一、 城市水業(yè)具有明顯的市政特征

　　城市水業(yè)的核心環(huán)節(jié)——城市供水和污水服務(wù)，作為市政公用事業(yè)的最重要的組成部分，一般而言，具有顯著的市政服務(wù)特征。市政特征也是國(guó)際城市水業(yè)的共同特征，絕大部分國(guó)家的城市水業(yè)維系著這一特征。這一市政特征表現(xiàn)在：由城市人民政府作為服務(wù)保障的責(zé)任主體，由城市政府系統(tǒng)考慮城市水業(yè)設(shè)施的投資、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。

　　近年來，在城市水業(yè)服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)成為國(guó)際同行的共同趨勢(shì)。在中國(guó)，隨著市場(chǎng)機(jī)制在城市水業(yè)領(lǐng)域的全面引入，城市水業(yè)的建設(shè)環(huán)節(jié)、投資環(huán)節(jié)、運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)自上世紀(jì)九十年代末期以來先后進(jìn)入市場(chǎng)，逐步改變了城市政府作為單一主體的福利性市政服務(wù)體系。但是，市場(chǎng)主體在投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的逐步進(jìn)入，并未改變城市政府在城市水業(yè)服務(wù)中的責(zé)任主體性質(zhì)，城市政府通過輔以規(guī)劃引導(dǎo)來控制建設(shè)環(huán)節(jié)，通過輔以政策性投資補(bǔ)助和市場(chǎng)監(jiān)管來規(guī)范投資和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，保障了城市水業(yè)的市政性質(zhì)并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。

　　在市政體系之下引入市場(chǎng)機(jī)制的制度體系稱之為“特許經(jīng)營(yíng)”。國(guó)際國(guó)內(nèi)大量的實(shí)踐已經(jīng)充分證明，特許經(jīng)營(yíng)制度是一種適合于城市水業(yè)的制度設(shè)計(jì)，它有效地在自然壟斷性質(zhì)的城市水業(yè)中引入了市場(chǎng)機(jī)制。特許經(jīng)營(yíng)制度是依據(jù)城市政府的責(zé)任體系而設(shè)計(jì)的制度，因此有效地支撐了城市水業(yè)的市政性質(zhì)。

　　從市場(chǎng)的角度看，在特許經(jīng)營(yíng)制度下，城市政府對(duì)市政服務(wù)權(quán)利和責(zé)任的保留體現(xiàn)在三個(gè)主要方面，一是保留了城市政府對(duì)城市水業(yè)設(shè)施的最終產(chǎn)權(quán)，二是具有經(jīng)營(yíng)服務(wù)企業(yè)主體的準(zhǔn)入設(shè)定權(quán)，三是保留了供水和污水服務(wù)的定價(jià)權(quán)。一般而言，如果這三個(gè)權(quán)力仍然保留在城市人民政府，那么無論如何引入市場(chǎng)機(jī)制，也沒有改變城市水業(yè)的市政設(shè)施性質(zhì)。

　　二、 城市水業(yè)的流域化趨勢(shì)

　　但是，在中國(guó)特定的水環(huán)境和水資源形式下，城市水業(yè)作為市政設(shè)施的基礎(chǔ)正在悄然發(fā)生變化。

　　首先是水資源的稀缺?？傮w上中國(guó)不是一個(gè)缺水的國(guó)家，水資源總量居世界前列，而城市建設(shè)所選擇的地域基本都是在富水水體的附近。但是，隨著中國(guó)城市化的發(fā)展，城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，人口和經(jīng)濟(jì)高度集中，極大地加大了水資源的局部稀缺。近十多年來，廣泛實(shí)施的跨區(qū)域、跨流域調(diào)水一定程度地緩解了城市缺水的壓力，但是，由于全社會(huì)對(duì)水資源的非集約性使用和浪費(fèi)，沒有有效地控制用水總量的粗放增長(zhǎng)。這種非理性的增加，在跨區(qū)域、跨流域調(diào)水的催化下，使水資源的局部性稀缺發(fā)展為整體性稀缺，而水體的普遍污染進(jìn)一步加劇了這種資源稀缺。

　　水資源稀缺使水資源本身產(chǎn)生價(jià)值。目前的供水價(jià)格主要是工程水價(jià)為主導(dǎo)，資源水價(jià)比重很小。工程水價(jià)是以工程和服務(wù)的成本為基礎(chǔ)的水價(jià)體系，而資源水價(jià)由稀缺程度決定，與工程和服務(wù)成本無關(guān)。

　　可以預(yù)見，水資源在不遠(yuǎn)的未來將成為繼石油之后重要的國(guó)家資源。同時(shí)，近年來資源價(jià)格體系的改革已經(jīng)成為價(jià)格改革的重點(diǎn)，資源價(jià)格在水價(jià)中的比重將會(huì)迅速加大。資源價(jià)格比重的加大必然改變城市水業(yè)市場(chǎng)服務(wù)體系中的價(jià)格比例和不同水價(jià)的權(quán)重。

　　目前在中國(guó)以《水法》為代表的法律體系中，水資源屬于國(guó)家。水資源的國(guó)家所有屬性，導(dǎo)致水資源價(jià)格必然向水資源稅演變，而且國(guó)家或流域?qū)⑹钦魇蘸褪褂觅Y源水價(jià)的主體。這一趨勢(shì)，將使國(guó)家和流域主體在城市水業(yè)服務(wù)價(jià)值中的權(quán)重加大。當(dāng)加大到一定程度，將有可能使城市水業(yè)從城市政府的責(zé)任主導(dǎo)下剝離，成為流域服務(wù)體系。

　　另一方面，2004年1月以來實(shí)施的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，使跨流域調(diào)水的成本進(jìn)入了價(jià)格，也一定程度地加大了城市水業(yè)流域化的趨勢(shì)。

　　三、 城市水業(yè)的區(qū)域化趨勢(shì)

　　除了城市水業(yè)因?yàn)樗Y源稀缺影響而產(chǎn)生的流域化趨勢(shì)之外，城市水業(yè)的市政服務(wù)服務(wù)體系還面臨著因環(huán)境問題而產(chǎn)生的區(qū)域化趨勢(shì)。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)十年快速發(fā)展產(chǎn)生了巨大的環(huán)境欠帳。近年來，隨著水體自然生態(tài)修復(fù)能力的逐漸喪失，中國(guó)水環(huán)境明顯地進(jìn)入了水環(huán)境污染事件的高發(fā)期，不僅影響了生態(tài)、健康，也越來越深遠(yuǎn)地影響著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。人們普遍意識(shí)到，環(huán)境問題已經(jīng)滲透到和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的方方面面，解決水環(huán)境問題，決不是一個(gè)短期的“環(huán)保風(fēng)暴”性的突擊行動(dòng)能夠解決。

　　另一方面，城市化的發(fā)展，使城市的密集度提高，重點(diǎn)區(qū)域城市已經(jīng)連接成片，形成城市群現(xiàn)象。水環(huán)境的治理和改善已經(jīng)超出了單個(gè)城市政府所能涵蓋的范圍和能力。城市群的發(fā)展也使原來將城市污染向郊區(qū)和附近農(nóng)村轉(zhuǎn)移的模式難以持續(xù)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理水環(huán)境問題提上日程。

　　水環(huán)境污染事件同樣以區(qū)域?yàn)榉秶l(fā)，這些都需要以區(qū)域?yàn)閱挝?，而不是以城市為單元來系統(tǒng)解決環(huán)境問題。因此，以一定區(qū)域?yàn)閷?duì)象的，跨出單一城市行政的規(guī)劃、工程和治理模式，已經(jīng)應(yīng)運(yùn)而生。而下一步，同樣以區(qū)域?yàn)閱挝坏沫h(huán)境投融資、跨區(qū)域運(yùn)營(yíng)服務(wù)、監(jiān)管體系也必然成為主流。

　　城市水業(yè)是環(huán)境服務(wù)業(yè)的核心內(nèi)容，在環(huán)境問題區(qū)域化日趨明顯的背景下，以市政體系為基本特征的城市水業(yè)體系，必然面臨結(jié)構(gòu)性沖擊。

　　四、 流域化和區(qū)域化將影響市場(chǎng)和管理形態(tài)

　　雖然城市水業(yè)的市政體系目前仍然是管理和市場(chǎng)的主流，但是，城市水業(yè)的市政服務(wù)體系，在以水資源為動(dòng)力的流域化和以水環(huán)境為動(dòng)力的區(qū)域化的雙重沖擊之下，城市所適用的管理和市場(chǎng)基礎(chǔ)正在發(fā)生變化。這些變化將體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　一是政府管理層次的變化。城市水業(yè)在市政體系之下，責(zé)任主體是城市人民政府，特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)主體，市場(chǎng)的監(jiān)管都來自城市政府或者其授權(quán)的不同部門。而流域化和區(qū)域化模式之下的政府監(jiān)管主體則是中央政府或者省人民政府，或者是其授權(quán)的流域性或區(qū)域性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如以流域化為基本特點(diǎn)的英國(guó)水務(wù)監(jiān)管就來自國(guó)家授權(quán)的專門經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)OFWAT。

　　二是管理部門的變化。城市水業(yè)在市政體系之下，城市政府從城市管理、建設(shè)和服務(wù)角度來進(jìn)行管理城市水業(yè)，監(jiān)管主體是城市的市政、公用或水務(wù)部門，在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)建設(shè)主管部門的指導(dǎo)；而城市水業(yè)在水資源的流域化體系之下，管理部門向水資源管理部門轉(zhuǎn)移，城市水業(yè)在水環(huán)境的區(qū)域化體系之下，管理職能則向環(huán)境部門轉(zhuǎn)移。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局2008年上升為環(huán)境保護(hù)部，以及大量重點(diǎn)區(qū)域性治理機(jī)制和機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生，正在印證這種轉(zhuǎn)變。

　　三是市場(chǎng)模式的變化。城市水業(yè)在市政體系之下，以單個(gè)污水處理廠和自來水公司為主流市場(chǎng)項(xiàng)目單元，市場(chǎng)主體通過單個(gè)項(xiàng)目的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得發(fā)展，以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定企業(yè)和政府的關(guān)系。而城市水業(yè)在以水資源為主導(dǎo)的流域化體系之下，則以流域?yàn)閱卧w獲得服務(wù)市場(chǎng)；城市水業(yè)在以水環(huán)境為主導(dǎo)的區(qū)域化體系之下，則以環(huán)境治理區(qū)域整體獲得市場(chǎng)。后兩者模式的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)或企業(yè)都需要通過中央、省或者流域機(jī)構(gòu)通過法規(guī)形式授予其合法獲得市場(chǎng)。

　　四是價(jià)格體系的變化。城市水業(yè)在市政體系之下，服務(wù)價(jià)格由城市政府和經(jīng)營(yíng)者通過特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議來約定項(xiàng)目的服務(wù)范圍和價(jià)格；而流域化和區(qū)域化的市場(chǎng)模式，由于缺乏準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)，則需要通過過程績(jī)效來保障效率和服務(wù)水平，并由專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)績(jī)效水平，依據(jù)行業(yè)平均成本來確定服務(wù)價(jià)格。

　　五是產(chǎn)權(quán)和投融資模式的變化。城市水業(yè)在市政體系之下，以項(xiàng)目融資為主要形式，經(jīng)營(yíng)者一般沒有產(chǎn)權(quán)或只具有項(xiàng)目的有限產(chǎn)權(quán)，城市政府保持了最終的項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)；而流域化和區(qū)域化的城市水業(yè)項(xiàng)目投資，則一般以政府政策性投資為主要投融資支撐，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上支持服務(wù)機(jī)構(gòu)或企業(yè)的完全物權(quán)。

　　五、 迎接水業(yè)專營(yíng)時(shí)代的到來

　　從市場(chǎng)模式的角度看，我們可以把以流域化和區(qū)域化的市場(chǎng)模式成為水業(yè)專營(yíng)模式，而市政服務(wù)體系則是特許經(jīng)營(yíng)。由于中國(guó)水資源和水環(huán)境問題在各地的危機(jī)程度不同，城市水業(yè)的區(qū)域化和流域化進(jìn)程也會(huì)有所不同。市政體系仍然是目前水業(yè)服務(wù)的主流，由市政體系向流域化和區(qū)域化的轉(zhuǎn)變也還需要一個(gè)較長(zhǎng)的過渡期，但是，從總體上看，城市水業(yè)的流域化和區(qū)域化轉(zhuǎn)型的序幕在中國(guó)已經(jīng)拉開，而且會(huì)成為部分地區(qū)的水業(yè)發(fā)展方向，并且已經(jīng)改變了部分地區(qū)的水業(yè)管理模式。

　　同時(shí)，這種趨勢(shì)正在悄然改變著城市水業(yè)的市場(chǎng)格局。在流域化和區(qū)域化的總體趨勢(shì)之下，城市水業(yè)也將在部分地區(qū)抹去“城市”的定語，進(jìn)入“水業(yè)”時(shí)代。同時(shí)，由于政府責(zé)任主體的變化，將根本上沖擊水業(yè)作為市政設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)制度體系，水業(yè)也將逐步進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)和專營(yíng)的并行時(shí)代。（中國(guó)水網(wǎng)  作者系清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任）

(2008年6月)