王  毅

（中國科學院科技政策與管理科學研究所）

一、中國正在經歷前所未有的水問題轉型

　　水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災害等四大水問題相互作用、彼此疊加，形成影響未來中國發(fā)展和安全的多重水危機，其中水污染的威脅尤為突出。傳統(tǒng)的治水思路已不能適應水問題及社會經濟變化的需求，治水模式轉型勢在必行。

1.   水是人類文明賴以生存和發(fā)展的基礎，治水是人類社會永恒的主題

　　在傳統(tǒng)社會，治水關系民族生存和國家興亡；在現(xiàn)代社會，水是人類文明可持續(xù)發(fā)展的核心要素。在中國歷史上，治國與治水始終緊密相關，管子有言：善為國者，必先除水旱之害。[1]正因為治水的重要性，中國的傳統(tǒng)社會又被稱為“治水社會”[2]，治水對中國傳統(tǒng)社會政治結構的塑造產生了深遠的影響。中國在治水方面積累了數(shù)千年的豐富經驗，從“大禹治水”作為古代國家的發(fā)端，到“都江堰”延續(xù)兩千年滋潤成都平原，再到中央政府形成相對完整的治水管理體制，無不顯示中華民族的治水智慧。中國傳統(tǒng)社會的治水主要集中在防洪、河道管理與農耕灌溉，探索形成了中央政府主導防洪及水利各項事務，各部門和地方官員各司其職的管理體制。

2.   黃河流域曾孕育了中華文明，但現(xiàn)代河流多為人類發(fā)展所累

　　黃河是中華民族的搖籃，華夏文明之所以能延續(xù)數(shù)千年，一方面得益于黃河流域所提供的廣闊而易于耕種的土地[3]；另一方面，與我們能更加合理地順應和利用自然規(guī)律密切相關，開鑿于2000多年前的鄭國渠，歷經各代建設，至今仍造福當?shù)?。隨著社會的發(fā)展，人們逐步采取的修筑堤防、束水攻沙、河道整治、筑壩攔沙等措施，在一定程度上緩解了黃河洪澇的威脅。可以說黃河與長江及其他江河一起，共同創(chuàng)造和養(yǎng)育了中華民族。然而，在處理人與河流關系上，總體上我們還是過分重視人類的影響，忽視了河流自身的規(guī)律。在經歷的上千年的開發(fā)，特別是近現(xiàn)代的人口增長和經濟高速發(fā)展，中國的河流多已不堪重負，河源衰退、河道斷流、水體污染、生態(tài)惡化等，流域發(fā)展與河流文明延續(xù)正面臨空前的危機。

3.    從傳統(tǒng)農業(yè)社會到現(xiàn)代工業(yè)社會，中國的水問題正經歷著全面而深刻的變化

　　與傳統(tǒng)農業(yè)社會相比，中國當前面臨的水問題已經發(fā)生了重大變化和轉型，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是從農業(yè)社會的防洪、灌溉等傳統(tǒng)水問題，發(fā)展成為水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災害四大問題并存的多重危機與挑戰(zhàn)；二是各類問題的規(guī)模已從局地或部分河段擴展為流域性、區(qū)域性乃至全球性影響；三是每類問題內部也都存在不同的轉型，使問題更加復雜化。具體表現(xiàn)在：

　　 · 水資源問題主要是人均占有量不斷減少，并從一般的資源性缺水轉向供水不足、水浪費和水污染相互作用形成的綜合性缺水，但同時，解決途徑也越來越多樣化。未來中國水需求還將繼續(xù)增加，有可能在2030年甚至提前實現(xiàn)用水“零增長”。

　　 · 水環(huán)境問題在污染物排放總量不斷增長的情況下，正從常規(guī)污染物的傳統(tǒng)型污染轉向新舊多種污染物相互影響的復合型污染，從過去以工業(yè)污染為主轉變?yōu)橐陨钗廴緸橹?，并與工業(yè)污染和農業(yè)面源污染并存的格局，水體富營養(yǎng)化日趨嚴重。2005年，全國七大水系的411個地表水監(jiān)測斷面中有27%為劣Ⅴ類水質，基本喪失使用功能，流經城市的河段普遍受到污染，80％以上的東部和西南地區(qū)湖泊存在不同程度的富營養(yǎng)化，全國有約3億人無法獲得安全飲用水。[4]總體上看，中國水環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本遏制，治理污染速度趕不上排放增加速度，污染負荷已超過水環(huán)境容量[5]，污染防治前景極不樂觀。

　　 · 水生態(tài)問題則隨著水資源的過度開發(fā)、水污染加劇和水利設施管理不善而日益凸顯，江河斷流、湖泊萎縮、濕地減少、地面沉降、海水入侵、水生物種受到威脅，淡水生態(tài)系統(tǒng)功能還將持續(xù)“局部改善、整體退化”的局面。

　　 · 水災害存在的問題是：大江大河防洪標準低（一般僅為20～50年一遇）、旱澇損失逐年增加、極端的天氣氣候事件如旱澇災害發(fā)生風險不斷上升，災害威脅長期存在。

　　 · 全球變暖帶來的影響是不可忽視的，包括北方干旱受災面積擴大、南方洪澇加重等。[6]如果變暖速度加快，北方缺水狀況將會進一步加劇，可能對農牧業(yè)生產、水資源供給等產生更顯著的負面影響。

　　更為嚴重的是，上述問題相互影響、彼此疊加，構成了未來中國長期、復雜、多樣的水危機綜合圖景。中國正以相對稀缺的水資源、相對有限的水環(huán)境容量和十分脆弱的水生態(tài)系統(tǒng)，承載著不斷擴張的龐大人口規(guī)模和高增長、高強度的社會經濟活動，面臨著前所未有的水壓力。

　　各種證據(jù)表明，在上述問題中，水污染已經成為現(xiàn)階段對社會經濟發(fā)展及其他水問題有重大影響并亟待解決的關鍵問題。如果水污染得不到有效控制，那么不論在提高供水能力、保護水源地、減少水旱災害風險等方面取得多大成績，都有可能被水污染的加劇及所造成的巨大損失所淹沒。

4.    伴隨水問題的變化，中國的治水模式也面臨重大轉型

　　過去50多年，盡管我國在解決水問題方面取得了長足的進步，但不論是歷史積累下來的治水模式，還是現(xiàn)行的管理體制都不能很好地適應水問題的新變化和社會經濟發(fā)展的需求增長，以及解決新時期水問題轉型所提出的任務。其主要原因是水資源和水環(huán)境管理的條塊分割，經濟發(fā)展與資源環(huán)境保護彼此脫離，流域管理同區(qū)域行政管理之間以及地區(qū)與地區(qū)之間缺少協(xié)調，無法解決跨部門、跨地區(qū)、影響多個利益主體的復雜涉水問題和沖突。因此，我們所面臨的水危機，表面上看是資源環(huán)境危機，實質上則是治理危機（Governance Crisis）。必須改變傳統(tǒng)的治水模式，建立適應時代要求和國情特征的現(xiàn)代治水模式和水綜合管理體制。[7]

5.    治水模式的轉型也是中國社會經濟轉型大背景下的客觀要求

　　自20世紀80年代以來，中國正在從計劃經濟向市場經濟過渡，工業(yè)化和城市化的加速發(fā)展使我們逐步擺脫農業(yè)社會的資源性約束，利益集團日益多元化，憲政民主政治體制正在建立和不斷完善的過程中。但是我們很多的治理觀念還停留在農業(yè)社會，單中心集權統(tǒng)治的傳統(tǒng)習慣和計劃經濟的思路仍在影響著水問題的解決。面對水危機的新挑戰(zhàn)，在社會經濟轉型大背景下，中國的治水理念正在發(fā)生著變化，特別是在科學發(fā)展觀的指導下，治水模式將會發(fā)生前所未有的轉變，尊重自然規(guī)律、追求人水和諧、改善治理結構與實現(xiàn)全面創(chuàng)新是新時期中國治水轉型的基本走向。

二、由于水問題挑戰(zhàn)的嚴峻性、復雜性和長期性，對政府職能調整、治水目標選擇、公共投資流向、節(jié)約降耗減排任務提出了新的要求；但同時也應看到，完成“十一五”規(guī)劃的相關治水目標任務艱巨

6.    在導致多重水問題的因素中，管理失效是重要根源之一

　　中國的水問題是自然因素和人為活動雙重作用的結果。過去幾十年，中國在解決水問題時，往往只重視技術解決方式，忽視制度和管理措施，然而，許多水問題包括黃河斷流、江河水文動態(tài)的人為阻隔、污染源及其排放數(shù)據(jù)信息不完善、涉水災害應急處置不當?shù)?，都與缺少制度安排和管理不善有著密切的聯(lián)系。由于管理體制不順和措施不力，進一步加劇了水危機的損害程度。

　　當前中國水管理存在的主要問題包括：一是現(xiàn)有的各涉水管理機構職能單一，各種水要素的管理相互割裂，且管理手段不完善，存在著政府職能“越位”、“缺位”和“交叉”的現(xiàn)象，無法承擔起水資源綜合管理的職責。二是法律法規(guī)間協(xié)調性不夠，缺乏統(tǒng)籌考慮水資源綜合管理的制度安排；法律規(guī)定過于原則，處罰力度低，執(zhí)法難。三是利益相關方參與不足，公眾權益得不到保障。因此，針對改善水治理問題，在中國不僅意味著提高公眾參與程度，政府機構及其職能的調整以及增加各政府部門的參與應是治理創(chuàng)新的優(yōu)先行動。

7.    實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃提出的相關治水目標十分艱巨

　　在“十一五”規(guī)劃綱要中，有關水方面的指標包括：到2010年，減少COD排放總量10%和降低單位工業(yè)增加值用水量30%的約束性指標，農業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)提高到0.5的預期性指標，以及城市污水處理率不低于70%的相關水指標。從“十五”期間各項指標落實情況看，盡管國家環(huán)?？偩趾退康膹U水排放總量數(shù)據(jù)有所不同，但從2000～2005年，全國污水排放總量都呈較快增長態(tài)勢[8]；據(jù)建設部統(tǒng)計，2005年城市污水處理率僅為52%，全國661個設市城市中還有278個沒有建成污水處理廠[9]，縣城污水處理廠主要集中在東部發(fā)達地區(qū)；“十五”主要污染物削減目標未能實現(xiàn)，重點流域“十五”時期污染治理任務沒有全部完成；2006年不僅沒有實現(xiàn)減少COD排放2%的目標，還比上年增長2%以上。綜合考慮經濟增長趨勢、水問題的復雜程度以及防治資金的到位情況等，要實現(xiàn)減少COD排放10%和城市污水處理率70%的目標相當困難?；蛘哒f，要實現(xiàn)上述目標，我們必須克服來自制度、管理、資金、技術等多方面的困難和障礙。

　　針對“十一五”主要污染物約束性指標，一個關鍵的問題是，我們有多大的決心和準備花費多少成本去實現(xiàn)該目標。客觀上，我國仍處于重化工業(yè)階段，將經歷資源能源密集化過程，能源、原材料消耗遠未達到頂點，作為一個尚未成熟的成長中的大國經濟，短期內轉變污染物產生量的增長趨勢幾乎是不可能的，即使是發(fā)展循環(huán)經濟、清潔生產，其主要目標也主要是提高資源生產率和降低污染物排放強度，使物質消耗和污染物產生量增長同經濟增長逐步脫鉤。因此，在現(xiàn)有條件下完成減排約束性目標，就必須進行大規(guī)模末端治理，這意味著降低經濟增長速度或加大治理投資力度[10]，對此我們必須有清醒的認識。而2006年，我國經濟以超過10%的速度增長，遠高于規(guī)劃中的7.5%，由于治理資金不落實，減排目標落空是必然的。

　　根據(jù)目前的《水污染防治法》，水污染物總量控制主要適用于水污染物達標排放仍不能達到國家規(guī)定的水環(huán)境質量標準的水體。現(xiàn)行的污染物削減目標的分解，一方面缺少明確的法律依據(jù)和嚴格的科學論證；另一方面，只有統(tǒng)籌考慮排放總量與環(huán)境質量關系、削減現(xiàn)有和新增企業(yè)的污染排放、提高城市污水處理率和減少面源污染、以及流域尺度的污染綜合防治，才能實現(xiàn)成本有效性。理論上講，削減排放、改善環(huán)境是必要的，但削減多少、如何削減及其可行性需要重新思考，應在科學的分析，合理的制度安排、配套的措施保證和良好的部門合作基礎上考慮未來長遠目標的設定。

8.    治水投資導向有偏差，投資流向迫切需要調整

　　根據(jù)“十一五”規(guī)劃目標，水污染排放總量控制和提高水利用效率成為解決水問題的核心任務，但從以往的投資情況看，并沒有把水污染防治放到突出地位。以嚴重污染的渭河為例，其水質從進入陜西境內寶雞時為Ⅱ類水，到進入黃河時已變成劣Ⅴ類水，污染問題十分嚴重。但在2002年論證的陜西省渭河流域綜合治理規(guī)劃中，渭河污水治理投資只占與渭河水污染治理相關的近期重點投資總額的10%[11]，而調水工程的投資比重卻有20%。目前各政府部門普遍關心飲用水安全問題，但所采取的措施卻舍本逐末，沒有將水源地安全與相關的污染源治理和流域綜合防治很好地結合起來。同時，在污染走向和資金投向上發(fā)生錯位，即水污染正逐步向西部、農村和流域上游轉移，而治理投資卻集中在東部、城市和流域下游，致使西部、上游地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理率低于東部地區(qū)，工業(yè)污染轉移問題則更加突出。因此，調整投資流向、提高投資效益迫在眉睫。

9.    水資源浪費現(xiàn)象嚴重，節(jié)水具有很大潛力

　　近年來，盡管中央政府把節(jié)水工作提到了非常重要的地位，但由于水價偏低等原因，我國的用水效率普遍不高，水資源浪費仍很嚴重。在水資源利用效率方面，我國目前年灌溉用水量約3600億立方米，因為漫灌、水渠滲漏和蒸發(fā)嚴重，有效利用率僅有40%～50%，而發(fā)達國家已達70%～80%；我國工業(yè)用水的重復利用率平均僅為40%左右，而發(fā)達國家平均為75%～85%^[12]；我國萬元工業(yè)增加值取水量約為發(fā)達國家的5～10倍，城鎮(zhèn)供水管網漏失率為20%左右，是發(fā)達國家的3倍。^[13][14]包括西北干旱半干旱地區(qū)在內的西部地區(qū)，缺水程度最高，但是水資源的使用效率是全國三大地區(qū)中最低的。考慮到中國人均水資源量低下和高經濟增長率，水資源如此低效利用是難以為繼的。從另一角度講，我國工農業(yè)節(jié)水仍有較大的潛力，城鎮(zhèn)生活用水效率也有進一步提高的空間。

10. 由于不同區(qū)域面臨的水問題和水壓力不同，因此應采取差別政策

　　我國地區(qū)差異顯著，不同地區(qū)由于自然條件、社會經濟發(fā)展階段和發(fā)展水平不同，導致其面臨的水問題的類型和遭受的各種水壓力是不同的，這就決定了政策的制定應該因地制宜，采取差別政策，政策的選擇保持一定的靈活性和適應性，不能搞一刀切。例如，調查顯示[15]，西南地區(qū)的水資源條件好于西北地區(qū)，但是西南地區(qū)的季節(jié)性供水困難和不安全水源的使用都明顯高于西北地區(qū)。因此，地區(qū)差異的現(xiàn)實問題也向現(xiàn)有涉水管理部門的政策制定提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

11. 區(qū)域性、流域性水問題系長期累積形成，其治理和恢復也需要經歷長期過程

　　我們看到，淮河雖然經過10年的治理，累計投資約200億元，但目前的污染依然嚴重，劣Ⅴ類水質監(jiān)測斷面仍占約1/3，說明流域性生態(tài)與環(huán)境問題涉及系統(tǒng)的統(tǒng)一協(xié)調與綜合治理，遠非三年五載所能解決。另外，由于治理資金不落實，“十五”期間，海河、遼河、淮河的治理項目都只完成了70%，巢湖、滇池也只完成1/2，即使是已建成的污水處理廠，由于管網不配套、運行經費無保障或收費政策不到位等原因，不能滿負荷運行。這些問題至今沒有得到有效解決。因此，流域性污染控制與生態(tài)恢復需要正確的政策導向和長期不懈的努力。萊茵河經過約30年的治理才實現(xiàn)生態(tài)恢復就是一個最好的例證。如果不能從現(xiàn)在起采取強有力的措施，改善治理政策和投資不足的狀況，未來中國的區(qū)域性、流域性水問題將會愈演愈烈，其他流域有可能步淮河、渭河之后塵。

三、為了解決人類面臨的水危機，世界各國都在探索新的治水理念和治水模式，實施流域綜合管理和水資源綜合管理已經逐漸成為人們的共識，各國均嘗試采用立法、規(guī)劃、經濟激勵等綜合措施實現(xiàn)相關涉水目標

12. 治水目標要全面納入國家和部門的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策

　　為了迎接水問題轉型的新挑戰(zhàn)，人們必須在反思傳統(tǒng)治水模式根本缺陷的基礎上，發(fā)展出一套應對多利益主體參與公共事務的制度安排和治理體系。其遵循的基本理念是追求人與自然和諧、兼顧公平與效率、預防與治理相結合、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；并建立統(tǒng)一的管理體制，協(xié)調各利益相關方的合作，綜合運用法律、行政、經濟、技術等手段提高水資源利用效率、有效減少污染物排放、維護生態(tài)安全、降低災害風險、尋求環(huán)境與發(fā)展的雙贏。為此，各國都在進行不懈的努力，提出并實踐著各種新的治水管理方式。中國也在加快水治理的變革，提出從“工程水利”向“資源水利”轉變、和諧流域、人與洪水和諧共處、江湖聯(lián)通、水工程生態(tài)調度等新理念，不斷向水資源綜合管理邁進。

13. 越來越多的國家和地區(qū)開始實施流域綜合管理和水資源綜合管理

　　水問題與其他環(huán)境和發(fā)展問題是相互聯(lián)系的。2002年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會通過的《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議實施計劃》明確提出，到2005年制定出水資源綜合管理和提高用水效率的規(guī)劃。經過多年的實踐，人們越來越認識到水資源必須以流域為基本單元開展綜合管理。近年來，許多國家通過修改法規(guī)，推行流域綜合管理。例如，歐盟在2000年通過《歐盟水框架指令》，在其當時29個成員國與周邊國家實施流域綜合管理；南非也于1998年通過“水法”，實施以流域管理為基礎的水資源管理；新西蘭甚至按照流域邊界對地方行政區(qū)邊界進行了調整，促進地方政府的流域管理工作。2004年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會第12次會議呼吁各國政府采取流域綜合管理措施。中國從2007年開始，全面啟動各流域綜合規(guī)劃修編工作，引入綜合管理的相關概念。這些都說明，治水正在進入一個綜合管理的階段。

14. 采取綜合、配套措施是各國改進水管理體系和提高效率的共同途徑

　　首先，立法對水資源和水環(huán)境的綜合管理至關重要，立法必須確立綜合管理的目標、原則、體制和運行機制，并對管理機構進行授權；其次，編制綜合規(guī)劃是水資源綜合管理和流域綜合管理的重要手段，幾乎所有水管理機構或流域機構都把編制綜合規(guī)劃作為最重要和最核心的工作，通過綜合規(guī)劃對水資源、水環(huán)境及地方的流域管理進行指導，而且規(guī)劃的目標和指標常常具有法律效力；最后，引入經濟手段是促進行為轉變的重要途徑，通過明晰水權、改革水價和創(chuàng)新的水財稅政策來增加供給、減少排放、厲行節(jié)約、鼓勵創(chuàng)新；通過公平的水權分配、定價機制以及合理的政策取向，把生態(tài)補償、技術進步、利益相關者參與有機結合起來，為所有人提供充足、安全、價格合理的水，以及完善的生態(tài)服務。

四、解決中國水問題的核心是治水模式的轉型，要重新設立新時期的治水優(yōu)先目標，把提高城市污水處理率作為實現(xiàn)“十一五”COD減排目標的優(yōu)先選擇，通過制度創(chuàng)新逐步建立新的水綜合管理體制，通過各種新型管理手段的應用、技術手段的創(chuàng)新以及其他綜合措施保障治水目標的實現(xiàn)

15.  明確新時期中國治水的優(yōu)先發(fā)展目標

　　該目標應該包括三部分內容：

　　 · 提高水資源生產率和降低污染物產生強度。也就是通過節(jié)水、水資源再生利用和循環(huán)利用等措施提高水資源利用效率，同時通過轉變增長方式、調整產業(yè)結構、發(fā)展循環(huán)經濟（特別是清潔生產）和技術進步等手段，降低單位GDP的污染物產生量。

　　 · 把水污染綜合防治放在解決各類水問題的優(yōu)先位置。在今后相當長時期內，把降低水污染物排放作為治水的優(yōu)先目標之一。一方面，通過相應的制度安排、投資保障和執(zhí)法監(jiān)管，努力控制點源污染物排放總量；另一方面，全面核定各流域及被污染的不同用途水體的污染物排放負荷，并將其分解到各工業(yè)點源、城鎮(zhèn)生活污染和農村面源污染上，才有望使減少污染排放與水體環(huán)境質量改善相結合。

　　 · 把改善水生態(tài)服務作為流域規(guī)劃和管理的目標。結合國家主體功能區(qū)規(guī)劃，根據(jù)水生態(tài)的要求，對主要河流與河段劃定禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，對江河源頭區(qū)、重要水源地、漁業(yè)水域及珍稀瀕危水生野生動物密集分布區(qū)、天然濕地與河口區(qū)等進行有效保護。盡快研究制定重要河流與河段的優(yōu)先保護名錄，劃定生物多樣性豐富、自然與文化價值突出的河流與河段，予以重點保護，禁止或限制水利水電及相關開發(fā)活動。

16.  實現(xiàn)“十一五”水污染物[16]排放總量削減目標的優(yōu)先選擇及相關政策措施

　　 · 優(yōu)先控制點源污染，這是目前最實際也最成熟的污染防治手段?？梢愿鶕?jù)相關法律法規(guī)，建立排污許可證和排污權交易制度，對工業(yè)點源實施基于流域綜合防治規(guī)劃基礎上的排污總量控制；通過促進企業(yè)清潔生產，有效減少單位工業(yè)增加值的污染物產生量。

　　 · 把城市生活污水處理作為實現(xiàn)“十一五”水污染物減排目標的重點。鑒于發(fā)展經濟的需要、削減擴張中的企業(yè)污染排放總量的困難、以及污染轉移問題，把目前占COD負荷約60%的生活污水作為削減總量的重點是必然選擇。各級政府應通過環(huán)境財政主渠道，義不容辭地承擔起保護環(huán)境的責任，同時加快收費改革，解決或部分解決污水廠運行費用問題，并通過水務事業(yè)市場化改革，推進建立多元化的投融資機制；通過統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌城市污水處理與流域水污染綜合防治的關系，加強政府監(jiān)管力度。

　　 · 建立新的基于各水體最大污染負荷基礎上的總量控制。可借鑒美國1992年開始實行的最大日負荷量（TMDL）方法，其目的是恢復受污染水體的環(huán)境質量，對影響其環(huán)境質量標準的所有點源和面源污染源，制定相應的排放負荷標準。這一方法已被認為是行之有效的，但在中國運用需從試點開始，從基礎數(shù)據(jù)收集和監(jiān)測入手，評估各層面水體質量，尋找簡單有效的模型進行污染負荷測算，積累經驗后再行推廣。

17.  以治水模式的轉型促進治水目標的實現(xiàn)

　　面對新時期中國水問題發(fā)生的變化，中國治水模式正在進行一場深刻的變革，并從以下四個方面展開：

　　 · 治水模式轉型的核心是優(yōu)先加強制度建設和制度創(chuàng)新，構建新時期中國治水的制度框架，包括建立健全治水的法律法規(guī)體系以及各項強制性和激勵性制度安排。

　　 · 建立統(tǒng)一的水管理體制，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等項涉水事務。當前的體制改革應采取集權和分權相結合的取向，形成充分協(xié)商基礎上的統(tǒng)一協(xié)調管理體制機制和“良治”結構。從長遠看，要在憲政民主體制和市場經濟不斷完善的條件下，進一步加快分權改革的步伐。

　　 · 綜合運用法律、行政、經濟、技術等多種手段，特別是水價和水權，依法綜合治理。

　　 · 采取漸進的方式實現(xiàn)轉變。這是因為一方面沒有現(xiàn)成模式可以照搬，需要在實踐中不斷摸索和總結經驗，另一方面是考慮到舊體制的慣性, 要減少變革可能帶來的負面影響，降低改革成本，實現(xiàn)治水模式的平穩(wěn)過渡。

18.  分期推進、逐步建立統(tǒng)一協(xié)調的政府水綜合管理體制

　　在近期，一是充分發(fā)揮現(xiàn)有各涉水管理部門的職能，落實各自部門涉水的優(yōu)先工作領域，強化部門間的協(xié)調機制；二是建立國務院資源環(huán)境保護的協(xié)調機構，如恢復原國務院環(huán)境保護委員會，由國務院主管領導任主任，統(tǒng)一協(xié)調跨部門、跨行政區(qū)和流域性的重大資源環(huán)境問題。中期來看，應統(tǒng)一政府在資源與環(huán)境管理方面的職能，合并現(xiàn)有的水利、環(huán)保和林業(yè)等部門的資源和環(huán)境保護職能，組建國家資源與環(huán)境保護的統(tǒng)一主管部門，統(tǒng)一管理包括水資源、水環(huán)境及流域問題在內的相關資源環(huán)境事務，協(xié)調部門與地區(qū)之間在流域規(guī)劃、標準和政策制定中的重大問題，開展綜合執(zhí)法監(jiān)督。展望長遠，應采取更加明確的分權化改革，流域性、區(qū)域性水相關事務由以地方為主的流域機構進行決策，國家資源與環(huán)境保護主管部門負責規(guī)劃審批、標準制定和監(jiān)督執(zhí)法等職能。

19.  實行管理轉型和創(chuàng)新，運用各種新的管理方法，滿足應對新時期水問題的綜合管理需求

　　為此，需要重點推進以下方面的管理創(chuàng)新：

　　 · 資源環(huán)境績效管理。通過資源環(huán)境績效考核和評估，努力降低單位GDP的水資源消耗和水污染物產生量，鼓勵技術創(chuàng)新，不斷提高水資源生產率。

　　 · 流域綜合管理。在流域層面，扭轉單目標治水措施的最好辦法是采取流域綜合管理，把流域看成是一個獨立完整的生態(tài)系統(tǒng)，以流域可持續(xù)發(fā)展為目標實現(xiàn)資源綜合開發(fā)、保護與管理。

　　 · 需求管理。從水資源供給管理轉向需求管理是市場經濟不斷成熟的標志，采用需求管理不僅可以有效緩解不合理的供給擴張導向，而且對資源相對緊缺的中國來講更加重要。水權管理和水價改革是落實需求管理的關鍵和有效途徑。

　　 · 適應性管理。鑒于快速變化的水環(huán)境形勢和實現(xiàn)目標的艱巨性，建議采取適應性管理措施，利用動態(tài)目標和多目標指導規(guī)劃，并根據(jù)發(fā)展進程調整行動計劃。

　　 · 綜合風險管理或危機管理。為應對和適應不確定的各類水災害、氣候變化威脅和突發(fā)環(huán)境事件，采用建立在綜合風險管理基礎上的預案體系，將危機管理與常態(tài)管理相結合，有效降低災害防治和應急處理的成本。

20. 繼續(xù)推進水價改革，形成合理的價格形成機制

　　水價改革是推進水資源和水環(huán)境綜合管理的最重要驅動力，也是建設節(jié)水型社會的基本要求。水價改革必須保證水資源的合理配置和可持續(xù)利用、給排水服務的成本有效性、以及給所有人提供安全衛(wèi)生的飲用水。今后水價改革應從目前以工程水價為主逐步過渡到“全成本定價”，即包括資源水價（水資源費）、工程水價和環(huán)境水價（水處理費）。改革應根據(jù)“補償成本、合理收益、優(yōu)質優(yōu)價、公平負擔”的原則，建立合理的水價形成機制和價格聽證制度，形成水價管理的公共決策機制和價格監(jiān)管機制。考慮到用戶承受能力，城市應走在水價改革前列，積極推行“階梯水價”，并充分考慮區(qū)域差別政策，補貼弱勢群體。農業(yè)水價改革的重點是大力清理水費“搭車漲價”，整頓灌區(qū)水費征繳秩序。

21.  建立多元化的資源與環(huán)境保護投融資機制

　　“十一五”減少主要污染物排放目標的實現(xiàn)，關鍵取決于環(huán)保投入能否及時到位。必須疏通已有投資渠道，開辟新的資金來源。一是發(fā)揮環(huán)境財政的主渠道作用，繼續(xù)加大國債資金和中央預算內投資用于環(huán)保的投入力度，并重點解決跨行政區(qū)的流域污染治理問題，從流域尺度統(tǒng)籌資金使用；同時，落實基本公共服務均等化應以飲用水安全為重點，促進社會和諧。二是結合水價改革，完善現(xiàn)有的污染處理收費機制，出臺污水處理費標準的指導意見。三是探索建立環(huán)境容量有償使用制度，通過試點，逐步建立基于水體最大排放負荷的總量控制制度，公平分配初始排污權，采取排污權有償獲得，同時建立排污權交易制度，并逐步在全國推廣。四是加快推進環(huán)境基礎設施建設領域的市場化進程，打破城市公用事業(yè)的政府行政壟斷，開放水務市場，引入競爭機制，加快推進城市水務單位的改制工作，采取多樣化的特許經營模式，鼓勵社會資金、外資參與環(huán)境基礎設施建設，同時開發(fā)各種金融工具，特別是改革相關法規(guī)，允許發(fā)行市政債券，優(yōu)先用于市政環(huán)保設施建設。

22.  全面提升科技創(chuàng)新能力，建立綜合解決水問題的科技支撐體系

　　要充分分析我國面臨的各類水問題，并針對其中的優(yōu)先領域，提出科學的解決方法和技術手段，加強原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和廣泛的國際合作，同時關注適用技術的研發(fā)與推廣。綜合解決水問題的科技支撐體系包括以下幾方面內容：一是開展水問題相關的基礎研究，包括復合型污染機理與轉化規(guī)律、全球變暖下的水資源時空分布與區(qū)域響應、流域生態(tài)系統(tǒng)恢復原理等；二是與水資源、水環(huán)境綜合管理相關的理論與技術，包括水資源管理、流域綜合規(guī)劃、水權和排污權分配、水價制定、行業(yè)資源環(huán)境績效標準、動態(tài)監(jiān)測與管理信息化等技術方法；三是提高水資源利用效率、水資源替代和與清潔生產相關的工程、技術、材料、產品、設備（包括海水淡化、中水回用等）；四是各類水污染處理技術、區(qū)域污染物綜合防治、飲用水安全技術、生態(tài)修復技術，以及保障環(huán)境健康的相關技術；五是水災害綜合防治技術，包括災害預警、預報、應急處理、救災和相關管理技術。通過上述技術的開發(fā)和應用，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會以及節(jié)水型社會建設。

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報告人簡介

王 毅，中國科學院科技政策與管理科學研究所副所長、研究員，中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組組長、首席科學家，中科院可持續(xù)發(fā)展研究中心副主任，中國科學院自然與社會交叉科學研究中心副主任。

1985年畢業(yè)于清華大學，曾分別在中國環(huán)境科學研究院、中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心、中科院國情研究中心從事國情分析、資源環(huán)境政策和發(fā)展戰(zhàn)略研究。

國家中長期科技規(guī)劃“生態(tài)建設、環(huán)境保護與循環(huán)經濟”戰(zhàn)略研究組成員，中科院國情研究中心兼職研究員，中科院研究生院兼職教授，同時擔任多個學術機構的理事、委員，并曾任世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、全球環(huán)境基金、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織、加拿大國際發(fā)展署、澳大利亞國際發(fā)展署、英國國際發(fā)展部、世界自然基金會、美國能源基金會等10多家國際組織和基金會的項目咨詢顧問。

目前主要從事可持續(xù)發(fā)展相關領域（包括資源、環(huán)境、能源、交通等）公共政策及發(fā)展戰(zhàn)略研究。曾主持和參與過數(shù)十項國家自然科學基金、中科院重大項目及各部委委托的課題研究，參與過許多政府部門和有關機構的重大法律、規(guī)劃、文件、政策建議的起草工作，許多專題研究報告受到有關決策部門和社會各界的高度重視。

共出版專著20多部（包括合著和編著）, 譯著4部，發(fā)表學術論文百余篇，先后獲部級科技進步一、二等獎，第四屆中國青年科技獎。

[1] 引自顧浩主編，中國治水史鑒，第2版，北京：中國水利水電出版社，2006，第5頁

[2] 所謂治水社會（Hydraulic Society），其主要特征是“水利社會”，包括圍繞防洪和水利工程興建所形成的集權管理體制。參見：K. A. 魏特夫，東方專制主義，北京：中國社會科學出版社，1989

[3] 葛劍雄，河流倫理與人類文明的延續(xù)，文匯報，2005.2.7。http://www.china.org.cn/chinese/OP-c/782365.htm

[4] 本報告所有全國的數(shù)據(jù)，均不包括臺灣省、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的數(shù)據(jù)。

[5] 盛華仁，全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于《中華人民共和國水污染防治法》實施情況的報告，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議，2005年6月29日。

[6] 氣候變化國家評估報告編委會，氣候變化國家評估報告，2006.12。

[7] 這里的“治水”含義已經不是傳統(tǒng)意義上的僅依靠工程措施來“征服”或“控制”水，而是要尊重自然，利用多種手段管理好水，實現(xiàn)人水和諧；另外，在西方國家，一般所用的“水資源管理”（water resources management）通常包括水量和水質管理，并且大多數(shù)OECD國家都由環(huán)境保護部門統(tǒng)一管理水問題。

[8] 關于全國污水排放總量，國家環(huán)?？偩值慕y(tǒng)計是：2000年415億噸，2005年524億噸，5年增長26.4%；水利部的統(tǒng)計是：2000年620億噸，2005年717億噸，5年增長15.6%。數(shù)據(jù)來源于歷年水利部水資源公報和中國環(huán)境統(tǒng)計年報2005（國家環(huán)?？偩志?，北京：中國環(huán)境科學出版社，2006）。

[9] 盛華仁，全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于跟蹤檢查有關環(huán)境保護法律實施情況的報告，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議，2006年8月26日。

[10] 據(jù)估計，為實現(xiàn)2010年城市污水處理率70%的目標，需新增投資3320億元。資料來源同上。

[11] 引自馬中，渭河流域水環(huán)境管理研究，2006.9。

[12] 水利部，我國水環(huán)境問題及對策，水利簡報，第21-23期，2003.3.5， http://www.mwr.gov.cn/zwxx/20030305/1183.asp

[13] 仇保興，城鎮(zhèn)水環(huán)境的形勢、挑戰(zhàn)和對策，在首屆中國城鎮(zhèn)水務發(fā)展戰(zhàn)略國際研討會上的演講，2005.11.4。http://www.csjs.gov.cn/sys/FirstPage_detail.aspx?TabaleName=tmp2&id=2737

[14] 由于統(tǒng)計方法等方面的原因，句中所列數(shù)據(jù)可能存在一定偏差。但總體來看，相對于發(fā)達國家，在全國范圍內，我國的用水效率較低是毫無疑問的。

[15] 中國科技促進發(fā)展研究中心社會發(fā)展部、挪威FAFO應用國際研究所編，《西部人民的生活：中國西部省份社會與經濟發(fā)展監(jiān)測研究數(shù)據(jù)報告》，北京：中國統(tǒng)計出版社2006。

[16] 這里的水污染物主要指COD。