王大用

（國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行）

　　政府投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理城市基礎(chǔ)設(shè)施一直是發(fā)展中國(guó)家的傳統(tǒng)作法，近年來(lái)，政府為擺脫過(guò)重的財(cái)政壓力、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)水平，已開(kāi)始利用民營(yíng)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資。政府開(kāi)始利用監(jiān)管手段來(lái)代替原來(lái)對(duì)資產(chǎn)的實(shí)際擁有，一定程度上減輕了原來(lái)直接建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理城市基礎(chǔ)設(shè)施的煩惱，取得了較好的效果。

　　一、國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資潛力巨大

　　1. 民營(yíng)企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資具有巨大的資源空間

　　——城市化是一個(gè)國(guó)家邁向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，也是現(xiàn)代化的必然結(jié)果。我國(guó)目前的發(fā)展水平已經(jīng)進(jìn)入城市化的快速發(fā)展階段。世界城市化發(fā)展規(guī)律表明，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城市化水平達(dá)到30%左右時(shí)，城市化進(jìn)程將進(jìn)入快速發(fā)展階段，2001年我國(guó)城市化水平已達(dá)到37.7%。再?gòu)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，世界銀行對(duì)全球133個(gè)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)資料表明，當(dāng)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從700美元提高到1000～1500美元、經(jīng)濟(jì)步入發(fā)展中國(guó)家行列時(shí)，城市化進(jìn)程加快，城市化水平將達(dá)到40～60%，目前我國(guó)人均GDP已超過(guò)900美元。我國(guó)目前的城市化水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平兩項(xiàng)指標(biāo)都表明，我國(guó)城市化已駛?cè)肟燔嚨?，進(jìn)入加速發(fā)展階段。

　　——加快城市基礎(chǔ)建設(shè)是提高城市化水平的必要條件。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投入嚴(yán)重不足，“七五”以前投入占GDP的比重在1%以下，“八五”期間平均為1.3%，“九五” 期間平均為1.8%，“十五” 第一年在2%左右，距聯(lián)合國(guó)推薦的發(fā)展中國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施投入占GDP的比例3～5%有較大差距。因此加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入是今后各級(jí)政府在城市建設(shè)方面面臨的重要任務(wù)。

　　——中國(guó)快速發(fā)展的城市化進(jìn)程對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提出了巨大的資金需求。若按城市基礎(chǔ)設(shè)施投入占GDP的較低比例3%、以今年GDP10萬(wàn)億元為基數(shù)估算，則每年需對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入為3000億元。當(dāng)然隨著GDP的增長(zhǎng)和城市化水平的提高，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入將是逐年增加的。僅城市污水處理行業(yè)，按亞行的有關(guān)估計(jì)數(shù)據(jù)，由目前的污水處理率38%提高到2005年的45%就需要投資200億美元，大約每年要300～400億元人民幣。

　　——到目前，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行大約已向100個(gè)城市提供了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款，貸款余額約1000億元，大大提升了這些城市的環(huán)境水平。

　　2.民營(yíng)企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資具有充足的民間資本基礎(chǔ)

　　——從國(guó)內(nèi)金融資源看：城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額約8萬(wàn)億元，儲(chǔ)蓄率高達(dá)40%，居民個(gè)人金融資產(chǎn)增長(zhǎng)率保持20%。

　　——從居民支出結(jié)構(gòu)發(fā)生變化看：消費(fèi)性支出比例逐漸減少，投資支出比例逐漸增加。居民成為儲(chǔ)蓄和投資的重要力量。

　　——隨著資本市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，利用民間資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間較大。

　　3.投資環(huán)境日趨完善和政府管理城市觀念的變化為民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了條件

　　——信用建設(shè)已為各級(jí)地方政府所重視并成為倡導(dǎo)的政策方針，創(chuàng)辦金融安全區(qū)等活動(dòng)為民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資奠定了基礎(chǔ)，政府出臺(tái)的一系列基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)政策為民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了便利條件，例如目前正在進(jìn)行的污水處理收費(fèi)、固體垃圾收費(fèi)和供熱體制改革等，使這些基礎(chǔ)設(shè)施的收費(fèi)水平逐漸接近社會(huì)平均利潤(rùn)水平。

　　——政府職能正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是：政府的職責(zé)是提供一個(gè)穩(wěn)健的投資環(huán)境，以公平有效的政策方針降低投資回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)和消費(fèi)者的消費(fèi)成本，提高基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。政府監(jiān)管的基本原則是：制訂基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的準(zhǔn)入制度、制訂產(chǎn)品定價(jià)規(guī)則和保障基礎(chǔ)設(shè)施的普遍服務(wù)功能。

　　——目前部分發(fā)達(dá)地區(qū)在民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資方面已經(jīng)邁出了成功一步。例如，安徽國(guó)禎環(huán)保節(jié)能科技股份有限公司依靠自己的優(yōu)勢(shì)于2002年初成功中標(biāo)了國(guó)內(nèi)第一個(gè)BOT國(guó)際招標(biāo)污水處理項(xiàng)目----廣東省新會(huì)市污水處理廠，實(shí)現(xiàn)了政府和民營(yíng)企業(yè)的“雙贏”。但企業(yè)要迅速發(fā)展，也同樣面臨一個(gè)資金問(wèn)題，目前該公司已就開(kāi)工的兩個(gè)污水處理廠正式申請(qǐng)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款，開(kāi)行也同意受理了這兩個(gè)項(xiàng)目并盡快開(kāi)展了評(píng)審工作，打算通過(guò)試點(diǎn)，摸索出一套關(guān)于開(kāi)發(fā)銀行支持民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的辦法，為今后廣泛開(kāi)展業(yè)務(wù)奠定基礎(chǔ)。

　　——民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前景廣闊。

　　二、政府應(yīng)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資

　　1.政府直接投資城市基礎(chǔ)設(shè)施目前在機(jī)制上還有不完善之處。投資決策、資金使用都由政府某部門(mén)官員決定，在一定程度上還存在政府官員任期制的短期行為，比如說(shuō)，城市的規(guī)劃往往隨著某個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)的意圖而隨意修改，項(xiàng)目成敗難以與決策者利益掛鉤，企業(yè)只有投標(biāo)權(quán)，各個(gè)環(huán)節(jié)透明度較低，監(jiān)督力度不強(qiáng)，特別是由于資金是來(lái)自政府財(cái)政預(yù)算或政府融資，往往考慮資金成本和機(jī)會(huì)成本的較少，所以在工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、資金使用效率等方面容易發(fā)生問(wèn)題，也容易滋生腐敗現(xiàn)象。

　　2.民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資可以有效避免上述問(wèn)題。由于民營(yíng)投資者都是以合同的形式同地方政府、同其他合作單位發(fā)生關(guān)系，各方責(zé)、權(quán)、利以合同界定，受國(guó)家法律保護(hù)，責(zé)任分明、管理相對(duì)較規(guī)范，為了自身利益最大化迫使他們提高運(yùn)作效率。

　　3.民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資可以實(shí)現(xiàn)政府的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資除減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)外，由于民營(yíng)投資風(fēng)險(xiǎn)為商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，將自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè)。

　　4.民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資可以促進(jìn)社會(huì)信用的提高。由于民營(yíng)投資具有較高的效率、清晰的激勵(lì)機(jī)制和較佳的風(fēng)險(xiǎn)管理，可使項(xiàng)目運(yùn)作的整體風(fēng)險(xiǎn)降低。消費(fèi)者的合法利益受政策保護(hù)而得到保障，有利于在社會(huì)上樹(shù)立依法按章辦事的理念，促進(jìn)社會(huì)信用的提高。

　　三、民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在銀行融資方面不存在政府銀行融資在現(xiàn)有法律框架下的不便

　　1．政府向銀行融資的不便

　　——在借款方面，雖然我國(guó)預(yù)算法規(guī)定地方政府不得發(fā)債，但是目前地方政府負(fù)債建設(shè)經(jīng)營(yíng)城市的現(xiàn)象已是不爭(zhēng)的事實(shí)，多數(shù)做法是政府指定一個(gè)代理公司（政府性公司，如城市建設(shè)投資公司）來(lái)替政府借款，雖然不是政府直接借款，但債務(wù)償還實(shí)際還是完全依靠政府。

　　——在貸款擔(dān)保方面，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款額一般較大，地方難以找到合適的企業(yè)擔(dān)?；蛘咂髽I(yè)不愿提供擔(dān)保，而地方財(cái)政擔(dān)保又與我國(guó)現(xiàn)行擔(dān)保法國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人的條款相違背，因此擔(dān)保方面存在缺陷。

　　——政府負(fù)債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是符合納稅人公平受益的原則的。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的受益期可以遞延到今后很多年，根據(jù)受益者分擔(dān)成本的基本原則，項(xiàng)目的成本理應(yīng)分?jǐn)偟揭院蟾髌谑芤嫒松砩希瑢⒄?fù)債償還責(zé)任合理向后順延，實(shí)現(xiàn)納稅人公平受益。這樣做雖有道理但不合法。

　　——面對(duì)上述情況，從防范金融風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，有的銀行想出了各種盡量完善和變通的辦法，例如要求政府承諾將還款資金納入年度財(cái)政預(yù)算并通過(guò)地方人大批準(zhǔn)等等，但是仔細(xì)分析這還是一種君子協(xié)定，一旦發(fā)生違約，債權(quán)銀行將不能通過(guò)訴訟程序維護(hù)自己的債權(quán)。目前地方政府借款仍然在繼續(xù)，銀行貸款也仍然在進(jìn)行。等待的是預(yù)算法和擔(dān)保法等法律條文的修訂和完善。

　　2．民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施在銀行融資在方面有助于構(gòu)筑合法有效的信用結(jié)構(gòu)（以BOT項(xiàng)目為例）

　　——在項(xiàng)目運(yùn)作中，政府和民營(yíng)企業(yè)（通稱業(yè)主公司）之間簽訂特許權(quán)合同，明確照付不議條款。民營(yíng)企業(yè)和銀行之間簽訂貸款合同和擔(dān)保合同。銀行通常要求企業(yè)股本金的投入比例為30～50%。

　　——項(xiàng)目還款資金來(lái)源為BOT項(xiàng)目的利潤(rùn)（BOT項(xiàng)目利潤(rùn)為項(xiàng)目收入扣除項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，項(xiàng)目收入為政府按合同支付給民營(yíng)企業(yè)的費(fèi)用）。

　　——貸款擔(dān)保方式采用以特許權(quán)合同權(quán)益質(zhì)押。提供擔(dān)保的合同權(quán)益必須在政府規(guī)定的特許權(quán)框架之內(nèi)，由地方政府認(rèn)可。地方政府、民營(yíng)企業(yè)和債權(quán)銀行三方的責(zé)、權(quán)、利都以合同界定，關(guān)系明晰，具有充分的法律依據(jù)，解決了政府銀行融資的法律障礙，無(wú)論是民營(yíng)企業(yè)、地方政府還是債權(quán)銀行各自的合法權(quán)益都得到了法律保護(hù)，實(shí)現(xiàn)了“共贏”。

　　　3、除銀行融資外，民營(yíng)企業(yè)還可爭(zhēng)取條件考慮以下融資方式

　　——股票上市融資，需要公司有一定規(guī)模和穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，審批復(fù)雜；

　　——項(xiàng)目債券，市政債券批準(zhǔn)發(fā)行前的一種“擦邊球”的作法，但審批也比較復(fù)雜，要求發(fā)行人和擔(dān)保人具備一定條件資格；

　　——租賃經(jīng)營(yíng)，即TOT模式，企業(yè)承租政府已建成運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要求承租人同政府簽訂承租合同，明確政府和承租人之間的費(fèi)用支付關(guān)系；

　　——股權(quán)融資，即新組建股份公司，吸收其他股東的股本金投入項(xiàng)目建設(shè)。

　　四、結(jié)論闡述

　　1．政府應(yīng)當(dāng)逐漸從直接參與基礎(chǔ)設(shè)施投資中解脫出來(lái)，傳統(tǒng)的政府直接投資項(xiàng)目的做法還有待于建立一套有效的監(jiān)督機(jī)制作保障。

　　2．政府應(yīng)加快職能的轉(zhuǎn)變，以監(jiān)管代替對(duì)資產(chǎn)的實(shí)際擁有，為民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資創(chuàng)造條件，積極鼓勵(lì)推廣BOT、TOT等項(xiàng)目運(yùn)作方式。

　　3．有效的監(jiān)管必須具備堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)要加快完善現(xiàn)有法律框架和出臺(tái)相應(yīng)政策，增加法律透明度。同時(shí)要減少審批程序，推廣建立一站式審批制度，為民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資增強(qiáng)信心。

　　4．經(jīng)驗(yàn)表明，合同監(jiān)管方式是一種有效的監(jiān)管方式（例如BOT項(xiàng)目的特許合同等）。

　　5．地方政府、私營(yíng)企業(yè)和債權(quán)銀行可以通過(guò)完善的合同條款為自己合法權(quán)益作保障。

　　6．私營(yíng)企業(yè)可以以特許權(quán)合同權(quán)益作擔(dān)保進(jìn)行銀行融資，也可考慮其它融資渠道（如項(xiàng)目債券、股票上市、租賃經(jīng)營(yíng)等），降低融資成本。