在過(guò)去的幾年里，國(guó)家在開(kāi)放市政公用行業(yè)方面出臺(tái)了一系列市場(chǎng)化政策，使得城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化出現(xiàn)了欣欣向榮的大好局面。尤其是《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有形障礙正被著力排解。但同時(shí)，由于相應(yīng)的法律法規(guī)不健全和政府角色轉(zhuǎn)化的不到位，尤其是思想觀念轉(zhuǎn)變的不到位，使得民營(yíng)企業(yè)在進(jìn)入、經(jīng)營(yíng)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)中許多困難、阻礙因素和體制性障礙仍然存在，從現(xiàn)實(shí)情況看，有規(guī)不依、濫用職權(quán)和敷衍拖沓等無(wú)形障礙在很多地方嚴(yán)重存在，極大的阻礙了公用行業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程。破除非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無(wú)形障礙，將是下一階段改革的著力點(diǎn)。

　　一.簽約主體

　　在項(xiàng)目融資方式上，為了實(shí)施新項(xiàng)目，由項(xiàng)目的發(fā)起人及其它投資人出資，建立新的項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司為依法成立并有效存續(xù)的有限責(zé)任公司，項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目的項(xiàng)目法人，擁有項(xiàng)目設(shè)施財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，承擔(dān)項(xiàng)目的所有權(quán)利和義務(wù)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的所有事務(wù)。以近年市政公用設(shè)施項(xiàng)目的主流運(yùn)作模式―BOT模式來(lái)講，在項(xiàng)目洽談過(guò)程中對(duì)于協(xié)議簽約主體的認(rèn)定尚存在分歧。有一種意見(jiàn)，認(rèn)為由投資人針對(duì)項(xiàng)目所設(shè)立的項(xiàng)目公司不具備履約的能力，在協(xié)議簽署時(shí)要求與投資方簽訂協(xié)議，而不是與投資方設(shè)立的項(xiàng)目公司簽訂。BOT模式的存在已有近百年歷史，按照國(guó)際通行的BOT典范和在我國(guó)改革成功的BOT實(shí)例來(lái)看，項(xiàng)目公司擁有公共基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是BOT模式最核心、最顯著的特征。建議國(guó)家主管部門(mén)為市政公用行業(yè)的市場(chǎng)化規(guī)范各級(jí)政府部門(mén)的相關(guān)決策，糾正市場(chǎng)化過(guò)程中出現(xiàn)的觀念差異。

　　二.融資問(wèn)題

　　BOT、TOT、PPP項(xiàng)目在國(guó)際上是一種成熟的經(jīng)營(yíng)模式，其本質(zhì)上不同于其他經(jīng)營(yíng)模式的根本區(qū)別在于其融資方式的不同和政府的參與。

　　BOT項(xiàng)目按其融資信用渠道為新設(shè)項(xiàng)目法人融資，新設(shè)項(xiàng)目法人融資又稱項(xiàng)目融資，銀行是重要的參與者，項(xiàng)目融資是以項(xiàng)目投資所形成的資產(chǎn)、未來(lái)的收益或權(quán)益作為建立項(xiàng)目融資信用的基礎(chǔ)，取得債務(wù)融資，項(xiàng)目的股本投資方不對(duì)項(xiàng)目的借款提供擔(dān)保或只提供部分擔(dān)保。

　　項(xiàng)目融資不同于傳統(tǒng)的銀行貸款，但現(xiàn)實(shí)是多數(shù)國(guó)內(nèi)銀行沒(méi)有有限追索融資的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)定，銀行對(duì)這種融資方式持觀望態(tài)度。甚至一些地方政府還要在協(xié)議里明確要求，特許權(quán)協(xié)議的所有權(quán)、收益權(quán)都不能質(zhì)押和抵押。

　　對(duì)于TOT項(xiàng)目的融資，我國(guó)《貸款通則》規(guī)定，銀行貸款不能用于權(quán)益性投資，因此，商業(yè)銀行不能為并購(gòu)方購(gòu)買股權(quán)提供貸款。這就在法律上設(shè)置了障礙。

　　呼吁政府對(duì)于城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)在銀行信用融資方面的扶持，對(duì)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)的TOT項(xiàng)目區(qū)別于其他項(xiàng)目的固定資產(chǎn)收購(gòu)，給予不同的金融政策，而且應(yīng)該發(fā)展多種基礎(chǔ)設(shè)施融資方式、開(kāi)發(fā)多種金融產(chǎn)品，諸如加大用于長(zhǎng)期投資的金融產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)力度、放寬企業(yè)債券的發(fā)放條件、放寬信托基金的發(fā)放條件等。

　　應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)首選PPP合作或采用徹底的市場(chǎng)化方式同企業(yè)合作，政府部門(mén)應(yīng)像利用外資一樣向企業(yè)提供金融政策，而不是阻礙。

　　三.監(jiān)管體系

　　行業(yè)的規(guī)范和公眾利益的保證需要政府的監(jiān)管，但現(xiàn)在的問(wèn)題在于監(jiān)管體系的混亂和監(jiān)管的方式及理念的混亂。

　　對(duì)于現(xiàn)在已經(jīng)初露端倪的監(jiān)管模式來(lái)看，政府的角色并沒(méi)有轉(zhuǎn)化到行業(yè)的監(jiān)管。政府應(yīng)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格和產(chǎn)出質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，但實(shí)際上，政府從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政進(jìn)行了全方位的介入，包括從技術(shù)工藝的選擇、設(shè)備的選型、原材料和設(shè)備質(zhì)量的檢測(cè)等等。在整個(gè)現(xiàn)有的不成體系的監(jiān)管系統(tǒng)中，幾乎涉及大半個(gè)政府部門(mén)，而在監(jiān)管職責(zé)不明確和觀念僵化的影響之下，霸王衙門(mén)無(wú)所不在。這種現(xiàn)象有悖于國(guó)家進(jìn)行產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的初衷，政企仍然未能分離，不同的是，政府介入的民企經(jīng)營(yíng)，民企不得不依附于政府向官員妥協(xié)。此時(shí)的監(jiān)管就會(huì)成為腐敗的溫床和民企的桎梏。

　　政府從市政項(xiàng)目的直接投資方、建設(shè)方和管理方到項(xiàng)目的監(jiān)管方，這是一個(gè)巨大的體制和思想觀念的轉(zhuǎn)換。

　　如果政府從新的服務(wù)性職能出發(fā)，以實(shí)現(xiàn)民主管理的體制為目標(biāo)，這種背景之下的政府管理職能是責(zé)任大于權(quán)利，但是，如果是沿襲計(jì)劃管理體系的思路，將管理看作是一種行政權(quán)力和部門(mén)利益，那是需要堅(jiān)決摒棄的。

　　政府應(yīng)當(dāng)給予企業(yè)更多的政策扶持，規(guī)劃引導(dǎo)，給予企業(yè)足夠的發(fā)展空間。呼吁政府按照《公司法》的規(guī)定，給予城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中的投資者和其他企業(yè)的投資者以相同的國(guó)民待遇。

　　四.保本微利

　　近年來(lái)，國(guó)家頒布的產(chǎn)業(yè)政策頻繁提到“保本微利”的概念，但并未對(duì)保本微利的具體內(nèi)涵進(jìn)行闡述。在項(xiàng)目操作過(guò)程中，地方政府保守勢(shì)力往往以保本微利這個(gè)模糊概念設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入的隱性壁壘。

　　從相對(duì)于保本微利的另一個(gè)角度講，何謂暴利？市政公用行業(yè)的一些特性決定了其本身就難以取得暴利，諸如資本的沉淀性、政府的管治等等都使暴利的取得幾乎不可能。

　　建議國(guó)家對(duì)于保本微利的含義進(jìn)行明確，像給水行業(yè)一樣，確定污水行業(yè)和垃圾行業(yè)的基本財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，投資利潤(rùn)率。

　　五.價(jià)格調(diào)整

　　在價(jià)格調(diào)整的問(wèn)題上，地方政府都不愿見(jiàn)到污水和垃圾處理費(fèi)在自己的任期內(nèi)上調(diào)。盡管人民的生活水平不斷提高、市場(chǎng)的走向也有上調(diào)的需要，但政府仍然很難接受價(jià)格的調(diào)整。政府對(duì)價(jià)格的制定與調(diào)整一直掌有絕對(duì)控制權(quán)，因此行政干預(yù)就成了投資者收益的強(qiáng)有力的保證，同時(shí)也就成為難測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。在產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中，投資人與地方政府達(dá)成協(xié)議之時(shí)，政府通常會(huì)答應(yīng)相應(yīng)價(jià)格無(wú)法上調(diào)時(shí)以財(cái)政補(bǔ)貼的形式補(bǔ)償投資人，但政府由于沒(méi)有能力補(bǔ)貼或者是根本不想承擔(dān)補(bǔ)貼而違約或者變相違約的情況時(shí)有發(fā)生。但是財(cái)政補(bǔ)貼并不是解決此問(wèn)題的趨勢(shì)，最終還需要訴諸于價(jià)格調(diào)整來(lái)解決。于是價(jià)格調(diào)整方面的政策風(fēng)險(xiǎn)變成了企業(yè)的一塊心病。

　　實(shí)際上，水價(jià)不是發(fā)展中國(guó)水務(wù)事業(yè)的真正瓶頸，真正影響中國(guó)水務(wù)發(fā)展的根本原因在于觀念與體制。

　　價(jià)格上漲對(duì)民眾生活的壓力非常有限，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，價(jià)格的上漲并不是增加收益，而是對(duì)種種因素發(fā)生變化時(shí)帶來(lái)的損失的一種彌補(bǔ)措施。

　　物價(jià)水平的變化將影響經(jīng)營(yíng)成本的變化，通貨膨脹的上漲將影響貨幣的貶值。價(jià)格調(diào)整公式應(yīng)該包含經(jīng)營(yíng)成本、通貨膨脹等因素，根據(jù)全國(guó)工業(yè)品零售物價(jià)指數(shù)變化定期調(diào)整服務(wù)費(fèi)價(jià)格中的成本費(fèi)用部分，根據(jù)全國(guó)商品零售物價(jià)指數(shù)變化定期調(diào)整服務(wù)費(fèi)價(jià)格中除成本費(fèi)用部分以外的價(jià)格。這是保證項(xiàng)目在未來(lái)能夠持續(xù)正常運(yùn)行的關(guān)鍵因素。

　　在地方政府與投資者簽訂的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議里應(yīng)該對(duì)價(jià)格調(diào)整進(jìn)行合理的約定，設(shè)置相應(yīng)的調(diào)價(jià)公式對(duì)投資者的利益進(jìn)行保障。

　　六.固定回報(bào)

　　2002年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》，正式開(kāi)始清理和糾正固定回報(bào)項(xiàng)目。雖然《通知》主要針對(duì)歷史原因形成的部分外方投資項(xiàng)目而言，但近年一些地方政府認(rèn)為某些市政公用設(shè)施投資項(xiàng)目也具有固定回報(bào)的特征。這種認(rèn)識(shí)如果最終得到法律認(rèn)可，這將會(huì)對(duì)目前我國(guó)正在積極推進(jìn)的公用事業(yè)市場(chǎng)化工作產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。

　　在污水、垃圾處理項(xiàng)目協(xié)議中對(duì)污水、垃圾的日處理量、價(jià)格進(jìn)行約定，并且政府承諾最低水量和最小垃圾量，是項(xiàng)目能否長(zhǎng)期運(yùn)作的核心。處理量和價(jià)格的同時(shí)保證，使項(xiàng)目是否屬于“固定回報(bào)”項(xiàng)目產(chǎn)生了爭(zhēng)議。為了保證民營(yíng)企業(yè)在保本微利的原則下有所收益，必須承諾最低水量和最小垃圾量。實(shí)際上相對(duì)固定的價(jià)格和相對(duì)固定的處理量并不能保證相對(duì)固定的收益。企業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理的好壞直接影響了經(jīng)營(yíng)成本，產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量直接影響服務(wù)費(fèi)的收取，收益怎么可能是固定回報(bào)。

　　因此，承諾最低水量和最小垃圾量、價(jià)格等，僅是企業(yè)收取回報(bào)的基礎(chǔ)，與收益是否固定無(wú)關(guān)。

　　“照付不議”或“或取或付”原則是BOT項(xiàng)目的基本準(zhǔn)則。

　　在一些項(xiàng)目中，政府變相違約已有發(fā)生，其中也有以清理固定回報(bào)項(xiàng)目為由變相違約的情況，針對(duì)這種傾向，應(yīng)對(duì)市政公用行業(yè)項(xiàng)目支付方式的法律定位進(jìn)行明確。

　　七.招標(biāo)方式

　　目前的公開(kāi)招標(biāo)方式存在一定的弊病，程序并不一定是科學(xué)的，因此對(duì)于城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)應(yīng)該出臺(tái)相對(duì)適用的招標(biāo)方式。

　　引入競(jìng)爭(zhēng)是公用行業(yè)市場(chǎng)化非常重要的內(nèi)容，經(jīng)營(yíng)權(quán)的招標(biāo)不同于一般的工程招標(biāo)，通過(guò)過(guò)程控制、通過(guò)價(jià)格調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)比較競(jìng)爭(zhēng)，這種方式也是競(jìng)爭(zhēng)，是過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)。因此，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)不一定就必須是招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)。我們認(rèn)為，過(guò)程競(jìng)爭(zhēng)方式可能更加適合整個(gè)公用行業(yè)市場(chǎng)化的項(xiàng)目。

　　八.市場(chǎng)環(huán)境

　　1、 惡性競(jìng)爭(zhēng)

　　國(guó)內(nèi)一些超大型項(xiàng)目，投標(biāo)價(jià)之低創(chuàng)了世界之最，別說(shuō)零處理的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，投標(biāo)價(jià)連財(cái)務(wù)費(fèi)用都不夠，這種案例還要拿到一定的場(chǎng)合去介紹，市場(chǎng)混亂到如此地步。

　　地方政府和中標(biāo)企業(yè)是在聯(lián)合做秀還是另有內(nèi)幕。這種惡意降價(jià)、惡意競(jìng)爭(zhēng)的做法，攪亂了市場(chǎng)公開(kāi)、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的基本原則。

　　2、 國(guó)企干擾

　　大型國(guó)有企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的干擾也很嚴(yán)重，區(qū)域性國(guó)企利用長(zhǎng)期壟斷的資源為市場(chǎng)化設(shè)置重重障礙，這些企業(yè)并不具備相應(yīng)的綜合管理能力和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)理念，但卻以溢價(jià)或低價(jià)來(lái)拿項(xiàng)目，攪亂了基本的市場(chǎng)價(jià)值準(zhǔn)則；同時(shí)，國(guó)企利用一方地方政府給予的資源到其他區(qū)域去競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目，異地的負(fù)成本則由國(guó)企所在地的百姓買單，攪亂了基本的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)則。這也和城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化的宗旨背道而馳。選擇具有投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化綜合操作能力的非公有制企業(yè)，是市場(chǎng)化的方向，否則，則會(huì)形成一個(gè)怪圈，既市場(chǎng)化從起點(diǎn)開(kāi)始又回到起點(diǎn)。

　　3、 溢價(jià)出讓

　　在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)環(huán)境下，我們可以看到市場(chǎng)出現(xiàn)了一個(gè)怪圈，即溢價(jià)出讓。已高于項(xiàng)目資產(chǎn)原值若干倍的價(jià)格收購(gòu)項(xiàng)目，此舉做法號(hào)稱為政府和企業(yè)雙贏。

　　一個(gè)愿意高價(jià)賣，一個(gè)愿意高價(jià)買，政府和企業(yè)的雙贏由誰(shuí)來(lái)買單。特許權(quán)協(xié)議并不會(huì)產(chǎn)生社會(huì)財(cái)富。其實(shí)，這種做法從本質(zhì)上是不道德的。買賣雙方把高價(jià)的費(fèi)用轉(zhuǎn)給了支付污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)的廣大市民和企業(yè)，這是赤裸裸的魚(yú)肉百姓，這與創(chuàng)建和諧社會(huì)的宗旨背道而馳。

　　呼吁政府盡快規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境，糾正不健康的市場(chǎng)因素。

　　九.輿論環(huán)境

　　希望輿論能夠正確、積極、客觀的引導(dǎo)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化的過(guò)程。不要過(guò)熱，不要歧視，形成良好的政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境的輿論導(dǎo)向。

　　十.政府誠(chéng)信

　　政府的信用風(fēng)險(xiǎn)要大大高于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上政府的信用風(fēng)險(xiǎn)是城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中存在的最大障礙。

　　正如我們?cè)谖恼麻_(kāi)頭已經(jīng)提出的BOT項(xiàng)目的兩大特征，一是融資信用方式，即項(xiàng)目融資，二是政府的介入。

　　我國(guó)部分地方政府視市政公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為純粹的招商引資，但招商而不重商。諸如，地方政府支付能力有限，市場(chǎng)化條件尚未具備的項(xiàng)目經(jīng)政府包裝后推介給民間資本，只會(huì)喪失地方政府的信譽(yù)。政府承諾不能兌現(xiàn)、政策無(wú)法落實(shí)等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。在與地方政府簽訂的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議中，雖然有看似對(duì)等的權(quán)利義務(wù)條款以及違約的罰則，但實(shí)質(zhì)上兩個(gè)不平等的簽約主體使得企業(yè)仍然處于弱勢(shì)群體。

　　作為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的投資者、運(yùn)營(yíng)者，企業(yè)違約自然可以給予各種各樣的懲罰，甚至被驅(qū)逐出所在市場(chǎng)，但政府違約又有誰(shuí)來(lái)給企業(yè)買單？

　　十一.法律保障

　　對(duì)于城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化以及整個(gè)市政公用行業(yè)的民營(yíng)化，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范相應(yīng)的具體制度，規(guī)范政府的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，建立政府違約的保障體系，規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境，支持和保障城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化按照正常和健康的軌道發(fā)展。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要法律保障，非公有制經(jīng)濟(jì)渴望完善的法律保護(hù)。雖然基于國(guó)家法律體系的完整和穩(wěn)定考慮，要求制定一部《市政公用基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)法》或《BOT 項(xiàng)目投融資法》之類的單行法可能不是現(xiàn)實(shí)的和最佳的解決方案（前述問(wèn)題涉及領(lǐng)域之廣，也并非一部單行法律能夠規(guī)范），但是現(xiàn)行法律規(guī)范的某些規(guī)定對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成阻礙卻是客觀存在的，因此我們建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)或有關(guān)主管部門(mén)對(duì)此予以重視，并適時(shí)加以修改或做出明確的界定，如：我國(guó)《擔(dān)保法》有關(guān)“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”的規(guī)定，如果作簡(jiǎn)單的理解，就成為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議政府一方難以逾越的障礙，并可能成為政府一方不遵守協(xié)議的借口。再如一些地方出臺(tái)的地方法規(guī)、政府規(guī)章將本屬于經(jīng)濟(jì)合同的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議性質(zhì)界定為行政許可，強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)在協(xié)議的訂立和履行中享有優(yōu)益權(quán)，投資者要按照行政審批程序申請(qǐng)?jiān)S可，“授受”地位分明，平等協(xié)商無(wú)從談起，投資者的權(quán)益無(wú)從保證。

　　此外我國(guó)現(xiàn)行稅法對(duì)不同所有制經(jīng)濟(jì)稅賦不一的規(guī)定事實(shí)上對(duì)外資企業(yè)給予了“超國(guó)民待遇”，還有《建筑法》關(guān)于企業(yè)資質(zhì)等級(jí)的規(guī)定等等，都使新興的非公有制經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。

　　十二.結(jié)論

　　在中國(guó)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，前途是光明的，道路是曲折的，這需要投資人、各級(jí)政府、社會(huì)民眾、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等的共同努力。

　　毫無(wú)疑問(wèn)，市場(chǎng)化是解決目前中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的唯一解決方案，民營(yíng)化將是市場(chǎng)化的主流力量。