1引言?

　　為學(xué)習(xí)澳大利亞、新西蘭兩國(guó)在調(diào)水工程水質(zhì)安全與運(yùn)營(yíng)管理方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提高對(duì)南水北調(diào)工程的管理能力，應(yīng)澳大利亞新南威爾士州立法會(huì)、新西蘭新中工商會(huì)的邀請(qǐng)，國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室“水質(zhì)安全與水源保護(hù)”考察團(tuán)于2006年11月中旬赴澳大利亞和新西蘭進(jìn)行了專題考察。?

　　考察期間，先后拜訪了澳大利亞雪山工程公司和新西蘭Genesis電力有限公司，參觀考察了墨爾本市的亞那河、昆士蘭州的布里斯班河、奧克蘭市的瓦卡特河的水質(zhì)狀況和新西蘭的Moawhango水庫(kù)，并與這些部門(mén)的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員就水質(zhì)安全、水源保護(hù)以及工程運(yùn)營(yíng)管理等方面的內(nèi)容進(jìn)行了相互交流與研討。本文主要在介紹澳大利亞雪山工程水質(zhì)安全與運(yùn)營(yíng)管理等方面成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)南水北調(diào)工程如何開(kāi)展水源與調(diào)水水質(zhì)安全和運(yùn)營(yíng)管理工作做了一點(diǎn)思考，以期能對(duì)南水北調(diào)工程的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理有所裨益。?

2雪山工程簡(jiǎn)介

　　雪山工程位于澳大利亞?wèn)|南部的新南威爾士州與維多利亞州之間的山區(qū)，運(yùn)行范圍包括澳大利亞?wèn)|南部2000km2的地域。該工程是聯(lián)邦政府和新南威爾士州、維多利亞州政府三方于1947年為開(kāi)發(fā)利用雪河水資源、解決墨累河及其支流馬蘭比吉河流域的干旱缺水問(wèn)題而開(kāi)始規(guī)劃實(shí)施的。?

　　該工程在雪山山脈東坡的雪河及其支流上建庫(kù)蓄水，將東坡斯諾伊河的一部分多余水量，通過(guò)自流和抽水，經(jīng)隧洞和明渠，使南流入海的雪河水西調(diào)墨累河，北調(diào)馬蘭比吉河支流圖穆特河，發(fā)展下游的灌溉及城市供水，并利用兩河在雪山地區(qū)不足100km范圍內(nèi)的800m落差，建梯級(jí)電站，達(dá)到調(diào)水與開(kāi)發(fā)水電相結(jié)合的目的。1949年聯(lián)邦政府通過(guò)雪山水電法，組建雪山工程管理局，負(fù)責(zé)雪山工程的調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)實(shí)施。?

　　該工程于1949年正式開(kāi)工，1974年完工，歷時(shí)25年，工程總投資為8.2億澳元，為澳大利亞第一個(gè)調(diào)水工程，也是世界上最復(fù)雜的大型水電工程之一，是跨流域、跨州界水力發(fā)電和農(nóng)業(yè)灌溉相互補(bǔ)償調(diào)節(jié)的水庫(kù)群和水電站群工程，包括16座水庫(kù)(總庫(kù)容約84.7億m3，有效庫(kù)容69.1億m3)、7座水電站(總裝機(jī)容量為375.6kW，其中2座地下式，1座抽水蓄能式)、1座抽水泵站(抽水流量為25.5m3/s)、12條隧洞(總長(zhǎng)約145km)及80km的輸水渠(管)等組成。規(guī)劃年調(diào)水量為23.6億m3，其中調(diào)給馬蘭比吉河13.8億m3，調(diào)給墨累河9.8億m3，維多利亞州和新南威爾士州各得一半，并保證一定下泄水量，干旱期為南澳洲供水，供水量由維多利亞州和新南威爾士州各負(fù)擔(dān)一半。沿途利用落差（總落差760m，裝機(jī)376萬(wàn)kW，年發(fā)電51.3億kW/h）發(fā)電供應(yīng)首都堪培拉及墨爾本、悉尼等城市。?

3雪山工程水質(zhì)安全措施及經(jīng)驗(yàn)?

　　雪山工程在20世紀(jì)40年代規(guī)劃之初，對(duì)水源區(qū)和輸水線路的水質(zhì)安全問(wèn)題基本沒(méi)有采取行之有效的防護(hù)措施。當(dāng)工程運(yùn)行一段時(shí)期后，隨著人口的增加、工農(nóng)業(yè)的發(fā)展，雪山工程受水區(qū)需水量越來(lái)越大，而水源區(qū)和輸水沿線的城市和農(nóng)牧業(yè)所排放的各種污染物卻隨之增加，再加上氣候原因?qū)е碌乃磪^(qū)徑流量減少以及人為因素使得河流自然資源管理不當(dāng)，雪河流域許多河流出現(xiàn)生態(tài)功能退化現(xiàn)象。為此，為確保雪山工程的水質(zhì)安全，近些年來(lái)，政府和雪山工程管理局（公司）以水資源可持續(xù)利用為原則，從“水源區(qū)管理、水土保持、控制農(nóng)牧業(yè)用水、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、科學(xué)調(diào)度、依靠社會(huì)力量加強(qiáng)水質(zhì)保護(hù)”等方面加強(qiáng)工程水源區(qū)和輸水線路的水質(zhì)安全。?

　　首先，為彌補(bǔ)雪山工程在興建之初過(guò)少考慮水源區(qū)水質(zhì)保護(hù)問(wèn)題，在工程運(yùn)行后，又在水源區(qū)甚至集水區(qū)陸續(xù)投入大量資金購(gòu)買(mǎi)水庫(kù)周?chē)人畮?kù)面積大得多土地，在此范圍內(nèi)嚴(yán)禁耕種，最多只允許低密度放牧，盡可能防止有害物質(zhì)進(jìn)入水體。?

　　同時(shí)，聯(lián)邦政府極為重視水土保持工作，將雪山工程的水源區(qū)大多辟為國(guó)家公園，公園內(nèi)游覽者只能在特定的通道上行走，不發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)。并采取有效措施保護(hù)植被，政府規(guī)定坡度陡于18度的坡地禁止耕種，防止水土流失，避免由此造成水體的富營(yíng)養(yǎng)污染。?

　　另外，為控制農(nóng)田和草場(chǎng)灌溉后排出的水體把農(nóng)藥、化肥與有機(jī)物、鹽分帶往水源及輸水線路以及減少水土流失，有關(guān)州政府不再簽發(fā)新的農(nóng)牧業(yè)取水許可證，甚至還要采用進(jìn)一步提高水價(jià)的措施，減少灌溉用水，改變既費(fèi)水又威脅環(huán)境的被動(dòng)局面。?

　　再者，雪山工程（管理局）公司對(duì)水源和輸水線路的水質(zhì)實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，并動(dòng)員社會(huì)力量共同對(duì)由于洪水、藍(lán)藻爆發(fā)和農(nóng)田污水以及其它一些不可預(yù)知的偶然事故所造成的污染，及時(shí)報(bào)告，及時(shí)采取有效應(yīng)急措施，確保供水水質(zhì)安全。?

　　由此可見(jiàn)，加強(qiáng)水源與輸水線路水質(zhì)的綜合管理是確保調(diào)水水質(zhì)安全的重要保障。?

4雪山工程運(yùn)營(yíng)管理及經(jīng)驗(yàn)?

　　雪山工程是一項(xiàng)跨州的調(diào)水工程，早在工程規(guī)劃階段就由聯(lián)邦政府、新南威爾士州政府和維多利亞州政府三方共同簽訂協(xié)議組建了雪山委員會(huì)，并成立了雪山工程管理局，具體負(fù)責(zé)雪山調(diào)水工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)與施工以及制定水量分配、電價(jià)、運(yùn)行管理及流域保護(hù)等方面的章程。工程建成后，主要由雪山委員會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)行管理，該委員會(huì)由來(lái)自聯(lián)邦政府、兩個(gè)相關(guān)州、雪山工程管理局的水利和電力專家組成。?

　　該工程運(yùn)行30余年來(lái)，在運(yùn)營(yíng)管理方面有以下兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。?

　?。?）水源與調(diào)水的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理是充分發(fā)揮工程效益、實(shí)現(xiàn)調(diào)水安全的有力保障。

　　20世紀(jì)初，聯(lián)邦政府通過(guò)立法，將水權(quán)與土地所有權(quán)分離，明確水資源是公共資源，所有權(quán)歸國(guó)家擁有。調(diào)水工程是水資源使用權(quán)的再次分配（或轉(zhuǎn)讓），雪山工程為跨流域調(diào)水工程，其調(diào)出水量，在聯(lián)邦政府的協(xié)調(diào)下，由相關(guān)各州根據(jù)協(xié)議確定。在水源和調(diào)水調(diào)度上，由雪山委員會(huì)統(tǒng)一管理，這種統(tǒng)一調(diào)度管理模式，在調(diào)度過(guò)程中能夠統(tǒng)籌兼顧調(diào)水與發(fā)電、防洪等其它功能的關(guān)系，有利于提高工程利用率，發(fā)揮工程的綜合利用效益，最大可能地實(shí)現(xiàn)調(diào)水的安全和工程調(diào)水的目標(biāo)。?

　?。?）政府控股下的股份制運(yùn)作、企業(yè)化管理是實(shí)現(xiàn)調(diào)水工程良性運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。

　　20世紀(jì)90年代開(kāi)始，澳大利亞所有的服務(wù)行業(yè)和氣、油、電、水等行業(yè)都進(jìn)行了改革，盡量把這些行業(yè)私有化或者成立國(guó)有公司。為實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下的工程良性運(yùn)營(yíng)，2002年6月，澳大利亞國(guó)會(huì)和相關(guān)各州議會(huì)立法通過(guò)將雪山工程管理局改制為股份有限公司，由聯(lián)邦及相關(guān)各州政府控股,實(shí)行股份制運(yùn)作、企業(yè)化管理，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，提高了企業(yè)和資本的運(yùn)作效率，理順了投資各方的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和雪山工程公司與用水戶的關(guān)系，保障了所有者的權(quán)益。管理和運(yùn)營(yíng)雪山工程是雪山工程公司的主要業(yè)務(wù)之一，此業(yè)務(wù)由中央政府發(fā)給營(yíng)業(yè)執(zhí)照，通過(guò)立法規(guī)定詳細(xì)的運(yùn)營(yíng)方式,它有權(quán)使用國(guó)有資產(chǎn)并向用水戶供水,國(guó)家通過(guò)授權(quán)詳細(xì)規(guī)定了在各種條件下如何調(diào)控水量以達(dá)到計(jì)劃要求，授權(quán)其管理所有資產(chǎn)，并進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。政府對(duì)供水公司的管理是通過(guò)具有法律效應(yīng)的授權(quán)及財(cái)務(wù)審查來(lái)體現(xiàn)的，供水公司不擁有水權(quán)，它無(wú)權(quán)向無(wú)用水許可證的需水戶供水。幾年來(lái)，公司運(yùn)營(yíng)狀況良好。?

5對(duì)南水北調(diào)工程的幾點(diǎn)思考?

　　雪山工程從規(guī)劃、建設(shè)伊始，已經(jīng)有50余年了，無(wú)論在水質(zhì)安全、水源保護(hù)方面，還是在工程運(yùn)營(yíng)管理體制方面，都有一些值得在南水北調(diào)工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理中借鑒的經(jīng)驗(yàn)和吸取的教訓(xùn)。在此，做一點(diǎn)思考，以期能對(duì)南水北調(diào)工程的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理有所裨益。?

　　（1）以水資源可持續(xù)利用為原則，實(shí)現(xiàn)水源與調(diào)水水質(zhì)安全是南水北調(diào)工程成敗的關(guān)鍵。

　　雪山工程在規(guī)劃之初基本沒(méi)有對(duì)水源區(qū)和輸水線路的水質(zhì)安全問(wèn)題采取有效的防護(hù)措施，結(jié)果在運(yùn)行一段時(shí)期后，調(diào)水水質(zhì)安全受到威脅，為此，政府和雪山工程管理局（公司）不得不采取了一系列補(bǔ)救措施，確保輸水水質(zhì)安全。?

　　同樣，水質(zhì)安全也是我國(guó)南水北調(diào)工程成敗的關(guān)鍵。在水質(zhì)安全方面，要吸取雪山工程的教訓(xùn)，應(yīng)該在南水北調(diào)工程規(guī)劃、建設(shè)之時(shí)，就以水資源可持續(xù)利用為原則，加強(qiáng)水源區(qū)和輸水線路的管理，認(rèn)真做好水源區(qū)及輸水沿線的水環(huán)境治理與保護(hù)以及水土保持等工作。在水源區(qū)和輸水沿線區(qū)域內(nèi)，正確處理好人口、資源、環(huán)境和發(fā)展之間的關(guān)系，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建立飲用水水源保護(hù)區(qū)，并在國(guó)家層面上進(jìn)行飲用水源地水源和輸水線路沿線保護(hù)管理的相關(guān)政策、法規(guī)和法律的建設(shè)，努力構(gòu)建輸水水質(zhì)保護(hù)的長(zhǎng)效保障機(jī)制，確保南水北調(diào)工程的可持續(xù)運(yùn)行。?

　　（2）以水資源優(yōu)化配置為取向，加強(qiáng)水源與調(diào)水干線統(tǒng)一調(diào)度是實(shí)現(xiàn)工程目標(biāo)和安全運(yùn)營(yíng)的有力保障。

　　雪山工程是跨流域、跨州界的調(diào)水工程，其調(diào)出水量在聯(lián)邦政府的協(xié)調(diào)下，由相關(guān)各州根據(jù)協(xié)議確定。而在工程運(yùn)行調(diào)度上，由雪山委員會(huì)統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌兼顧調(diào)水與工程其它功能的關(guān)系，最大可能地實(shí)現(xiàn)了供水的安全。?

　　我國(guó)的南水北調(diào)工程也是跨流域、跨省、市的調(diào)水工程，工程建成后，每條輸水線路也應(yīng)該統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理。如中線工程，可考慮將現(xiàn)有的南水北調(diào)中線水源有限責(zé)任公司和南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局甚至包括漢江集團(tuán)公司，在進(jìn)行主輔分離、資產(chǎn)重組后，統(tǒng)一組建南水北調(diào)中線有限責(zé)任公司，全面負(fù)責(zé)南水北調(diào)中線從水源到調(diào)水干線的一體化運(yùn)營(yíng)管理；對(duì)東線工程，由于歷史原因，資產(chǎn)關(guān)系復(fù)雜，且江蘇段工程綜合利用性強(qiáng)，管理機(jī)構(gòu)比較健全，并已運(yùn)營(yíng)多年，故該線一期工程建成后，可暫時(shí)組建東線水源和東線干線兩個(gè)有限責(zé)任公司，但該線二期工程建成后，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況組建南水北調(diào)東線有限責(zé)任公司，全面負(fù)責(zé)南水北調(diào)東線從水源到調(diào)水干線的一體化運(yùn)營(yíng)管理。

　　每條輸水線路統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，有利于水資源的統(tǒng)一管理和水量的統(tǒng)一調(diào)配，有利于提高管理效率，有利于統(tǒng)籌兼顧調(diào)水與灌溉、防洪、航運(yùn)（東線）、發(fā)電（中線）等各項(xiàng)功能的關(guān)系，有利于受水區(qū)和水源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。由此可見(jiàn)，水源與調(diào)水干線的統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理是實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)工程目標(biāo)和安全運(yùn)營(yíng)的有力保障。?

　?。?）以國(guó)家宏觀調(diào)控為基礎(chǔ)，做好股份制運(yùn)作與企業(yè)化管理是實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)工程良性運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。

　　調(diào)水工程一般是國(guó)家從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)所作的水資源配置的政府行為，是保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性工程，必須以國(guó)家宏觀調(diào)控為基礎(chǔ)。2002年6月，雪山工程在運(yùn)行了20多年后，為實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下的工程良性運(yùn)營(yíng)，工程運(yùn)營(yíng)管理體制發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，由原先的雪山工程管理局改制為雪山工程股份有限公司，實(shí)行聯(lián)邦及相關(guān)各州政府控股（不是私有化）下的股份制運(yùn)作、企業(yè)化管理，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。?

　　在我國(guó)的南水北調(diào)工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理中，國(guó)家的宏觀調(diào)控作用主要體現(xiàn)在制訂水資源合理配置方案，協(xié)調(diào)調(diào)水區(qū)與受水區(qū)之間以及相關(guān)各省、市之間的利益關(guān)系，制訂合理的水價(jià)政策，建立節(jié)水型城市和節(jié)水型社會(huì)，開(kāi)展水污染防治和生態(tài)與環(huán)境保護(hù)等方面的工作。?

　　股份制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一種有效資本組織形式。我國(guó)的南水北調(diào)工程投資有國(guó)家、地方政府和銀行貸款三部分組成，投資結(jié)構(gòu)的多元化客觀上要求調(diào)水工程實(shí)行股份制運(yùn)作。這種運(yùn)作方式，有利于所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，有利于提高企業(yè)和資本的運(yùn)作效率，有利于形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的機(jī)制。工程投資（受益）各方的利益建立在調(diào)水工程效益這一同一的共同體上，必然關(guān)心調(diào)水工程的運(yùn)營(yíng)管理狀況，促使工程投資（受益）各方具有牢固的凝聚力。?

　　企業(yè)化管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下南水北調(diào)工程實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)營(yíng)的一種有效管理模式。南水北調(diào)工程實(shí)行資本金制度，由于水商品的特殊性和水準(zhǔn)市場(chǎng)的特點(diǎn)，國(guó)家投入的資本金在本質(zhì)上屬于政策性投資，為了最大限度地發(fā)揮工程效益，實(shí)現(xiàn)工程的良性運(yùn)營(yíng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下要求南水北調(diào)工程按照企業(yè)化進(jìn)行管理。同時(shí)，南水北調(diào)工程項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、工程建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值，實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)，也要求南水北調(diào)工程必須建立相應(yīng)的企業(yè)化管理機(jī)制進(jìn)行管理。?

　　由此可見(jiàn)，我國(guó)南水北調(diào)工程只有以國(guó)家宏觀調(diào)控為基礎(chǔ)、實(shí)行股份制運(yùn)作與企業(yè)化管理，才能協(xié)調(diào)好工程投資（受益）各方的利益關(guān)系，才能充分調(diào)動(dòng)工程投資（受益）各方的積極性，也才能最終實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)工程的良性運(yùn)營(yíng)。?

6結(jié)語(yǔ)?

　　本文在介紹澳大利亞雪山工程背景、水質(zhì)安全與水源保護(hù)措施、運(yùn)營(yíng)管理等方面的情況及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從我國(guó)南水北調(diào)工程水源與調(diào)水水質(zhì)安全、水源與調(diào)水干線統(tǒng)一調(diào)度和股份制運(yùn)作與企業(yè)化管理三個(gè)方面，做了一點(diǎn)思考。希冀所述經(jīng)驗(yàn)與思考能對(duì)南水北調(diào)工程的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理有所借鑒與參考。?

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作者簡(jiǎn)介：張力威（1952-），男，國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室環(huán)境與移民司司長(zhǎng)，主要從事環(huán)境與移民等方面的管理工作。