一、垃圾處理行業(yè)市場化改革的背景

　　城市生活垃圾處理設(shè)施是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，也是傳統(tǒng)的市政公用事業(yè)的一部分。城市垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化、市場化是目前城市垃圾處理行業(yè)改革的主導(dǎo)方向。
　　 2002年以來，國家和有關(guān)部門陸續(xù)出臺和實(shí)施了市政公用事業(yè)的開放政策、特許經(jīng)營政策、投資體制改革政策、鼓勵非公經(jīng)濟(jì)政策等一系列相關(guān)的改革政策，加快了城市垃圾處理行業(yè)的市場化進(jìn)程。但基本都停留在“政策”層次，沒有形成“法律”層次的保障，且系統(tǒng)性不強(qiáng)。法律體系的滯后，造成項(xiàng)目執(zhí)行的混亂，監(jiān)管體系的漏洞。
　　 垃圾處理的市場化改革主要由政府吸引資金的動機(jī)所推動。伴隨著城市化迅速提高，僅政府財政力量難以滿足對垃圾處理資金投資的需求。由于城市政府在設(shè)施建設(shè)方面沒有適當(dāng)?shù)娜谫Y工具，地方城市政府又是城市垃圾處理設(shè)施建設(shè)的投資主導(dǎo)，引資動機(jī)在地方城市政府更加顯著。
　　 中國正處在市場經(jīng)濟(jì)的全面推進(jìn)期，政府在經(jīng)營性資產(chǎn)領(lǐng)域總體呈退出趨勢。作為市政公用事業(yè)重要內(nèi)容的城市垃圾處理行業(yè)，伴隨國家對市政公用事業(yè)的投資開放，垃圾處理行業(yè)在沒有充分準(zhǔn)備的情況下，面向社會資本的開放得以快速推進(jìn)。
　　 國家對環(huán)境問題的日益重視，以及全球性環(huán)保要求的不斷提升，使垃圾無害化的要求更加突出。處理設(shè)施缺乏問題凸現(xiàn)，且對設(shè)施水平要求也在不斷提高。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，2004年我國660個城市生活垃圾清運(yùn)量達(dá)1.55億噸，無害化處理率約為52％。但是根據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查分析，城市垃圾的實(shí)際無害化處理率不足20％?！　±幚砻媾R的另一個關(guān)鍵背景就是資源化問題。隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略向大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、加快建設(shè)節(jié)約型社會的轉(zhuǎn)性，垃圾的資源化成為越來越受關(guān)注的話題。但是資源化概念的過早提升擾亂了本身還沒有得以完善的無害化主調(diào)，從而一定程度地擾亂了垃圾處理的責(zé)任區(qū)分和技術(shù)路線。

二、市場化改革不能免除城市垃圾處理中的政府責(zé)任

　　在傳統(tǒng)的公益服務(wù)體制下，政府將城市垃圾清運(yùn)和處理作為公共責(zé)任，通過政府的直接投資并直接領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)單位進(jìn)行運(yùn)營來實(shí)現(xiàn)服務(wù)。這種模式下，政府負(fù)責(zé)投資，沒有垃圾收費(fèi)，即便有，收費(fèi)是象征性的或補(bǔ)貼性的。政府和運(yùn)營單位之間是行業(yè)管理關(guān)系而不是市場監(jiān)管關(guān)系，服務(wù)責(zé)任屬于政府。我國的城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)的體制幾十年來一直持續(xù)這種模式。目前世界上這種模式仍然是許多國家的主導(dǎo)模式。
　　 由政府直接提供福利性的垃圾處理服務(wù)，是傳統(tǒng)行業(yè)管理機(jī)制得以生存的基礎(chǔ)。但是，這種模式的基礎(chǔ)已經(jīng)在中國發(fā)生了變化。當(dāng)市場化在諸多背景的協(xié)同下成為主要改革方向時，城市垃圾處理的傳統(tǒng)關(guān)系發(fā)生了變化。21世紀(jì)以來，中國政府開始在公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行開放，鼓勵和允許社會資本進(jìn)入公共行業(yè)，以釋放政府的投資壓力；同時，在壟斷行業(yè)放寬市場準(zhǔn)入，可以引入競爭機(jī)制，提高效率。
　　 城市垃圾處理是市政公用性事業(yè)，不同于一般競爭性行業(yè)。其準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性和很強(qiáng)的外部性特性使政府無法完全卸掉政府責(zé)任。其責(zé)任主體最終仍然是政府，不是產(chǎn)生垃圾的公眾，也不是處理垃圾的企業(yè)。
　　 對城市垃圾領(lǐng)域而言，只憑宏觀經(jīng)濟(jì)和政策調(diào)控來保障是不夠的。這些特征要求政府至少通過科學(xué)的監(jiān)管體系來履行保障持續(xù)、安全普遍服務(wù)的責(zé)任。城市垃圾處理雖然沒有像城市供水領(lǐng)域那么強(qiáng)的自然壟斷性，但是垃圾處理提供的是公共服務(wù)，即便由企業(yè)以商業(yè)方式提供，最終的責(zé)任主體仍應(yīng)該是政府。

三、政府主體不妨礙城市垃圾處理行業(yè)的市場化

　　世界銀行曾根據(jù)潛在市場競爭能力、設(shè)施所提供服務(wù)的消費(fèi)特點(diǎn)、收益潛力、公平性和環(huán)境外部性等指標(biāo)，定量分析了城市污水和垃圾處理相關(guān)環(huán)節(jié)的市場化能力指數(shù)。當(dāng)指數(shù)為1時，表示市場化能力很差，不宜讓私人部門參與；當(dāng)指數(shù)為3時，市場化能力最好，完全可以由私人部門完成。分析結(jié)果表明，垃圾收集的市場化能力最好，為2.8；垃圾衛(wèi)生處理居中，為1.8～2.0。這一定量分析較好地說明了城市垃圾收集和處理領(lǐng)域引入市場機(jī)制的可行性。
　　 但是垃圾收處理不是企業(yè)直接面向公眾的可以計量的商業(yè)服務(wù)。作為國內(nèi)外普遍采用的“誰污染，誰負(fù)責(zé)”的原則，污染者要支付費(fèi)用。但是收費(fèi)的性質(zhì)為行政事業(yè)性收費(fèi)，不像供水行業(yè)一樣采用經(jīng)營性收費(fèi)，使用價格機(jī)制。公眾有權(quán)利要求政府提供高質(zhì)量的生活環(huán)境，除了要交納一定的處理費(fèi)用之外，也有義務(wù)支持和維護(hù)政府對垃圾的管理規(guī)定，積極參與到垃圾分類、節(jié)約資源、愛護(hù)公共設(shè)施等活動中。政府是垃圾管理制度的制定者和垃圾行業(yè)的監(jiān)管者。政府可以制定相關(guān)的政策，確定特殊的優(yōu)惠政策和價格水平，鼓勵和引導(dǎo)行業(yè)的發(fā)展，延伸或拓展產(chǎn)業(yè)鏈，擴(kuò)大垃圾處理資源化收益。
　　 市場機(jī)制的引入主體是政府，政府面對公眾作為責(zé)任的主體，向公眾收取垃圾處理費(fèi)，在財政許可的情況下，政府也可以免收垃圾處理費(fèi)。引入市場機(jī)制，可以通過競爭降低成本、提高效率。政府將垃圾收費(fèi)以公共財政轉(zhuǎn)移支付的渠道在社會上公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇投資和經(jīng)營者，按照全成本、成本補(bǔ)償和合理利潤等方面確定服務(wù)的價格。并通過經(jīng)濟(jì)合同或協(xié)議的形式，委托企業(yè)為政府提供輔助性服務(wù)，政府則向企業(yè)支付服務(wù)費(fèi)用。這種市場化模式下，政府仍然是服務(wù)的主體，委托企業(yè)投資運(yùn)營只是為了更好服務(wù)的輔助。公眾支付的垃圾處理費(fèi)同垃圾處理的成本或者企業(yè)得到的價格有聯(lián)系，但不是一一對應(yīng)的關(guān)系，政府財政會對這筆資金進(jìn)行調(diào)控，比如可能會用于街道保潔等。盡管垃圾處理有公益性的色彩，但是可以根據(jù)各個環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，采用不同方式實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制的引入。
　　 這種責(zé)任的保留在結(jié)構(gòu)上有幾種形式：有采取垃圾處理廠的資產(chǎn)保留在政府，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式；有處理廠的建設(shè)、經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)共同轉(zhuǎn)讓的方式（BOT、TOT）。這些形式都有其共同點(diǎn)：政府接受責(zé)任追訴；政府與企業(yè)間簽訂不同形式的、平等的經(jīng)濟(jì)合同，政府與企業(yè)間不是行政許可關(guān)系；政府需要依據(jù)協(xié)議要求進(jìn)行嚴(yán)格而科學(xué)的監(jiān)管。

四、垃圾資源化在經(jīng)濟(jì)性上被夸大了

　　減量化、無害化、資源化是城市垃圾管理的重要原則之一。盡管從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變下的垃圾管理形式已經(jīng)發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，這些管理的原則沒有根本上的變化。但是關(guān)于垃圾處理無害化和資源化的問題，在技術(shù)和政策上的認(rèn)識普遍存在混淆和爭議。
　　 垃圾是人類生產(chǎn)和生活產(chǎn)生的固體廢物。減量化、無害化是城市得以生存的持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之一，因此被普遍認(rèn)為是一種政府應(yīng)盡的責(zé)任，長期以來一直是城市環(huán)衛(wèi)工作的核心。而現(xiàn)實(shí)中資源化概念的提升對垃圾處理行業(yè)產(chǎn)生著極大的沖擊。
　　 資源化對中國而言并不陌生，中國自古就有“舊物回收、變廢為寶”的優(yōu)良傳統(tǒng)。據(jù)報道，北京市10萬拾荒大軍每年從廢品中拾走的“垃圾”價值約10億元。
　　 驚人的數(shù)字似乎向人們昭示，城市垃圾處理的企業(yè)應(yīng)該從垃圾中獲得更多的“寶”，垃圾處理行業(yè)可以在“資源化”的大旗下，不需要政府太多的投入而獲得自我良性發(fā)展。
　　 但是，從拾荒者低劣的工作和生活環(huán)境、糟糕的健康狀況，以及引起的社會治安問題、假冒偽劣產(chǎn)品、再生過程的二次污染等問題，不難發(fā)現(xiàn)外部不經(jīng)濟(jì)性是拾荒大軍獲得收益的主要原因，也是超值財富掩蓋下嚴(yán)重環(huán)境問題的癥結(jié)。在目前垃圾產(chǎn)品出路監(jiān)控體系不完善的背景下，將垃圾處理過度地推向資源化，將產(chǎn)生一系列的社會問題。
　　 目前社會顯然夸大了垃圾作為資源的價值，在一些技術(shù)廣告商的吹噓下，又神化了某些資源化技術(shù)的功效，使行業(yè)對垃圾處理的技術(shù)路線和產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生了混亂
　　 我國城市生活垃圾的成份與發(fā)達(dá)國家存在著明顯的不同。一是水分高，大部分城市生活垃圾的含水率都超過40％，甚至高達(dá)60％；二是有機(jī)質(zhì)含量高，一般為45～55％；三是混合收集造成的垃圾成分十分復(fù)雜。目前采用的主要三種處理處置方式是衛(wèi)生填埋、焚燒和堆肥，盡管三種方式都在資源化方面有所體現(xiàn)，如：填埋氣體的利用、焚燒余熱的回收、堆肥產(chǎn)品的直接利用等。但是從中國目前的實(shí)踐來看，都不同程度地存在利用效率不高的問題。
　　 除了城市生活垃圾和工業(yè)固體廢物以外，固體廢物還有一部分社會源廢物，比如包裝廢物、塑料、餐廚垃圾等。同城市生活垃圾相比，這部分社會源廢物的資源化優(yōu)勢明顯。另外，目前我國的城市垃圾處理對象是被拾荒大軍經(jīng)過撿拾和回收后的垃圾，相當(dāng)一部分資源化的成分已經(jīng)被剔除。

五、無害化和資源化的辯證統(tǒng)一關(guān)系

　　無害化是指生活垃圾在科學(xué)的管理手段和經(jīng)過處理設(shè)施達(dá)到不損害人體健康、不污染環(huán)境的目標(biāo)。資源化是指回收和轉(zhuǎn)化利用垃圾中的有用資源，使之重新進(jìn)入對人類有用的物流和能源利用中。
　　 從表面上看，要實(shí)現(xiàn)垃圾處理無害化原則，需要進(jìn)行一定的資金投入來實(shí)現(xiàn)，而資源化可以將垃圾轉(zhuǎn)變成資源，變廢為寶。盡管兩個過程在資金流上是相反的過程，在注重環(huán)境成本發(fā)展的社會，兩者之間存在著一致的辨證關(guān)系。
　　 無害化和資源化沒有矛盾。無害化不是垃圾處理的目的，而是控制目標(biāo)，資源化則是垃圾無害化的重要而有效的手段。資源化能夠創(chuàng)造財富的同時，并不足以對垃圾處理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償和平衡。資源化不是說明政府不需再對垃圾處理進(jìn)行投入，也不是說明垃圾處理不需要進(jìn)行收費(fèi)，資源化是垃圾處理的目標(biāo)之一。從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的高度來看，資源化比無害化具有更高的層次。
　　 無害化和資源化是相輔相成的。無害化支撐資源化，不考慮垃圾無害化，單純從資源化出發(fā)索取的財富，是以犧牲環(huán)境成本或者健康為代價的，也就是環(huán)境成本的外部化。資源化為無害化創(chuàng)造條件，一個資源化效率很高的項(xiàng)目有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來支撐垃圾無害化治理的投入。
　　 從可持續(xù)發(fā)展觀的角度看，更應(yīng)該把資源化放在很高的高度上來認(rèn)識垃圾處理行業(yè)的發(fā)展?！吨袊?1世紀(jì)議程》也將大力推行城市垃圾資源化作為目標(biāo)之一，垃圾資源化目標(biāo)對于堅持以人為本，構(gòu)建和諧社會意義同樣重大。

六、實(shí)現(xiàn)資源化和無害化的管理途徑

　　市場化體制下，垃圾處理的具體實(shí)施者是企業(yè)，追求最大利潤是企業(yè)的本性，監(jiān)管水平是關(guān)系資源化和無害化執(zhí)行效果的關(guān)鍵。比如，垃圾焚燒發(fā)電的飛灰是一種危險廢物，如果按照國家規(guī)定進(jìn)行處理的話，企業(yè)需要支付的費(fèi)用大約是1000元/噸，甚至有的高達(dá)2000元，如果按照一噸垃圾產(chǎn)生3%左右的飛灰計算，每噸垃圾的處理成本將提高30-50元。類似的問題還包括垃圾焚燒產(chǎn)生的二惡英、垃圾填埋產(chǎn)生的滲濾液污染問題、堆肥產(chǎn)品中的重金屬問題等等。這些污染物的控制和監(jiān)管水平，直接關(guān)系資源化和無害化的經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)。經(jīng)營企業(yè)會傾向性地尋找不按照危險廢物處理的機(jī)會和可能，這時就需要政府的嚴(yán)格科學(xué)監(jiān)管。
　　 對于不同垃圾成分的資源化問題，政府需要分類加以區(qū)別對待，有些垃圾成分不需要政府引導(dǎo)，市場機(jī)制本身就可以很好地加以解決，比如廢紙、礦泉水瓶等；有些政府應(yīng)該提供一些有利的鼓勵政策，促進(jìn)資源化進(jìn)程，如電子垃圾處理和堆肥等；還有一些可能根本無法進(jìn)行資源化利用，或者目前階段資源化利用在經(jīng)濟(jì)上不可行。按照垃圾處理無害化的標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，保護(hù)環(huán)境，為公眾提供一個美好的環(huán)境。企業(yè)可以通過技術(shù)進(jìn)步來提高競爭力和降低成本，從而獲得大量的市場份額和利潤率。有效的管理機(jī)制和技術(shù)進(jìn)步是解決垃圾問題的關(guān)鍵。
　　 國家制定和實(shí)施了《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，建設(shè)部也于2004年頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，這些法規(guī)為垃圾管理奠定了大的政策環(huán)境背景。但是地方政策配套不到位，制約了垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化和市場化進(jìn)程，也為技術(shù)路線的制定和選擇帶來很大的風(fēng)險。例如對從事垃圾處理的企業(yè)可以獲得稅收優(yōu)惠的鼓勵政策，但是目前仍然沒有確定是哪種稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠的幅度；大部分城市也不能提供垃圾焚燒上網(wǎng)電價的規(guī)定。這些問題使得企業(yè)在進(jìn)入垃圾處理行業(yè)時無法準(zhǔn)確得到資源化的價值，基本都是個案研究、一事一議，具有很大的不規(guī)范性，企業(yè)進(jìn)入市場受到限制，已經(jīng)進(jìn)入市場的企業(yè)也面臨較大的不確定性風(fēng)險。
　　 一些地方政策的制定僅僅從單一的角度出發(fā)，沒有綜合的、科學(xué)性的發(fā)展觀念，丟失了很多資源化的利益。一些政策條例和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定過于草率，在國外一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的出臺往往需要3～5年，在國內(nèi)缺乏基礎(chǔ)性研究資料的情況下，幾個月就可以完成，科學(xué)性差。

七、實(shí)現(xiàn)資源化和無害化的技術(shù)途徑

　　分類收集是實(shí)施生活垃圾減量化、資源化、無害化目標(biāo)的有效途徑，將有利于降低生活垃圾無害化處理和資源再利用的技術(shù)難度和成本。沒有分類的垃圾，由于垃圾中有機(jī)質(zhì)高，使得填埋場滲濾液濃度高、產(chǎn)生量大；焚燒處理熱值低；堆肥產(chǎn)品質(zhì)量不高。目前，由于環(huán)境意識、管理水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，實(shí)行全面的垃圾分類收集尚需時日。粗分類可能是目前情況下一個比較好的解決混合收集難以處理的途徑。
　　 垃圾處理如果不能同分類運(yùn)輸和分類處理結(jié)合的話，完全喪失了意義。即使在起始端做到了分類，在收集時重新混到了一起，不僅不能起到分類的作用，最終前期的分類也將不會得到貫徹和執(zhí)行。在很多城市的試點(diǎn)證明，分類運(yùn)輸?shù)男屎艿?。這與垃圾分類的種類過細(xì)有關(guān)，把垃圾分為干濕兩類作為過度階段，在公眾投放時非常方便，而且在運(yùn)輸過程中也容易實(shí)現(xiàn)。
　　 三種主要的垃圾處理處置方式都存在各自的優(yōu)缺點(diǎn)。填埋造成高濃度大量滲濾液的污染、土地資源的大量占用、填埋氣體帶來的安全隱患和溫室效應(yīng)；垃圾焚燒的飛灰和二惡英污染問題、投資和運(yùn)行成本高；堆肥產(chǎn)品質(zhì)量差、缺乏市場銷路等。由于我國不同的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地緊缺程度和肥料市場等存在較大差異，因此，急需解決的問題和技術(shù)選擇也是不同的，不能采用一刀切的方法，國外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也充分說明這一點(diǎn)。
　　 資源化和無害化的問題很大程度上體現(xiàn)了垃圾處理商業(yè)和公益的不同定位問題。對于這個問題的正確認(rèn)識，將明晰政府、公眾和企業(yè)三方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，促進(jìn)城市垃圾處理市場化和產(chǎn)業(yè)化的改革。