環(huán)境財政：構(gòu)建公共財政體制的突破口

財經(jīng)問題研究，東北財經(jīng)大學經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院，湯天滋

　　[摘要]本文在探討環(huán)境財政與公共財政關系的基礎上，提出了環(huán)境財政是構(gòu)建公共財政體制突破口的命題，然后提出了建立環(huán)境財政的基本構(gòu)想：一是發(fā)揮各級政府財政預算的主導作用；二是依靠政府主導建立高效的環(huán)保投融資體制；三是積極引導社會資金和境外資金投入環(huán)保領域；四是建立健全環(huán)境財政轉(zhuǎn)移支付制度；五是建立健全環(huán)保資金監(jiān)管機制。

　　

　　盡快建立適合我國國情的公共財政體制，已經(jīng)在社會各界取得共識。但由于操作層面上對構(gòu)建的途徑還存在較大歧義，所以收效不夠理想。這種歧義的焦點又集中反映在如何選擇構(gòu)建的突破口上。當前對我國經(jīng)濟、社會發(fā)展最具制約作用的環(huán)境問題，不但具有一般的社會公共性，而且還具有逼人的現(xiàn)實緊迫性，是各級政府必須傾注財力著重加以解決的首要問題。環(huán)境財政既是聚好用好財政資金并發(fā)揮其資金衍生作用解決環(huán)境問題的有效工具，又是公共財政體系鏈條中能夠帶動其他環(huán)節(jié)的主導環(huán)節(jié)，所以，我們認為，只有選擇環(huán)境財政作為突破口，公共財政體制建設才會有較大作為。
　　
　　 一、環(huán)境財政與公共財政的關系
　　
　　 （一）環(huán)境財政與公共財政是局部與整體、被包容與包容的關系
　　
　　 公共財政是在市場經(jīng)濟條件下，政府以社會管理者的身份為滿足社會公共需要而進行的財政收支活動。其目的是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務，以保證國家機器的正常運轉(zhuǎn)，保障國家安全，維護社會秩序，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財政的主旨是滿足社會公共需要。這種公共需要包括國家行政管理、國防、外交、社會法制、社會治安、社會監(jiān)察等政權(quán)建設和國家安全事項，以及教育、科技、文化、體育、公共衛(wèi)生、社會保障、賑災扶貧等公共事業(yè)和水利、交通、能源、市政建設、生態(tài)環(huán)境保護（以下簡稱環(huán)保）等公益性基礎設施建設，等等。由此可見，以生態(tài)環(huán)保為目的指向的環(huán)境財政，無疑是公共財政的一個重要組成部分，它們之間的關系就應該是局部與整體、被包容與包容的關系。
　　
　　 （二）環(huán)境財政與公共財政的社會功能具有完全的一致性
　　
　　 1.滿足社會公共需要的特性。這是公共財政最基本的功能特性，其突出的“公共性”與市場經(jīng)濟中的贏利性、競爭性相排斥。公共財政作為市場經(jīng)濟條件下的財政，主要是為全社會提供公共產(chǎn)品和公共服務，體現(xiàn)整體公眾利益。環(huán)境財政恰恰具有這樣的功能。因為環(huán)境財政所要解決的環(huán)境問題具有極大的社會公共性，社會的一切公共需要無一不與環(huán)境相聯(lián)系。
　　 2.以法制規(guī)范為基礎的特性。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，作為市場經(jīng)濟條件下的公共財政必須以法制規(guī)范為基礎。從公共財政的收入來看，最主要的形式是稅收，同時輔之以少量必要的收費和罰沒收入，還有為償還債務本金和彌補財政赤字而發(fā)行的國債收入。組織這些收入，必須嚴格按照有關法律規(guī)范行事。從公共財政的支出來看，各項支出都要嚴格按照《預算法》等法律安排。我國的財政支出也是如此。各級政府必須嚴格執(zhí)行經(jīng)同級人民代表大會審議通過的預算，如有特殊原因需要調(diào)整預算，也必須提交人民代表大會審議并接受監(jiān)督。環(huán)境財政的預算和支出也必須完全按照法律規(guī)范行事。
　　 3.宏觀調(diào)控的功能特性。財政政策是國家進行宏觀調(diào)控的重要手段。在市場機制調(diào)節(jié)出現(xiàn)嚴重缺陷或不足時，國家可以綜合運用預算、稅收、國債、轉(zhuǎn)移支付、政府采購、貼息、補助等方面的財政政策對經(jīng)濟運行實施宏觀調(diào)控。環(huán)境財政同樣具有宏觀調(diào)控的作用。這種作用主要通過解決宏觀環(huán)境問題來實現(xiàn)的。特別是在環(huán)境問題已經(jīng)嚴重制約經(jīng)濟、社會發(fā)展的今天，這種作用表現(xiàn)得尤為突出。
　　
　　 （三）環(huán)境財政在公共財政中占有特殊重要的地位
　　
　　 環(huán)境財政在公共財政中所占有的特殊重要地位，是由環(huán)境在經(jīng)濟、社會發(fā)展中的重要地位決定的。在市場經(jīng)濟條件下，市場是配置資源的主要力量，市場體制和機制是促進經(jīng)濟、社會發(fā)展的主導力量。但主要力量和主導力量都不是基礎力量。環(huán)境容量或稱環(huán)境承載力才是經(jīng)濟、社會發(fā)展的基礎力量。如果這個基礎力量脆弱即環(huán)境容量萎縮或環(huán)境承載力下降，即便市場牽引的主導力量再強大，經(jīng)濟、社會的發(fā)展也會因為缺乏環(huán)境提供的物質(zhì)支持和條件支持而難以為繼。由此可見，環(huán)境承載力在經(jīng)濟、社會發(fā)展中的基礎性作用是無可替代的。理論和實踐證明，在經(jīng)濟與社會發(fā)展中，市場對環(huán)境這樣的公共物品的作用往往是失靈的，這就需要政府發(fā)揮自己獨特的作用加以彌補。政府要發(fā)揮這種獨特的作用，最直接、最有效的辦法就是建立和運用環(huán)境財政，把環(huán)境財政鍛造成公共財政鏈條中的主導環(huán)節(jié)，讓這個主導環(huán)節(jié)牽引其他環(huán)節(jié)一道來解決經(jīng)濟、社會發(fā)展中的環(huán)境“瓶頸”問題。
　　
　　 二、把環(huán)境財政作為建立公共財政體制突破口的基本理由
　　
　　 建立公共財政體制是一個紛繁復雜的系統(tǒng)工程，環(huán)境財政是公共財政體系中的一個占有特殊重要地位的子系統(tǒng)。那么，完成這樣一個系統(tǒng)工程為什么要首選環(huán)境財政作為突破口呢?
　　
　　 （一）環(huán)境財政所要解決的環(huán)境問題具有非常明確和具體的社會公共性
　　
　　 1.環(huán)境財政有利于提高和完善環(huán)境這個生產(chǎn)力的基本要素。古往今來無數(shù)事實證明，環(huán)境與生產(chǎn)力是不可分割的一體化的事物。從微觀構(gòu)造分析，也會得出環(huán)境是生產(chǎn)力構(gòu)成要素的結(jié)論。這種結(jié)論用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力中最簡單的模型即可證明：農(nóng)業(yè)勞動者通過勞動工具耕種土地這個勞動對象，按照生產(chǎn)力三要素論來講，已經(jīng)形成了生產(chǎn)力的雛形，按系統(tǒng)論的多要素或五要素論來考察，科學技術和管理這兩大要素也分別強化、物化和運籌到三個實體性要素中來，生產(chǎn)力的構(gòu)成更加完整和豐富了。但這時，如果土壤里水分不足或光照期不夠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力就不能正常運動，就不能收到預期效果。這就證明了水和光照期這些環(huán)境因素實際上已經(jīng)是生產(chǎn)力的一個組成部分，沒有這個組成部分，生產(chǎn)力就不完整，就很難運動并達到目的。由此可見，環(huán)境因素同勞動者、勞動資料、勞動對象、科學技術和管理這些要素一樣，都是構(gòu)成生產(chǎn)力的不可或缺的要素，因為它是條件性要素。
　　 2.環(huán)境財政有利于實現(xiàn)環(huán)境權(quán)利這個最基本的人權(quán)。傳統(tǒng)的人權(quán)理論認為，人權(quán)的基本內(nèi)容包括生存權(quán)、經(jīng)濟權(quán)、政治權(quán)、文化權(quán)和發(fā)展權(quán)。我們認為，這樣認定人權(quán)內(nèi)容還不夠全面，更不夠徹底和本質(zhì)，因為它們都還不是人權(quán)中最基本的內(nèi)容。通過研究我們發(fā)現(xiàn)，環(huán)境權(quán)利才是最基本的人權(quán)，因為環(huán)境是人的生命和生存的基礎，人是環(huán)境的產(chǎn)物，沒有必要的環(huán)境就沒有人的生命和生存，就更談不上享受和發(fā)展；環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展的載體和條件，人類的任何經(jīng)濟活動都必須以一定的環(huán)境來承載和需要環(huán)境來提供資源作為勞動對象進行生產(chǎn)，脫離環(huán)境的經(jīng)濟活動是不存在的；環(huán)境是發(fā)展的必要條件，發(fā)展離不開環(huán)境，環(huán)境決定著發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展必須建立在環(huán)境承載力允許的基礎上。把環(huán)境權(quán)利提到這種高度上來認識，是人權(quán)理論發(fā)展的一個新突破。它不僅使人權(quán)概念有了新的內(nèi)涵，而且也為人類自主地保護和改善環(huán)境，自覺地協(xié)調(diào)自己與自然界的關系，自覺地為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的理論基礎，提供了銳利的思想和法律武器。環(huán)境財政的目的是解決環(huán)境問題，提高環(huán)境質(zhì)量，這就當然地有利于實現(xiàn)環(huán)境這個最基本的人權(quán)。
　　 3.解決環(huán)境問題更容易為公眾所普遍接受。我國環(huán)境問題已經(jīng)積重難返、愈演愈烈，不但危及經(jīng)濟、社會發(fā)展而且已經(jīng)危及我國人民的生存和健康，公眾反響極為強烈。其中最強烈的反響就是要求大幅度增加環(huán)境的財政投入。第六次全國環(huán)保大會已順應民意做出這方面的許多決定。決定指出，要完成“十一五”期間環(huán)保的主要任務，實現(xiàn)“十一五”期間環(huán)保的目標，必須進一步增加，必須把環(huán)保投入作為公共財政支出的重點，保證增加幅度高于經(jīng)濟增長速度。這一決策已折射出中央政府要堅定不移地建立環(huán)境財政體系并把其作為建立公共財政體制突破口的決心。
　　
　　 （二）只有在環(huán)境財政上突破才能逐步解決當前乃至今后的環(huán)境“瓶頸”制約
　　
　　 當前乃至今后相當長的一個時期內(nèi)，我國環(huán)境問題對經(jīng)濟增長的“瓶頸”制約作用不但依然存在而且還會越來越突出，正如國家環(huán)?？偩志珠L周生賢明確指出的，“我國環(huán)境形勢依然十分嚴峻，環(huán)境問題嚴重制約經(jīng)濟發(fā)展，危害群眾健康，影響社會穩(wěn)定，損害國家形象。主要表現(xiàn)為：主要污染物排放總量大，環(huán)境污染嚴重，生態(tài)破壞問題依然突出；環(huán)境制約經(jīng)濟社會發(fā)展，影響我國國際形象和對外貿(mào)易。”
　　 事實讓我們清醒地看到，我國長期以來的經(jīng)濟增長和社會進步都是以資源的超級耗損和環(huán)境的過度破壞為代價的。環(huán)境問題不但積重難返，而且愈演愈烈。不舉全黨全國之力來集中、迅速、有效地解決嚴峻的環(huán)境問題，我們民族的中興大業(yè)將要毀于一旦。為此，在中共十六屆五中全會的《建議》中，黨中央提出要把節(jié)約資源作為基本國策，并提出了要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，保護生態(tài)環(huán)境，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)等一系列高瞻遠矚的戰(zhàn)略決策。環(huán)境問題具有鮮明的社會公共性。解決環(huán)境問題具有明顯的市場失靈性。面對如此嚴峻的環(huán)境問題，靠市場的機制作用是不能奏效的。因此，要落實中央的戰(zhàn)略決策，就必須充分發(fā)揮政府行為，迅速建立起科學可靠的環(huán)境財政體系，用公共財政的強大力量來有所作為。
　　
　　 （三）當前我國建立環(huán)境財政的條件已經(jīng)基本成熟，具備了客觀可能性_
　　
　　 1.我國經(jīng)濟總量和財政收入持續(xù)增長為環(huán)境財政體系提供了雄厚的財力保證。2005年GDP達到18.3萬億元，比上年增長10.2%；全國財政收入達到31 627.98億元，比上年增長19.8%。其中，中央財政總收入17249.79億元，按可比口徑比上年增加2581.02億元（已扣除新增出口退稅指標584.11億元），增長17.6%，地方財政總收入26565.72億元（含中央稅收返還和補助收入），按可比口徑比上年增加4158.13億元，增長18.6%，尤其是中央政府財力的快速增長，為建立環(huán)境財政體系提供了良機。
　　 2.政府公共財政改革為建立環(huán)境財政體系創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。中共十五屆五中全會首次明確提出，“逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的公共財政框架”。溫家寶總理在2005年的政府工作報告中再次提出建立和完善公共財政。這標志著公共財政在中國被正式確立為社會主義市場經(jīng)濟下財政改革的目標模式。從1999年開始進行的公共財政改革，其主要內(nèi)容包括推行部門預算管理、收支兩條線、國庫集中支付、以及政府采購等財政管理制度，規(guī)范財政資金從分配到使用的全過程。環(huán)境保護是典型的社會公共事務，理所當然地應該和國防、教育、科學技術、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等一樣納入公共財政的范疇，使環(huán)境財政成為公共財政的重要組成部分。
　　 3.財政部已經(jīng)正式把環(huán)保納人政府預算支出科目，為建立環(huán)境財政奠定了堅實的基礎。財政部在推行公共財政改革過程中，擬正式施行新的政府支出功能分類，增加了“211環(huán)境保護”科目，包括10大款50小項。這個支出分類科目基本涵蓋了污染防治和生態(tài)保護的全部事物，它使環(huán)保在政府預算支出科目中有了戶頭，是環(huán)境財政體系的一項基本制度，也是增加政府環(huán)保投入的重要保障。為了保證該科目發(fā)揮作用，一方面需要把目前由各個部門分別管理、散落在不同科目、以不同形式存在的環(huán)境財政支出資金，統(tǒng)一納入環(huán)?？颇繉嵤╊A算內(nèi)管理；另一方面需要指導幫助地方財政和相關部門，根據(jù)地方的實際情況，開展建立環(huán)保政府預算支出科目的工作。
　　 4.社會公眾環(huán)境意識的迅速提高為環(huán)境財政體系的建立打造了堅實的社會基礎。制度和政策說到底是公眾意識的正確體現(xiàn)。當今世界各國，特別是發(fā)達國家，公眾環(huán)境意識越來越強烈地影響著國家環(huán)境政策和其他政策的制定。公眾環(huán)境意識對環(huán)境政策的影響，更為重要的是直接影響環(huán)境政策實施的效果。所以，一個國家或地區(qū)的公眾環(huán)境意識水平，往往會決定該國和地區(qū)環(huán)境政策的特點及其實施效果。1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會之后的十幾年來，由于各級政府的積極引導，加之老百姓的切身體驗，我國公眾的環(huán)保意識得到空前提高，并對國家環(huán)境政策產(chǎn)生了極大的影響。其中最突出的關注內(nèi)容則是政府對環(huán)保如何投入和如何引導投入問題，實際上就是我們說的如何建立環(huán)境財政的問題。這種情況在每年一度的“兩會”上可以看的十分清楚。
　　 綜上所述，我們認為，建立我國環(huán)境財政體系的天時、地利、人和等“萬事”具備，而且不欠“東風”，決策者應該抓住這千載難逢的歷史機遇積極推進，不必遲疑。
　　
　　 三、建立環(huán)境財政體系的基本構(gòu)想
　　
　　 （一）發(fā)揮各級政府財政預算的主導作用
　　
　　 1.將環(huán)境財政納入目前正在建立的公共財政體系框架中，強化政府的環(huán)境財政職能。在中央和地方財政支出預算科目中建立環(huán)保財政支出預算科目，穩(wěn)定提高政府財政對環(huán)保的支出，環(huán)保財政支出內(nèi)容應包括環(huán)境行政管理、環(huán)境監(jiān)理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標準、環(huán)境信息、環(huán)境宣傳和環(huán)境科學研究等。
　　 2.國家應重新科學地核定環(huán)保投入占GDP的恰當比例，為環(huán)保目標的實現(xiàn)提供足夠的資金保障。除了參考國際上的成功經(jīng)驗和我國自身經(jīng)驗之外，更為重要的是根據(jù)綠色GDP核算原則理性地找到環(huán)保投入與GDP之問恰當?shù)谋壤P系。
　　 3.要把各排污單位上繳的排污費當作預算內(nèi)資金納入國家所有的環(huán)保專項資金體系統(tǒng)一管理使用，取消原來的無償返還政策，中央財政和地方財政要按事權(quán)來劃出適當?shù)谋壤?，集中管好用好這筆來源穩(wěn)定、數(shù)額不菲的資金。
　　 4.根據(jù)環(huán)境事權(quán)的劃分，政府將承擔或部分承擔不適宜企業(yè)和社會資金投資的環(huán)境公共基礎設施、跨地區(qū)的污染綜合治理、自然生態(tài)環(huán)境修復保護與建設以及履行國際環(huán)境公約等方面的投資。中央和地方政府可以考慮組織發(fā)行中長期環(huán)境建設債券或環(huán)保福利彩票。
　　 5.利用政府的信用資源，積極爭取國際金融組織、國外政府的優(yōu)惠貸款和各種援助。政府在環(huán)保投融資工程中，要特別注意財政信用、銀行信貸和投資三者之間結(jié)構(gòu)的合理性。
　　 6.制定和完善環(huán)境稅收政策，如開征包裝物、廢物、含磷洗滌劑、臭氧層耗損物質(zhì)、廢舊電池、廢舊家用電器等有害環(huán)境的產(chǎn)品稅，并把其作為增加環(huán)保財政預算的財政收入來源。
　　 7.為了強化政府對環(huán)境投資的宏觀調(diào)控能力，建議建立中央、地方或跨地區(qū)的環(huán)保投資基金或環(huán)保投資公司。
　　
　　 （二）依靠政府主導建立高效的環(huán)保投融資體制
　　
　　 1.要發(fā)揮政府的政策導向和組織協(xié)調(diào)作用，利用政策打通環(huán)保投融資的“瓶頸”，把政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢和金融機構(gòu)的融資優(yōu)勢結(jié)合起來，推進環(huán)保投融資市場建設，為國家重點環(huán)保區(qū)域和重大環(huán)保項目提供大額政策性貸款支持。
　　 2.政府要發(fā)揮財政、信貸和證券三種融資方式的合力。利用財政融資的杠桿和基礎性作用，調(diào)動更多的資金進入環(huán)保領域；增強信貸融資的支持力度和效率，積極為環(huán)保投融資走向資本市場創(chuàng)造條件。
　　 3.繼續(xù)加大環(huán)保領域?qū)ν庹猩桃Y步伐。環(huán)?；A設施領域是外商一直看好的投資領域，近些年來，美國、法國、德國、意大利、挪威、日本、加拿大等國廠商通過各種形式紛紛來我國環(huán)保領域投資辦廠。今后，環(huán)保領域應該繼續(xù)解放思想，調(diào)整政策，改善投資環(huán)境，采取多種形式利用外資，吸引更多的國外投資者。
　　 4.探索建立環(huán)境風險投資機制。要加快建立政府引導、社會參與、共享成果、共擔風險的市場化環(huán)?？萍纪顿Y體制。加大對現(xiàn)有高科技風險投資公司的扶持力度，引進非國有資本或進行資產(chǎn)重組，使其具有較為雄厚的資金實力和再融資能力。采取“政府引導、民間參與、合理組合、市場運作”的模式，探索組建公司型環(huán)保投資基金。
　　 5.積極利用商業(yè)銀行、政策性銀行和國外金融機構(gòu)的信貸資金。支持商業(yè)銀行獨立審貸、獨立評估、自主決策、自行承擔風險和責任。積極爭取國家政策性銀行的信貸資金，充分利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和國外政府的低息貸款及國內(nèi)外民間組織的資助。
　　 6.完善中小企業(yè)融資擔保體系。鼓勵成立以市場原則進行規(guī)范運作、投資主體多元化的具有法人資格的中小企業(yè)擔保機構(gòu)向各類中小企業(yè)提供信用擔保，從而吸引廣大中小企業(yè)投融資于大量的、規(guī)模較小的環(huán)?；A設施。
　　 7.積極利用各種新型的環(huán)保項目融資方式。首先，充分采用BOT融資方式，為新建大中型環(huán)保基礎設施項目籌集資金。BOT方式是國外風靡的融資方式，近十幾年登陸我國后也取得了很大的成功。其最大的優(yōu)點有兩條：一是投資主體產(chǎn)權(quán)明確，項目建成后經(jīng)營主體明確，容易形成具有現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結(jié)構(gòu)，使得環(huán)保基礎設施運行順暢，運營效果好；二是節(jié)省政府大量財政資金。一般情況下，政府規(guī)制出一些必要的政策和拿出一定的建設用地即可搞定。值得注意的是，在操作程序和環(huán)節(jié)上要結(jié)合本地的具體情況，有所斟酌地制定一些必要的原則。其次，積極推行TOT融資方式。這種方式是通過轉(zhuǎn)讓大型基礎設施的經(jīng)營權(quán)，盤活存量資產(chǎn)，籌集再建設資金。由于資金、技術、管理等諸多原因，全國各地有相當數(shù)量的環(huán)保基礎設施運營狀況不好。要改善這種狀況，政府又缺乏必要的資金，在這種情況下，推行TOT方式進行融資是行之有效的。政府主管部門將現(xiàn)有環(huán)保基礎設施的經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給融資方以形成新的經(jīng)營主體，新的經(jīng)營主體取得經(jīng)營權(quán)后可以完全按照市場化原則和機制進行運作，從而取得良好的運行效果。政府方面不但盤活了國有存量資產(chǎn)，而且又籌集了可觀的再建設資金，可謂“一箭雙雕”。
　　
　　 （三）積極引導社會資金和境外資金投入環(huán)保領域
　　
　　 1.政府要為企業(yè)和社會投資者建立一個穩(wěn)定的政策環(huán)境，確保他們在環(huán)保護投資中取得合理的經(jīng)濟回報。穩(wěn)定的政策環(huán)境應該具有“大棒加胡蘿卜”的特點：一方面，政府應該嚴格依法執(zhí)法，促使污染企業(yè)或違反法規(guī)標準的企業(yè)提供足夠的環(huán)保投入；另一方面，政府也應制定一些環(huán)境服務的稅收和價格優(yōu)惠政策，使境內(nèi)外民間資本有投資環(huán)保領域的沖動。
　　 2.政府要堅決從一些經(jīng)營性的環(huán)保領域退出。一些環(huán)保公用設施，如收費的污水處理廠、垃圾處理廠等，由于具有比較穩(wěn)定的現(xiàn)金流，只要收費標準和價格合理，使得投資者有合理的投資回報，完全可以授權(quán)經(jīng)營的方式交由企業(yè)（包括外商、國企、民營企業(yè)等）投資和運營，政府只要監(jiān)督該企業(yè)是否達到環(huán)保要求即可。
　　 3.政府要主導和引導能夠進行企業(yè)化經(jīng)營的環(huán)保公用單位改制為有限責任公司或股份有限公司。改制后再通過增資人股、發(fā)行公司債券、股票上市等方式吸引其他企業(yè)或個人投資。 4.政府要盡快全面實施污水處理收費、垃圾處理收費、危險廢物集中處理收費等環(huán)境收費制度改革。允許環(huán)保公用設施經(jīng)營單位根據(jù)“保本微利”或“社會平均回報”的原則自行確定收費標準和服務價格。
　　
　　 （四）建立健全環(huán)境財政轉(zhuǎn)移支付制度
　　
　　 我國環(huán)境財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立應該從近幾年剛剛起步的生態(tài)補償工作人手，認真總結(jié)各地在退耕還林方面所積累的成功經(jīng)驗，逐步把其延伸到城市水源地的發(fā)展與保護、江河上游水資源利用與中下游用水、生態(tài)屏障的建設與投入、喀斯特地區(qū)過度開墾導致的水土流失和沙漠化、草原過度放牧或過度耕種帶來的風沙問題以及自然保護區(qū)的保護等各個領域。從現(xiàn)實情況看，我國生態(tài)補償工作面臨的問題和困難不少。解決這些問題的根本出路就在于加快建立健全環(huán)境財政轉(zhuǎn)移支付制度，把生態(tài)修復和環(huán)保所面臨的補償問題完全統(tǒng)籌起來。
　　 1.要堅持正確的構(gòu)建原則。建立環(huán)境財政轉(zhuǎn)移支付制度必須以科學發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”為最高原則，用以指導建立工作的全過程。還要以“誰開發(fā)誰保護、誰污染誰治理、誰受益誰補償”為基本原則。此外，還要堅持因時因地制宜，區(qū)分具體情況，循序漸進的具體工作原則。
　　 2.在中央和省級政府設立環(huán)境轉(zhuǎn)移支付專項資金列入財政預算，地方財政也要加大對生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)保的支持力度。為擴大資金來源，還可發(fā)行生態(tài)環(huán)境補償基金彩票。資金的安排使用，應著重向欠發(fā)達地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護作用明顯的區(qū)域性、流域性重點環(huán)保項目，加大對區(qū)域性、流域性污染防治及污染防治新技術、新工藝開發(fā)和應用的資金支持力度。
　　 3.完善現(xiàn)行保護環(huán)境的稅收政策，增收生態(tài)補償稅，開征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅。將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅，將現(xiàn)行資源稅按應稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。通過稅收杠桿把資源開采使用同促進生態(tài)環(huán)保結(jié)合起來，提高資源的開發(fā)利用率。
　　 4.發(fā)揮政府主導作用，積極探索生態(tài)環(huán)境補償?shù)氖袌龌Ｊ健Ｍㄟ^科學的環(huán)境定價和資源定價，推進環(huán)境排污權(quán)交易和培育資源市場，促進資源和生態(tài)環(huán)境的資本化、市場化，使這些要素的價格真正反映它們的稀缺程度，以達到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應。積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化的補償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機制。探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。引導鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。
　　
　　 （五）建立健全環(huán)保資金監(jiān)管機制
　　
　　 環(huán)保資金監(jiān)管機制是環(huán)境財政體系的重要組成部分。長期以來，由于環(huán)保資金監(jiān)管制度和機制不夠健全，導致資金使用效率不高，也加劇了環(huán)保資金的短缺局面。當前我們在構(gòu)建環(huán)境財政體系時，無疑要把這一環(huán)節(jié)鍛造得結(jié)實牢靠。
　　 1.建立環(huán)保資金信息公開披露制度。每年年初，中央和省、市環(huán)保局要會同同級財政部門公告本級年度環(huán)保資金的總盤子和各種專項資金的規(guī)模，并根據(jù)本級污染防治和環(huán)境保護重點，編制《環(huán)境保護專項資金申請指南》，在自己的網(wǎng)站上向社會公開發(fā)布。
　　 2.環(huán)保資金的申請。（1）環(huán)保資金以項目形式申報。項目組織實施單位或承擔單位通過其所在地的環(huán)保、財政部門聯(lián)合向上級環(huán)保、財政部門提出申請。（2）申請材料分正文和附件兩部分，正文為申請經(jīng)費的正式文件，附件為每個項目的可行性研究報告。
　　 3.項目審核及資金計劃的下達。（1）各地申請環(huán)保資金的項目，由省環(huán)保局規(guī)劃財務處指定專人受理，根據(jù)每年的資金申報指南要求對項目申報條件、材料完整性、真實性等情況進行預審。（2）省環(huán)保局規(guī)劃財務處會同相關業(yè)務處室（或單位）組織專業(yè)人員對申報項目進行形式審查，分批報局務會審定。（3）省環(huán)保局會同省財政廳組織有關專家對通過形式審查的項目進行評審論證，并按項目的輕重緩急及專家評審結(jié)果進行排序，統(tǒng)一納入項目庫。（4）省環(huán)保局規(guī)劃財務處根據(jù)年度資金總額和排序情況起草環(huán)保資金計劃草案，并報省環(huán)保局資金審查委員會審定。（5）經(jīng)省環(huán)保局資金審查委員會審定的環(huán)保資金計劃，報送省財政廳征求意見，并在省環(huán)保局局域網(wǎng)上公布公示，接受社會監(jiān)督。（6）對公示期間內(nèi)無異議并與省財政廳達成一致意見的項目，由省環(huán)保局與省財政廳聯(lián)合下達環(huán)保資金計劃；對有質(zhì)疑的項目，省環(huán)保局負責核實情況，對確有問題的項目，省財政廳可進行必要調(diào)整。
　　 4.環(huán)保資金撥付。（1）環(huán)保資金應按項目進度分期分批撥付。一般情況下，項目開工后，撥付計劃額度的50%；工程竣工、經(jīng)驗收合格后，撥付剩余部分。（2）貸款貼息資金實行項目竣工驗收后一次性全部撥付的方式。（3）環(huán)保局規(guī)劃財務處要根據(jù)項目工程進度情況，分批編制環(huán)保資金撥付計劃，由主管局長批準后，向省財政廳國庫處申請撥付。
　　 5.環(huán)保資金使用的監(jiān)督管理。（1）項目單位收到環(huán)保資金后，應盡快組織項目的實施。（2）項目在實施過程中要嚴格執(zhí)行有關財務規(guī)章制度、招投標管理規(guī)定，科學、合理、有效地安排和使用資金。（3）環(huán)保資金要實行單項核算、?？顚Ｓ茫坏糜糜诮鹑谛匀谫Y、股票、期貨及捐贈等與環(huán)保事業(yè)無關的支出。（4）省級環(huán)保和財政部門對環(huán)保資金資助項目實行跟蹤管理，對執(zhí)行情況實行監(jiān)督檢查，對環(huán)保資金使用情況實行審計。對擅自挪用專項資金的項目單位，要追回已撥付專項資金，并10年內(nèi)不再安排環(huán)保資金。（5）項目完成后，由省環(huán)保局、省財政廳組織驗收，或委托市環(huán)保局、財政局組織驗收，委托驗收的項目要在驗收后1個月內(nèi)報省環(huán)保局和省財政廳備案。凡未通過驗收的項目，不再撥付剩余環(huán)保資金。（6）省環(huán)保局建立項目專家?guī)?，每次項目審查和驗收，隨機從專家?guī)熘谐槿?－3名有關行業(yè)專家參與，保證項目審查和驗收的公正性，項目專家?guī)煲ㄆ谶M行更新。（7）對違反有關資金使用規(guī)定的，任何單位和個人均可投訴和舉報。（8）環(huán)保工作人員在資金管理中有收受賄賂、辦事不公、故意刁難項目單位、拖延項目受理或撥付資金等行為，任何單位和個人均可投訴和舉報。