環(huán)境財(cái)政：構(gòu)建公共財(cái)政體制的突破口

財(cái)經(jīng)問題研究，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院，湯天滋

　　[摘要]本文在探討環(huán)境財(cái)政與公共財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出了環(huán)境財(cái)政是構(gòu)建公共財(cái)政體制突破口的命題，然后提出了建立環(huán)境財(cái)政的基本構(gòu)想：一是發(fā)揮各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的主導(dǎo)作用；二是依靠政府主導(dǎo)建立高效的環(huán)保投融資體制；三是積極引導(dǎo)社會(huì)資金和境外資金投入環(huán)保領(lǐng)域；四是建立健全環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；五是建立健全環(huán)保資金監(jiān)管機(jī)制。

　　

　　盡快建立適合我國國情的公共財(cái)政體制，已經(jīng)在社會(huì)各界取得共識(shí)。但由于操作層面上對(duì)構(gòu)建的途徑還存在較大歧義，所以收效不夠理想。這種歧義的焦點(diǎn)又集中反映在如何選擇構(gòu)建的突破口上。當(dāng)前對(duì)我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展最具制約作用的環(huán)境問題，不但具有一般的社會(huì)公共性，而且還具有逼人的現(xiàn)實(shí)緊迫性，是各級(jí)政府必須傾注財(cái)力著重加以解決的首要問題。環(huán)境財(cái)政既是聚好用好財(cái)政資金并發(fā)揮其資金衍生作用解決環(huán)境問題的有效工具，又是公共財(cái)政體系鏈條中能夠帶動(dòng)其他環(huán)節(jié)的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，所以，我們認(rèn)為，只有選擇環(huán)境財(cái)政作為突破口，公共財(cái)政體制建設(shè)才會(huì)有較大作為。
　　
　　 一、環(huán)境財(cái)政與公共財(cái)政的關(guān)系
　　
　　 （一）環(huán)境財(cái)政與公共財(cái)政是局部與整體、被包容與包容的關(guān)系
　　
　　 公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府以社會(huì)管理者的身份為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)。其目的是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以保證國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障國家安全，維護(hù)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財(cái)政的主旨是滿足社會(huì)公共需要。這種公共需要包括國家行政管理、國防、外交、社會(huì)法制、社會(huì)治安、社會(huì)監(jiān)察等政權(quán)建設(shè)和國家安全事項(xiàng)，以及教育、科技、文化、體育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、賑災(zāi)扶貧等公共事業(yè)和水利、交通、能源、市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)（以下簡(jiǎn)稱環(huán)保）等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等等。由此可見，以生態(tài)環(huán)保為目的指向的環(huán)境財(cái)政，無疑是公共財(cái)政的一個(gè)重要組成部分，它們之間的關(guān)系就應(yīng)該是局部與整體、被包容與包容的關(guān)系。
　　
　　 （二）環(huán)境財(cái)政與公共財(cái)政的社會(huì)功能具有完全的一致性
　　
　　 1.滿足社會(huì)公共需要的特性。這是公共財(cái)政最基本的功能特性，其突出的“公共性”與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的贏利性、競(jìng)爭(zhēng)性相排斥。公共財(cái)政作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政，主要是為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，體現(xiàn)整體公眾利益。環(huán)境財(cái)政恰恰具有這樣的功能。因?yàn)榄h(huán)境財(cái)政所要解決的環(huán)境問題具有極大的社會(huì)公共性，社會(huì)的一切公共需要無一不與環(huán)境相聯(lián)系。
　　 2.以法制規(guī)范為基礎(chǔ)的特性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政必須以法制規(guī)范為基礎(chǔ)。從公共財(cái)政的收入來看，最主要的形式是稅收，同時(shí)輔之以少量必要的收費(fèi)和罰沒收入，還有為償還債務(wù)本金和彌補(bǔ)財(cái)政赤字而發(fā)行的國債收入。組織這些收入，必須嚴(yán)格按照有關(guān)法律規(guī)范行事。從公共財(cái)政的支出來看，各項(xiàng)支出都要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》等法律安排。我國的財(cái)政支出也是如此。各級(jí)政府必須嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)審議通過的預(yù)算，如有特殊原因需要調(diào)整預(yù)算，也必須提交人民代表大會(huì)審議并接受監(jiān)督。環(huán)境財(cái)政的預(yù)算和支出也必須完全按照法律規(guī)范行事。
　　 3.宏觀調(diào)控的功能特性。財(cái)政政策是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。在市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)出現(xiàn)嚴(yán)重缺陷或不足時(shí)，國家可以綜合運(yùn)用預(yù)算、稅收、國債、轉(zhuǎn)移支付、政府采購、貼息、補(bǔ)助等方面的財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施宏觀調(diào)控。環(huán)境財(cái)政同樣具有宏觀調(diào)控的作用。這種作用主要通過解決宏觀環(huán)境問題來實(shí)現(xiàn)的。特別是在環(huán)境問題已經(jīng)嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的今天，這種作用表現(xiàn)得尤為突出。
　　
　　 （三）環(huán)境財(cái)政在公共財(cái)政中占有特殊重要的地位
　　
　　 環(huán)境財(cái)政在公共財(cái)政中所占有的特殊重要地位，是由環(huán)境在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的重要地位決定的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)是配置資源的主要力量，市場(chǎng)體制和機(jī)制是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)力量。但主要力量和主導(dǎo)力量都不是基礎(chǔ)力量。環(huán)境容量或稱環(huán)境承載力才是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)力量。如果這個(gè)基礎(chǔ)力量脆弱即環(huán)境容量萎縮或環(huán)境承載力下降，即便市場(chǎng)牽引的主導(dǎo)力量再強(qiáng)大，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展也會(huì)因?yàn)槿狈Νh(huán)境提供的物質(zhì)支持和條件支持而難以為繼。由此可見，環(huán)境承載力在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用是無可替代的。理論和實(shí)踐證明，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中，市場(chǎng)對(duì)環(huán)境這樣的公共物品的作用往往是失靈的，這就需要政府發(fā)揮自己獨(dú)特的作用加以彌補(bǔ)。政府要發(fā)揮這種獨(dú)特的作用，最直接、最有效的辦法就是建立和運(yùn)用環(huán)境財(cái)政，把環(huán)境財(cái)政鍛造成公共財(cái)政鏈條中的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，讓這個(gè)主導(dǎo)環(huán)節(jié)牽引其他環(huán)節(jié)一道來解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的環(huán)境“瓶頸”問題。
　　
　　 二、把環(huán)境財(cái)政作為建立公共財(cái)政體制突破口的基本理由
　　
　　 建立公共財(cái)政體制是一個(gè)紛繁復(fù)雜的系統(tǒng)工程，環(huán)境財(cái)政是公共財(cái)政體系中的一個(gè)占有特殊重要地位的子系統(tǒng)。那么，完成這樣一個(gè)系統(tǒng)工程為什么要首選環(huán)境財(cái)政作為突破口呢?
　　
　　 （一）環(huán)境財(cái)政所要解決的環(huán)境問題具有非常明確和具體的社會(huì)公共性
　　
　　 1.環(huán)境財(cái)政有利于提高和完善環(huán)境這個(gè)生產(chǎn)力的基本要素。古往今來無數(shù)事實(shí)證明，環(huán)境與生產(chǎn)力是不可分割的一體化的事物。從微觀構(gòu)造分析，也會(huì)得出環(huán)境是生產(chǎn)力構(gòu)成要素的結(jié)論。這種結(jié)論用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力中最簡(jiǎn)單的模型即可證明：農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者通過勞動(dòng)工具耕種土地這個(gè)勞動(dòng)對(duì)象，按照生產(chǎn)力三要素論來講，已經(jīng)形成了生產(chǎn)力的雛形，按系統(tǒng)論的多要素或五要素論來考察，科學(xué)技術(shù)和管理這兩大要素也分別強(qiáng)化、物化和運(yùn)籌到三個(gè)實(shí)體性要素中來，生產(chǎn)力的構(gòu)成更加完整和豐富了。但這時(shí)，如果土壤里水分不足或光照期不夠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力就不能正常運(yùn)動(dòng)，就不能收到預(yù)期效果。這就證明了水和光照期這些環(huán)境因素實(shí)際上已經(jīng)是生產(chǎn)力的一個(gè)組成部分，沒有這個(gè)組成部分，生產(chǎn)力就不完整，就很難運(yùn)動(dòng)并達(dá)到目的。由此可見，環(huán)境因素同勞動(dòng)者、勞動(dòng)資料、勞動(dòng)對(duì)象、科學(xué)技術(shù)和管理這些要素一樣，都是構(gòu)成生產(chǎn)力的不可或缺的要素，因?yàn)樗菞l件性要素。
　　 2.環(huán)境財(cái)政有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利這個(gè)最基本的人權(quán)。傳統(tǒng)的人權(quán)理論認(rèn)為，人權(quán)的基本內(nèi)容包括生存權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、政治權(quán)、文化權(quán)和發(fā)展權(quán)。我們認(rèn)為，這樣認(rèn)定人權(quán)內(nèi)容還不夠全面，更不夠徹底和本質(zhì)，因?yàn)樗鼈兌歼€不是人權(quán)中最基本的內(nèi)容。通過研究我們發(fā)現(xiàn)，環(huán)境權(quán)利才是最基本的人權(quán)，因?yàn)榄h(huán)境是人的生命和生存的基礎(chǔ)，人是環(huán)境的產(chǎn)物，沒有必要的環(huán)境就沒有人的生命和生存，就更談不上享受和發(fā)展；環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體和條件，人類的任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都必須以一定的環(huán)境來承載和需要環(huán)境來提供資源作為勞動(dòng)對(duì)象進(jìn)行生產(chǎn)，脫離環(huán)境的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是不存在的；環(huán)境是發(fā)展的必要條件，發(fā)展離不開環(huán)境，環(huán)境決定著發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展必須建立在環(huán)境承載力允許的基礎(chǔ)上。把環(huán)境權(quán)利提到這種高度上來認(rèn)識(shí)，是人權(quán)理論發(fā)展的一個(gè)新突破。它不僅使人權(quán)概念有了新的內(nèi)涵，而且也為人類自主地保護(hù)和改善環(huán)境，自覺地協(xié)調(diào)自己與自然界的關(guān)系，自覺地為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，提供了銳利的思想和法律武器。環(huán)境財(cái)政的目的是解決環(huán)境問題，提高環(huán)境質(zhì)量，這就當(dāng)然地有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境這個(gè)最基本的人權(quán)。
　　 3.解決環(huán)境問題更容易為公眾所普遍接受。我國環(huán)境問題已經(jīng)積重難返、愈演愈烈，不但危及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展而且已經(jīng)危及我國人民的生存和健康，公眾反響極為強(qiáng)烈。其中最強(qiáng)烈的反響就是要求大幅度增加環(huán)境的財(cái)政投入。第六次全國環(huán)保大會(huì)已順應(yīng)民意做出這方面的許多決定。決定指出，要完成“十一五”期間環(huán)保的主要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“十一五”期間環(huán)保的目標(biāo)，必須進(jìn)一步增加，必須把環(huán)保投入作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，保證增加幅度高于經(jīng)濟(jì)增長速度。這一決策已折射出中央政府要堅(jiān)定不移地建立環(huán)境財(cái)政體系并把其作為建立公共財(cái)政體制突破口的決心。
　　
　　 （二）只有在環(huán)境財(cái)政上突破才能逐步解決當(dāng)前乃至今后的環(huán)境“瓶頸”制約
　　
　　 當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國環(huán)境問題對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的“瓶頸”制約作用不但依然存在而且還會(huì)越來越突出，正如國家環(huán)?？偩志珠L周生賢明確指出的，“我國環(huán)境形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，環(huán)境問題嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，危害群眾健康，影響社會(huì)穩(wěn)定，損害國家形象。主要表現(xiàn)為：主要污染物排放總量大，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)破壞問題依然突出；環(huán)境制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，影響我國國際形象和對(duì)外貿(mào)易?！?br /> 　　 事實(shí)讓我們清醒地看到，我國長期以來的經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步都是以資源的超級(jí)耗損和環(huán)境的過度破壞為代價(jià)的。環(huán)境問題不但積重難返，而且愈演愈烈。不舉全黨全國之力來集中、迅速、有效地解決嚴(yán)峻的環(huán)境問題，我們民族的中興大業(yè)將要?dú)в谝坏?。為此，在中共十六屆五中全?huì)的《建議》中，黨中央提出要把節(jié)約資源作為基本國策，并提出了要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)等一系列高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略決策。環(huán)境問題具有鮮明的社會(huì)公共性。解決環(huán)境問題具有明顯的市場(chǎng)失靈性。面對(duì)如此嚴(yán)峻的環(huán)境問題，靠市場(chǎng)的機(jī)制作用是不能奏效的。因此，要落實(shí)中央的戰(zhàn)略決策，就必須充分發(fā)揮政府行為，迅速建立起科學(xué)可靠的環(huán)境財(cái)政體系，用公共財(cái)政的強(qiáng)大力量來有所作為。
　　
　　 （三）當(dāng)前我國建立環(huán)境財(cái)政的條件已經(jīng)基本成熟，具備了客觀可能性_
　　
　　 1.我國經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入持續(xù)增長為環(huán)境財(cái)政體系提供了雄厚的財(cái)力保證。2005年GDP達(dá)到18.3萬億元，比上年增長10.2%；全國財(cái)政收入達(dá)到31 627.98億元，比上年增長19.8%。其中，中央財(cái)政總收入17249.79億元，按可比口徑比上年增加2581.02億元（已扣除新增出口退稅指標(biāo)584.11億元），增長17.6%，地方財(cái)政總收入26565.72億元（含中央稅收返還和補(bǔ)助收入），按可比口徑比上年增加4158.13億元，增長18.6%，尤其是中央政府財(cái)力的快速增長，為建立環(huán)境財(cái)政體系提供了良機(jī)。
　　 2.政府公共財(cái)政改革為建立環(huán)境財(cái)政體系創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。中共十五屆五中全會(huì)首次明確提出，“逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架”。溫家寶總理在2005年的政府工作報(bào)告中再次提出建立和完善公共財(cái)政。這標(biāo)志著公共財(cái)政在中國被正式確立為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政改革的目標(biāo)模式。從1999年開始進(jìn)行的公共財(cái)政改革，其主要內(nèi)容包括推行部門預(yù)算管理、收支兩條線、國庫集中支付、以及政府采購等財(cái)政管理制度，規(guī)范財(cái)政資金從分配到使用的全過程。環(huán)境保護(hù)是典型的社會(huì)公共事務(wù)，理所當(dāng)然地應(yīng)該和國防、教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等一樣納入公共財(cái)政的范疇，使環(huán)境財(cái)政成為公共財(cái)政的重要組成部分。
　　 3.財(cái)政部已經(jīng)正式把環(huán)保納人政府預(yù)算支出科目，為建立環(huán)境財(cái)政奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。財(cái)政部在推行公共財(cái)政改革過程中，擬正式施行新的政府支出功能分類，增加了“211環(huán)境保護(hù)”科目，包括10大款50小項(xiàng)。這個(gè)支出分類科目基本涵蓋了污染防治和生態(tài)保護(hù)的全部事物，它使環(huán)保在政府預(yù)算支出科目中有了戶頭，是環(huán)境財(cái)政體系的一項(xiàng)基本制度，也是增加政府環(huán)保投入的重要保障。為了保證該科目發(fā)揮作用，一方面需要把目前由各個(gè)部門分別管理、散落在不同科目、以不同形式存在的環(huán)境財(cái)政支出資金，統(tǒng)一納入環(huán)?？颇繉?shí)施預(yù)算內(nèi)管理；另一方面需要指導(dǎo)幫助地方財(cái)政和相關(guān)部門，根據(jù)地方的實(shí)際情況，開展建立環(huán)保政府預(yù)算支出科目的工作。
　　 4.社會(huì)公眾環(huán)境意識(shí)的迅速提高為環(huán)境財(cái)政體系的建立打造了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。制度和政策說到底是公眾意識(shí)的正確體現(xiàn)。當(dāng)今世界各國，特別是發(fā)達(dá)國家，公眾環(huán)境意識(shí)越來越強(qiáng)烈地影響著國家環(huán)境政策和其他政策的制定。公眾環(huán)境意識(shí)對(duì)環(huán)境政策的影響，更為重要的是直接影響環(huán)境政策實(shí)施的效果。所以，一個(gè)國家或地區(qū)的公眾環(huán)境意識(shí)水平，往往會(huì)決定該國和地區(qū)環(huán)境政策的特點(diǎn)及其實(shí)施效果。1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)之后的十幾年來，由于各級(jí)政府的積極引導(dǎo)，加之老百姓的切身體驗(yàn)，我國公眾的環(huán)保意識(shí)得到空前提高，并對(duì)國家環(huán)境政策產(chǎn)生了極大的影響。其中最突出的關(guān)注內(nèi)容則是政府對(duì)環(huán)保如何投入和如何引導(dǎo)投入問題，實(shí)際上就是我們說的如何建立環(huán)境財(cái)政的問題。這種情況在每年一度的“兩會(huì)”上可以看的十分清楚。
　　 綜上所述，我們認(rèn)為，建立我國環(huán)境財(cái)政體系的天時(shí)、地利、人和等“萬事”具備，而且不欠“東風(fēng)”，決策者應(yīng)該抓住這千載難逢的歷史機(jī)遇積極推進(jìn)，不必遲疑。
　　
　　 三、建立環(huán)境財(cái)政體系的基本構(gòu)想
　　
　　 （一）發(fā)揮各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的主導(dǎo)作用
　　
　　 1.將環(huán)境財(cái)政納入目前正在建立的公共財(cái)政體系框架中，強(qiáng)化政府的環(huán)境財(cái)政職能。在中央和地方財(cái)政支出預(yù)算科目中建立環(huán)保財(cái)政支出預(yù)算科目，穩(wěn)定提高政府財(cái)政對(duì)環(huán)保的支出，環(huán)保財(cái)政支出內(nèi)容應(yīng)包括環(huán)境行政管理、環(huán)境監(jiān)理、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境信息、環(huán)境宣傳和環(huán)境科學(xué)研究等。
　　 2.國家應(yīng)重新科學(xué)地核定環(huán)保投入占GDP的恰當(dāng)比例，為環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供足夠的資金保障。除了參考國際上的成功經(jīng)驗(yàn)和我國自身經(jīng)驗(yàn)之外，更為重要的是根據(jù)綠色GDP核算原則理性地找到環(huán)保投入與GDP之問恰當(dāng)?shù)谋壤P(guān)系。
　　 3.要把各排污單位上繳的排污費(fèi)當(dāng)作預(yù)算內(nèi)資金納入國家所有的環(huán)保專項(xiàng)資金體系統(tǒng)一管理使用，取消原來的無償返還政策，中央財(cái)政和地方財(cái)政要按事權(quán)來劃出適當(dāng)?shù)谋壤泄芎糜煤眠@筆來源穩(wěn)定、數(shù)額不菲的資金。
　　 4.根據(jù)環(huán)境事權(quán)的劃分，政府將承擔(dān)或部分承擔(dān)不適宜企業(yè)和社會(huì)資金投資的環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施、跨地區(qū)的污染綜合治理、自然生態(tài)環(huán)境修復(fù)保護(hù)與建設(shè)以及履行國際環(huán)境公約等方面的投資。中央和地方政府可以考慮組織發(fā)行中長期環(huán)境建設(shè)債券或環(huán)保福利彩票。
　　 5.利用政府的信用資源，積極爭(zhēng)取國際金融組織、國外政府的優(yōu)惠貸款和各種援助。政府在環(huán)保投融資工程中，要特別注意財(cái)政信用、銀行信貸和投資三者之間結(jié)構(gòu)的合理性。
　　 6.制定和完善環(huán)境稅收政策，如開征包裝物、廢物、含磷洗滌劑、臭氧層耗損物質(zhì)、廢舊電池、廢舊家用電器等有害環(huán)境的產(chǎn)品稅，并把其作為增加環(huán)保財(cái)政預(yù)算的財(cái)政收入來源。
　　 7.為了強(qiáng)化政府對(duì)環(huán)境投資的宏觀調(diào)控能力，建議建立中央、地方或跨地區(qū)的環(huán)保投資基金或環(huán)保投資公司。
　　
　　 （二）依靠政府主導(dǎo)建立高效的環(huán)保投融資體制
　　
　　 1.要發(fā)揮政府的政策導(dǎo)向和組織協(xié)調(diào)作用，利用政策打通環(huán)保投融資的“瓶頸”，把政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)和金融機(jī)構(gòu)的融資優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，推進(jìn)環(huán)保投融資市場(chǎng)建設(shè)，為國家重點(diǎn)環(huán)保區(qū)域和重大環(huán)保項(xiàng)目提供大額政策性貸款支持。
　　 2.政府要發(fā)揮財(cái)政、信貸和證券三種融資方式的合力。利用財(cái)政融資的杠桿和基礎(chǔ)性作用，調(diào)動(dòng)更多的資金進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域；增強(qiáng)信貸融資的支持力度和效率，積極為環(huán)保投融資走向資本市場(chǎng)創(chuàng)造條件。
　　 3.繼續(xù)加大環(huán)保領(lǐng)域?qū)ν庹猩桃Y步伐。環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是外商一直看好的投資領(lǐng)域，近些年來，美國、法國、德國、意大利、挪威、日本、加拿大等國廠商通過各種形式紛紛來我國環(huán)保領(lǐng)域投資辦廠。今后，環(huán)保領(lǐng)域應(yīng)該繼續(xù)解放思想，調(diào)整政策，改善投資環(huán)境，采取多種形式利用外資，吸引更多的國外投資者。
　　 4.探索建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制。要加快建立政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、共享成果、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)化環(huán)?？萍纪顿Y體制。加大對(duì)現(xiàn)有高科技風(fēng)險(xiǎn)投資公司的扶持力度，引進(jìn)非國有資本或進(jìn)行資產(chǎn)重組，使其具有較為雄厚的資金實(shí)力和再融資能力。采取“政府引導(dǎo)、民間參與、合理組合、市場(chǎng)運(yùn)作”的模式，探索組建公司型環(huán)保投資基金。
　　 5.積極利用商業(yè)銀行、政策性銀行和國外金融機(jī)構(gòu)的信貸資金。支持商業(yè)銀行獨(dú)立審貸、獨(dú)立評(píng)估、自主決策、自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。積極爭(zhēng)取國家政策性銀行的信貸資金，充分利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和國外政府的低息貸款及國內(nèi)外民間組織的資助。
　　 6.完善中小企業(yè)融資擔(dān)保體系。鼓勵(lì)成立以市場(chǎng)原則進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作、投資主體多元化的具有法人資格的中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)向各類中小企業(yè)提供信用擔(dān)保，從而吸引廣大中小企業(yè)投融資于大量的、規(guī)模較小的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施。
　　 7.積極利用各種新型的環(huán)保項(xiàng)目融資方式。首先，充分采用BOT融資方式，為新建大中型環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目籌集資金。BOT方式是國外風(fēng)靡的融資方式，近十幾年登陸我國后也取得了很大的成功。其最大的優(yōu)點(diǎn)有兩條：一是投資主體產(chǎn)權(quán)明確，項(xiàng)目建成后經(jīng)營主體明確，容易形成具有現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結(jié)構(gòu)，使得環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行順暢，運(yùn)營效果好；二是節(jié)省政府大量財(cái)政資金。一般情況下，政府規(guī)制出一些必要的政策和拿出一定的建設(shè)用地即可搞定。值得注意的是，在操作程序和環(huán)節(jié)上要結(jié)合本地的具體情況，有所斟酌地制定一些必要的原則。其次，積極推行TOT融資方式。這種方式是通過轉(zhuǎn)讓大型基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)，盤活存量資產(chǎn)，籌集再建設(shè)資金。由于資金、技術(shù)、管理等諸多原因，全國各地有相當(dāng)數(shù)量的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施運(yùn)營狀況不好。要改善這種狀況，政府又缺乏必要的資金，在這種情況下，推行TOT方式進(jìn)行融資是行之有效的。政府主管部門將現(xiàn)有環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給融資方以形成新的經(jīng)營主體，新的經(jīng)營主體取得經(jīng)營權(quán)后可以完全按照市場(chǎng)化原則和機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，從而取得良好的運(yùn)行效果。政府方面不但盤活了國有存量資產(chǎn)，而且又籌集了可觀的再建設(shè)資金，可謂“一箭雙雕”。
　　
　　 （三）積極引導(dǎo)社會(huì)資金和境外資金投入環(huán)保領(lǐng)域
　　
　　 1.政府要為企業(yè)和社會(huì)投資者建立一個(gè)穩(wěn)定的政策環(huán)境，確保他們?cè)诃h(huán)保護(hù)投資中取得合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。穩(wěn)定的政策環(huán)境應(yīng)該具有“大棒加胡蘿卜”的特點(diǎn)：一方面，政府應(yīng)該嚴(yán)格依法執(zhí)法，促使污染企業(yè)或違反法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)提供足夠的環(huán)保投入；另一方面，政府也應(yīng)制定一些環(huán)境服務(wù)的稅收和價(jià)格優(yōu)惠政策，使境內(nèi)外民間資本有投資環(huán)保領(lǐng)域的沖動(dòng)。
　　 2.政府要堅(jiān)決從一些經(jīng)營性的環(huán)保領(lǐng)域退出。一些環(huán)保公用設(shè)施，如收費(fèi)的污水處理廠、垃圾處理廠等，由于具有比較穩(wěn)定的現(xiàn)金流，只要收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格合理，使得投資者有合理的投資回報(bào)，完全可以授權(quán)經(jīng)營的方式交由企業(yè)（包括外商、國企、民營企業(yè)等）投資和運(yùn)營，政府只要監(jiān)督該企業(yè)是否達(dá)到環(huán)保要求即可。
　　 3.政府要主導(dǎo)和引導(dǎo)能夠進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營的環(huán)保公用單位改制為有限責(zé)任公司或股份有限公司。改制后再通過增資人股、發(fā)行公司債券、股票上市等方式吸引其他企業(yè)或個(gè)人投資。 4.政府要盡快全面實(shí)施污水處理收費(fèi)、垃圾處理收費(fèi)、危險(xiǎn)廢物集中處理收費(fèi)等環(huán)境收費(fèi)制度改革。允許環(huán)保公用設(shè)施經(jīng)營單位根據(jù)“保本微利”或“社會(huì)平均回報(bào)”的原則自行確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)價(jià)格。
　　
　　 （四）建立健全環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
　　
　　 我國環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立應(yīng)該從近幾年剛剛起步的生態(tài)補(bǔ)償工作人手，認(rèn)真總結(jié)各地在退耕還林方面所積累的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步把其延伸到城市水源地的發(fā)展與保護(hù)、江河上游水資源利用與中下游用水、生態(tài)屏障的建設(shè)與投入、喀斯特地區(qū)過度開墾導(dǎo)致的水土流失和沙漠化、草原過度放牧或過度耕種帶來的風(fēng)沙問題以及自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國生態(tài)補(bǔ)償工作面臨的問題和困難不少。解決這些問題的根本出路就在于加快建立健全環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，把生態(tài)修復(fù)和環(huán)保所面臨的補(bǔ)償問題完全統(tǒng)籌起來。
　　 1.要堅(jiān)持正確的構(gòu)建原則。建立環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度必須以科學(xué)發(fā)展觀和“五個(gè)統(tǒng)籌”為最高原則，用以指導(dǎo)建立工作的全過程。還要以“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰污染誰治理、誰受益誰補(bǔ)償”為基本原則。此外，還要堅(jiān)持因時(shí)因地制宜，區(qū)分具體情況，循序漸進(jìn)的具體工作原則。
　　 2.在中央和省級(jí)政府設(shè)立環(huán)境轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金列入財(cái)政預(yù)算，地方財(cái)政也要加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)保的支持力度。為擴(kuò)大資金來源，還可發(fā)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金彩票。資金的安排使用，應(yīng)著重向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域性、流域性重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目，加大對(duì)區(qū)域性、流域性污染防治及污染防治新技術(shù)、新工藝開發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度。
　　 3.完善現(xiàn)行保護(hù)環(huán)境的稅收政策，增收生態(tài)補(bǔ)償稅，開征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅。將資源稅的征收對(duì)象擴(kuò)大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅，開征森林資源稅和草場(chǎng)資源稅，將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計(jì)稅改為按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅，對(duì)非再生性、稀缺性資源課以重稅。通過稅收杠桿把資源開采使用同促進(jìn)生態(tài)環(huán)保結(jié)合起來，提高資源的開發(fā)利用率。
　　 4.發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，積極探索生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化模式。通過科學(xué)的環(huán)境定價(jià)和資源定價(jià)，推進(jìn)環(huán)境排污權(quán)交易和培育資源市場(chǎng)，促進(jìn)資源和生態(tài)環(huán)境的資本化、市場(chǎng)化，使這些要素的價(jià)格真正反映它們的稀缺程度，以達(dá)到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應(yīng)。積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機(jī)制。探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制降低治污成本，提高治污效率。引導(dǎo)鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過自愿協(xié)商實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償。
　　
　　 （五）建立健全環(huán)保資金監(jiān)管機(jī)制
　　
　　 環(huán)保資金監(jiān)管機(jī)制是環(huán)境財(cái)政體系的重要組成部分。長期以來，由于環(huán)保資金監(jiān)管制度和機(jī)制不夠健全，導(dǎo)致資金使用效率不高，也加劇了環(huán)保資金的短缺局面。當(dāng)前我們?cè)跇?gòu)建環(huán)境財(cái)政體系時(shí)，無疑要把這一環(huán)節(jié)鍛造得結(jié)實(shí)牢靠。
　　 1.建立環(huán)保資金信息公開披露制度。每年年初，中央和省、市環(huán)保局要會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門公告本級(jí)年度環(huán)保資金的總盤子和各種專項(xiàng)資金的規(guī)模，并根據(jù)本級(jí)污染防治和環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)，編制《環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金申請(qǐng)指南》，在自己的網(wǎng)站上向社會(huì)公開發(fā)布。
　　 2.環(huán)保資金的申請(qǐng)。（1）環(huán)保資金以項(xiàng)目形式申報(bào)。項(xiàng)目組織實(shí)施單位或承擔(dān)單位通過其所在地的環(huán)保、財(cái)政部門聯(lián)合向上級(jí)環(huán)保、財(cái)政部門提出申請(qǐng)。（2）申請(qǐng)材料分正文和附件兩部分，正文為申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的正式文件，附件為每個(gè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告。
　　 3.項(xiàng)目審核及資金計(jì)劃的下達(dá)。（1）各地申請(qǐng)環(huán)保資金的項(xiàng)目，由省環(huán)保局規(guī)劃財(cái)務(wù)處指定專人受理，根據(jù)每年的資金申報(bào)指南要求對(duì)項(xiàng)目申報(bào)條件、材料完整性、真實(shí)性等情況進(jìn)行預(yù)審。（2）省環(huán)保局規(guī)劃財(cái)務(wù)處會(huì)同相關(guān)業(yè)務(wù)處室（或單位）組織專業(yè)人員對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行形式審查，分批報(bào)局務(wù)會(huì)審定。（3）省環(huán)保局會(huì)同省財(cái)政廳組織有關(guān)專家對(duì)通過形式審查的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審論證，并按項(xiàng)目的輕重緩急及專家評(píng)審結(jié)果進(jìn)行排序，統(tǒng)一納入項(xiàng)目庫。（4）省環(huán)保局規(guī)劃財(cái)務(wù)處根據(jù)年度資金總額和排序情況起草環(huán)保資金計(jì)劃草案，并報(bào)省環(huán)保局資金審查委員會(huì)審定。（5）經(jīng)省環(huán)保局資金審查委員會(huì)審定的環(huán)保資金計(jì)劃，報(bào)送省財(cái)政廳征求意見，并在省環(huán)保局局域網(wǎng)上公布公示，接受社會(huì)監(jiān)督。（6）對(duì)公示期間內(nèi)無異議并與省財(cái)政廳達(dá)成一致意見的項(xiàng)目，由省環(huán)保局與省財(cái)政廳聯(lián)合下達(dá)環(huán)保資金計(jì)劃；對(duì)有質(zhì)疑的項(xiàng)目，省環(huán)保局負(fù)責(zé)核實(shí)情況，對(duì)確有問題的項(xiàng)目，省財(cái)政廳可進(jìn)行必要調(diào)整。
　　 4.環(huán)保資金撥付。（1）環(huán)保資金應(yīng)按項(xiàng)目進(jìn)度分期分批撥付。一般情況下，項(xiàng)目開工后，撥付計(jì)劃額度的50%；工程竣工、經(jīng)驗(yàn)收合格后，撥付剩余部分。（2）貸款貼息資金實(shí)行項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后一次性全部撥付的方式。（3）環(huán)保局規(guī)劃財(cái)務(wù)處要根據(jù)項(xiàng)目工程進(jìn)度情況，分批編制環(huán)保資金撥付計(jì)劃，由主管局長批準(zhǔn)后，向省財(cái)政廳國庫處申請(qǐng)撥付。
　　 5.環(huán)保資金使用的監(jiān)督管理。（1）項(xiàng)目單位收到環(huán)保資金后，應(yīng)盡快組織項(xiàng)目的實(shí)施。（2）項(xiàng)目在實(shí)施過程中要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章制度、招投標(biāo)管理規(guī)定，科學(xué)、合理、有效地安排和使用資金。（3）環(huán)保資金要實(shí)行單項(xiàng)核算、?？顚Ｓ?，不得用于金融性融資、股票、期貨及捐贈(zèng)等與環(huán)保事業(yè)無關(guān)的支出。（4）省級(jí)環(huán)保和財(cái)政部門對(duì)環(huán)保資金資助項(xiàng)目實(shí)行跟蹤管理，對(duì)執(zhí)行情況實(shí)行監(jiān)督檢查，對(duì)環(huán)保資金使用情況實(shí)行審計(jì)。對(duì)擅自挪用專項(xiàng)資金的項(xiàng)目單位，要追回已撥付專項(xiàng)資金，并10年內(nèi)不再安排環(huán)保資金。（5）項(xiàng)目完成后，由省環(huán)保局、省財(cái)政廳組織驗(yàn)收，或委托市環(huán)保局、財(cái)政局組織驗(yàn)收，委托驗(yàn)收的項(xiàng)目要在驗(yàn)收后1個(gè)月內(nèi)報(bào)省環(huán)保局和省財(cái)政廳備案。凡未通過驗(yàn)收的項(xiàng)目，不再撥付剩余環(huán)保資金。（6）省環(huán)保局建立項(xiàng)目專家?guī)?，每次?xiàng)目審查和驗(yàn)收，隨機(jī)從專家?guī)熘谐槿?－3名有關(guān)行業(yè)專家參與，保證項(xiàng)目審查和驗(yàn)收的公正性，項(xiàng)目專家?guī)煲ㄆ谶M(jìn)行更新。（7）對(duì)違反有關(guān)資金使用規(guī)定的，任何單位和個(gè)人均可投訴和舉報(bào)。（8）環(huán)保工作人員在資金管理中有收受賄賂、辦事不公、故意刁難項(xiàng)目單位、拖延項(xiàng)目受理或撥付資金等行為，任何單位和個(gè)人均可投訴和舉報(bào)。