王  毅

（中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所）

一、中國正在經(jīng)歷前所未有的水問題轉(zhuǎn)型

　　水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災(zāi)害等四大水問題相互作用、彼此疊加，形成影響未來中國發(fā)展和安全的多重水危機，其中水污染的威脅尤為突出。傳統(tǒng)的治水思路已不能適應(yīng)水問題及社會經(jīng)濟變化的需求，治水模式轉(zhuǎn)型勢在必行。

1.   水是人類文明賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，治水是人類社會永恒的主題

　　在傳統(tǒng)社會，治水關(guān)系民族生存和國家興亡；在現(xiàn)代社會，水是人類文明可持續(xù)發(fā)展的核心要素。在中國歷史上，治國與治水始終緊密相關(guān)，管子有言：善為國者，必先除水旱之害。[1]正因為治水的重要性，中國的傳統(tǒng)社會又被稱為“治水社會”[2]，治水對中國傳統(tǒng)社會政治結(jié)構(gòu)的塑造產(chǎn)生了深遠的影響。中國在治水方面積累了數(shù)千年的豐富經(jīng)驗，從“大禹治水”作為古代國家的發(fā)端，到“都江堰”延續(xù)兩千年滋潤成都平原，再到中央政府形成相對完整的治水管理體制，無不顯示中華民族的治水智慧。中國傳統(tǒng)社會的治水主要集中在防洪、河道管理與農(nóng)耕灌溉，探索形成了中央政府主導(dǎo)防洪及水利各項事務(wù)，各部門和地方官員各司其職的管理體制。

2.   黃河流域曾孕育了中華文明，但現(xiàn)代河流多為人類發(fā)展所累

　　黃河是中華民族的搖籃，華夏文明之所以能延續(xù)數(shù)千年，一方面得益于黃河流域所提供的廣闊而易于耕種的土地[3]；另一方面，與我們能更加合理地順應(yīng)和利用自然規(guī)律密切相關(guān)，開鑿于2000多年前的鄭國渠，歷經(jīng)各代建設(shè)，至今仍造福當(dāng)?shù)?。隨著社會的發(fā)展，人們逐步采取的修筑堤防、束水攻沙、河道整治、筑壩攔沙等措施，在一定程度上緩解了黃河洪澇的威脅。可以說黃河與長江及其他江河一起，共同創(chuàng)造和養(yǎng)育了中華民族。然而，在處理人與河流關(guān)系上，總體上我們還是過分重視人類的影響，忽視了河流自身的規(guī)律。在經(jīng)歷的上千年的開發(fā)，特別是近現(xiàn)代的人口增長和經(jīng)濟高速發(fā)展，中國的河流多已不堪重負，河源衰退、河道斷流、水體污染、生態(tài)惡化等，流域發(fā)展與河流文明延續(xù)正面臨空前的危機。

3.    從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會到現(xiàn)代工業(yè)社會，中國的水問題正經(jīng)歷著全面而深刻的變化

　　與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會相比，中國當(dāng)前面臨的水問題已經(jīng)發(fā)生了重大變化和轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是從農(nóng)業(yè)社會的防洪、灌溉等傳統(tǒng)水問題，發(fā)展成為水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害四大問題并存的多重危機與挑戰(zhàn)；二是各類問題的規(guī)模已從局地或部分河段擴展為流域性、區(qū)域性乃至全球性影響；三是每類問題內(nèi)部也都存在不同的轉(zhuǎn)型，使問題更加復(fù)雜化。具體表現(xiàn)在：

　　 · 水資源問題主要是人均占有量不斷減少，并從一般的資源性缺水轉(zhuǎn)向供水不足、水浪費和水污染相互作用形成的綜合性缺水，但同時，解決途徑也越來越多樣化。未來中國水需求還將繼續(xù)增加，有可能在2030年甚至提前實現(xiàn)用水“零增長”。

　　 · 水環(huán)境問題在污染物排放總量不斷增長的情況下，正從常規(guī)污染物的傳統(tǒng)型污染轉(zhuǎn)向新舊多種污染物相互影響的復(fù)合型污染，從過去以工業(yè)污染為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨钗廴緸橹鳎⑴c工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)面源污染并存的格局，水體富營養(yǎng)化日趨嚴(yán)重。2005年，全國七大水系的411個地表水監(jiān)測斷面中有27%為劣Ⅴ類水質(zhì)，基本喪失使用功能，流經(jīng)城市的河段普遍受到污染，80％以上的東部和西南地區(qū)湖泊存在不同程度的富營養(yǎng)化，全國有約3億人無法獲得安全飲用水。[4]總體上看，中國水環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本遏制，治理污染速度趕不上排放增加速度，污染負荷已超過水環(huán)境容量[5]，污染防治前景極不樂觀。

　　 · 水生態(tài)問題則隨著水資源的過度開發(fā)、水污染加劇和水利設(shè)施管理不善而日益凸顯，江河斷流、湖泊萎縮、濕地減少、地面沉降、海水入侵、水生物種受到威脅，淡水生態(tài)系統(tǒng)功能還將持續(xù)“局部改善、整體退化”的局面。

　　 · 水災(zāi)害存在的問題是：大江大河防洪標(biāo)準(zhǔn)低（一般僅為20～50年一遇）、旱澇損失逐年增加、極端的天氣氣候事件如旱澇災(zāi)害發(fā)生風(fēng)險不斷上升，災(zāi)害威脅長期存在。

　　 · 全球變暖帶來的影響是不可忽視的，包括北方干旱受災(zāi)面積擴大、南方洪澇加重等。[6]如果變暖速度加快，北方缺水狀況將會進一步加劇，可能對農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、水資源供給等產(chǎn)生更顯著的負面影響。

　　更為嚴(yán)重的是，上述問題相互影響、彼此疊加，構(gòu)成了未來中國長期、復(fù)雜、多樣的水危機綜合圖景。中國正以相對稀缺的水資源、相對有限的水環(huán)境容量和十分脆弱的水生態(tài)系統(tǒng)，承載著不斷擴張的龐大人口規(guī)模和高增長、高強度的社會經(jīng)濟活動，面臨著前所未有的水壓力。

　　各種證據(jù)表明，在上述問題中，水污染已經(jīng)成為現(xiàn)階段對社會經(jīng)濟發(fā)展及其他水問題有重大影響并亟待解決的關(guān)鍵問題。如果水污染得不到有效控制，那么不論在提高供水能力、保護水源地、減少水旱災(zāi)害風(fēng)險等方面取得多大成績，都有可能被水污染的加劇及所造成的巨大損失所淹沒。

4.    伴隨水問題的變化，中國的治水模式也面臨重大轉(zhuǎn)型

　　過去50多年，盡管我國在解決水問題方面取得了長足的進步，但不論是歷史積累下來的治水模式，還是現(xiàn)行的管理體制都不能很好地適應(yīng)水問題的新變化和社會經(jīng)濟發(fā)展的需求增長，以及解決新時期水問題轉(zhuǎn)型所提出的任務(wù)。其主要原因是水資源和水環(huán)境管理的條塊分割，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護彼此脫離，流域管理同區(qū)域行政管理之間以及地區(qū)與地區(qū)之間缺少協(xié)調(diào)，無法解決跨部門、跨地區(qū)、影響多個利益主體的復(fù)雜涉水問題和沖突。因此，我們所面臨的水危機，表面上看是資源環(huán)境危機，實質(zhì)上則是治理危機（Governance Crisis）。必須改變傳統(tǒng)的治水模式，建立適應(yīng)時代要求和國情特征的現(xiàn)代治水模式和水綜合管理體制。[7]

5.    治水模式的轉(zhuǎn)型也是中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型大背景下的客觀要求

　　自20世紀(jì)80年代以來，中國正在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，工業(yè)化和城市化的加速發(fā)展使我們逐步擺脫農(nóng)業(yè)社會的資源性約束，利益集團日益多元化，憲政民主政治體制正在建立和不斷完善的過程中。但是我們很多的治理觀念還停留在農(nóng)業(yè)社會，單中心集權(quán)統(tǒng)治的傳統(tǒng)習(xí)慣和計劃經(jīng)濟的思路仍在影響著水問題的解決。面對水危機的新挑戰(zhàn)，在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型大背景下，中國的治水理念正在發(fā)生著變化，特別是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，治水模式將會發(fā)生前所未有的轉(zhuǎn)變，尊重自然規(guī)律、追求人水和諧、改善治理結(jié)構(gòu)與實現(xiàn)全面創(chuàng)新是新時期中國治水轉(zhuǎn)型的基本走向。

二、由于水問題挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻性、復(fù)雜性和長期性，對政府職能調(diào)整、治水目標(biāo)選擇、公共投資流向、節(jié)約降耗減排任務(wù)提出了新的要求；但同時也應(yīng)看到，完成“十一五”規(guī)劃的相關(guān)治水目標(biāo)任務(wù)艱巨

6.    在導(dǎo)致多重水問題的因素中，管理失效是重要根源之一

　　中國的水問題是自然因素和人為活動雙重作用的結(jié)果。過去幾十年，中國在解決水問題時，往往只重視技術(shù)解決方式，忽視制度和管理措施，然而，許多水問題包括黃河斷流、江河水文動態(tài)的人為阻隔、污染源及其排放數(shù)據(jù)信息不完善、涉水災(zāi)害應(yīng)急處置不當(dāng)?shù)?，都與缺少制度安排和管理不善有著密切的聯(lián)系。由于管理體制不順和措施不力，進一步加劇了水危機的損害程度。

　　當(dāng)前中國水管理存在的主要問題包括：一是現(xiàn)有的各涉水管理機構(gòu)職能單一，各種水要素的管理相互割裂，且管理手段不完善，存在著政府職能“越位”、“缺位”和“交叉”的現(xiàn)象，無法承擔(dān)起水資源綜合管理的職責(zé)。二是法律法規(guī)間協(xié)調(diào)性不夠，缺乏統(tǒng)籌考慮水資源綜合管理的制度安排；法律規(guī)定過于原則，處罰力度低，執(zhí)法難。三是利益相關(guān)方參與不足，公眾權(quán)益得不到保障。因此，針對改善水治理問題，在中國不僅意味著提高公眾參與程度，政府機構(gòu)及其職能的調(diào)整以及增加各政府部門的參與應(yīng)是治理創(chuàng)新的優(yōu)先行動。

7.    實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃提出的相關(guān)治水目標(biāo)十分艱巨

　　在“十一五”規(guī)劃綱要中，有關(guān)水方面的指標(biāo)包括：到2010年，減少COD排放總量10%和降低單位工業(yè)增加值用水量30%的約束性指標(biāo)，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)提高到0.5的預(yù)期性指標(biāo)，以及城市污水處理率不低于70%的相關(guān)水指標(biāo)。從“十五”期間各項指標(biāo)落實情況看，盡管國家環(huán)保總局和水利部的廢水排放總量數(shù)據(jù)有所不同，但從2000～2005年，全國污水排放總量都呈較快增長態(tài)勢[8]；據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計，2005年城市污水處理率僅為52%，全國661個設(shè)市城市中還有278個沒有建成污水處理廠[9]，縣城污水處理廠主要集中在東部發(fā)達地區(qū)；“十五”主要污染物削減目標(biāo)未能實現(xiàn)，重點流域“十五”時期污染治理任務(wù)沒有全部完成；2006年不僅沒有實現(xiàn)減少COD排放2%的目標(biāo)，還比上年增長2%以上。綜合考慮經(jīng)濟增長趨勢、水問題的復(fù)雜程度以及防治資金的到位情況等，要實現(xiàn)減少COD排放10%和城市污水處理率70%的目標(biāo)相當(dāng)困難?；蛘哒f，要實現(xiàn)上述目標(biāo)，我們必須克服來自制度、管理、資金、技術(shù)等多方面的困難和障礙。

　　針對“十一五”主要污染物約束性指標(biāo)，一個關(guān)鍵的問題是，我們有多大的決心和準(zhǔn)備花費多少成本去實現(xiàn)該目標(biāo)?？陀^上，我國仍處于重化工業(yè)階段，將經(jīng)歷資源能源密集化過程，能源、原材料消耗遠未達到頂點，作為一個尚未成熟的成長中的大國經(jīng)濟，短期內(nèi)轉(zhuǎn)變污染物產(chǎn)生量的增長趨勢幾乎是不可能的，即使是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)，其主要目標(biāo)也主要是提高資源生產(chǎn)率和降低污染物排放強度，使物質(zhì)消耗和污染物產(chǎn)生量增長同經(jīng)濟增長逐步脫鉤。因此，在現(xiàn)有條件下完成減排約束性目標(biāo)，就必須進行大規(guī)模末端治理，這意味著降低經(jīng)濟增長速度或加大治理投資力度[10]，對此我們必須有清醒的認(rèn)識。而2006年，我國經(jīng)濟以超過10%的速度增長，遠高于規(guī)劃中的7.5%，由于治理資金不落實，減排目標(biāo)落空是必然的。

　　根據(jù)目前的《水污染防治法》，水污染物總量控制主要適用于水污染物達標(biāo)排放仍不能達到國家規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水體?，F(xiàn)行的污染物削減目標(biāo)的分解，一方面缺少明確的法律依據(jù)和嚴(yán)格的科學(xué)論證；另一方面，只有統(tǒng)籌考慮排放總量與環(huán)境質(zhì)量關(guān)系、削減現(xiàn)有和新增企業(yè)的污染排放、提高城市污水處理率和減少面源污染、以及流域尺度的污染綜合防治，才能實現(xiàn)成本有效性。理論上講，削減排放、改善環(huán)境是必要的，但削減多少、如何削減及其可行性需要重新思考，應(yīng)在科學(xué)的分析，合理的制度安排、配套的措施保證和良好的部門合作基礎(chǔ)上考慮未來長遠目標(biāo)的設(shè)定。

8.    治水投資導(dǎo)向有偏差，投資流向迫切需要調(diào)整

　　根據(jù)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)，水污染排放總量控制和提高水利用效率成為解決水問題的核心任務(wù)，但從以往的投資情況看，并沒有把水污染防治放到突出地位。以嚴(yán)重污染的渭河為例，其水質(zhì)從進入陜西境內(nèi)寶雞時為Ⅱ類水，到進入黃河時已變成劣Ⅴ類水，污染問題十分嚴(yán)重。但在2002年論證的陜西省渭河流域綜合治理規(guī)劃中，渭河污水治理投資只占與渭河水污染治理相關(guān)的近期重點投資總額的10%[11]，而調(diào)水工程的投資比重卻有20%。目前各政府部門普遍關(guān)心飲用水安全問題，但所采取的措施卻舍本逐末，沒有將水源地安全與相關(guān)的污染源治理和流域綜合防治很好地結(jié)合起來。同時，在污染走向和資金投向上發(fā)生錯位，即水污染正逐步向西部、農(nóng)村和流域上游轉(zhuǎn)移，而治理投資卻集中在東部、城市和流域下游，致使西部、上游地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理率低于東部地區(qū)，工業(yè)污染轉(zhuǎn)移問題則更加突出。因此，調(diào)整投資流向、提高投資效益迫在眉睫。

9.    水資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，節(jié)水具有很大潛力

　　近年來，盡管中央政府把節(jié)水工作提到了非常重要的地位，但由于水價偏低等原因，我國的用水效率普遍不高，水資源浪費仍很嚴(yán)重。在水資源利用效率方面，我國目前年灌溉用水量約3600億立方米，因為漫灌、水渠滲漏和蒸發(fā)嚴(yán)重，有效利用率僅有40%～50%，而發(fā)達國家已達70%～80%；我國工業(yè)用水的重復(fù)利用率平均僅為40%左右，而發(fā)達國家平均為75%～85%^[12]；我國萬元工業(yè)增加值取水量約為發(fā)達國家的5～10倍，城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏失率為20%左右，是發(fā)達國家的3倍。^[13][14]包括西北干旱半干旱地區(qū)在內(nèi)的西部地區(qū)，缺水程度最高，但是水資源的使用效率是全國三大地區(qū)中最低的?？紤]到中國人均水資源量低下和高經(jīng)濟增長率，水資源如此低效利用是難以為繼的。從另一角度講，我國工農(nóng)業(yè)節(jié)水仍有較大的潛力，城鎮(zhèn)生活用水效率也有進一步提高的空間。

10. 由于不同區(qū)域面臨的水問題和水壓力不同，因此應(yīng)采取差別政策

　　我國地區(qū)差異顯著，不同地區(qū)由于自然條件、社會經(jīng)濟發(fā)展階段和發(fā)展水平不同，導(dǎo)致其面臨的水問題的類型和遭受的各種水壓力是不同的，這就決定了政策的制定應(yīng)該因地制宜，采取差別政策，政策的選擇保持一定的靈活性和適應(yīng)性，不能搞一刀切。例如，調(diào)查顯示[15]，西南地區(qū)的水資源條件好于西北地區(qū)，但是西南地區(qū)的季節(jié)性供水困難和不安全水源的使用都明顯高于西北地區(qū)。因此，地區(qū)差異的現(xiàn)實問題也向現(xiàn)有涉水管理部門的政策制定提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

11. 區(qū)域性、流域性水問題系長期累積形成，其治理和恢復(fù)也需要經(jīng)歷長期過程

　　我們看到，淮河雖然經(jīng)過10年的治理，累計投資約200億元，但目前的污染依然嚴(yán)重，劣Ⅴ類水質(zhì)監(jiān)測斷面仍占約1/3，說明流域性生態(tài)與環(huán)境問題涉及系統(tǒng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與綜合治理，遠非三年五載所能解決。另外，由于治理資金不落實，“十五”期間，海河、遼河、淮河的治理項目都只完成了70%，巢湖、滇池也只完成1/2，即使是已建成的污水處理廠，由于管網(wǎng)不配套、運行經(jīng)費無保障或收費政策不到位等原因，不能滿負荷運行。這些問題至今沒有得到有效解決。因此，流域性污染控制與生態(tài)恢復(fù)需要正確的政策導(dǎo)向和長期不懈的努力。萊茵河經(jīng)過約30年的治理才實現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)就是一個最好的例證。如果不能從現(xiàn)在起采取強有力的措施，改善治理政策和投資不足的狀況，未來中國的區(qū)域性、流域性水問題將會愈演愈烈，其他流域有可能步淮河、渭河之后塵。

三、為了解決人類面臨的水危機，世界各國都在探索新的治水理念和治水模式，實施流域綜合管理和水資源綜合管理已經(jīng)逐漸成為人們的共識，各國均嘗試采用立法、規(guī)劃、經(jīng)濟激勵等綜合措施實現(xiàn)相關(guān)涉水目標(biāo)

12. 治水目標(biāo)要全面納入國家和部門的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策

　　為了迎接水問題轉(zhuǎn)型的新挑戰(zhàn)，人們必須在反思傳統(tǒng)治水模式根本缺陷的基礎(chǔ)上，發(fā)展出一套應(yīng)對多利益主體參與公共事務(wù)的制度安排和治理體系。其遵循的基本理念是追求人與自然和諧、兼顧公平與效率、預(yù)防與治理相結(jié)合、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；并建立統(tǒng)一的管理體制，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方的合作，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段提高水資源利用效率、有效減少污染物排放、維護生態(tài)安全、降低災(zāi)害風(fēng)險、尋求環(huán)境與發(fā)展的雙贏。為此，各國都在進行不懈的努力，提出并實踐著各種新的治水管理方式。中國也在加快水治理的變革，提出從“工程水利”向“資源水利”轉(zhuǎn)變、和諧流域、人與洪水和諧共處、江湖聯(lián)通、水工程生態(tài)調(diào)度等新理念，不斷向水資源綜合管理邁進。

13. 越來越多的國家和地區(qū)開始實施流域綜合管理和水資源綜合管理

　　水問題與其他環(huán)境和發(fā)展問題是相互聯(lián)系的。2002年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會通過的《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議實施計劃》明確提出，到2005年制定出水資源綜合管理和提高用水效率的規(guī)劃。經(jīng)過多年的實踐，人們越來越認(rèn)識到水資源必須以流域為基本單元開展綜合管理。近年來，許多國家通過修改法規(guī)，推行流域綜合管理。例如，歐盟在2000年通過《歐盟水框架指令》，在其當(dāng)時29個成員國與周邊國家實施流域綜合管理；南非也于1998年通過“水法”，實施以流域管理為基礎(chǔ)的水資源管理；新西蘭甚至按照流域邊界對地方行政區(qū)邊界進行了調(diào)整，促進地方政府的流域管理工作。2004年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會第12次會議呼吁各國政府采取流域綜合管理措施。中國從2007年開始，全面啟動各流域綜合規(guī)劃修編工作，引入綜合管理的相關(guān)概念。這些都說明，治水正在進入一個綜合管理的階段。

14. 采取綜合、配套措施是各國改進水管理體系和提高效率的共同途徑

　　首先，立法對水資源和水環(huán)境的綜合管理至關(guān)重要，立法必須確立綜合管理的目標(biāo)、原則、體制和運行機制，并對管理機構(gòu)進行授權(quán)；其次，編制綜合規(guī)劃是水資源綜合管理和流域綜合管理的重要手段，幾乎所有水管理機構(gòu)或流域機構(gòu)都把編制綜合規(guī)劃作為最重要和最核心的工作，通過綜合規(guī)劃對水資源、水環(huán)境及地方的流域管理進行指導(dǎo)，而且規(guī)劃的目標(biāo)和指標(biāo)常常具有法律效力；最后，引入經(jīng)濟手段是促進行為轉(zhuǎn)變的重要途徑，通過明晰水權(quán)、改革水價和創(chuàng)新的水財稅政策來增加供給、減少排放、厲行節(jié)約、鼓勵創(chuàng)新；通過公平的水權(quán)分配、定價機制以及合理的政策取向，把生態(tài)補償、技術(shù)進步、利益相關(guān)者參與有機結(jié)合起來，為所有人提供充足、安全、價格合理的水，以及完善的生態(tài)服務(wù)。

四、解決中國水問題的核心是治水模式的轉(zhuǎn)型，要重新設(shè)立新時期的治水優(yōu)先目標(biāo)，把提高城市污水處理率作為實現(xiàn)“十一五”COD減排目標(biāo)的優(yōu)先選擇，通過制度創(chuàng)新逐步建立新的水綜合管理體制，通過各種新型管理手段的應(yīng)用、技術(shù)手段的創(chuàng)新以及其他綜合措施保障治水目標(biāo)的實現(xiàn)

15.  明確新時期中國治水的優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)

　　該目標(biāo)應(yīng)該包括三部分內(nèi)容：

　　 · 提高水資源生產(chǎn)率和降低污染物產(chǎn)生強度。也就是通過節(jié)水、水資源再生利用和循環(huán)利用等措施提高水資源利用效率，同時通過轉(zhuǎn)變增長方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟（特別是清潔生產(chǎn)）和技術(shù)進步等手段，降低單位GDP的污染物產(chǎn)生量。

　　 · 把水污染綜合防治放在解決各類水問題的優(yōu)先位置。在今后相當(dāng)長時期內(nèi)，把降低水污染物排放作為治水的優(yōu)先目標(biāo)之一。一方面，通過相應(yīng)的制度安排、投資保障和執(zhí)法監(jiān)管，努力控制點源污染物排放總量；另一方面，全面核定各流域及被污染的不同用途水體的污染物排放負荷，并將其分解到各工業(yè)點源、城鎮(zhèn)生活污染和農(nóng)村面源污染上，才有望使減少污染排放與水體環(huán)境質(zhì)量改善相結(jié)合。

　　 · 把改善水生態(tài)服務(wù)作為流域規(guī)劃和管理的目標(biāo)。結(jié)合國家主體功能區(qū)規(guī)劃，根據(jù)水生態(tài)的要求，對主要河流與河段劃定禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，對江河源頭區(qū)、重要水源地、漁業(yè)水域及珍稀瀕危水生野生動物密集分布區(qū)、天然濕地與河口區(qū)等進行有效保護。盡快研究制定重要河流與河段的優(yōu)先保護名錄，劃定生物多樣性豐富、自然與文化價值突出的河流與河段，予以重點保護，禁止或限制水利水電及相關(guān)開發(fā)活動。

16.  實現(xiàn)“十一五”水污染物[16]排放總量削減目標(biāo)的優(yōu)先選擇及相關(guān)政策措施

　　 · 優(yōu)先控制點源污染，這是目前最實際也最成熟的污染防治手段?？梢愿鶕?jù)相關(guān)法律法規(guī)，建立排污許可證和排污權(quán)交易制度，對工業(yè)點源實施基于流域綜合防治規(guī)劃基礎(chǔ)上的排污總量控制；通過促進企業(yè)清潔生產(chǎn)，有效減少單位工業(yè)增加值的污染物產(chǎn)生量。

　　 · 把城市生活污水處理作為實現(xiàn)“十一五”水污染物減排目標(biāo)的重點。鑒于發(fā)展經(jīng)濟的需要、削減擴張中的企業(yè)污染排放總量的困難、以及污染轉(zhuǎn)移問題，把目前占COD負荷約60%的生活污水作為削減總量的重點是必然選擇。各級政府應(yīng)通過環(huán)境財政主渠道，義不容辭地承擔(dān)起保護環(huán)境的責(zé)任，同時加快收費改革，解決或部分解決污水廠運行費用問題，并通過水務(wù)事業(yè)市場化改革，推進建立多元化的投融資機制；通過統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌城市污水處理與流域水污染綜合防治的關(guān)系，加強政府監(jiān)管力度。

　　 · 建立新的基于各水體最大污染負荷基礎(chǔ)上的總量控制。可借鑒美國1992年開始實行的最大日負荷量（TMDL）方法，其目的是恢復(fù)受污染水體的環(huán)境質(zhì)量，對影響其環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的所有點源和面源污染源，制定相應(yīng)的排放負荷標(biāo)準(zhǔn)。這一方法已被認(rèn)為是行之有效的，但在中國運用需從試點開始，從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集和監(jiān)測入手，評估各層面水體質(zhì)量，尋找簡單有效的模型進行污染負荷測算，積累經(jīng)驗后再行推廣。

17.  以治水模式的轉(zhuǎn)型促進治水目標(biāo)的實現(xiàn)

　　面對新時期中國水問題發(fā)生的變化，中國治水模式正在進行一場深刻的變革，并從以下四個方面展開：

　　 · 治水模式轉(zhuǎn)型的核心是優(yōu)先加強制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，構(gòu)建新時期中國治水的制度框架，包括建立健全治水的法律法規(guī)體系以及各項強制性和激勵性制度安排。

　　 · 建立統(tǒng)一的水管理體制，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等項涉水事務(wù)。當(dāng)前的體制改革應(yīng)采取集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的取向，形成充分協(xié)商基礎(chǔ)上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理體制機制和“良治”結(jié)構(gòu)。從長遠看，要在憲政民主體制和市場經(jīng)濟不斷完善的條件下，進一步加快分權(quán)改革的步伐。

　　 · 綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等多種手段，特別是水價和水權(quán)，依法綜合治理。

　　 · 采取漸進的方式實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。這是因為一方面沒有現(xiàn)成模式可以照搬，需要在實踐中不斷摸索和總結(jié)經(jīng)驗，另一方面是考慮到舊體制的慣性, 要減少變革可能帶來的負面影響，降低改革成本，實現(xiàn)治水模式的平穩(wěn)過渡。

18.  分期推進、逐步建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政府水綜合管理體制

　　在近期，一是充分發(fā)揮現(xiàn)有各涉水管理部門的職能，落實各自部門涉水的優(yōu)先工作領(lǐng)域，強化部門間的協(xié)調(diào)機制；二是建立國務(wù)院資源環(huán)境保護的協(xié)調(diào)機構(gòu)，如恢復(fù)原國務(wù)院環(huán)境保護委員會，由國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)任主任，統(tǒng)一協(xié)調(diào)跨部門、跨行政區(qū)和流域性的重大資源環(huán)境問題。中期來看，應(yīng)統(tǒng)一政府在資源與環(huán)境管理方面的職能，合并現(xiàn)有的水利、環(huán)保和林業(yè)等部門的資源和環(huán)境保護職能，組建國家資源與環(huán)境保護的統(tǒng)一主管部門，統(tǒng)一管理包括水資源、水環(huán)境及流域問題在內(nèi)的相關(guān)資源環(huán)境事務(wù)，協(xié)調(diào)部門與地區(qū)之間在流域規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策制定中的重大問題，開展綜合執(zhí)法監(jiān)督。展望長遠，應(yīng)采取更加明確的分權(quán)化改革，流域性、區(qū)域性水相關(guān)事務(wù)由以地方為主的流域機構(gòu)進行決策，國家資源與環(huán)境保護主管部門負責(zé)規(guī)劃審批、標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)督執(zhí)法等職能。

19.  實行管理轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，運用各種新的管理方法，滿足應(yīng)對新時期水問題的綜合管理需求

　　為此，需要重點推進以下方面的管理創(chuàng)新：

　　 · 資源環(huán)境績效管理。通過資源環(huán)境績效考核和評估，努力降低單位GDP的水資源消耗和水污染物產(chǎn)生量，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，不斷提高水資源生產(chǎn)率。

　　 · 流域綜合管理。在流域?qū)用妫まD(zhuǎn)單目標(biāo)治水措施的最好辦法是采取流域綜合管理，把流域看成是一個獨立完整的生態(tài)系統(tǒng)，以流域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)實現(xiàn)資源綜合開發(fā)、保護與管理。

　　 · 需求管理。從水資源供給管理轉(zhuǎn)向需求管理是市場經(jīng)濟不斷成熟的標(biāo)志，采用需求管理不僅可以有效緩解不合理的供給擴張導(dǎo)向，而且對資源相對緊缺的中國來講更加重要。水權(quán)管理和水價改革是落實需求管理的關(guān)鍵和有效途徑。

　　 · 適應(yīng)性管理。鑒于快速變化的水環(huán)境形勢和實現(xiàn)目標(biāo)的艱巨性，建議采取適應(yīng)性管理措施，利用動態(tài)目標(biāo)和多目標(biāo)指導(dǎo)規(guī)劃，并根據(jù)發(fā)展進程調(diào)整行動計劃。

　　 · 綜合風(fēng)險管理或危機管理。為應(yīng)對和適應(yīng)不確定的各類水災(zāi)害、氣候變化威脅和突發(fā)環(huán)境事件，采用建立在綜合風(fēng)險管理基礎(chǔ)上的預(yù)案體系，將危機管理與常態(tài)管理相結(jié)合，有效降低災(zāi)害防治和應(yīng)急處理的成本。

20. 繼續(xù)推進水價改革，形成合理的價格形成機制

　　水價改革是推進水資源和水環(huán)境綜合管理的最重要驅(qū)動力，也是建設(shè)節(jié)水型社會的基本要求。水價改革必須保證水資源的合理配置和可持續(xù)利用、給排水服務(wù)的成本有效性、以及給所有人提供安全衛(wèi)生的飲用水。今后水價改革應(yīng)從目前以工程水價為主逐步過渡到“全成本定價”，即包括資源水價（水資源費）、工程水價和環(huán)境水價（水處理費）。改革應(yīng)根據(jù)“補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔(dān)”的原則，建立合理的水價形成機制和價格聽證制度，形成水價管理的公共決策機制和價格監(jiān)管機制?？紤]到用戶承受能力，城市應(yīng)走在水價改革前列，積極推行“階梯水價”，并充分考慮區(qū)域差別政策，補貼弱勢群體。農(nóng)業(yè)水價改革的重點是大力清理水費“搭車漲價”，整頓灌區(qū)水費征繳秩序。

21.  建立多元化的資源與環(huán)境保護投融資機制

　　“十一五”減少主要污染物排放目標(biāo)的實現(xiàn)，關(guān)鍵取決于環(huán)保投入能否及時到位。必須疏通已有投資渠道，開辟新的資金來源。一是發(fā)揮環(huán)境財政的主渠道作用，繼續(xù)加大國債資金和中央預(yù)算內(nèi)投資用于環(huán)保的投入力度，并重點解決跨行政區(qū)的流域污染治理問題，從流域尺度統(tǒng)籌資金使用；同時，落實基本公共服務(wù)均等化應(yīng)以飲用水安全為重點，促進社會和諧。二是結(jié)合水價改革，完善現(xiàn)有的污染處理收費機制，出臺污水處理費標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見。三是探索建立環(huán)境容量有償使用制度，通過試點，逐步建立基于水體最大排放負荷的總量控制制度，公平分配初始排污權(quán)，采取排污權(quán)有償獲得，同時建立排污權(quán)交易制度，并逐步在全國推廣。四是加快推進環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的市場化進程，打破城市公用事業(yè)的政府行政壟斷，開放水務(wù)市場，引入競爭機制，加快推進城市水務(wù)單位的改制工作，采取多樣化的特許經(jīng)營模式，鼓勵社會資金、外資參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時開發(fā)各種金融工具，特別是改革相關(guān)法規(guī)，允許發(fā)行市政債券，優(yōu)先用于市政環(huán)保設(shè)施建設(shè)。

22.  全面提升科技創(chuàng)新能力，建立綜合解決水問題的科技支撐體系

　　要充分分析我國面臨的各類水問題，并針對其中的優(yōu)先領(lǐng)域，提出科學(xué)的解決方法和技術(shù)手段，加強原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和廣泛的國際合作，同時關(guān)注適用技術(shù)的研發(fā)與推廣。綜合解決水問題的科技支撐體系包括以下幾方面內(nèi)容：一是開展水問題相關(guān)的基礎(chǔ)研究，包括復(fù)合型污染機理與轉(zhuǎn)化規(guī)律、全球變暖下的水資源時空分布與區(qū)域響應(yīng)、流域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)原理等；二是與水資源、水環(huán)境綜合管理相關(guān)的理論與技術(shù)，包括水資源管理、流域綜合規(guī)劃、水權(quán)和排污權(quán)分配、水價制定、行業(yè)資源環(huán)境績效標(biāo)準(zhǔn)、動態(tài)監(jiān)測與管理信息化等技術(shù)方法；三是提高水資源利用效率、水資源替代和與清潔生產(chǎn)相關(guān)的工程、技術(shù)、材料、產(chǎn)品、設(shè)備（包括海水淡化、中水回用等）；四是各類水污染處理技術(shù)、區(qū)域污染物綜合防治、飲用水安全技術(shù)、生態(tài)修復(fù)技術(shù)，以及保障環(huán)境健康的相關(guān)技術(shù)；五是水災(zāi)害綜合防治技術(shù)，包括災(zāi)害預(yù)警、預(yù)報、應(yīng)急處理、救災(zāi)和相關(guān)管理技術(shù)。通過上述技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會以及節(jié)水型社會建設(shè)。

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報告人簡介

王 毅，中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長、研究員，中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組組長、首席科學(xué)家，中科院可持續(xù)發(fā)展研究中心副主任，中國科學(xué)院自然與社會交叉科學(xué)研究中心副主任。

1985年畢業(yè)于清華大學(xué)，曾分別在中國環(huán)境科學(xué)研究院、中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心、中科院國情研究中心從事國情分析、資源環(huán)境政策和發(fā)展戰(zhàn)略研究。

國家中長期科技規(guī)劃“生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟”戰(zhàn)略研究組成員，中科院國情研究中心兼職研究員，中科院研究生院兼職教授，同時擔(dān)任多個學(xué)術(shù)機構(gòu)的理事、委員，并曾任世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、全球環(huán)境基金、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織、加拿大國際發(fā)展署、澳大利亞國際發(fā)展署、英國國際發(fā)展部、世界自然基金會、美國能源基金會等10多家國際組織和基金會的項目咨詢顧問。

目前主要從事可持續(xù)發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域（包括資源、環(huán)境、能源、交通等）公共政策及發(fā)展戰(zhàn)略研究。曾主持和參與過數(shù)十項國家自然科學(xué)基金、中科院重大項目及各部委委托的課題研究，參與過許多政府部門和有關(guān)機構(gòu)的重大法律、規(guī)劃、文件、政策建議的起草工作，許多專題研究報告受到有關(guān)決策部門和社會各界的高度重視。

共出版專著20多部（包括合著和編著）, 譯著4部，發(fā)表學(xué)術(shù)論文百余篇，先后獲部級科技進步一、二等獎，第四屆中國青年科技獎。

[1] 引自顧浩主編，中國治水史鑒，第2版，北京：中國水利水電出版社，2006，第5頁

[2] 所謂治水社會（Hydraulic Society），其主要特征是“水利社會”，包括圍繞防洪和水利工程興建所形成的集權(quán)管理體制。參見：K. A. 魏特夫，東方專制主義，北京：中國社會科學(xué)出版社，1989

[3] 葛劍雄，河流倫理與人類文明的延續(xù)，文匯報，2005.2.7。http://www.china.org.cn/chinese/OP-c/782365.htm

[4] 本報告所有全國的數(shù)據(jù)，均不包括臺灣省、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的數(shù)據(jù)。

[5] 盛華仁，全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于《中華人民共和國水污染防治法》實施情況的報告，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議，2005年6月29日。

[6] 氣候變化國家評估報告編委會，氣候變化國家評估報告，2006.12。

[7] 這里的“治水”含義已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的僅依靠工程措施來“征服”或“控制”水，而是要尊重自然，利用多種手段管理好水，實現(xiàn)人水和諧；另外，在西方國家，一般所用的“水資源管理”（water resources management）通常包括水量和水質(zhì)管理，并且大多數(shù)OECD國家都由環(huán)境保護部門統(tǒng)一管理水問題。

[8] 關(guān)于全國污水排放總量，國家環(huán)?？偩值慕y(tǒng)計是：2000年415億噸，2005年524億噸，5年增長26.4%；水利部的統(tǒng)計是：2000年620億噸，2005年717億噸，5年增長15.6%。數(shù)據(jù)來源于歷年水利部水資源公報和中國環(huán)境統(tǒng)計年報2005（國家環(huán)?？偩志帲本褐袊h(huán)境科學(xué)出版社，2006）。

[9] 盛華仁，全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于跟蹤檢查有關(guān)環(huán)境保護法律實施情況的報告，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議，2006年8月26日。

[10] 據(jù)估計，為實現(xiàn)2010年城市污水處理率70%的目標(biāo)，需新增投資3320億元。資料來源同上。

[11] 引自馬中，渭河流域水環(huán)境管理研究，2006.9。

[12] 水利部，我國水環(huán)境問題及對策，水利簡報，第21-23期，2003.3.5， http://www.mwr.gov.cn/zwxx/20030305/1183.asp

[13] 仇保興，城鎮(zhèn)水環(huán)境的形勢、挑戰(zhàn)和對策，在首屆中國城鎮(zhèn)水務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略國際研討會上的演講，2005.11.4。http://www.csjs.gov.cn/sys/FirstPage_detail.aspx?TabaleName=tmp2&id=2737

[14] 由于統(tǒng)計方法等方面的原因，句中所列數(shù)據(jù)可能存在一定偏差。但總體來看，相對于發(fā)達國家，在全國范圍內(nèi)，我國的用水效率較低是毫無疑問的。

[15] 中國科技促進發(fā)展研究中心社會發(fā)展部、挪威FAFO應(yīng)用國際研究所編，《西部人民的生活：中國西部省份社會與經(jīng)濟發(fā)展監(jiān)測研究數(shù)據(jù)報告》，北京：中國統(tǒng)計出版社2006。

[16] 這里的水污染物主要指COD。