一、市政公用事業(yè)的政府責任轉(zhuǎn)移的有限性

　　城市水業(yè)之所以成為市政設(shè)施，是因為政府在城市水業(yè)中的責任。這種責任可以分解為投資責任和服務(wù)責任。
　　 為了提高效率，具體的服務(wù)責任由城市政府向社會企業(yè)的轉(zhuǎn)移是市政公用事業(yè)改革的基本趨勢和形式。隨著市場化改革的深入，政府通過特許經(jīng)營的形式實現(xiàn)了服務(wù)責任的合理轉(zhuǎn)移，由社會企業(yè)作為具體經(jīng)營者在政府的監(jiān)管體系之下來具體進行水業(yè)服務(wù)。
　　 而投資責任引申出新增投資責任和已經(jīng)形成了水業(yè)資產(chǎn)管理兩個方面。
　　 在一定的水價體系支撐之下，一部分投資責任可以轉(zhuǎn)向企業(yè)。但是對于向中國這種城市化發(fā)展迅速的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家來說，投資責任的完全轉(zhuǎn)變往往是水價體系難以支撐的。因此，需要保留一定的投資責任在政府。政府之所以保留一部分投資責任，除了水價承受能力之外，還因為政府在非收益領(lǐng)域的責任，需要將政府投資的那部分資產(chǎn)不以市場性收益性股權(quán)的形式進入城市水業(yè)。
　　 對于歷史投資已經(jīng)形成的水業(yè)資產(chǎn)也同樣有此原則，在高速發(fā)展的階段，水價體系難以支撐全部的已有的數(shù)千億的水業(yè)資產(chǎn)以企業(yè)產(chǎn)權(quán)形式完全進入投資回報。需要保留相當一部分資產(chǎn)，尤其是沉淀性資產(chǎn)以公益資產(chǎn)形式，保留在非收益性資產(chǎn)的范圍之下。

二、水業(yè)改革的資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)特征

　　中國進行政資分開的改革，資產(chǎn)管理從職能部門中的管理系列中拿出，實現(xiàn)了專門的資產(chǎn)管理。這種改革對于國有資產(chǎn)在競爭性領(lǐng)域中退出意義重大，避免了政企不分，使國有資產(chǎn)能夠集中精力在基礎(chǔ)性行業(yè)中發(fā)揮主導作用。
　　 目前，產(chǎn)權(quán)多元化改革逐漸成為城市水業(yè)改革的主要形式，在供水行業(yè)中則成為主導形式。污水處理行業(yè)的運營主體大部分仍然是事業(yè)單位，收費形式大都還是行政事業(yè)性收費，往往沒有直接觸及到最終產(chǎn)權(quán)。國資委在進行“管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一”的原則之下，沒有區(qū)分供水公司所持有的資產(chǎn)跟競爭性行業(yè)有什么區(qū)別，國家也沒有專門的市政公用設(shè)施這種非競爭性行業(yè)資產(chǎn)的管理方法。因此，在“政資分開”這種大背景之下，供水公司的資產(chǎn)納入到統(tǒng)一的“政資分開”的改革框架之下，參照一般競爭性行業(yè)的資產(chǎn)管理模式，由國資委履行出資人職能，實行產(chǎn)權(quán)多元化的改革。
　　 但是，基礎(chǔ)性行業(yè)往往有相當?shù)谋壤龑儆诜鞘找嫘再Y產(chǎn)，本來就難以“政資分開”。對于純粹的非收益性資產(chǎn)，如城市路燈和立交橋，往往簡單，沒有受到政資分開的影響，資產(chǎn)部門也不愿意接手純粹的非收益性資產(chǎn)的管理；而在一些如城市水業(yè)等具有有限收益性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域出現(xiàn)一定的混亂。城市水業(yè)的末端有商品和價格特點，但是城市水業(yè)是自然壟斷性基礎(chǔ)行業(yè)，而且高速發(fā)展的中國城市化，使價格體系不能支撐完全的成本收益。因此需要在處置城市水業(yè)資產(chǎn)時即考慮它的收益性特征，又不能簡單將城市水業(yè)套用競爭性行業(yè)的做法，實施生硬的政資分開。
　　 雖然中國1998年就發(fā)布了基于成本的《城市供水價格管理辦法》，但是在傳統(tǒng)體制之下，實際上水價的形成是政府綜合了各種因素的系統(tǒng)產(chǎn)物。中國目前實際的水價水平遠遠達不到投資回報的要求。
　　 價格是社會敏感度很高的因素，因此，各級政府在確定水價的過程中都采取謹慎和措施，確保社會和諧。在政資分開全面推進的背景下，如果將水業(yè)體系完全納入現(xiàn)在的收益性資產(chǎn)體系，水價體系與資產(chǎn)處置方式所產(chǎn)生的直接關(guān)聯(lián)，將極大地加大水價的壓力。

三、如何衡量和處置水業(yè)資產(chǎn)價值

　　市政公用事業(yè)的資產(chǎn)是提供服務(wù)的基礎(chǔ)，而服務(wù)是市政公用事業(yè)的核心。提高城市水業(yè)服務(wù)是改革的核心，在原水水質(zhì)不斷惡化，出水水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量要求日益提高的如今，需要為提高服務(wù)質(zhì)量留下足夠的成本空間。不能讓本來就很少的價格空間完全被資產(chǎn)收益所吞噬。
　　 衡量和處置基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的方式在實踐中一般有四種形式：
　　 一是目前被國內(nèi)水業(yè)改革普遍采用的重置成本法，既根據(jù)重置成本確定資產(chǎn)價值；二是資產(chǎn)凈值法，根據(jù)建設(shè)投資減去自資本折舊的財務(wù)殘值確定資產(chǎn)價值；三是凈資產(chǎn)折價法，政府在資本折舊的財務(wù)殘值的基礎(chǔ)上，進一步折價確定資產(chǎn)價值和轉(zhuǎn)讓價格，四是服務(wù)收益法，就是根據(jù)項目資產(chǎn)所產(chǎn)生的明確的資產(chǎn)收益反算資產(chǎn)價格。
　　 四種方式有不同的應(yīng)用。重置成本法一般用于無法預(yù)知資產(chǎn)收益的競爭性行業(yè)，由于城市水業(yè)屬于自然壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，重置成本法必然抬高資產(chǎn)價值；資產(chǎn)凈值法一般用于基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的資產(chǎn)評估，是特許經(jīng)營體系中最常用的評估方法，在法國以及澳門自來水中都是這種思路；凈資產(chǎn)折價法，適用于包含了大量沉淀性資產(chǎn)的水系統(tǒng)服務(wù)領(lǐng)域，英國1989年的改革用此方法確定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格；服務(wù)收益法一般用于能夠預(yù)期資產(chǎn)收益的領(lǐng)域，預(yù)期資產(chǎn)收益是對資產(chǎn)價格進行競爭的基礎(chǔ)，競爭者可以根據(jù)的收益預(yù)期的風險判斷，確定資產(chǎn)價值。
　　 目前中國城市水業(yè)的改革有兩種類型：水廠單元服務(wù)和系統(tǒng)服務(wù)。水廠單元服務(wù)的收益由于轉(zhuǎn)入環(huán)節(jié)的競爭和政府采購特征，基本可以確定；而中國目前的水業(yè)系統(tǒng)服務(wù)價格不是以競爭為基礎(chǔ)的，而是政府考慮各種綜合因素尤其是成本因素確定的復(fù)合價格，因此，其服務(wù)收益的絕大部分因素決定于政府確定的價格和條件，而不是市場因素。

四、水業(yè)資產(chǎn)處置的方式探討

　　因此，城市水業(yè)的資產(chǎn)價格有兩種合理的確定方式：
　　 一是在能夠準確確定服務(wù)價格的單元項目類型中，如TOT等項目類型中，資產(chǎn)價值在服務(wù)期限內(nèi)主要由服務(wù)收益所決定，服務(wù)水價定的越高，反算出來的資產(chǎn)價值就越大。所造成的資產(chǎn)溢價是假象，本質(zhì)上是政府拿了以后的服務(wù)采購提前變現(xiàn)了資產(chǎn)。這種方式如果資產(chǎn)溢價的尺度過大，將造成寅吃卯糧，必然會導致服務(wù)價格過高。
　　 二是對于不能準確確定服務(wù)價格的系統(tǒng)服務(wù)項目類型中，如自來水系統(tǒng)服務(wù)改革。服務(wù)水價和范圍都不能準確確定，則適合采用資產(chǎn)凈值法確定資產(chǎn)價值，這種方式有利于控制水價，同時不造成資產(chǎn)流失，是國際自來水行業(yè)資產(chǎn)評估的最為常用的方式。
　　 凈資產(chǎn)折價法也是一種有效的控制價格的資產(chǎn)處置方式。當1989年英國進行供業(yè)私有化改革的時候，英國政府就認識到，若把收費水平設(shè)置到讓企業(yè)通過完全折舊的市場價值來獲得投資利潤，將使水費不止翻倍的上漲。這無論是在政治上、還是在政策上都是改革者和公眾無法接受的，所以政府將當時200多億英鎊的水業(yè)資產(chǎn)按照約60億英鎊轉(zhuǎn)讓給社會企業(yè)。并且政府決定讓水價只覆蓋屬于私人企業(yè)的60億那部分資產(chǎn)獲得的利潤。到2004年，英國水業(yè)折舊以后的當前資產(chǎn)賬面價值已經(jīng)達到2040億英鎊，而用于設(shè)定水價的資產(chǎn)部分的價值只是其中的屬于私人資本的320億英鎊。政府通過這種方式，有效地鎖定了服務(wù)價格。遺憾的是，這種資產(chǎn)處置方式在中國存在巨大的政策障礙，動輒會受到國有資產(chǎn)流失的指責。
　　 完全用重置成本法處置城市水業(yè)資產(chǎn)，完全背離城市水業(yè)的市政公用性質(zhì)，是最不合理的一種處置方式，在國際上基本沒有成功的案例。

五、建立一套符合市政公用事業(yè)特點的資產(chǎn)管理體系

　　在傳統(tǒng)體制之下，市政資產(chǎn)一般被作為財政資產(chǎn)放在市政管理部門中管理，在這種背景下，“資產(chǎn)”不成為一種“產(chǎn)權(quán)”。當政資分開的產(chǎn)權(quán)改革簡單套用到城市水業(yè)，尤其自來水行業(yè)，水業(yè)資產(chǎn)以產(chǎn)權(quán)形式進入企業(yè)，造成資本投資回報的問題。
　　 鑒于城市水業(yè)的有限市場性（政府定價、壟斷經(jīng)營、非完全競爭），在推進供水公司產(chǎn)權(quán)改革時，國家迫切需要出臺針對水業(yè)資產(chǎn)的管理方法。在水業(yè)企業(yè)計算當前資產(chǎn)的市場價值時建立了一套有效而科學估算方法。資金收益估算方面也需要建立經(jīng)驗估算體系，配合運營管理的績效管理體系，形成用于制定水價的完善體系。對于沉淀性水業(yè)國有資產(chǎn)則不宜籠統(tǒng)地劃入國資部門，而應(yīng)留在財政，由市政部門代管，或在國資部門開辟專區(qū)，形成非贏利性資產(chǎn)的管理體系。政府的非贏利性資產(chǎn)與多元化的贏利性資產(chǎn)形成有機整體，從而有效控制水價。

六、PPP和JV模式的表面與實質(zhì)

　　政府的非收益性資金如何與社會的收益性資金結(jié)合是處理政府與企業(yè)資產(chǎn)關(guān)系的核心。政府非盈利性資產(chǎn)與多元化的贏利性資產(chǎn)的結(jié)合有兩種主流形式，那就是PPP（政府和社會資本的伙伴關(guān)系）和JV（公私合資）兩種形式。但是，這兩種形式中PPP被擴大為所有的社會企業(yè)參與的一種概念，而JV則被理解為一般意義的合資公司。這種寬泛化的理解，使本來兩種巧妙的結(jié)構(gòu)性設(shè)計失去了價值和意義。
　　 如果將只要有社會企業(yè)進入的項目都稱為PPP，那么PPP就不再是一種模式，而是一種理念。PPP原本是一種模式，后局部被上升為理念，但是，PPP作為一種模式遠比作為一種理念更有價值，更不可替代。PPP作為模式用來實現(xiàn)政府“資金”與社會“資本”的結(jié)合，這種結(jié)合有兩個特點：一是政府與企業(yè)的一種“資金”關(guān)系，核心是資本與資金的組合，政府的資金投入以非資本的形式與社會公司投資形成的資本形成一個整體，使資金總量巨大的水業(yè)建設(shè)項目形成相對較小的資本回報要求；第二個特點政府和企業(yè)兩者是平等的伙伴關(guān)系，政府資金投入形成的資產(chǎn)以非資本的形式進入社會投資的公司中經(jīng)營管理，政府與企業(yè)之間是一種平等的資產(chǎn)托管關(guān)系。
　　 JV模式不能簡單理解為合資模式。JV模式用來實現(xiàn)政府“資本”與社會“資本”的結(jié)合，有兩個特點：一是政府與企業(yè)的一種資本的組合，政府的資本投入與社會資本以公司形成一個整體；第二個特點政府和企業(yè)兩者的不平等的關(guān)系，JV的結(jié)構(gòu)設(shè)計中政府資本的投資方應(yīng)該是作為監(jiān)管部門的市政部門，而不是資產(chǎn)部門。市政部門在合資公司的進入有兩個好處：市政部門通過對董事會的進入實現(xiàn)一種收益的監(jiān)管；市政部門通過在合資公司的回報收入直接用于價格的補貼和沉淀性資產(chǎn)的投資。通過這種結(jié)構(gòu)設(shè)計，同樣，可以使資金總量巨大的水業(yè)建設(shè)項目形成相對較小的水價壓力。如果合資公司的政府一方是一個與社會資本一樣，追求資金回報的資產(chǎn)部門，即便是國有資產(chǎn)控股也不能實現(xiàn)控制價格的目標，這時的合資公司有無國有資本就已經(jīng)退化為枝末細節(jié)的問題。
　　 這兩種結(jié)構(gòu)設(shè)計都實現(xiàn)了來自政府和企業(yè)不同類型的資金形成一個整體，既保證的管理效率，同時由于限制了資產(chǎn)回報的比重，從而有效控制了價格。因此PPP和JV都是城市水業(yè)政府資產(chǎn)與社會資本相結(jié)合的經(jīng)典模式。

七、城市水業(yè)的本質(zhì)是一種社會服務(wù)行業(yè)

　　但是，資產(chǎn)改革不是城市水業(yè)改革的重心，改革的關(guān)鍵在于提高服務(wù)質(zhì)量和效率，不能使水業(yè)改革城市政府變相融資的工具。不然將會對服務(wù)價格和服務(wù)質(zhì)量造成很大的沖擊，不利于城市水業(yè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施命脈行業(yè)的穩(wěn)定性和長遠發(fā)展。
　　 因此，在城市水業(yè)的特許經(jīng)營市場競爭引入時，由于服務(wù)價格與資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)價格的密切關(guān)聯(lián)，應(yīng)該固定資產(chǎn)凈值轉(zhuǎn)讓，或者折價轉(zhuǎn)讓，以服務(wù)價格和服務(wù)質(zhì)量作為標的；如果以資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)作為特許經(jīng)營的競爭標的，會誤導服務(wù)企業(yè)和政府監(jiān)管者將重心放在資產(chǎn)上。
　　 城市水業(yè)的改革目標是提高效率，而效率提供產(chǎn)生和成本空間應(yīng)優(yōu)先用于保障和增進服務(wù)，并不是為政府帶來經(jīng)濟收益。因此，城市水業(yè)的本質(zhì)是一種社會服務(wù)行業(yè)，在資產(chǎn)上絕不能追求增值，最多實現(xiàn)保值。