（清華大學(xué)）

一、 水業(yè)市場(chǎng)化改革的兩大動(dòng)機(jī)

　　中國(guó)城市水業(yè)的市場(chǎng)化改革在政府和企業(yè)的共同探索中不斷推進(jìn)。近年來，國(guó)家和有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)和實(shí)施了市政公用事業(yè)的開放政策、特許經(jīng)營(yíng)政策、投資體制改革政策、鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)政策等一系列相關(guān)的改革政策，更加快了城市水業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程。

　　水業(yè)市場(chǎng)化改革由兩大動(dòng)機(jī)所推動(dòng)，一是吸引資金，伴隨著城市化迅速提高的巨大的投資需求，僅政府力量難以滿足；二是提高水業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，增進(jìn)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)水業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　這兩大動(dòng)機(jī)在不同的改革階段和不同的管理層次有不同的側(cè)重。應(yīng)該說到目前為止，增加投資仍然是政府推動(dòng)改革的核心動(dòng)機(jī)，而對(duì)效率的追求則剛剛提上日程；由于地方城市政府是城市水業(yè)的投資主導(dǎo)，因此城市政府比中央政府和省政府更加重視市場(chǎng)化改革的引資效果。

　　面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的現(xiàn)狀和對(duì)建設(shè)發(fā)展資金的巨大需求，各級(jí)政府目前仍然難以避免將引資作為水業(yè)市場(chǎng)化的首要目的。而在多數(shù)已經(jīng)完成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)達(dá)國(guó)家，其推行市場(chǎng)化改革的目的更側(cè)重于效率的提高。自20世紀(jì)80年代以來，水業(yè)市場(chǎng)化改革在各個(gè)國(guó)家以不同的目的和不同的形式相繼展開，一些發(fā)展中國(guó)家由于在水業(yè)市場(chǎng)化改革中只重引資而忽略監(jiān)管和體制建設(shè)，造成了公共服務(wù)體系混亂和嚴(yán)重的社會(huì)問題。面對(duì)我國(guó)當(dāng)前如此不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面對(duì)如此多樣的水業(yè)市場(chǎng)項(xiàng)目現(xiàn)狀，中國(guó)政府必須高度重視市場(chǎng)化改革項(xiàng)目可能會(huì)帶來的一系列問題。在引入投資解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問題的同時(shí)，必須完善相應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)管體系。否則將像許多發(fā)展中國(guó)家一樣，出現(xiàn)公共服務(wù)體系的混亂，帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題。

　　二、 水業(yè)市場(chǎng)化改革逐步進(jìn)入第三階段

　　城市水業(yè)的市場(chǎng)化改革已經(jīng)在探索中走過了兩個(gè)階段：

　　一是以市場(chǎng)開放為主旨的階段。這一階段以招商引資、打破壟斷為基本特征。投資主體多元化的出現(xiàn)改變了城市水業(yè)原來單一政府投資的結(jié)構(gòu)，同時(shí)也為進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)打下了基礎(chǔ)。此外，為配合市場(chǎng)開放，供水價(jià)格的制度化建設(shè)也在此階段開始實(shí)施，建立了供水價(jià)格體系，并啟動(dòng)了污水處理收費(fèi)工作，價(jià)格體系的改革提供了市場(chǎng)化的前提條件。

　　二是以引入競(jìng)爭(zhēng)為主旨的階段。這一階段以企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、水價(jià)改革和市場(chǎng)準(zhǔn)入為特征。傳統(tǒng)國(guó)有水業(yè)企業(yè)的改制引發(fā)了水業(yè)產(chǎn)權(quán)體制的改革，為進(jìn)一步的政企分開打下基礎(chǔ)；水價(jià)改革提出“全成本價(jià)格”概念，改變了城市水業(yè)的福利性質(zhì)；更為重要的是，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的提出實(shí)施，啟動(dòng)了市場(chǎng)準(zhǔn)入的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確定了政府與企業(yè)的監(jiān)管與被監(jiān)管的市場(chǎng)關(guān)系，為進(jìn)一步完善水業(yè)市場(chǎng)化的體系框架奠定了基礎(chǔ)。但是，前兩個(gè)階段的改革均是以投資和產(chǎn)權(quán)為核心，政府市場(chǎng)化改革的動(dòng)機(jī)更多是在解決投資不足問題，偏離了市場(chǎng)化改革“提高效率”這一根本，而這種偏離是水業(yè)設(shè)施建設(shè)巨大的資金缺口所決定的。目前城市水業(yè)改革正逐步邁進(jìn)第三個(gè)階段，改革的目標(biāo)也開始逐漸重視并回歸效率的提高。具體的表現(xiàn)就是開始注重監(jiān)管、重視運(yùn)營(yíng)和服務(wù)水平、關(guān)注公眾利益和安全。

　　雖然中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化改革目前還未能總體進(jìn)入以效率為目標(biāo)的第三階段，但是其趨勢(shì)已是十分顯著。第三階段的改革包括多方面的完善，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，任重道遠(yuǎn)。中央政府應(yīng)該成為推進(jìn)第三階段改革的核心力量。改革包括諸多內(nèi)容：政府的角色由行業(yè)管理向市場(chǎng)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，將引發(fā)了水管理體制的變革；投融資體制的理順方面，包括政府資金投資效率的提高、水業(yè)適應(yīng)性金融工具的開發(fā)和健全、以及不同性質(zhì)的投資資本的有機(jī)協(xié)同；在市場(chǎng)主體方面，要求投資經(jīng)營(yíng)主體能夠在適應(yīng)水業(yè)特征基礎(chǔ)上，進(jìn)行長(zhǎng)期、穩(wěn)定、理性投資，市場(chǎng)主體成熟的標(biāo)識(shí)是建立合理的市場(chǎng)集中度和良好的市場(chǎng)品牌；公眾關(guān)注與公眾參與機(jī)制的建立，則是市場(chǎng)機(jī)制完善的重要體現(xiàn)。

　　 三、 市政公用事業(yè)的城市政府責(zé)任

　　中國(guó)的水管理體系總體分為水資源的管理、城市水業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管、以及水環(huán)境的監(jiān)管。水資源管理的重心在流域水資源的調(diào)配，水環(huán)境的監(jiān)管的重心在于各個(gè)環(huán)境界面的控制，這兩部分的管理雖然也存在著大量的問題需要解決，但是其所依托的法律和制度體系已經(jīng)基本建立。而城市水業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管脫胎于原來的行業(yè)管理體系，在以特許經(jīng)營(yíng)為主導(dǎo)的市場(chǎng)化改革背景下，管理體系正面臨大的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型不僅需要轉(zhuǎn)變?cè)瓉硇袠I(yè)管理部門的職能，而且還涉及價(jià)格、水質(zhì)、原水等環(huán)節(jié)管理職能的重新定位。

　　市政公用事業(yè)有兩個(gè)基本的特征，一是公用性，不同于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，一般都具有公共產(chǎn)品特性和自然壟斷的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，二是市政性，地方城市政府是市政公用事業(yè)的責(zé)任主體。

　　在傳統(tǒng)的公益服務(wù)體制下，政府將市政公用事業(yè)作為政府的直接責(zé)任，通過政府的直接投資并直接領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)單位進(jìn)行運(yùn)營(yíng)來實(shí)現(xiàn)服務(wù)。這種模式下，政府負(fù)責(zé)投資，收費(fèi)是象征性的或補(bǔ)貼性的。政府和運(yùn)營(yíng)單位之間是行業(yè)管理關(guān)系而不是市場(chǎng)監(jiān)管關(guān)系，服務(wù)責(zé)任本質(zhì)上由政府自己來承擔(dān)。我國(guó)的市政公用體制幾十年來一直持續(xù)這種模式，目前世界上仍有大部分國(guó)家，如日本、新加坡，采用這種模式。這種模式之下的政府管理體制就是我們常說的“行業(yè)管理”。

　　市場(chǎng)機(jī)制的引入使這種管理模式的基礎(chǔ)發(fā)生了變化。由真正的企業(yè)來向公眾提供服務(wù)，促使政府職能由 “行業(yè)管理”蛻變?yōu)椤笆袌?chǎng)監(jiān)管”。冶金、輕工、化工、建材等越來越多的非壟斷性行業(yè)已經(jīng)在幾屆政府職能轉(zhuǎn)變中實(shí)現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)變。而市政公用行業(yè)正經(jīng)歷這種變化。

　　那么，市政公用行業(yè)是否也像競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)一樣，原來的行業(yè)管理部門直接轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)會(huì)，而將監(jiān)管職能分別交給公共監(jiān)管機(jī)構(gòu)，比如環(huán)境監(jiān)管部門、資源監(jiān)管部門、衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及工商稅務(wù)等其它監(jiān)管部門呢？
不是這樣，城市水業(yè)既不同與一般的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，也不同于電信、電力等其它壟斷性行業(yè)。市政設(shè)施的屬性使城市政府無法卸掉其服務(wù)責(zé)任。決定城市政府服務(wù)責(zé)任的不僅是自然壟斷的性質(zhì)，而是其市政設(shè)施的產(chǎn)業(yè)屬性。

　　市政公用的產(chǎn)業(yè)特性促使城市政府，有保障持續(xù)、安全普遍服務(wù)的責(zé)任，同時(shí)由于壟斷經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)致使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制受限，政府也需要進(jìn)行成本、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。

　　四、 理順監(jiān)管體制的方向

　　市政公用事業(yè)的服務(wù)責(zé)任主體是城市人民政府，但是環(huán)境責(zé)任和資源責(zé)任卻在更高層次的政府間進(jìn)行分配。在目前中國(guó)的體制下，環(huán)境責(zé)任和資源責(zé)任需要在流域和區(qū)域?qū)哟芜M(jìn)行分配，但是服務(wù)責(zé)任則主要落在城市政府。城市市政公用部門職能的根本，在于代表城市政府承擔(dān)市政公用事業(yè)的服務(wù)責(zé)任。能夠代表政府承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的應(yīng)該是城市市政公用部門。

　　以特許經(jīng)營(yíng)制度為代表的市場(chǎng)化改革本質(zhì)上是在不改變政府服務(wù)責(zé)任的前提下，通過經(jīng)濟(jì)協(xié)議委托企業(yè)來協(xié)助政府完成某個(gè)單元的市政公用服務(wù)，因此，特許經(jīng)營(yíng)制度并沒有改變市政公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。因此，雖然市政公用部門在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議上簽字，但是其權(quán)利必須來自城市政府的授權(quán)。

　　市政公用部門的這種職能與其它管理部門有根本上的區(qū)別。環(huán)境保護(hù)部門的職能是環(huán)境監(jiān)督，理論上，環(huán)保部門應(yīng)該將市政公用部門以及市政公用部門通過特許經(jīng)營(yíng)所選擇的企業(yè)都作為其監(jiān)管對(duì)象。衛(wèi)生部門也有同樣的監(jiān)管關(guān)系。

　　一般來講如果城市政府不對(duì)某個(gè)領(lǐng)域承擔(dān)服務(wù)責(zé)任，那么這個(gè)領(lǐng)域就不是市政公用事業(yè)，即便這個(gè)領(lǐng)域是自然壟斷性行業(yè)，政府也不一定需要設(shè)施專門的部門來承擔(dān)責(zé)任，如電信、電力行業(yè)。

　　因此，落實(shí)到具體的市政公用事業(yè)的監(jiān)管體制的原則，有以下三點(diǎn)基本的結(jié)論：

　　第一，市政公用部門是城市人民政府授權(quán)的、對(duì)市政公用事業(yè)服務(wù)負(fù)責(zé)的職能部門，在特許經(jīng)營(yíng)體系中，市政公用部門是政府授權(quán)的代表；

　　第二，傳統(tǒng)體制之下，市政公用部門是服務(wù)的直接提供者；特許經(jīng)營(yíng)制度之下，市政公用部門與運(yùn)營(yíng)服務(wù)企業(yè)之間通過經(jīng)濟(jì)協(xié)議約定責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，并共同接受來自其它機(jī)構(gòu)的制約和監(jiān)督；

　　第三，環(huán)境監(jiān)督、水資源利用監(jiān)督、衛(wèi)生用水的水質(zhì)監(jiān)督以及公眾支付價(jià)格的監(jiān)督不僅指向特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，也指向市政公用部門，市政公用部門協(xié)同運(yùn)營(yíng)服務(wù)企業(yè)共同向社會(huì)負(fù)責(zé)，面對(duì)監(jiān)督。

　　五、 特許經(jīng)營(yíng)模式下的市場(chǎng)監(jiān)管體系

　　市政公用部門與特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)而言，它們之間同樣有著監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。很顯然不同的特許經(jīng)營(yíng)模式所需要的監(jiān)管內(nèi)容不同，監(jiān)管所實(shí)施的主體不同，監(jiān)管的深度不同，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的形式不同，所需要的制度保障程度也會(huì)不同。

　　特許經(jīng)營(yíng)體制之下，市政公用管理部門所實(shí)施的市場(chǎng)監(jiān)管主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：

　　首先，市政公用管理部門需要通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，選擇經(jīng)營(yíng)者來協(xié)助自己完成市政服務(wù)的義務(wù)，這就是監(jiān)管體系中最為核心的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，一般以經(jīng)濟(jì)合同性質(zhì)的協(xié)議來管理；

　　二是要對(duì)服務(wù)與產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，通過科學(xué)檢測(cè)、投訴受理和公共監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)，需要強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來實(shí)施，市政公用管理部門還需要受到其它部門的監(jiān)管，理論上講如果服務(wù)不合格，市政公用管理部門通過協(xié)議的約定，可以采取扣除費(fèi)用甚至取消經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式來處罰，同時(shí)，市政公用管理部門也需要受到來自其它監(jiān)管部門的監(jiān)督和處罰；

　　三是成本與價(jià)格的監(jiān)管，也稱經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，如果特許經(jīng)營(yíng)者只是向市政公用管理部門提供單元服務(wù)（如針對(duì)水廠單元的BOT模式），則成本與價(jià)格只是市政公用管理部門與經(jīng)營(yíng)者之間的監(jiān)管約定；如果市政公用管理部門允許經(jīng)營(yíng)者直接向公眾收取費(fèi)用，則要受到價(jià)格管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，如果因?yàn)閮r(jià)格管理機(jī)構(gòu)的約束不能滿足特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的條件，則市政公用管理部門所代表的城市政府需要對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。而補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)的來源是政府財(cái)政資金。

　　六、 特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的深度和范圍

　　政府市政公用管理部門與經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管關(guān)系，根本取決于政府與企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容，特許出去的內(nèi)容越多，監(jiān)管的范圍就越大。同時(shí)，政府特許經(jīng)營(yíng)向企業(yè)所實(shí)施的責(zé)任轉(zhuǎn)移具有有限性，而市政公用部門自己則承擔(dān)全面的責(zé)任。

　　市政公用部門需要就自己的完全責(zé)任接受其它部門的監(jiān)管。因此，本文認(rèn)為“普遍責(zé)任”這種類型的責(zé)任本質(zhì)上不是市政公用部門對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管內(nèi)容，而是自己的責(zé)任是需要接受監(jiān)管的范圍。市場(chǎng)化改革對(duì)市政公用部門而言，不僅是要由原來的服務(wù)實(shí)施者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，而且也要轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨槐O(jiān)管者”，本身要受到來自水資源部門的制約，受到環(huán)保部門和衛(wèi)生部門的監(jiān)督，而轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨槐O(jiān)管者”往往是一些部門心理上更加難以接受的。

　　概括而言，市政公用管理部門肩負(fù)的責(zé)任是全面的，同時(shí)受到其他政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也是全面的。而特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)所承擔(dān)的責(zé)任是依據(jù)協(xié)議的有限責(zé)任，受到市政公用管理部門的監(jiān)管也是有限的。市政公用管理部門可以通過經(jīng)濟(jì)協(xié)議將一些責(zé)任轉(zhuǎn)移到特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)來與自己“一起承擔(dān)”，而不是“完全交給企業(yè)”。政府向企業(yè)移交的任何責(zé)任都需要以經(jīng)濟(jì)合理性為基礎(chǔ)，因此，普遍責(zé)任等責(zé)任實(shí)質(zhì)上不是企業(yè)的責(zé)任，而是市政公用管理部門的責(zé)任。雖然政府也可以通過協(xié)議將“普遍責(zé)任”等一些經(jīng)濟(jì)不合理的服務(wù)定約給特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，但是“普遍責(zé)任”仍然不宜作為市政公用事業(yè)監(jiān)管的基本要素，并且政府需要對(duì)此進(jìn)行明確的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

　　圍繞城市水業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)移，必然與許多其他責(zé)任發(fā)生關(guān)聯(lián)，比如水資源部門向自來水企業(yè)收取的水資源費(fèi)，是按照取水量收取還是按照售水量收取的問題；比如應(yīng)對(duì)水污染的應(yīng)急措施所產(chǎn)生的費(fèi)用支付問題；比如新農(nóng)村建設(shè)的水業(yè)設(shè)施投入產(chǎn)出失衡問題等等，這些都是從屬與政府與企業(yè)特許內(nèi)容的第二層次的問題，可以通過特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或者雙方約定的協(xié)商機(jī)制進(jìn)行合理的責(zé)任分配。

報(bào)告人簡(jiǎn)介

　　傅 濤，博士，清華大學(xué)環(huán)境系水業(yè)政策研究中心主任，中國(guó)水網(wǎng)顧問總編，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)。
　　先后畢業(yè)于北京大學(xué)、清華大學(xué)和哈爾濱工業(yè)大學(xué)。曾任職建設(shè)部和全國(guó)住宅產(chǎn)業(yè)商會(huì)，擔(dān)任處長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)。近年來負(fù)責(zé)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)的多項(xiàng)環(huán)境政策和管理研究。
　　系列《清華水業(yè)藍(lán)皮書》和《清華水業(yè)綠皮書》核心撰寫人。中國(guó)水網(wǎng)《水業(yè)投資資訊》撰稿人，《水業(yè)政策與市場(chǎng)年度報(bào)告》的首席分析專家。著有《城市水業(yè)改革的十二個(gè)問題》、《城市水業(yè)改革實(shí)踐與案例》、《市場(chǎng)化進(jìn)程中的城市水業(yè)》等專著。