生態(tài)經(jīng)濟(jì)，上海理工大學(xué)管理學(xué)院

[摘要]我國推廣中水回用多年，但實(shí)際效果卻不明顯。有技術(shù)方面的原因，也有制度方面的原因，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的原因。針對(duì)不同的原因可以設(shè)計(jì)出不同的對(duì)策，如宣傳教育、政府補(bǔ)貼、改革水價(jià)等，但是這些對(duì)策都不能從根本上解決問題。本文論證了只有利用產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的機(jī)制，加上政府采取有效的政策引導(dǎo)和監(jiān)管，中水回用才能得到有效發(fā)展。

　　中水回用的對(duì)象分市政雜用水、生活雜用水和工業(yè)用水。例如，中水可用于城市景觀和沖洗馬路、車輛、廁所及綠化，甚至消防。我國水資源匱乏，這些領(lǐng)域用水量很大，用自來水是對(duì)優(yōu)質(zhì)水的浪費(fèi)，這就為中水的利用提供了可行空間。實(shí)踐表明，中水利用對(duì)環(huán)境保護(hù)、水資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能起重要作用。
　　中水回用在國外得到了廣泛的應(yīng)用，包括水資源極度匱乏的以色列，以及美國、日本等國家在利用中水方面積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)。以色列的中水利用堪稱世界第一，全國污水處理總量的46%直接回用于灌溉，其余33.3%和約20%分別回灌地下和排入河道，最終又被間接回用于各方面（包括灌溉）。美國城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施已經(jīng)非常完善，城鎮(zhèn)中水回用已經(jīng)處于大規(guī)模生產(chǎn)應(yīng)用階段，尤其是在氣候干旱的中西部地區(qū)。日本早在1962年就展開了中水回用的研究，從20世紀(jì)80年代起大力提倡使用中水，并在上水道和下水道之間，專門設(shè)置了中水道。而且為了鼓勵(lì)設(shè)置中水道系統(tǒng)，日本政府制定了獎(jiǎng)勵(lì)政策，通過減免稅金、提供融資和補(bǔ)助金等手段大力加以推廣；同時(shí)，還要求新建的政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)辦公樓以及會(huì)館、公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等公共建筑物都必須設(shè)置中水道。
　　我國于“六五”、“七五”期間開始研究中水的利用，“八五”期間在部分石化企業(yè)展開工程性試驗(yàn)，20世紀(jì)90年代末開始推廣使用，2000年中水回用被正式寫入“十五”規(guī)劃綱要，表明全國開始啟動(dòng)中水回用工程。目前，我國中水回用已經(jīng)形成一定規(guī)模，在北方一些嚴(yán)重缺水城市，如北京、天津等城市，中水回用工程已經(jīng)相當(dāng)普遍。《北京市中水設(shè)施建設(shè)管理試行辦法》規(guī)定：在全市范圍內(nèi)建筑面積2萬平方米以上的賓館、飯店和建筑面積3萬平方米以上的其他公共建筑需配套建沒中水設(shè)施。
　　
　　一、中水回用困境及其成因
　　
　　但是值得注意的是，目前中水回用存在著不少的問題。首先，中水回用的應(yīng)用范圍不夠廣泛，僅限于部分缺水嚴(yán)重的城市，且大多數(shù)中水工程是由政府強(qiáng)制安裝；其次，在一些已經(jīng)開展中水回用的地區(qū)，中水回用工程運(yùn)營狀況不佳。北京很多居民小區(qū)的中水回用工程閑置多年，造成嚴(yán)重的投資浪費(fèi)。造成這種狀況的原因復(fù)雜，既有技術(shù)上的問題，也有經(jīng)濟(jì)、制度上的問題。 第一，認(rèn)識(shí)問題。部分水價(jià)較高，并且缺水嚴(yán)重的地區(qū)，政府、企業(yè)和居民已經(jīng)有了中水回用的意識(shí)，并且展開了富有成效的實(shí)踐。但是在水資源相對(duì)豐富、水價(jià)相對(duì)較低的南方地區(qū)，中水回用的意識(shí)還十分淡薄，公眾對(duì)中水的認(rèn)識(shí)也十分缺乏，習(xí)慣上難以接受。
　　第二，工程建設(shè)問題。（1）由于中水回用系統(tǒng)獨(dú)立于自來水供應(yīng)系統(tǒng)，因此開展中水回用必然要求建設(shè)另一套給排水系統(tǒng)，使得中水回用系統(tǒng)只能在新建筑中使用；（2）中水回用技術(shù)還在不斷發(fā)展當(dāng)中，早期一些中水回用系統(tǒng)由于技術(shù)問題導(dǎo)致中水質(zhì)量較差，成本過高，從而導(dǎo)致這些中水回用系統(tǒng)的閑置和浪費(fèi)，同時(shí)也降低了更新中水回用技術(shù)的激勵(lì)；（3）目前中水回用的主要模式是“自給自足”，即小區(qū)、酒店內(nèi)部獨(dú)立建設(shè)一座的中水回用工程，由于水源的不穩(wěn)定、回用規(guī)模較小，導(dǎo)致設(shè)施得不到充分利用，中水供給很不穩(wěn)定，成本偏高。部分地區(qū)已經(jīng)成立了一定規(guī)模的中水公司，但是限于管網(wǎng)問題、運(yùn)輸成本，也沒有得到廣泛應(yīng)用。專業(yè)中水公司雖然降低了中水的處理成本，但是如何將中水輸送到用戶手中又成了一個(gè)問題，目前的解決方法是建設(shè)新的市政中水管線供水、送水車供水，顯然這會(huì)大大提高了中水的成本。
　　第三，價(jià)格問題。價(jià)格直接影響到中水的需求。目前由于技術(shù)和規(guī)模問題使得中水回用的成本偏高，一些規(guī)模偏小的中水回用工程中水的成本甚至超過了自來水的價(jià)格。自來水是中水直接的替代品，因此中水沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
　　第四，制度問題。目前我國還沒有一套適應(yīng)中水回用的制度體系，包括中水回用標(biāo)準(zhǔn)、中水監(jiān)管、中水工程投入等。我國建筑中水回用執(zhí)行的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)行的《生活雜用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)部分指標(biāo)比發(fā)達(dá)國家的回用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)還嚴(yán)格。這一方面使得許多現(xiàn)有中水工程不達(dá)標(biāo)；另一方面，也限制了建筑中水工程的推廣和普及。此外，中水回用的監(jiān)管也存在缺位問題，在缺乏現(xiàn)場(chǎng)例行監(jiān)測(cè)和管理部門監(jiān)測(cè)的情況下，大部分建筑中水設(shè)施的運(yùn)行實(shí)際上處于失控狀態(tài)，無法保證用戶用水要求。
　　
　　二、擺脫中水回用困境的可選擇的對(duì)策
　　
　　面對(duì)中水回用面臨的種種問題，已有的研究提出了許多探討性的對(duì)策，但并不是所有的對(duì)策都有效可行。
　　第一，加強(qiáng)宣傳，轉(zhuǎn)變觀念。中水回用對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)有著重要的作用，并且在許多發(fā)達(dá)國家得到了有效應(yīng)用。因此，為了在我國推廣中水回用，對(duì)企業(yè)和民眾進(jìn)行宣傳教育，使人們認(rèn)識(shí)到中水回用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義便或了首要的工作。然而宣傳教育只是前提性的工作，并不能從根本上推廣中水回用。我國宣傳推廣中水回用也有近20年的歷史，部分地區(qū)甚至出臺(tái)了強(qiáng)制性政策，至今效果并不明顯，這就表明還有更為根本的制約因素有待解決。
　　第二，改革水價(jià)。中水回用受阻的一個(gè)直接原因是中水水價(jià)相對(duì)于自來水不具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而人們普遍認(rèn)為目前的水價(jià)偏低，因此提高自來水的價(jià)格似乎是促進(jìn)中水回用的一個(gè)可選擇的措施。然而，我國的水權(quán)體系還沒有完全建立，水資源成本不能準(zhǔn)確獲得，加上供水行業(yè)的自然壟斷特性，使得自來水的價(jià)格受到嚴(yán)格管理。此外，自來水涉及各行各業(yè)和千家萬戶，水價(jià)的提高必然會(huì)直接增加社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活的成本，而提高水價(jià)帶來的收益則是間接和難以衡量的，這一點(diǎn)是水價(jià)不能輕易變動(dòng)的根本原因。水價(jià)的改革牽涉方方面面的因素，僅僅為了促進(jìn)中水回用而提高水價(jià)，在實(shí)踐中是不可行的。從這一點(diǎn)來說，設(shè)法降低中水的價(jià)格才是正確的途徑。
　　第三，政府補(bǔ)貼。中水回用在一定程度上是一項(xiàng)公共事業(yè)，因此政府的參與是必不可少的。在中水回用發(fā)展的初期，由于需要初始投資以及經(jīng)驗(yàn)積累，中水回用在經(jīng)濟(jì)收益上存在著較高的風(fēng)險(xiǎn)，非政府部門沒有足夠的激勵(lì)投資于中水回用。因此，政府對(duì)開展中水回用的單位進(jìn)行補(bǔ)貼有一定的必要性。補(bǔ)貼的方式包括：對(duì)中水處理設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)貼；對(duì)開展中水回用的企業(yè)減免相關(guān)的稅收和費(fèi)用；投資建設(shè)一批“樣板工程”，促成實(shí)踐上的示范效應(yīng)和技術(shù)上的溢出效應(yīng)。
　　政府補(bǔ)貼對(duì)促進(jìn)中水回用的推廣有著直接的促進(jìn)作用，但這項(xiàng)措施的弊端也是很明顯的。首先，這項(xiàng)措施只能在推廣中水回用的初期采用，政府不可能一直補(bǔ)貼，因而促進(jìn)作用也不會(huì)一直存在。其次，政府的補(bǔ)貼直接關(guān)系到中水回用的成本，如果中水回用在有政府補(bǔ)貼的情況下是可行的－－即收益大于成本，一旦沒有了政府的補(bǔ)貼則出現(xiàn)成本大于收益的情況的話，這項(xiàng)措施也就失敗了。最后，投資建設(shè)“樣板工程”會(huì)涉及公共支出，實(shí)施“樣板工程”的單位在低成本的情況下會(huì)獲得超額的收益，因而不可避免地會(huì)導(dǎo)致尋租行為，從全社會(huì)的角度來說是一種資源浪費(fèi)。從這一點(diǎn)來說，培育中水回用體系的“自生能力”才是正確途徑。
　　第四，引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中水回用產(chǎn)業(yè)化。就目前來看，雖然推廣多年，中水回用還是處于起步階段，政府主導(dǎo)還是主要的推動(dòng)因素。回用的方式主要是建筑中水回用－－小區(qū)、酒店等自備中水處理設(shè)施。部分城市成立的專門的中水供應(yīng)公司，但是限于管網(wǎng)和運(yùn)輸費(fèi)用問題，發(fā)展不大。由于中水回用具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，即中水處理成本隨著規(guī)模的擴(kuò)大而降低。因此，引人市場(chǎng)機(jī)制使中水回用產(chǎn)業(yè)化，成為促進(jìn)中水回用的一個(gè)可行措施。中水回用的產(chǎn)業(yè)化，市場(chǎng)化能夠避免政府主導(dǎo)帶來的種種弊端，消除小規(guī)模中水回用工程成本過高的問題。從技術(shù)角度來說，專業(yè)化的中水供給企業(yè)更有激勵(lì)改進(jìn)和提高處理技術(shù)，保證中水供給的質(zhì)量和穩(wěn)定，從而培育和繁榮中水市場(chǎng)。
　　但是，產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化也存在著“第一推動(dòng)力”的問題，即在中水回用發(fā)展的初期，由于中水市場(chǎng)的發(fā)展需要一段時(shí)期，中水處理技術(shù)的不成熟，導(dǎo)致中水供給企業(yè)的投資存在回收周期長，風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，從而阻礙中水回用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，建立發(fā)展中水回用產(chǎn)業(yè)所需的硬件環(huán)境和軟件環(huán)境就成為政府部門的工作重點(diǎn)和關(guān)鍵。政府不直接干預(yù)中水市場(chǎng)，把著力點(diǎn)放在中水市場(chǎng)的培育和監(jiān)管上才能促進(jìn)中水回用的發(fā)展。
　　
　　三、推進(jìn)中水回用產(chǎn)業(yè)化的措施
　　
　?。ㄒ唬┠壳爸兴赜玫倪\(yùn)營模式
　　
　　目前中水回用的模式主要有“建筑中水”和“市政中水”兩種。“建筑中水”模式主要考慮到生活污水和雨水等中水來源的收集問題，以及中水的輸送問題。這個(gè)模式的優(yōu)點(diǎn)在于節(jié)約中水的采集費(fèi)用和輸送費(fèi)用，初期投資較低，是目前中水回用的主要方式。但是這一模式的缺點(diǎn)也是顯而易見的，由于規(guī)模較小，使得一般小區(qū)中水系統(tǒng)的管理水平不高，運(yùn)行不夠穩(wěn)定，水質(zhì)水量難以保證；同時(shí)，不能夠及時(shí)改進(jìn)中水處理設(shè)備以滿足用戶需求。這些因素最終導(dǎo)致中水價(jià)格過高，與最初設(shè)計(jì)的目標(biāo)背道而馳，北京許多小區(qū)中水回用系統(tǒng)閑置的狀況正說明了這一問題?！笆姓兴蹦Ｊ娇紤]到了中水回用的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，初步具備中水回用產(chǎn)業(yè)化的特征?！笆姓兴蹦Ｊ侥軌蚩朔敖ㄖ兴摹币恍┍锥?，如管理問題、技術(shù)問題等。但是這一模式也有其自身的限制因素，主要是管網(wǎng)問題和運(yùn)輸或本問題，正是這些問題限制了“市政中水”的發(fā)展空間。
　　
　　（二）產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化條件下，中水回用運(yùn)營模式的探討
　　
　　在市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的條件下，中水市場(chǎng)主體包括中水需求者、中水供給者以及中水監(jiān)管者。中水需求者可以是居民，以及企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織；中水供給者則應(yīng)該由專業(yè)的中水公司組成，并形成一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的格局；中水監(jiān)管者則是指政府中的相應(yīng)監(jiān)管部門，其作用是維護(hù)中水市場(chǎng)的秩序。
　　中水存在廣泛的潛在需求，目前沒能得到很好的發(fā)展，關(guān)鍵原因在于沒有形成有效的供給，從而限制了中水回用的發(fā)展。因此，在中水回用產(chǎn)業(yè)化體系內(nèi)，最重要的就是中水的供給者能夠提供有效的中水供給滿足用戶的需求，而這一點(diǎn)又歸結(jié)到中水供給企業(yè)運(yùn)營模式的創(chuàng)新這個(gè)問題上來。市場(chǎng)化的中水供給企業(yè)－－中水公司能夠根據(jù)市場(chǎng)需求提供產(chǎn)品和服務(wù)，不僅提供作為商品的中水，而且提供中水回用技術(shù)－－向擁有中水回用設(shè)施的單位提供專業(yè)服務(wù)，使其能夠有效運(yùn)營。在中水產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟以后，建筑中水回用設(shè)施從建設(shè)到運(yùn)營管理完全可以外包給中水公司。這是一種分散與集中相結(jié)合的運(yùn)營模式，能夠克服目前中水回用中遇到的部分問題。將分散的中水處理設(shè)施有地效利用起來，同時(shí)也減輕了中水管網(wǎng)建設(shè)的壓力。同時(shí)，這種分散的特點(diǎn)還會(huì)促成中水市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，從而促進(jìn)中水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，維護(hù)中水市場(chǎng)的穩(wěn)定。
　　
　　（三）需要政府提供支持
　　
　　中水回用產(chǎn)業(yè)具有部分公共事業(yè)的特點(diǎn)，其自身特點(diǎn)決定了政府支持的必要性，尤其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期更是離不開政府采取配套措施來促進(jìn)其發(fā)展。但這并不意味著政府直接介入中水市場(chǎng)，而是為促進(jìn)中水市場(chǎng)發(fā)展服務(wù)。利用市場(chǎng)機(jī)制來發(fā)展中水產(chǎn)業(yè)才是長久之計(jì)。
　　第一，建設(shè)中水管網(wǎng)，成立市政中水公司。中水回用需要大量的管網(wǎng)作為基礎(chǔ)，但是管網(wǎng)建設(shè)工程不僅需要大量資本，更牽涉到城市建設(shè)的很多方面，非政府部門不可能完成這項(xiàng)工程，因此只能由政府來投資建設(shè)。同時(shí)，政府掌握更多的城市建設(shè)信息，從而能夠根據(jù)具體情況統(tǒng)一規(guī)劃、合理安排管網(wǎng)建設(shè)。政府出資成立市政中水公司對(duì)培育中水市場(chǎng)有重要的作用，不但可以培育中水需求，還可以產(chǎn)生示范效應(yīng)，吸引資本進(jìn)入中水回用產(chǎn)業(yè)。
　　第二，開放中水市場(chǎng)，鼓勵(lì)投資主體多元化。政府出資成立市政中水公司可能導(dǎo)致中水市場(chǎng)的壟斷，這對(duì)中水市場(chǎng)的發(fā)展是不利的。因此，政府還需采取措施鼓勵(lì)中水產(chǎn)業(yè)投資主體的多元化。例如，對(duì)投資中水產(chǎn)業(yè)的企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)予以稅收優(yōu)惠，提供政策性信貸支持；鼓勵(lì)經(jīng)驗(yàn)豐富、資本充足的國際水務(wù)公司進(jìn)入我國的中水市場(chǎng)；設(shè)立中水回用研究基金，鼓勵(lì)改進(jìn)中水回用技術(shù)的研究等。只有多元化的投資機(jī)制，才能利用中水市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)中水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
　　第三，加強(qiáng)監(jiān)管，維護(hù)中水市場(chǎng)健康發(fā)展。由于中水是替代自來水在特定領(lǐng)域內(nèi)使用，因此為了防止中水被不正當(dāng)使用，政府有必要對(duì)中水市場(chǎng)形或有效的監(jiān)管。如果政府監(jiān)管不力，中水被用于非法領(lǐng)域，最終會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)中水喪失信心，破壞中水市場(chǎng)的秩序，不利于中水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。