chǔ)上顯現(xiàn)于更合適的階梯水價(jià)機(jī)制形成后（即基礎(chǔ)額定配水用水量指標(biāo)做起，之后的用水價(jià)格上漲數(shù)十倍、甚至數(shù)百倍），他們的節(jié)水意識(shí)就會(huì)形成，這才是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)價(jià)格杠桿理論實(shí)現(xiàn)節(jié)能的正道。同樣，通過(guò)提高能源價(jià)格來(lái)推廣高價(jià)格節(jié)能型器具的做法，對(duì)高檔消費(fèi)購(gòu)買力群體影響也是甚乎其微很小。
　　因而，企事業(yè)單位國(guó)家政府及節(jié)能不妨走“包干到戶”的辦法：設(shè)立一個(gè)額定耗能量，超出部分則征收高價(jià)格、進(jìn)行個(gè)人分?jǐn)?。但個(gè)人分?jǐn)傄信漕~的基礎(chǔ)定位，兩部制水價(jià)（包括計(jì)量水價(jià)和固定收費(fèi)），才可能促進(jìn)供水公司收入的穩(wěn)定和加強(qiáng)節(jié)約用水。這種做法值得推廣，但這種價(jià)格結(jié)構(gòu)難于管理，核算較復(fù)雜。

　　有必要通過(guò)法規(guī)的形式建立制度化、規(guī)范化、明細(xì)化的水價(jià)管理和調(diào)整體系。其核心包括：水價(jià)管理制度要適用于所有類型的供水企業(yè)；水價(jià)管理制度要在保持供水公司可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上保護(hù)用戶的利益，根據(jù)有效的服務(wù)成本進(jìn)行價(jià)格決策；按照社會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的平均成本，理順其供水成本構(gòu)成與水價(jià)構(gòu)成，要建立和完善供水成本核算體系與定額標(biāo)準(zhǔn)；按照前（即供水企業(yè)的成本核算）、后（即人均供水規(guī)劃定額指標(biāo)）有別的原則，制定政府投入的資產(chǎn)與回報(bào)核算體系；借與社會(huì)財(cái)務(wù)審計(jì)的功能專門的中介機(jī)構(gòu)，提供供水服務(wù)成本和水價(jià)的核算服務(wù)，提供如何掌握水價(jià)調(diào)整的咨詢報(bào)告；由于地方的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，以及消費(fèi)水平的不同，一般水價(jià)的管理權(quán)歸屬當(dāng)?shù)卣瑢⑺畠r(jià)聽(tīng)證和審批過(guò)程簡(jiǎn)化為一級(jí)、最多兩級(jí)；價(jià)格評(píng)價(jià)和審批可由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)自來(lái)水公司的預(yù)結(jié)算和社會(huì)財(cái)務(wù)審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)報(bào)告，每年進(jìn)行一次，批準(zhǔn)后的價(jià)格立即執(zhí)行；或根據(jù)多年度預(yù)算，確定多年度水價(jià)，并建立水價(jià)調(diào)整基金進(jìn)行各年度收益與利潤(rùn)率的平衡（調(diào)整）；同時(shí)建立公開(kāi)的申訴上訴制度，允許自來(lái)水公司和用戶對(duì)地方政府調(diào)價(jià)中不公正或不合法的做法進(jìn)行公開(kāi)、公正、的社會(huì)監(jiān)督。

　　合理、合法的標(biāo)準(zhǔn)成本費(fèi)用及價(jià)格定位調(diào)查分析是制定城市能源成本和價(jià)格的前提

　　在我國(guó)仍將處于城市經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展階段，面臨城市能源供給匱乏形勢(shì)更加嚴(yán)峻的情況下，單靠提高城市生活能源性產(chǎn)品的價(jià)格，以及提高全民節(jié)能意識(shí)不能解決根本性的問(wèn)題。當(dāng)前，在各級(jí)政府積極支持和鼓勵(lì)城市能源性產(chǎn)品市場(chǎng)化的環(huán)境下，價(jià)格主管部門更應(yīng)服務(wù)各地城市能源性產(chǎn)品市場(chǎng)化的實(shí)踐，捋順城市能源性產(chǎn)品成本價(jià)格體系。在對(duì)城市能源性產(chǎn)品的產(chǎn)出品進(jìn)行價(jià)格制定時(shí)，必須按照市場(chǎng)規(guī)律，以城市能源性產(chǎn)品的汲取與加工成本為基礎(chǔ)，根據(jù)市場(chǎng)供求狀況并結(jié)合社會(huì)公共利益的考慮來(lái)具體制定。

　　城市能源性產(chǎn)品的價(jià)格確定盡管要比一般商品多出一個(gè)社會(huì)公共利益的考慮，但基本上還是以加工生產(chǎn)成本為基礎(chǔ)的（所以城市能源企業(yè)在企業(yè)劃分上還在該行業(yè)之列）。城市能源性產(chǎn)品往往具有投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及經(jīng)營(yíng)范圍廣而自然壟斷性極強(qiáng)等特點(diǎn)，這就使得城市能源性產(chǎn)品成本分析成為一項(xiàng)龐大的工程，僅靠?jī)r(jià)格行政管理部門的成本調(diào)查力量是難以獨(dú)立完成的。在實(shí)際工作中，提高能源成本調(diào)查、價(jià)格合理定位分析的準(zhǔn)確性，要充分利用社會(huì)審計(jì)事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)性工作，才能保障成本價(jià)格調(diào)查分析的準(zhǔn)確性和完整性。對(duì)城市能源性產(chǎn)品的確切成本調(diào)查、合理價(jià)格定位分析是制定城市能源合理的成本及價(jià)格，行業(yè)管理規(guī)范以及政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、行政制約的前提和基礎(chǔ)。
　　城市能源性產(chǎn)品與一般商品相比具有社會(huì)共用性、公益性及相對(duì)壟斷性等特點(diǎn)，這就決定在城市能源性產(chǎn)品價(jià)格制定上不僅要考慮能源源頭的汲取成本、生產(chǎn)加工成本、市場(chǎng)供求關(guān)系等一般性因素，更要把對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)放入到定價(jià)策略的研究范圍，即：在計(jì)算城市能源投資建設(shè)成本的分?jǐn)?、基本運(yùn)營(yíng)費(fèi)用等各項(xiàng)費(fèi)稅的基礎(chǔ)上，按照保本微利的原則，給投資者以基本利潤(rùn)后制定價(jià)格。

　　水的所有權(quán)屬于國(guó)家，在水資源總量固定、水資源權(quán)屬固定的情況下，如何分配水資源就是水的使用權(quán)問(wèn)題。如何確定城市水能源的配給指標(biāo)以及以一家一戶為單位的用水基本定額，我們的確無(wú)法準(zhǔn)確掌握。

　　制定相對(duì)合理水價(jià)結(jié)構(gòu)的探索

　　當(dāng)前國(guó)家和有關(guān)各部委頒布了相關(guān)法規(guī)和文件，適時(shí)調(diào)整了供水價(jià)格，開(kāi)征了污水處理費(fèi)，對(duì)超定額用水實(shí)行了累進(jìn)加價(jià)，并試行階梯式水價(jià)等等，相繼出臺(tái)了有利于節(jié)約用水的優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)政策。

　　可以說(shuō)，階梯式水價(jià)在理論設(shè)計(jì)上是非常成熟的。合理的階梯式水價(jià)，在付出更多的費(fèi)用的前提下，既能使用戶基本需求不受影響，也能滿足用戶更多使用水資源的需求。長(zhǎng)期以來(lái)，水行業(yè)的特征導(dǎo)致了自然壟斷性、資本的高沉淀性、投資的低回報(bào)率以及由于政府價(jià)格管制造成的低需求彈性。導(dǎo)致低水價(jià)政策，而在建設(shè)和諧社會(huì)的大前提下，水價(jià)在相當(dāng)?shù)囊欢螘r(shí)間內(nèi)不能漲幅過(guò)高，調(diào)整到位，而城市用水人的水指標(biāo)在自然人類生活中不會(huì)減少。制定用水定額時(shí)，并不能簡(jiǎn)單地用城市規(guī)劃及現(xiàn)存的總用水量除以城市總?cè)丝跀?shù)，或簡(jiǎn)捷的乘上一個(gè)系數(shù)、指數(shù)。因?yàn)槌鞘信c城市， 地區(qū)與地區(qū)流動(dòng)人口很多，這部分人的用水量難以把握核算。雖然城市供水行業(yè)的價(jià)格透明度（價(jià)格的聽(tīng)證、價(jià)格的制定）都是在政府的監(jiān)管之下實(shí)施，但在實(shí)際制定城市用水價(jià)格之中，我們忽視的重要問(wèn)題就是，用水人指標(biāo)，制水業(yè)人工指標(biāo)的成本控制，即成本結(jié)構(gòu)的組成。

　　對(duì)供水單位來(lái)說(shuō)，要獲得完全的成本回收，不再依靠政府補(bǔ)貼，除了水價(jià)調(diào)整外，成本控制也是解決問(wèn)題的必由之路。

　　抑制城市水價(jià)格漲價(jià)的探索

　　對(duì)于供水單位近年來(lái)的虧損是由于成本增長(zhǎng)過(guò)快，還是水價(jià)未能提高而引起的？ 人云亦云尚有爭(zhēng)議。有專家人士分析，不良固定資產(chǎn)的投資、源頭成本控制乏力和經(jīng)營(yíng)管理欠佳也可能是造成虧損的重要原因。在抑制水價(jià)上漲上我建議：

　　企業(yè)核定崗位裁員 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下任何企業(yè)在管理成本與效益失衡的狀態(tài)下，都會(huì)作出企業(yè)裁員的決策。近年來(lái)，我國(guó)城市供水公司的總成本在增長(zhǎng)。從單位成本要素的角度分析，勞動(dòng)力成本、折舊費(fèi)和售水費(fèi)以及管理成本費(fèi)用的加大是引起供水成本增加的最主要因素。在此成本增加的背后，機(jī)構(gòu)冗員因素也在起作用，因此供水公司難以控制自身的勞動(dòng)成本，減員將是主要的增效途徑之一。
　　相對(duì)合理的水指標(biāo) 制定合理的用水人指標(biāo)以社會(huì)財(cái)富的占有比率掛鉤，譬如：以住房面積為用水人基準(zhǔn)指標(biāo)，用單位平米住房面積核定一家一戶的基準(zhǔn)用水定額（計(jì)算方法略）。 將國(guó)家收取的稅費(fèi)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的自籌資金、市政建設(shè)或能源公司債券債股，不再考慮政策性虧損補(bǔ)貼，產(chǎn)權(quán)明晰；政企分開(kāi)；國(guó)家監(jiān)管；企業(yè)自主。這樣，有利于企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)，也有利于開(kāi)放搞活水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
　　 制定相適應(yīng)稅賦 政策法律經(jīng)濟(jì)學(xué)指出：“稅收主要是用以支付的城市能源性產(chǎn)品費(fèi)，一種有效的財(cái)政稅應(yīng)該是要求城市能源性產(chǎn)品使用人支付其使用的機(jī)會(huì)成本的稅收”。對(duì)于城市能源供給行業(yè)如何制定稅賦政策？以水務(wù)行業(yè)為例，是在加工、生產(chǎn)、制造業(yè)？城市管理服務(wù)業(yè)？還是公益、城市能源性產(chǎn)品？既然國(guó)家稅收部分是用以支付的城市能源性產(chǎn)品費(fèi)，那么在稅收政策上都要有明確的劃定，城市能源供給也可考慮稅賦的比例。